“三農”問題的本土化思路
溫鐵軍
“三農”問題是歷史必然和世界普遍現象
20世紀中國經濟史主要是一個追趕工業化的過程。工業化的原始積累一般都是從農業提取
的。中國是一個人口過多、資源短缺的國家，農業資源短缺，而農業人口總量很大，人均資源
量就很小，相對的，人均農業剩余就更小。在這種情況下，怎么能夠從農業提取高度分散又很
少的剩余，來完成工業化的資本原始積累呢？那就是只有少數人在城市，才能更多地去占有農
村的資源，才能形成城市的工業化；而農村，會仍然停留在相對比較傳統的生產方式，比較落
后的社會形態中。這就是城鄉二元結構在中國的客觀歷史必然。所以，只要追求工業化，就必
然產生“三農”問題。如果工業化只能靠占有國內的農業剩余來完成原始積累，其制度成本就
非常高，產生城鄉二元結構就可以被作為高成本的制度來看待。
“三農”問題其實也是世界普遍現象。我已經去過三四十個國家，不論是印度、孟加拉、
泰國、菲律賓還是墨西哥、巴西等等，發展中的人口大國具有普遍性的問題，都是從農業提取
積累來完成工業化，也都會出現農村凋敝，小農破產。隨著工業化的發展而出現兩極分化，城
鄉差別拉大。
中國是這些發展中人口大國之中唯一以戰爭形式（三次土地革命戰爭，成千上萬人的犧牲
），完成了民主革命的核心任務—平均地權。20世紀的下半葉，任何一代中國領導人，毛澤東
、鄧小平、江澤民都宣布過給農民平均分地：1949年毛澤東宣布給農民土改，分了一次地；19
78年鄧小平推進大包干，給農民分了一次地；到1996年江澤民宣布二輪承包，30年不變，又給
農民分了一次地。
無論是墨西哥，還是巴西，無論是印度，還是孟加拉，無論是菲律賓，還是印度尼西亞…
…比較普遍的問題是土地私有化條件下大地主、大農場主、大莊園主擴張土地，同期是農村凋
敝、小農破產。而中國則表現為工業化進程加快時，拉動了農村流動打工人口，因此沒有出現
其他國家都出現了的大型貧民窟。也不是絕對沒有，北京朝陽區“河南村”、豐臺區“溫州村
”之所以被拆遷，其實就類似于貧民窟。
盡管我們已經有1.4億農民人口流動出來，到沿海和大城市去打工謀生（2004年底據說達
到1.7億），這幾乎是整個巴西的人口。但中國卻是唯一的雖有大規模人口流動，卻沒有出現
大型貧民窟的國家。這種不幸之中的大幸，是因為中央政府強調的是“城鄉統籌，協調發展”
，而并沒有簡單地強調城市化。
我第一次去墨西哥看到的是百萬人口規模的大型貧民窟，找了一輛出租車，司機不敢熄火
，調過頭來隨時準備跑，囑咐我說，發現任何不對頭，咱們就趕快逃。為什么害怕？這些地方
根本沒有所謂的法制、政府治理，警察、官員都不敢進去，是黃賭毒泛濫、黑社會控制的地方
。
國內有些知識分子說，只要加快城市化，農民的問題就解決了。如果他們上發展中國家去
看看城市化，就可能明白，百萬千萬的農民是“城市化”了，但是大多數在貧民窟里。現在很
多人主張土地私有化，一旦實現，那就是農民大量破產涌入城市，就是大型貧民窟。
大凡是人口過億的發展中國家，都有城市化加快、農村貧困人口轉移及其引發的問題。墨
西哥總人口1.3億，中國僅2003年轉移到沿海和城市的農業人口就已經1.4億了。我們轉移出了
一個墨西哥人口，發生過墨西哥的政變、黑社會和社會混亂嗎？至今還沒有。為什么？是因為
我們的基本制度，中央強調的農村基本經濟制度長期穩定不變。如果僅僅幾個學者出來一討論
，我們就把這個制度改了，必然天下大亂。所謂城市化，是一個根據西方發展經驗提煉出來的
經典概念，就是城市人口的比重增加，而到中國，就變成了城鄉統籌協調發展。大家都希望把
西方的現成概念搬過來就能用，但實際上，搬過來肯定不能用。也不要輕易聽信誰可以解決“
三農”問題。學者開出藥方很簡單，只要加快城市化，只要土地私有化，“三農”問題就解決
了，所以“三農”問題是偽問題。可是有調查研究依據嗎？有比較分析嗎？前不久有一位著名
的經濟學家跟我說了一套完整的理論，這個理論是美國的，在美國也許都對，但是這個理論不
是中國的。美國現在一共才兩億多人口，面積跟中國960萬平方公里差不多大，且沒多少沙漠
、高原、戈壁，大部分地區水草豐茂。中國已經是五千年農業文明，墾得很多地方寸草不生，
55年前是在四五億人口這樣一個基數上搞工業化，拿美國那個經驗形成的理論來做中國的指導
思想，行嗎？
“拉美化”問題與南亞的啟示
江澤民在1990年代中期就指出，如果繼續放任社會差別拉大，“恐會釀成大禍”。
近年來到一些發展中國家的游擊區、貧民窟、容易鬧暴動的地方調查，跟老百姓交流，我
在心里問：這么好的資源條件，這么富的國家，他們為什么還會鬧革命？難道是受點苦受點壓
迫就反抗，就起義？中國很多人可能也不理解，覺得能給你工資，讓你吃飯就不錯。這種理論
已經成為主流。去國外調查后，才知道他們到底為什么。社會暴力沖突問題在中國應該說是迫
在眉睫的威脅，有些地方甚至已經開始不斷發生了。防止中國出現類似的社會動亂，有幾個案
