楊帆報告：
《當(dāng)代中國的利益集團(tuán)和社會主義法治》
（第二部分） 國際經(jīng)驗(yàn)
（一） 發(fā)達(dá)國家利益集團(tuán)影響立法
及其治理的歷史研究：以美國為例
利益集團(tuán)參加美國政治活動被認(rèn)為有憲法根據(jù)：憲法第一條修正案中保障“言論自由”和“公民向政府請?jiān)敢笊煸┲畽?quán)”。然而濫用這些權(quán)利——集團(tuán)毫無節(jié)制地施加影響的事例以及院外活動人員對當(dāng)選的政治官員毫不隱諱的行賄——引起了對院外活動進(jìn)行改革和制訂法規(guī)的不斷呼吁。
我們分階段回顧美國利益集團(tuán)影響立法及治理的歷史。
雖然“院外活動人員”這個詞到十九世紀(jì)二十年代末期才正式出現(xiàn)，到十九世紀(jì)三十年代在華盛頓已作為貶義詞使用。十九世紀(jì)利益集團(tuán)院外活動引起腐敗賄賂，引起巨大的利害沖突。丹尼爾·韋伯斯待在1833年任馬薩諸塞州參議員時，曾在參院講壇上為安德魯·杰克遜總統(tǒng)批評過的尼古拉斯·比德爾銀行作了有說服力的辯駁。但后來人們發(fā)現(xiàn)，此前，韋伯斯特寫信給比德爾說：“如果愿意繼續(xù)保持我和銀行的長系，最好給我通常的律師費(fèi)。”比德爾立即付結(jié)韋伯斯特一萬美元；韋伯斯特因他在參議院中代表銀行作出努力，最后總計(jì)得到三萬二千美元。
十九世紀(jì)五十年代，一些稅務(wù)法案在國會中被提出并產(chǎn)生激烈斗爭。由于工業(yè)化繼續(xù)進(jìn)行，華盛頓院外活動和集團(tuán)卷入大大增加。詹姆斯·布坎南在1852年給富蘭克林·皮爾斯的信中說：“一幫承包商、投機(jī)家、證券經(jīng)紀(jì)人和經(jīng)常出入國會大廳的院外集團(tuán)成員，用一切借口把手伸向國庫，足以使他的國家的每一個朋友感到驚訝。這種發(fā)展情況必須加以制止。”這兩位重要的政治家后來都成為總統(tǒng)。
隨著集團(tuán)卷入和院外活動，賄賂事件增加，規(guī)模擴(kuò)大。一位歷史學(xué)家曾描述：“在尚未對非法活動嚴(yán)加取締的口子里，華盛頓到處是各種各樣的賭場，它們的老板們和院外活動人員密切合作。一個眾議員或參議員如果不幸而負(fù)債——他經(jīng)常是會負(fù)債的——賭場的經(jīng)理們就讓這個議員做那些對他們有利的事。他們以進(jìn)行揭露來威脅這個議員，或者要求償付欠款，借以強(qiáng)迫這個不幸的立法人員照他們的意愿進(jìn)行投票。”
一些大企業(yè)家在賓夕法尼亞街建立“行宮”，在國會會議期間的任何時候，華盛頓任何一個“頭等”旅館中，至少都有六名女院外活動人員進(jìn)行活動，每個人拉攏十二名或十名不穩(wěn)定的議員，色情手段比金錢可引誘更多的立法人員。
最有名的院外活動家被稱為“院外活動大王”的薩姆·沃德，他的格言是“得到一個人的贊成票的辦法是通過他的胃。”沃德代表他的許多主顧，包括印第安納州銀行家體·麥克庫洛夫(后來任林肯的財政部長)，為國會議員舉行豪華宴會。支克庫洛夫每年付給沃德一萬二干美元的“附加宴會費(fèi)”，以便討好、勸說和引誘議員。沃德還與彩票的組織者喬·莫里西有聯(lián)系，后者打算通過一項(xiàng)對彩票抽稅的法案，圖謀使那些不如他富有的對手停業(yè)。
在領(lǐng)土擴(kuò)張年代中，鐵路院外活動人員十分活躍和有效，一位才智超人的參議員J．S·莫里爾在一次國會會議結(jié)束時起立發(fā)言，要求人家注意，賓夕法尼亞鐵路公問公司的總經(jīng)理來到外面的會議休息室。他動議指定一個委員會拜訪他，了解—一下在休會前他是否還有更多的立法要求。
在這種背景下美國爆發(fā)歷史上最大一次民粹主義運(yùn)動。民粹主義者指責(zé)說，“華爾街擁有整個國家。政府已經(jīng)不再是人民的政府，不再依賴于人民并為人民服務(wù)，而是華爾街的政府，為華爾街服務(wù)。這個國家中的大多數(shù)普通民眾成為奴隸，而壟斷者則成為奴隸主。”應(yīng)該由政府擁有鐵路與金融性企業(yè)，要監(jiān)督并控制大企業(yè)對政治的影響，尤其是對美國參議院直接選舉的影響。迫于社會運(yùn)動與輿論的壓力，1850年國會決定對院外活動進(jìn)行定期調(diào)查。 十九世紀(jì)后半葉有兩次突出的調(diào)查：1875年聯(lián)邦酒類稅收的“威士忌酒集團(tuán)”丑聞，圍繞聯(lián)合太平洋公司的鐵路擴(kuò)展問題的1872年美國動產(chǎn)信貸公司丑聞。眾議院1876年通過決議，要求所有的院外活動人員向眾議院的秘書進(jìn)行登記。許多州的立法機(jī)構(gòu)在1890年馬薩諸塞州帶動下，通過了院外活動集團(tuán)登記法。
寬松的院外活動集團(tuán)登記法并沒有遏制特殊利益集團(tuán)的院外活動。二十世紀(jì)初期，伍德羅·威爾遜總統(tǒng)指責(zé)稅務(wù)方面院外活動集團(tuán)設(shè)法通過大規(guī)模的基層院外活動，扼殺政府的稅務(wù)法案。參議院對威爾遜的指責(zé)作出反應(yīng)，于1913年對院外活動進(jìn)行調(diào)查。發(fā)現(xiàn)大量支持威爾遜指責(zé)的證據(jù)：無數(shù)的金錢正用來供養(yǎng)這個院外活動集團(tuán)，并造成反對稅務(wù)中某些主要項(xiàng)目的輿論壓力，為這項(xiàng)法案已花費(fèi)50萬美元。
特殊利益集團(tuán)以院外活動干擾立法越來越侵害底層利益，十九世紀(jì)中葉民粹主義運(yùn)動一直延續(xù)到1930年代。在參議院，修易·龍作為來自路易斯安娜的民主黨中的民粹主義者，倡導(dǎo)窮人起來與富人斗爭，譴責(zé)富有的統(tǒng)治階級，這一階級是由掌握大量資產(chǎn)的摩根、梅隆以及洛克菲勒所控制的。在1934年，龍制定了一項(xiàng)財富重新分配計(jì)劃，對大的財團(tuán)和公司征收資產(chǎn)調(diào)節(jié)稅，重新分配貨幣收入，保證每戶人家每年獲得5000美元獎勵和2500美元收入。龍建立了一個分享社會財富的基金，1935年吸收500萬名會員。然而，在這個計(jì)劃執(zhí)行之前，龍就被暗殺了。
羅斯福新政挽救了限制特殊利益集團(tuán)的立法進(jìn)程。羅斯福新政最主要的手段是“抑制精英與寡頭主義。”通過干預(yù)銀行業(yè)和工業(yè)，加強(qiáng)勞工聯(lián)盟，并改善社會保障。建立起了一個廣泛而復(fù)雜的規(guī)范性結(jié)構(gòu)，以便在大資本與原本處于弱勢的工人之間起到一個平衡的作用。相對于民粹主義者激進(jìn)的要求，羅斯福更為溫和一些。然而杜邦、通用汽車和其他公司支持反羅斯福的自由游說者，反對新經(jīng)濟(jì)政策。反對社會保障。許多經(jīng)理憎恨羅斯福。他們認(rèn)為他把共產(chǎn)主義帶到美國，把他的名字改為斯大林·Delano·羅斯福。在1935年，為阻止一項(xiàng)限制企業(yè)權(quán)力的法案通過，一些資本家聯(lián)合起來向國會發(fā)25萬封信和電報，散布流言說羅斯福是瘋子。1946年在二戰(zhàn)后特有的氛圍中，最后在幾乎沒有進(jìn)行什么辯論或預(yù)先通知的情況下院外活動法案悄悄地而且迅速地獲得了通過。該法令對于利益集團(tuán)在戰(zhàn)略上和財政上的活動沒有作任何限制。相反，它把控制條款幾乎全部建立在公開化的原則基礎(chǔ)之上，要求所有為了向國會施加壓力的目的而從個人或集團(tuán)得到金錢報酬的人，向眾議院秘書和參議院秘書進(jìn)行登記。對院外活動人員，要求他們確定其雇主并申明他們的一般立法目標(biāo)。這些“登記的院外活動人員”以及院外活動組織須按季度向眾議院和參議院提交報告，公布他們的院外活動費(fèi)用，具體規(guī)定了對不法行為給與刑事處分。
1946年法令觸犯了一些利益集團(tuán)，1948年，全國制造商協(xié)會提出這項(xiàng)法律涉嫌違反憲法，1952年，華盛頓(哥倫比亞特區(qū))聯(lián)邦法院同意全國制造商協(xié)會的意見裁定該項(xiàng)法令不符合憲法。八個月之后，最高法院根據(jù)技術(shù)細(xì)節(jié)推翻了下級法院的裁定，維持1946年法律不變。在1948年，聯(lián)邦政府多次控告包括有美國儲蓄和貸款同盟和北美谷物協(xié)會的院外活動家、前眾議員羅杰·斯特勞在內(nèi)的一些個人和組織違反了1946年的院外活動法令。但他們沒有被判定有罪。更為重要的是1948年對幾個農(nóng)場院外活動人員提出的其他控訴，最后導(dǎo)致了1954年最高法院關(guān)于院外活動法律的關(guān)鍵性判決。
1954年最高法院關(guān)于美國對哈里斯起訴一案的判決，涉及到一個紐約的棉花經(jīng)紀(jì)人羅伯特·M·哈里斯。他沒有在國會登記據(jù)說付就給了各種人物款項(xiàng)(未向有關(guān)當(dāng)局，即向參議院和眾議院的秘書報告)，為國會立法進(jìn)行院外活動。下一級法院曾對這些起訴書和這項(xiàng)法律置之不理，認(rèn)為1946年的院外活動法不符合憲法，含糊不清模棱兩可，不符合正當(dāng)程序的要求。在這個下級法院看來，進(jìn)行登記和提交報告的要求違反了憲法第一條修正策，某些處罰條款違反了憲法所規(guī)定的向國會請?jiān)傅臋?quán)利。最高法院推翻了下級法院的決定，以五對三票作出決定，確認(rèn)1946年法令符合憲法。在這個過程中，最高法院大大縮小了該法令的重點(diǎn)和適用范圍。最高法院的裁定本身挑起了一場批評的風(fēng)暴；一些法律評論文章認(rèn)為這項(xiàng)裁定增加了該法令固有的問題。這些問題包括：
第一，最高法院認(rèn)為，這項(xiàng)法令只包括那些為了影響立法而募集錢財?shù)募瘓F(tuán)，用自己的錢進(jìn)行院外活動的集團(tuán)或個人則可免于登記。
第二，這項(xiàng)法令規(guī)定，由集團(tuán)或其代表來決定用于院外活動的款項(xiàng)在其全部開支中占多大比例就要進(jìn)行報告。這樣，集團(tuán)就可以自行決定包括或者略去用于“公共教育”或其他目的的大筆款項(xiàng)，使院外活動的財政情況公開的報告不可靠并且紊亂不堪。
第三，法院對這個法令為集團(tuán)或個人募集或接受金錢的“主要目的”所下的定義作了狹隘的解釋。法院認(rèn)為，這項(xiàng)法律僅適用于主要目的在于通過直接與國會議員接觸來影響立法的一些集團(tuán)或個人。這種解釋不僅使若干大的組織(將近三十年來一直包括全國制造商協(xié)會)能以它們除了直接進(jìn)行院外活動外還有很多目的為理由而逃避登記，而且還使一些主要活動方式是鼓勵對國會公開施加壓力的、即進(jìn)行基層院外活動的集團(tuán)免于登記。
第四，這個法令對于與國會進(jìn)行何種接觸算是院外活動這一點(diǎn)是含糊不清的。這項(xiàng)法律特別免除了在國會委員會中作證，但對其他種類的接觸，則聽任不同的集團(tuán)作出不同的解釋。許多集團(tuán)把與國會職員進(jìn)行的接觸排除在外，而其他集團(tuán)則在提供情況或社交性質(zhì)的接觸與院外活動方面的接觸之間規(guī)定了詳細(xì)的界限。
第五，這個法令僅包括對國會進(jìn)行的院外活動，不包括企圖影響行政機(jī)構(gòu)、制訂規(guī)章的委員會或整個行政部門。
第六，這個法令沒有指定或授權(quán)任何機(jī)構(gòu)來調(diào)查或要求集團(tuán)進(jìn)行登記或提交報告，或強(qiáng)制集團(tuán)遵守法令。司法部可以對違反這項(xiàng)法律的人起訴，但自從四十年代后期的最初幾個案件之后，只是在向它提出控訴——而這是罕見的——時才采取行動。
正因此，在1954年和1955年馬薩諾塞州參議員約翰·F·肯尼迪倡議對這個法令進(jìn)行修正。參議院在發(fā)生凱斯丑聞案件之后于1956年建立特別委員會，調(diào)查涉及院外活動和競選運(yùn)動捐款的行賄行為。參議員約翰·麥克萊倫任該委員會主席，1957年提出新的院外活動集團(tuán)登記法案，在第八十五屆國會遭到否決。
1965年博比·貝克丑聞， 參議院高級助手被控告接受賄賂以影響參議員投票而坐牢。1967年參議院法案擴(kuò)大了院外活動集團(tuán)登記條件，提出嚴(yán)格而完整的院外活動公開準(zhǔn)則，但在眾議院被否決。幾個州于1974－1975年在內(nèi)外壓力下通過院外活動法令。加利福尼亞州的法律對公開院外活動集團(tuán)作了嚴(yán)格的規(guī)定。
國會支持公開院外活動立法，反映了公眾對院外活動的不安，這種不安由于卡特總統(tǒng)和其他重要官員對“特殊利益”集團(tuán)提出各種批評而加深，1975年哈里斯民意測驗(yàn)表明，72%的美國公眾同意這一說法，即“國會仍然過分地受特殊利益集團(tuán)的影響”。
水門事件丑聞之后1976年，“1976年院外活動集團(tuán)公開法令”在參議院以八十二票對九票通過。該法令對1946年法令作了重大的修改，只涉及對國會進(jìn)行的院外活動，將院外活動的開支和活動公開，并不制止院外活動本身。提交的報告比1946年法令更加詳細(xì)，包括組織成員多寡，如何決定對問題的立場，以及關(guān)于基層拉攏工作的詳細(xì)材料。法案在1978年最終被眾議院通過。
控制院外活動的法律不限于院外活動法案。還包括了有關(guān)競選資金的法律，對總統(tǒng)競選公開提供資金。貫穿19世紀(jì)，公司都是從其財產(chǎn)中直接捐助給候選人。1907年特爾曼法案禁止銀行和公司直接捐贈候選人，但公司有許多向競選注入金錢的間接方法，包括給經(jīng)理提供薪水津貼作為活動經(jīng)費(fèi)；貸款給候選人然后豁免債務(wù)；為政黨小冊子的廣告付費(fèi)；給競選活動出借職員，提供飛機(jī)旅行租用汽車。個人捐助不受特爾曼法限制，富有的個人很多是公司經(jīng)理, 可以合法地捐獻(xiàn)數(shù)目不限的金錢。
國會在1971年通過聯(lián)邦競選活動法，要求完全公布競選活動得到的捐助和開支。但1972年一個保險公司經(jīng)理向尼克松競選班子捐助了200萬美元。為反擊這一非法行為和用大額捐助款購買影響力，國會在1974年修改聯(lián)邦競選活動法，試圖通過捐助限額條款，限制富有捐助人向聯(lián)邦職位的候選人(總統(tǒng)、副總統(tǒng)、參議員利眾議員)捐助。每次選舉中，個人向每個候選人的捐助不越過1000美元，每年向政治行動委員會捐助不超過5000美元，每年向全國政黨委員會捐助不超過20000美元，每年各種捐助總和不超過25000美元。公司直接捐助不合法。國會也為總統(tǒng)候選人建立公共融資，成立聯(lián)邦選舉委員會。總統(tǒng)競選受到美國財政部的有力支助，融資的形式是聯(lián)邦收入稅。在預(yù)選中，總統(tǒng)候選人可接受法律界限以內(nèi)的、個人的、企業(yè)政治行動委員會的和黨派的捐助。這些捐助與財政部的達(dá)到法律最高界限的聯(lián)金相配合。在一般大選中，接受公共捐助的總統(tǒng)候選人就不能再接受來自任何來源的其他捐助。
在美國與立法相配合，有眾多專門的民間監(jiān)督機(jī)構(gòu)密切注視政府政黨和政客的一舉一動。如社會廉政中心和“司法觀察”等，以監(jiān)督政府政策,特別是選舉而著稱。為了防止“收買總統(tǒng)”,長期監(jiān)視總統(tǒng)候選人政治獻(xiàn)金來源,向選民公開捐款情況。公民可隨意查詢政治捐款情況;但沒有興趣也沒有精力去查。為了便于人民周知,這些監(jiān)督團(tuán)體就將資料分析向民眾公開,并分析捐獻(xiàn)大戶在支持政綱方面得到了什么好處。 1996 年,“社會廉政中心”出版了一本名為《購買總統(tǒng)》的報告,警示民眾:“大亨們”正在用錢收買美國總統(tǒng)。幾乎所有的利益集團(tuán)院外活動都處于他們監(jiān)督之下。
二 美國煙草業(yè)利益集團(tuán)
香煙是世界上征稅最重的消費(fèi)品，美國政府可以從煙草業(yè)中征收巨額稅款。政府領(lǐng)導(dǎo)人不僅不愿意放棄這項(xiàng)稅收，而且也不愿意放棄吸煙者及其既得利益者的選票。面對日益強(qiáng)烈的煙草危害健康的指責(zé)，美國的煙草公司毫不猶豫地從口袋中掏出大筆金錢，通過金錢操縱政治，試圖阻止社會潮流。由于煙草業(yè)利益集團(tuán)具有如此強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)和政治的影響力，美國政壇上很少出現(xiàn)真正的煙草管制者，美國歷史上第一位公開反對吸煙的總統(tǒng)僅僅出現(xiàn)在14年前——1993年當(dāng)選的總統(tǒng)比爾·克林頓。
煙草利益集團(tuán)對立法產(chǎn)生的影響
煙草業(yè)對立法機(jī)構(gòu)的立法過程產(chǎn)生了巨大的影響，歷史一再證實(shí)了這個論斷。
19世紀(jì)末，大多數(shù)州都通過了禁止向未成年人出售卷煙的法律，卷煙業(yè)的巨頭們努力阻止在人口稠密的東部各州以及卷煙消費(fèi)量很大的南部各州通過類似的法律，并在相當(dāng)大的程度上獲得了成功。為了促使正在下滑的卷煙銷售利潤能有所回升，煙草行業(yè)的代理人們采取了行之有效的措施，推動參議院的財政委員會舉行秘密會議，該委員會的3名成員都有煙草股票，不難推測這個重要委員會的政治取向。會議的結(jié)果是取消了戰(zhàn)時對卷煙的高稅率。借此煙草巨頭們的資產(chǎn)總額又增加了2％—3％。
20世紀(jì)里，煙草制品的添加料及加工等問題，一直游離于美國政府的嚴(yán)控范圍之外。例如，煙草卻出人意料地不被包括在《食品與藥品法》的管轄之內(nèi)，人們認(rèn)為，豁免主要源自經(jīng)濟(jì)和政治的勢力。
1965年，一個非常有利于煙草業(yè)的標(biāo)簽法案由美國眾議院商業(yè)委員會通過了。該委員會的33名成員中有11人來自南部，4個來自邊境州。據(jù)稱，該法案可謂一箭雙雕，它通過在煙盒上加貼警告標(biāo)簽讓公眾知道吸煙可能有害健康及可能帶來的危險，但又不準(zhǔn)在廣告中附加警告說明。這種做法不太可能損害香煙的銷售，倒可能幫助制造商擺脫損害賠償?shù)囊蟆窠?jīng)濟(jì)將不會被紛繁各異、互相沖突的有關(guān)吸煙與健康的種種標(biāo)簽、廣告條例所影響。為了確保后一個目標(biāo)，該法案永遠(yuǎn)禁止聯(lián)邦或各州的有關(guān)部門(包括聯(lián)邦貿(mào)易委員會)在該領(lǐng)域行使權(quán)力，從而把最軟弱無力的警告標(biāo)簽作為全國范圍內(nèi)惟一準(zhǔn)許的模式。但是，煙草界如果過早地做出讓步則是愚蠢的。因此，煙草界的代言人們還是繼續(xù)抱怨說，詆毀自己生產(chǎn)的產(chǎn)品有失公平，加貼標(biāo)簽是不必要的。他們把表面上的決不妥協(xié)作為談判的籌碼以換取其他形式的法律保護(hù)。于是1965年通過的標(biāo)簽法被廣泛認(rèn)為完全是為了保護(hù)私人企業(yè)免受政府的管制。伊麗莎白·迪露在1965年9月的《大西洋月刊》上發(fā)表文章，稱該項(xiàng)法律是“香煙院外活動者靜悄悄的勝利”。聯(lián)邦貿(mào)易委員會最活躍的委員菲利普·埃爾曼說，新法律是“立法史上最骯臟的交易”。猶他州的民主黨參議員富蘭克·摩斯說：“為了在煙盒一邊印上幾個無關(guān)痛癢的警告性字樣，國會就把煙草業(yè)排除到政府正常的管制程序之外。”麥克爾·伯特楚克稱：“這是一個可笑而充滿諷刺意味的議案。”
1969年標(biāo)簽法法案更是給煙草業(yè)利益集團(tuán)提供了保護(hù)傘，該法案的5部分(b)作了如下規(guī)定：“對于該項(xiàng)法律條款所涉及的香煙的有文廣告及促銷活動，均不得在健康和吸煙問題上運(yùn)用州法律做出任何規(guī)定或禁令。”也就是說，如果依州法律提出產(chǎn)品責(zé)任訴訟是規(guī)避國會指示的(即不得依照州法律提出任何其他的規(guī)定和禁令)，那么在聯(lián)邦警告標(biāo)簽法生效后，致病的煙民提出的損害賠償按新法案的要求，是沒有法律依據(jù)的。
二十世紀(jì)六十到七十年代，大量有關(guān)保護(hù)消費(fèi)者利益的法案都不包括香煙。聯(lián)邦危險品法案執(zhí)行當(dāng)局由于擔(dān)心同煙草業(yè)發(fā)生沖突而得罪捏著它錢袋的那些政治勢力，因而多次堅(jiān)持說危險物品法案并不針對煙草業(yè)。1963年的《清潔空氣法》責(zé)令對空氣中的污染物實(shí)施聯(lián)邦一級的監(jiān)督，但只限于戶外，而香煙煙霧在戶外很容易散開。雖然后來聯(lián)邦安全與健康管理局對24小時暴露于空氣污染物的工作場所及香煙煙霧實(shí)行限制，其中包括一氧化碳及丙烯醛，但是該管理局卻拒絕對使用香煙實(shí)行管理，因?yàn)闆]有證據(jù)表明被動吸煙對健康有害。未經(jīng)解釋，煙制品便從《公平標(biāo)簽法及包裝法》、《消費(fèi)品安全法》及《有毒物品法》中刪除了。
1984年標(biāo)簽法法案中列入了關(guān)于煙草公司遞交香煙添加劑清單的規(guī)定。最后的執(zhí)行情況證明，迫使煙草業(yè)向聯(lián)邦政府的規(guī)定屈服經(jīng)歷了一個多么漫長的過程。整整10年，添加劑清單被鎖在吸煙與健康辦公室的保險箱里。這期間國會僅制訂了一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性的控制吸煙措施，即分兩步在所有的國內(nèi)航班上禁止吸煙。吸煙與健康辦公室這個小小的機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺乏資金，幾乎不能完成衛(wèi)生局長報告和最小規(guī)模的反對吸煙教育計(jì)劃，它從來就沒能得到足夠資金雇用優(yōu)秀的科學(xué)家對這些添加劑進(jìn)行研究。終于，1994年，在克林頓的支持下，食品與藥物管理局的官員聲明，香煙制造商在添加劑的幫助下篡改了香煙中尼古丁的標(biāo)準(zhǔn)以使吸煙者繼續(xù)依賴它。
煙草業(yè)如何做到操縱立法機(jī)構(gòu)的呢？事實(shí)上，煙草業(yè)的權(quán)力和影響與他們的金錢相始終。煙草業(yè)通過院外游說對立法者施加政治影響，這僅是一種最廣為人知的策略。其實(shí)還有其他途徑影響決策者，其中包括宴請、咨詢費(fèi)、演講酬金和慈善捐款。在煙草業(yè)付出的大量金錢中也許最少的花費(fèi)是捐贈的選舉資金；其目的是確保院外活動者的游說對象在國會投贊成票或者聽取意見。據(jù)報道，政治行動委員會在1991—1992年的選舉期間捐獻(xiàn)了250萬美元給國會議員。同一時期，菲利普·莫瑞斯集團(tuán)（美國大煙草公司）單獨(dú)向在華府活動的院外活動者捐贈了大約125萬美元，煙草協(xié)會總部的75名工作人員和另外125名有聯(lián)系的各州院外人士，每年花費(fèi)大約500萬—1000萬美元。在加利福尼亞1989—1990年的州議會選舉期間，煙草公司據(jù)稱向那些在薩克拉門托州議會大樓里活動的24名院外人士提供了400萬美元的競選禮物和經(jīng)費(fèi)。巨大的活動資金也被用于應(yīng)付所面臨的緊急挑戰(zhàn)。比如，1994年為避免在密執(zhí)安州將煙草稅增加兩倍花費(fèi)了330萬美元。
由于提供了可供利用的資源，煙草業(yè)的院外活動者可以奢侈享受歷時約3—4天、耗資近3000—5000美元的免費(fèi)度假，例如每年在加利福尼亞棕櫚泉的豪華高爾夫球場的“立法會議”，其中只有1—2小時用于研究政治問題。眾議院政策委員會1993年收到煙草業(yè)的15．5萬美元；拉美政策委員會和參議院雇用兒童看護(hù)中心收到大量禮物。煙草界也把目標(biāo)對準(zhǔn)政府等地方立法部門的朋友和敵人，并對他們進(jìn)行相應(yīng)的獎賞和懲罰。隨如，他們?yōu)榧永Ｄ醽喿h會議長和煙草盟友威廉·布朗支付飛機(jī)和汽車旅行的費(fèi)用。同時，他們發(fā)動了一場罷免一位阿爾布開克市議員的運(yùn)動，因?yàn)檫@位議員在新墨西哥最大城市發(fā)起通過了一項(xiàng)限制吸煙的法律。
在爭取公職人員支持的同時，煙草界竭力拉攏自己在政治、文化和思想界的盟友，這些盟友包括反政府的自由主義者、工會、墮胎權(quán)利的倡導(dǎo)者以及美國公民自由聯(lián)盟。美國公民自由聯(lián)盟宣稱，盡管該組織在1987—1992年間接受了煙草公司50萬美元的捐款，但它沒有受到煙草公司的影響。不過，這個被認(rèn)為最講原則的組織曾派代表去國會委員會游說，旨在反對一項(xiàng)擬議中的關(guān)于禁止香煙廣告的法案。他們指出，沒有證據(jù)表明廣告會鼓勵吸煙，而禁止廣告就會減少吸煙。
讓我們來看一個煙草業(yè)院外活動扼殺聯(lián)邦有關(guān)香煙立法的具體例證之一。1974年猶他州參議員弗蘭克·摩斯是參議院有關(guān)消費(fèi)者事務(wù)的小組委員會主席，他試圖利用法律上的漏洞來要求消費(fèi)品安全委員會禁止銷售每支產(chǎn)生21毫克以上焦油的香煙，這種屬于危險品的香煙總量占市場的20％。
摩斯聲稱，聯(lián)邦危險品管理局不能有效地對煙草業(yè)實(shí)施控制，但未能阻止消費(fèi)品安全委員會以32票對2票否決這一指控要求。摩斯又找了一位友好的美國聯(lián)邦地區(qū)法官奧利弗·加斯奇。加斯奇在1975年4月認(rèn)為，消費(fèi)品委員會有權(quán)對煙草進(jìn)行管理，煙草業(yè)馬不停蹄地要消除這種威脅。煙草集團(tuán)并沒有冒著全盤失敗的危險對加斯奇的裁決提出上訴，而是到國會山去求助于他們的最新盟友——肯塔基州的民主黨新參議員溫戴爾·福特，福特是一個煙草州的州長。一到華盛頓，他便要求在有權(quán)勢的參議院商業(yè)委員會擁有職位，而由于該委員會有較大權(quán)力，本該由15名委員組成的委員會已經(jīng)超員2名。還未完全退休的煙草業(yè)院外活動家厄爾·克萊蒙特找到商業(yè)委員會主席伯特楚克，說福特任州長時便竭力保護(hù)消費(fèi)者利益，并要求給福特在商業(yè)委員會安排一個職位。伯特楚克回答說，他確信這位肯塔基州新參議員是一位正直的人，但實(shí)在沒有辦法讓他再擠進(jìn)委員會來。
然而，當(dāng)參議院人員組成時，福特卻被分派到了已經(jīng)嚴(yán)重膨脹了的商業(yè)委員會，這是煙草業(yè)在國會大廳里力量的證明。委員會所負(fù)責(zé)的問題有：對消費(fèi)品安全法進(jìn)行修訂，把槍支、彈藥及殺蟲劑排除出該委員會的權(quán)限之外。直到加斯奇法官的裁決下達(dá)之前，在該委員會討論過程中根本就沒有涉及摩斯上訴時所發(fā)現(xiàn)的法律漏洞。然而，在幾個星期內(nèi)，由于福特的作用，這個漏洞被堵住了。1975年7月，以76票對8票，參議院同意對1960年的危險品法令作出修正，將煙制品排除出該法案之外，因此也最終決定了煙制品不再受消費(fèi)品安全委員會管轄。
在這10年行將結(jié)束時，煙草業(yè)在華盛頓擁有的勢力得到于進(jìn)一步的體現(xiàn)。當(dāng)約翰·班采夫領(lǐng)導(dǎo)的頑強(qiáng)的信息交流中心向聯(lián)邦危險品管理局又一次請求將煙草列為藥品進(jìn)行管理時，管理局固執(zhí)地認(rèn)為，除非煙草公司聲明它的產(chǎn)品有利健康，才應(yīng)將它列為藥品，而煙草業(yè)則故意避免作出這樣明確的表示。當(dāng)1979年國會復(fù)會時，摩斯參議員離開了，接替他擔(dān)任消費(fèi)者事務(wù)小組委員會主席職務(wù)，行使對煙草制品監(jiān)督的是溫特爾·福特。
煙草公司與煙草種植者
煙草公司所表現(xiàn)出的全國性的政治能量，很大一部分源于煙草種植者的實(shí)力。雖然美國國會435個選區(qū)中，種植煙草的僅有12％，但是在其中6個州的24個選區(qū)中，煙草業(yè)卻占據(jù)首位。在北卡羅萊納，47％的農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)金收入來自煙草，在肯塔基，相應(yīng)的數(shù)字是40％，南卡羅萊納是25％，弗吉尼亞是19％。這些數(shù)字足以引起該州的國會議員們的重視。在美國最高立法部門中，眾議院常設(shè)委員會主席中的1／3、參議院委員會主席中的1／4都來自這6個主要的煙草州，這進(jìn)一步增強(qiáng)了煙草業(yè)的實(shí)力。在這些州，除新政時期外，保守的民主黨人控制州政治機(jī)器達(dá)一個多世紀(jì)。煙草集團(tuán)為了維護(hù)自己的地盤，還與關(guān)心自身地區(qū)利益的南方議員及傾向企業(yè)、反對政府干預(yù)的國會共和黨人聯(lián)合起來，只有在為保護(hù)(實(shí)為資助)共和黨占支配地位的中西部農(nóng)場主時例外。北部州那些贊成政府采取措施減輕緊迫的社會問題的自由主義者發(fā)現(xiàn)，他們易于同煙草州的議員們在投票時相互支持。煙草州本來一般是反對北部自由主義者支持的議案的，如城市改建計(jì)劃，但煙草州議員此時給以支持以換取政府官員不干預(yù)煙草州的事務(wù)。
二十世紀(jì)三十年代初，在大多數(shù)情況下未曾得到農(nóng)技方面指導(dǎo)的煙農(nóng)，已經(jīng)落到快要以勞動力償債的地步。由于煙價被壓低，手中缺少現(xiàn)錢，他們被迫預(yù)付一年的利息來取得貸款，雖然他們只需要半年甚至不到半年的借款。結(jié)果是高得要命的利率，買化肥的貸款利率達(dá)37％，其他生產(chǎn)用品的貸款利率是27％。而且煙農(nóng)一直處在無窮的困境中，弄不清到底該種多少以及種什么等級的煙——例如，是多施肥從而高產(chǎn)低質(zhì)呢?還是少施肥以達(dá)到低產(chǎn)高質(zhì)呢?當(dāng)然，如果能從生產(chǎn)商那里獲得一些其生產(chǎn)需求大概情況的線索，那可就幫了農(nóng)民們的大忙了。然而公司雖然掌握著巨大的集中購買力，卻并不想放棄自己討價還價的有利條件。這樣，種煙人就長期地處于一種不穩(wěn)定的市場狀態(tài)的控制下，不知道他們的收成在拍賣市場上會受到什么樣的待遇。卷煙工業(yè)變幻莫測的需求無情地折磨著農(nóng)民們。真實(shí)情況是，生產(chǎn)商們維持著二至三年的存貨，從而使自己不會受到價格波動的影響，并使農(nóng)民們始終處于不利的地位。到1933年初，這種強(qiáng)硬政策已經(jīng)把農(nóng)民們逼到了絕境。在作為煙草主產(chǎn)區(qū)的北卡羅萊納，25％的家庭都在吃救濟(jì)；信用機(jī)構(gòu)捉襟見肘，面臨崩潰的危機(jī)，農(nóng)民們向當(dāng)?shù)卣椭菡缶葷?jì)，并威脅說，如果他們最基本的需求得不到滿足，他們將統(tǒng)一行動，拒售煙葉。
羅斯福新內(nèi)閣很有同情心，而大公司也不情愿地意識到，他們現(xiàn)在已經(jīng)放棄了的價格策略，使他們的公眾形象受到了極大的損害。生氣勃勃的新任農(nóng)業(yè)部長亨利·A·華萊士揚(yáng)言，如果制造商們不對農(nóng)民們的困窘狀況予以重視，他就將把卷煙的價格置于政府的控制之下，并清查公司的賬目以抵制牟取暴利的行為。大公司們選舉格雷·威廉姆斯為他們的代言人，并做了他們能夠從容負(fù)擔(dān)的事——同意在即將來臨的拍賣季節(jié)，以每磅不低于17美分的價格收購煙葉，而頭一年的價格是10美分。由這一制約開始，形成了《農(nóng)業(yè)補(bǔ)償法》管轄下的聯(lián)邦煙草價格支持體制，該項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)在于，種植者同意按配額限制種植面積(后來限制重量)——違令者如果將超過限額的煙葉輸入市場，就要受到33％的懲罰稅——作為交換條件，政府同意將農(nóng)民們在拍賣會上賣不掉的煙葉，以他們在20年代做生意時占主導(dǎo)的平均成本價格買下。至于那些制造商們，除了表示愿意支付較為公平的價格以外，還同意在種植季節(jié)開始之前，向農(nóng)業(yè)部提供他們對煙葉的需求的大概情況，從而使政府的管理者能夠更好地確定保障扶持水平。
二十世紀(jì)八十年代，煙草種植者們面臨了同樣的困境，煙草業(yè)內(nèi)部造成巨大的裂痕。香煙制造商利益及煙草種植業(yè)者的代理人們，于1985年在國會共同推進(jìn)達(dá)成一項(xiàng)政治交易，阻止在該行業(yè)的巨頭們同意永久性地將香煙的聯(lián)邦消費(fèi)稅提高一倍——其實(shí)，按國會的意見，本來要將稅率提得更高——制造商們同時做出讓步，答應(yīng)通過分擔(dān)種植業(yè)者的損失來減輕他們的困境。他們還同意在未來的五年內(nèi)以新煙葉10％，陳舊煙葉高達(dá)90％的折扣買下種植業(yè)合作社內(nèi)部的庫存煙葉以幫助政府?dāng)[脫困境。這樣就使制造商們獲得了過量的價格較便宜的煙葉從而減少了他們對新上市煙葉的需求。為了不再進(jìn)一步對種植業(yè)者造成損害，制造商們同意向農(nóng)業(yè)部忠實(shí)地匯報第二年他們的需求量，這樣可以相應(yīng)地調(diào)查種植業(yè)者的總體生產(chǎn)定額。煙草公司保證說，他們會買下宣稱所需的煙葉的90％。時任菲利普·莫瑞斯美國公司總裁的弗蘭克·羅斯尼克回憶說：“我們發(fā)現(xiàn)自己的政治基礎(chǔ)正在動搖，所以就做出了一個耗費(fèi)大量金錢的決定。”但是相對而言，煙草公司的讓步是為了表示其善意和爭取政治生存的不算過分的投資，只占其香煙生產(chǎn)與銷售總值的8％。
煙草集團(tuán)的利益代表——煙草協(xié)會
煙草協(xié)會是煙草界維護(hù)自己利益的急先鋒，是各煙草公司聯(lián)合陣線的中心，是監(jiān)視美國反吸煙思想及其立法活動的情報站。
協(xié)會主席考身邊有能用錢買來的最好的律師、說客、評論家和科學(xué)顧問。他們的主要任務(wù)是將不利于香煙的科學(xué)證據(jù)一概淡化處理，極盡貶低之能事。他們還想讓公眾相信，著名的權(quán)威人士正對吸煙的危害展開爭論，好像雙方都有理。煙草協(xié)會解釋說，他們并不是為了勸大家吸煙，而是公平的要求公眾也聽一聽煙草業(yè)一方對健康問題的說法：“我們正在促進(jìn)自由的市場體制，在這個體制中人們可以自行決定是否使用某一產(chǎn)品。”
1978年，煙草協(xié)會人員增至70人，擴(kuò)大了一倍，又在加利福尼亞、賓夕法尼亞、得克薩斯、馬薩諸塞和新澤西州設(shè)立了地面衛(wèi)星收發(fā)站。雇用了4名全職的演說員周游全國各地，對一切可以進(jìn)入的商業(yè)協(xié)會、同業(yè)會和市民組織發(fā)表演講。他們還制作了許多反駁性的出版物。這些攻擊作品中最突出的是兩月一期的《煙草觀察家》雜志。它把那些反對吸煙的人形容為“一群令人難以容忍的禁止主義者組成了一個毫無快樂的團(tuán)體，企圖控制別人的生活，或許是因?yàn)樗麄冏约翰恢涝撊绾紊睢！毙侣効煊崣谀縿t充斥著辯護(hù)，像1980年2月發(fā)表的由得克薩斯州立大學(xué)的一個退休教授起草的文章，題為“婦女和癌癥”。這個教授說婦女中肺癌發(fā)生率的上升是由于工業(yè)污染物質(zhì)和暴露于有害環(huán)境的職業(yè)造成的，因?yàn)楝F(xiàn)在越來越多的婦女參加了工作。協(xié)會1979年出版的名為“談?wù)勏銦煛钡男宰影岩谎趸颊f成是一種普通的氣體，吸煙向空氣中排放的一氧化碳量“據(jù)報告可以忽略不計(jì)”。他們竟然將一氧化碳對吸入香煙者的血液可能起到的關(guān)鍵性作用說成是可以忽略不計(jì)的。
參議員愛德華·肯尼迪在1979年評價煙草協(xié)會說：“他們靠大把大把的票子成了國會中最有影響力的說客。”奈德的副手，健康研究小組的悉尼·沃爾夫說：“他們已經(jīng)使華盛頓徹底喪失了對煙草實(shí)施管制的能力。”
煙草利益集團(tuán)活動的重要工具——廣告
廣告一直是煙草集團(tuán)進(jìn)行宣傳的重要工具，這其中起到最重要的作用的是電視廣告。1969年，聯(lián)邦貿(mào)易委員會注意到，擁有電視機(jī)的美國家庭每年會看到大約800個煙草廣告，遂大膽要求完全禁止在廣播媒體中播出煙草廣告。1969年2月，聯(lián)邦通訊委員會宣布，在其7名委員中，有6名均贊成取消煙草電視廣告。除非國會干預(yù)此事，則這項(xiàng)措施將在4個月后聯(lián)邦標(biāo)簽法到期時實(shí)施。
這里需要說明的是，這項(xiàng)禁令的法律層面的壓力來自美國的憲法第一修正案，該修正案保護(hù)了公民的言論、出版等自由權(quán)利，因此該委員會力圖最大限度地緩解該壓力。他們說：“香煙、酒電視廣告與公眾利益相抵觸，它提倡一種對健康極其危險的產(chǎn)品，……它帶來死亡與傷殘等不幸。”在這種大趨勢之下，煙草界做出了讓步，他們承諾在1970年9月30日起停止所有香煙電視廣告，作為對煙草制造商讓步的獎賞，國會將禁止香煙電視廣告時間推遲到1971年的1月1日。
二十世紀(jì)八十年代，有議員提出全面禁止香煙廣告的法案，為了防止其被通過，煙草利益集團(tuán)在1986年發(fā)起了一場保護(hù)憲法第一修正案，反對任何侵犯它的行動的征文比賽。獎金總額定在8萬美元，其中全國的獲勝者獎勵15000美元。為了擴(kuò)大知名度，每個州的獲勝者獎勵1000美元。在煙草業(yè)的各種活動之下，該法案沒有被國會通過。
隨著煙草的電視廣告被禁，煙草公司采取其他各種措施進(jìn)行宣傳。 最能說明煙草工業(yè)毫不妥協(xié)政策的，是由煙草協(xié)會發(fā)行的反駁每一份衛(wèi)生局長報告的小冊子（該報告往往介紹了研究吸煙對健康的損害的最新成果）。比如說，在煙草協(xié)會反駁1982年衛(wèi)生局長報告的小冊子中，重彈30年來的老調(diào)說，也許并不存在肺癌發(fā)病率上升的情況，既使有，其數(shù)字也是過于夸大了。在針對1983年報告的小冊子中，他們認(rèn)為“吸煙可能會導(dǎo)致心臟病的過程尚不為人所知”，……在針對1984年報告的小冊子中提出導(dǎo)致慢性阻礙性肺病的原因“很復(fù)雜，人類對此所知甚少”，然而事實(shí)是導(dǎo)致這兩種疾病的原因和過程都比過去清楚多了。
另外，1990年菲利普·莫瑞斯煙草公司還打著贊助人權(quán)法案二百周年紀(jì)念的旗幟繼續(xù)為香煙做廣告。在這項(xiàng)活動中該公司耗資3000萬—5000萬美元的，同時有400萬仍寫有菲利普·莫瑞斯公司函頭的信件連同人權(quán)法案的副本一起發(fā)送出去。
煙草業(yè)利益集團(tuán)對行政機(jī)構(gòu)的影響
煙草業(yè)對白宮的影響非同小可，例如，1982年3月，時任健康與衛(wèi)生部部長助理的愛德華·勃蘭特博士出席眾議院的一個分委員會，考慮支持聯(lián)邦貿(mào)易委員會提出的擴(kuò)大對吸煙的警告范圍，在會議上他證實(shí)里根政府對該項(xiàng)措施給予高度的重視。次日，煙草行業(yè)游說議員者就開始指責(zé)白宮，提醒說他們已得到總統(tǒng)的許諾去放手干。6天后，在參議院的一個委員會議論相同的反吸煙法案時，勃蘭特從他原本就模糊不清的贊同立場上后退了。白宮對此項(xiàng)新的警告標(biāo)志法案沒有表示正式的態(tài)度，這一擱置就是好幾年的時間。
除此之外，在美國的歷史上我們還可以發(fā)現(xiàn)好幾位潔身自好的、堅(jiān)決反對吸煙的政府官員在與煙草集團(tuán)的斗爭中敗下陣來，遭受了被免職和被迫辭職的命運(yùn)。
尼克松總統(tǒng)任期內(nèi)的衛(wèi)生局長斯坦費(fèi)爾德是一位煙草的堅(jiān)決反對者。他對煙草業(yè)絡(luò)繹不絕的來訪者避而不見。他說，我不愿見到煙草協(xié)會的游說家們。雖然他們急于請他喝酒、吃飯，讓他看他們帶來的材料。然而他總在尼克松政府的集會及斯坦費(fèi)爾德的上司——衛(wèi)生、教育與福利部部長艾略特·理查森的辦公室里碰見煙草界的這些代表。每逢這種場合，煙草界的人便會給斯坦費(fèi)爾德顏色看。實(shí)際上是說，看，我們不需要害怕你這個衛(wèi)生局長，我們能經(jīng)常面見部長等高官。斯坦費(fèi)爾德覺得，這其中肯定有什么蹊蹺。果然，在1971-1972年的預(yù)算中連吸煙與健康信息交流中心（反對吸煙的政府組織）都沒有提到，斯坦費(fèi)爾德找到衛(wèi)生、教育與福利部長之后才加上。然而，這位衛(wèi)生局長并沒有減輕他對煙草業(yè)的攻擊，他在1972年的報告中說：“我們一致認(rèn)為：吸煙是致命的。”
斯坦費(fèi)爾德的這種直言不諱的強(qiáng)硬態(tài)度招致了他在政治上的失敗。在尼克松的第二個任期，他沒有重新得到任命。這個行動得到了煙草公司的贊同，其中至少有一家公司還提請白宮注意它在此次行動中的；“功勞”’并敦促立即趕走這位衛(wèi)生局長。斯坦費(fèi)爾德被調(diào)離政府機(jī)構(gòu)。直到4年之后，白宮才重新任命衛(wèi)生局長。
卡特總統(tǒng)任上的衛(wèi)生局長克利夫南也是一位反對吸煙的斗爭者，他是率先將吸煙問題公之于眾的聯(lián)邦政府官員，他寫信給全國最大的500家公司的總經(jīng)理，呼吁他們對吸煙問題采取措施，可得到的回應(yīng)卻只是在一些公司的咖啡間里設(shè)立了獨(dú)立的無煙區(qū)。在沒有總統(tǒng)和正式的預(yù)算撥款支持下，一個內(nèi)閣官員在短短的一年時間是無可奈何的，終究他所要對付的是一個龐大的工業(yè)，能花費(fèi)超過他數(shù)百倍的時間和金錢來說服公眾不要放棄這個可愛的社會習(xí)慣的強(qiáng)大的利益集團(tuán)。
1979年4月，克利夫南的朋友、參議員愛德華·肯尼迪告訴他必須在1980年大選前從內(nèi)閣中辭職，因?yàn)槿绻贿@樣做，卡特就無法贏得北卡羅萊納州（美國最大的煙草種植州）或許還有其他許多南部州的支持。克利夫南雖然沒能使在吸煙的公共政策上相互爭論的任何一方滿意，但他為卡特贏得了持中間立場的無數(shù)群眾。而這位不知感恩的總統(tǒng)卻在反吸煙運(yùn)動發(fā)起幾個月之后迫使克利夫南辭職，只說了些贊揚(yáng)他工作充滿熱情的話。煙草界為此歡呼雀躍。而卡特總統(tǒng)在北卡羅萊納州拉選票的時候，保證將繼續(xù)補(bǔ)貼聯(lián)邦政府對該行業(yè)的價格支持計(jì)劃和使吸煙更加安全的政府研究項(xiàng)目，而且他還對該州的煙草質(zhì)量贊不絕口。
煙草業(yè)利益集團(tuán)與反煙組織的博弈
1978年，加州的環(huán)保組織發(fā)起了全民投票的做法，試圖通過反煙法規(guī)《清潔室內(nèi)空氣法案》的第5號提案。煙草業(yè)的六大公司中的5家一起籌集了“戰(zhàn)爭經(jīng)費(fèi)”，每個公司的出資數(shù)目與其其市場份額相一致。在最好的律師、評論家和政治咨詢家的幫助下，煙草業(yè)意識到，盡管吸煙對環(huán)境的危害性在科學(xué)上仍無法清楚證明，但是在健康問題上他們還是不能獲勝。于是香煙制造業(yè)者們轉(zhuǎn)而譏諷清潔空氣的倡議者是一群侵犯公眾個人自由的鼓噪者。同時，他們借口反吸煙限制將允許在個人辦公室吸煙而禁止在秘書、辦事員和其他社會下層所處的公共工作場合吸煙，而把它形容成為“精英們”設(shè)計(jì)的法律，從而獲得工人、少數(shù)民族和女權(quán)主義者的支持。煙草業(yè)還求助于共和黨的反政府情緒，聲稱《清潔空氣法案》的付諸實(shí)行和監(jiān)督管理將會花大筆的錢，他們還根據(jù)自己的需要開了價碼：第一年私人企業(yè)為了按規(guī)定建立無煙區(qū)就要花費(fèi)2．5億美元，外加4300萬美元的政府開支，法律的執(zhí)行還要再花超過半數(shù)的錢。這一說法贏得了共和黨人的支持。煙草業(yè)還得到了圣地亞哥市的警察總監(jiān)的支持，因?yàn)闊煵莨竟膭诱f新法律將會分散一部分需要用來與嚴(yán)重威脅社會安全的危險做斗爭的警力。
在這場斗爭結(jié)束的時候。煙草工業(yè)已注入了大量的廣告費(fèi)用。他們花費(fèi)了600萬美元擊敗了第5提案。這個數(shù)目比反對煙污染組織領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)合運(yùn)動的花費(fèi)多20多倍，超出了兩位州長候選人的競選費(fèi)用。最后，這一反吸煙提案以54％的公民反對，46％的贊成而未獲通過。
煙草利益集團(tuán)在訴訟中的行為
這里的訴訟是指煙民因吸煙導(dǎo)致健康受損，因此起訴煙草公司。辯護(hù)律師注意到對公司不利的一項(xiàng)裁決可能導(dǎo)致大規(guī)模訴訟案的發(fā)生，葬送煙草這一行業(yè)，就像石棉公司所遭受的情況一樣，所以準(zhǔn)備竭盡全力以免失敗。他們的策略是早在案件送達(dá)陪審團(tuán)之前，設(shè)法把原告嚇跑或把他們搞得精疲力竭，并恐嚇原告他們有一大批隨時上陣的科學(xué)和醫(yī)學(xué)專家和研究人員，不惜使用殘酷的攻擊手段來揭露原告生活的方方面面，從飲食習(xí)慣到婚姻幸福程度。原告的宣誓證詞可能令人煩惱，但辯護(hù)律師已經(jīng)適應(yīng)了堆積如山的法律障礙——無窮無盡的程序動議和反對意見，從而使原告律師不勝負(fù)荷、耐心殆盡，并使原告家庭無心繼續(xù)這場戰(zhàn)斗，在心靈和財富受到雙重打擊后撤訴。
美國煙草利益集團(tuán)與中國
在美國國內(nèi)反煙運(yùn)動高漲的時候，煙草利益集團(tuán)把眼光放到了國際市場，更為惡劣的是，這種做法獲得了美國政府的支持。老布什任上的副總統(tǒng)丹·奎爾向北卡羅萊納州一群聽眾說，“煙草出口應(yīng)獲得積極的拓展，因?yàn)槊绹宋鼰熢絹碓缴佟覀儾粫墓残l(wèi)生官員們和一些研究報告所公布的立場上后退。但在另一方面，我們也不會因?yàn)檫@種政策而拒絕某個國家從我們國家進(jìn)口某種商品。”實(shí)際上，菲利普·莫瑞斯國際公司年利潤率已經(jīng)達(dá)到10％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過美國市場所受損失。2000年之前，菲利普·莫瑞斯國際公司的凈利潤已超過國內(nèi)卷煙利潤。
我們來具體看一下美國煙草利益集團(tuán)在臺灣和中國大陸的行徑。
起初，臺灣的香煙市場對外國香煙很封閉，外國香煙占臺灣香煙貿(mào)易額不足1％，且以政府壟斷性香煙3倍的價格出售。臺灣市場被打開后，外國煙草公司瞄準(zhǔn)的目標(biāo)是臺灣青少年。外國香煙的商標(biāo)標(biāo)簽、標(biāo)記和廣告牌被張貼在許多商店的前臉和小商亭上，在臺北市最大的高中學(xué)校附近的墻壁上可以數(shù)出17份香煙招貼廣告，在電子游藝廳、迪斯科夜總會和時裝表演會等場合向青少年提供試銷品的做法風(fēng)靡一時。在臺灣開放國內(nèi)市場不足一年的時間內(nèi)，其國內(nèi)稱作“長壽牌”的主要香煙從占國內(nèi)市場分額的90％降至72％。在不足兩年的時間里，高中學(xué)校學(xué)生的吸煙率增長了50％。
日益覺醒的臺灣衛(wèi)生官員強(qiáng)制性地處罰美國香煙出口商在臺灣的促銷經(jīng)營，要求其終止推行試銷品，禁止在雜志上刊登目標(biāo)瞄準(zhǔn)年輕讀者的廣告，更大的警告標(biāo)簽應(yīng)印在煙盒的正面而不是兩側(cè)等等。在這種情況下，美國貿(mào)易代表堅(jiān)持認(rèn)為這樣的建議是為了限制外國競爭者進(jìn)入臺灣市場，是對美國官員摘引的貿(mào)易條約所做的不能令人接受的修改。美國貿(mào)易代表尤特的繼任者卡拉·希爾斯給臺北當(dāng)局寫了一封信，告誡說，“在臺灣積極地尋求對其加入關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定的支持的時候”，他們應(yīng)明智地終止其限制美國煙草業(yè)的促銷活動；他還指出，他們還應(yīng)當(dāng)清醒地意識到，“香煙出口已為縮減美國全球貿(mào)易赤字做出了重要貢獻(xiàn)”。在這種依稀可見的含沙射影的威脅背后，是來自美國煙草公司的連續(xù)不斷的壓力。例如，菲利普·莫瑞斯煙草公司國際貿(mào)易關(guān)系部主任唐納德·納爾遜就指出，臺灣人反對美國促銷“不是因?yàn)樗麄兊漠a(chǎn)品低劣而是因?yàn)槲覀冊谥圃祀[患。這絕不是事實(shí)。”
西方煙草公司對大舉進(jìn)軍中國大陸市場充滿了希望。正如國際煙爭中的老戰(zhàn)士，菲利普·莫瑞斯公司的杰弗里·柏伯滿懷信心的指出，“名牌產(chǎn)品在中國已家喻戶曉，而且無論在哪兒，人們追求高檔的品味。”正如《煙草的命運(yùn)》一書所指出的，通往世界上最大卷煙市場的大門正在打開，剩下的路程只需以毫米計(jì)算。
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三 轉(zhuǎn)型國家利益集團(tuán)院外影響及其治理的歷
史：以俄羅斯為例
1990年代以來，俄羅斯各種利益集團(tuán)浮出水面，并逐漸發(fā)揮其在俄羅斯社會經(jīng)濟(jì)政治中的影響作用。轉(zhuǎn)型簡單地概括為前官僚集團(tuán)完全主導(dǎo)的“大爆炸”模式，首先摧毀了憲法秩序，對官員完全失去約束；但轉(zhuǎn)型仍由失去約束的官僚階層主導(dǎo)，他們得以“國有制”代表者的身份，肆無忌憚地瓜分國有資產(chǎn)，很快掌握國家工業(yè)與金融命脈，并利用私有化使其合法化；又以國家解體為契機(jī)，完成了向資本家與企業(yè)家階層的角色的轉(zhuǎn)換。俄羅斯出售國有資產(chǎn)損失一萬億美元，至少有15-20% 資產(chǎn)被大資產(chǎn)階級集團(tuán)掠取，約2000億美元。據(jù)國家杜馬聽證會資料，私有化損失總計(jì)為9500萬億盧布(其中經(jīng)濟(jì)損失5500萬億盧布，社會損失4000萬億盧布)，相當(dāng)于俄1996年國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.2倍，二戰(zhàn)損失的2.5倍。 葉利欽時代新的憲法秩序未及時建立，政治腐敗、動蕩，法律法規(guī)形同廢紙一張，新崛起的權(quán)貴資本集團(tuán)大行其道。 重要的權(quán)貴資本集團(tuán)有石油工業(yè)家聯(lián)盟、軍工企業(yè)聯(lián)盟、工業(yè)家企業(yè)家聯(lián)盟、商人圓桌會議、俄工商協(xié)會、交易所協(xié)會、廣告代理商協(xié)會、銀行協(xié)會、銀行家俱樂部、農(nóng)業(yè)聯(lián)盟、農(nóng)民與農(nóng)場主協(xié)會等。前四者是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門的主導(dǎo)性組織，以大型的企業(yè)和專業(yè)市場為基礎(chǔ)，實(shí)力雄厚;后幾者多代表新興的產(chǎn)業(yè)部門利益，影響力正在迅速上升。例如，從前科學(xué)與工業(yè)聯(lián)盟脫胎而來的俄羅斯工業(yè)家和企業(yè)家聯(lián)盟自1992年起通過吸收合作生產(chǎn)者聯(lián)盟、租賃者聯(lián)盟、合資企業(yè)協(xié)會等團(tuán)體，影響迅速擴(kuò)大。該聯(lián)盟不僅邀請到葉利欽總統(tǒng)親自參加其第一次代表大會，而且還與工商協(xié)會一道，在I9%年12月發(fā)起并主持了“俄經(jīng)濟(jì)政策國際研討會”。此種利益集團(tuán)由于經(jīng)濟(jì)專業(yè)化發(fā)展而不斷地發(fā)生力量的分化組合，因而經(jīng)常采取非體制化的活動方式，也就是幾個大利益集團(tuán)臨時磋商，采取共同行動。
最引人矚目的是“七人金融工業(yè)集團(tuán)”。1996年10月，別列佐夫斯基在接受美國《金融時報》采訪時說“六大金融集團(tuán)(指七人集團(tuán)中除了盧卡伊爾集團(tuán))控制50%的俄羅斯經(jīng)濟(jì)和絕大部分傳媒。”七人集團(tuán)有影響公共政策的巨大政治潛力。1996年為葉利欽提供300萬美元經(jīng)費(fèi)，組織了以丘拜斯為首的10人競選班子，大選之后葉利欽任命了別列佐夫斯基和波塔寧為俄羅斯安全會議副秘書和政府副總理。
對國有財產(chǎn)的全面私有化立即演化公開掠奪，連當(dāng)年被俄羅斯請來當(dāng)私有化改革的設(shè)計(jì)師、美國薩克斯教授都不得不在事后說：“我過去對大眾私有化是過度樂觀了，1991年捷克、1993年俄羅斯的證券私有化很快就變成了腐敗性的資產(chǎn)掠奪。”私有化將30%的俄羅斯人變成生活最低保障線下的赤貧，俄羅斯男子人均預(yù)期壽命下降到50歲以下。俄羅斯人的幸福感在當(dāng)今世界上屬于最低之列，但俄羅斯卻擁有世界上最大富豪，一半以上財富控制在7個經(jīng)濟(jì)寡頭及其家族手上，并與國家利益產(chǎn)生嚴(yán)重矛盾和沖突, 對政府統(tǒng)治能力和合法性構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。俄羅斯民眾普遍認(rèn)為,“俄羅斯改革的失敗,并不是由于缺乏經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)致的失誤,而是因?yàn)楦母锏闹鲗?dǎo)權(quán)落到了利益集團(tuán)手里,所有改革措施,都是為處心積慮地維護(hù)他們自身的狹隘利益進(jìn)行的。”許多普通俄羅斯人在談到私有化以及在私有化浪潮中青云直上的富裕階層時，往往用“仇恨”來形容他們的心情。顯然，俄羅斯的新富階層是帶著“原罪”來到這個世間的。整飭利益集團(tuán),不僅是民心所向,也是俄羅斯復(fù)興和發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。
普京政府執(zhí)政后, 針對寡頭勢力的猖獗明確表示,雖然他不打算重新分配國有財產(chǎn),也不打算讓金融工業(yè)利益集團(tuán)消失,但他要求他們“只賺錢,別奪權(quán)”。普京打擊豪強(qiáng)、限制資本，有深刻的歷史依據(jù)和政治邏輯。他表示經(jīng)濟(jì)與政治是規(guī)則不同的兩個領(lǐng)域，一旦經(jīng)濟(jì)精英，尤其是掌握巨大財富的經(jīng)濟(jì)寡頭進(jìn)入政治領(lǐng)域、掌握政治權(quán)力，就會對社會經(jīng)濟(jì)、政治秩序造成深刻危害，甚至?xí)?dǎo)致政治秩序的瓦解。球員不能當(dāng)裁判，社會領(lǐng)域也是一樣。在市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系中利益沖突的當(dāng)事人掌握了政治權(quán)力，就意味著贏家通吃，市場經(jīng)濟(jì)秩序及其競爭就不復(fù)存在了，這是任何一個現(xiàn)代社會無法接受的。普京認(rèn)為要防止具有巨大實(shí)力的經(jīng)濟(jì)精英進(jìn)入政治領(lǐng)域，直接掌握政治權(quán)力。
以金融工業(yè)集團(tuán)寡頭為代表的特殊利益集團(tuán)不對普京讓步，普京采取了打擊措施。 就任總統(tǒng)后第一年，即2000年俄羅斯內(nèi)務(wù)部查處的涉及私有化腐敗掠奪案件高達(dá)35.2萬件。 拿七寡頭之一的金融-傳媒大亨古辛斯基開刀，控告他侵吞和詐騙國家財產(chǎn)，古辛斯基不流亡海外。3年下來7寡頭中已有3人亡命天涯。 2003年10月25日世界排名第四的俄羅斯首富霍多爾科夫斯基，被全副武裝的特種兵抓走，全世界為之瞠目結(jié)舌。 英國《金融時報》2003年3月11日寫道：“在任何一個文明社會，政治精英與經(jīng)濟(jì)精英之間總存在著一種張力，關(guān)鍵是要保持二者的平衡。作為大國領(lǐng)袖的普京雖然年輕，但卻熟諳政治規(guī)律，他對經(jīng)濟(jì)寡頭的嚴(yán)厲政策并非要消滅俄羅斯的資本主義，而只是要讓俄羅斯的資本家們守一點(diǎn)本分。普京要從牛身上擠奶，卻不能讓奶牛闖進(jìn)餐廳。”“三年前﹐你問任何一個普通的俄羅斯人﹕是誰在統(tǒng)治俄羅斯﹖你得到的答案是﹕別列佐夫斯基和寡頭們﹐而現(xiàn)在如果再提出相同的問題﹐答案就不同了。”
通過幾年的規(guī)范整頓與斗爭,普京贏得了控制局面的主導(dǎo)權(quán),有效遏制了寡頭政治、經(jīng)濟(jì)的畸形現(xiàn)象。在此背景下,以生產(chǎn)活動為核心,以振興俄羅斯經(jīng)濟(jì)為己任的民族資本正迅速崛起壯大，逐步淡化其官僚性投機(jī)性色彩,注重生產(chǎn)性投資經(jīng)營。新崛起的金融工業(yè)利益集團(tuán)(如莫斯科銀行)是這一趨勢的典型代表。這類金融工業(yè)集團(tuán)與舊金融工業(yè)集團(tuán)的主要區(qū)別在于:遵守市場的規(guī)則,主要依賴生產(chǎn)性的投資和有效的生產(chǎn)經(jīng)營積累財富,屬于民族資本;經(jīng)濟(jì)行為目標(biāo)是在增進(jìn)社會效率的前提下,實(shí)現(xiàn)自身利益。隨著內(nèi)部結(jié)構(gòu)和力量對比的變化,金融工業(yè)利益集團(tuán)逐步走上正常的發(fā)展軌道。
普京還著力于加強(qiáng)國家的權(quán)力作用,恢復(fù)、強(qiáng)化政治秩序,改革中央政府與地方利益集團(tuán)的關(guān)系，通過行政改革瓦解地方封建割據(jù)。 重建中央權(quán)威, 初步實(shí)現(xiàn)地方利益集團(tuán)的規(guī)范化制度化。有學(xué)者認(rèn)為，普京執(zhí)政是俄羅斯利益集團(tuán)發(fā)展歷程的一個重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，利益集團(tuán)發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變,由“掠奪之手”轉(zhuǎn)變?yōu)閷业摹胺龀种帧?成為推動俄羅斯復(fù)興的重要力量。
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