例也許可資借鑒。
一個是巴西的無地農民運動，那是全國范圍的大型革命運動。現在一般的觀點認為，只要
中國把土地私有化就解決問題了。可巴西土地完全私有化，資源條件極好，卻既有大規模的貧
民窟，又有大量的無地農民參與運動。20多年中，400多無地農民在反抗中被警察和地主武裝
打死，受傷的更是不計其數，這是一種暴力性的社會沖突。
再看墨西哥，有印第安土著武裝控制的一千多個社區的游擊區。我到那里的原始森林去，
坐他們的獨木舟，住在他們的棚子里，不到那里永遠不會明白，為什么資源條件那么好，農民
卻會走傳統的武裝反抗道路。
再去印度看看。印度和我們人口接近，現在10億多，估計再過10年，會跟中國齊平。但印
度的人均可耕地面積比我們多60%，而且氣候溫潤，土壤肥沃，資源條件也比我們強得多。但
在水土資源最好的北方現在卻是印度兩極分化最嚴重、農民游擊隊武裝反抗最劇烈的地方，有
的地方1/3以上的山區政府管不著，是游擊隊控制的。
我們計劃到2020年全面小康時，達到人均國民收入3000美元，城市化率55%，而墨西哥現
在的城市化率是80%，人均國民收入比我們2020年預計達到的目標還多50%；可為什么還有大量
貧困、大型貧民窟，還有農民戰爭、社會動亂？巴西城市化率82%，發生金融危機前，曾經達
到人均國民收入近8000美元，是我們2020年要達到目標的兩倍多。可巴西為什么也會有全國性
的無地農民運動，每一個大城市周圍都是好幾個百萬人的大型貧民窟？
小農平均占地的制度效益
有人說，只要放開市場，充分加入全球化的國際競爭，“三農”問題就會自然解決。也有
說，只要進一步推進土地私有化，問題就解決了。還有說，只要把戶口取消了，中國的城市化
現在就可以提高到50%，就已經解決“三農”問題了。聽到這樣一些云里霧里的說法，覺得有
點困惑。為什么？
第一，我們現在這種農地制度，真實的制度作用是什么？從制度經濟學研究問題的角度來
說，是穩定；獲取這種制度收益的是這個國家。在如此龐大的人口壓力、如此短缺的資源矛盾
之下，仍然能夠基本維持安定，靠什么？根本就不可能靠警力。
農民在自己本社區基本上不犯大罪，小偷小摸、調戲婦女可能有，但是大的刑事犯罪很少
。為什么？首先是地權在起約束作用。很多基層治理依據的鄉規民約都明確，一旦刑事犯罪，
其地權或者村社內部的福利喪失。尤其是在那些有一定工業的鄉村，實行的是以“土地為中心
的社區股份合作制”，把村社土地做股，把社區的工業資產也做股，每戶都得到股權。這種制
度是經過大多數村民同意的，其中一條約定就是，如果有刑事犯罪，股權取消。
其二，傳統農村社區是具有血緣和地緣關系的環境，有天生的“低成本”監督的特殊作用
，如果一旦打破社區制約，那么流動人口犯罪必然增加。從1992年前后流動人口開始大量增加
，流動人口犯罪占刑事犯罪的比重從不到50%到現在的超過80%。刑事犯罪發案率進入高峰，不
再是一般規律：隨著經濟形勢好轉下降，隨著經濟簫條上升，有波峰就有波谷；而是進入一個
斜坡式的不斷增長。盡管司法部門調整刑事犯罪發案標準，從原來報案50塊錢可以立案，現在
500塊錢以上才可以立案，是過去的10倍，犯罪率仍然處于高峰。
為什么主要是流動人口犯罪？這應該屬于一種社會性犯罪，因為大批農村人口離開了社區
財產關系制約，離開了社區血緣關系、地緣關系制約，離土離鄉出來后受到歧視，又沒有組織
，任何個人的沖動都可能導致犯罪。而且原來是“個體復仇”，現在變成群體性的。例如萬州
事件，就是典型的從個體性的沖突演變成群體性的事件，短時間就出現社會暴亂，最后不得不
出動武警，使用催淚瓦斯，橡皮子彈……
農村土地按人口平均分配，按戶占有產權，這種中國特色的制度設計拴住了農民人口，使
之不至于形成大規模流動條件下的貧民窟，不至于引發社會性犯罪和動亂。但是流動人口增加
所導致的刑事犯罪增加是必然規律，不是教育問題、法制建設問題。所謂約束，在農村社區內
部是自然天成的，而一旦變成流動人口，進入所謂現代社會之后，必須有一個龐大的警察制度
維系的社會治理，導致高成本的政治制度，但那也未必能管得住。
人們說美國的制度好，我去美國十多趟了，有一回開車迷了路，在一個小區里轉不出來，
轉了剛第二圈，兩輛警車把我截住。他怎么知道我在那兒轉呢？可見警察系統很靈敏。還有一
回我過十字路口，稍微速度慢了一點，被別人撞了，我下來剛想跟他“理論”幾句，警車來了
。誰報案了？警察登記后是保險公司來解決問題。現代法治社會就是靠這種警制維持，高效，
卻也是極高成本的。
法治社會靠警制支撐。如果照搬這種事情，我們有錢撐得起高成本的警制嗎？沒有警制，
這套現代法治怎么玩？所以我們看農村問題不能就事論事，單純談中國的農業問題談不清楚。
小農平均占用土地這種基本制度的作用根本就不在農業上，而在維持社會基本安定，這是它最
大的制度效益。
20世紀前50年打了三次仗，后50年經歷了三次所謂改良式的改革，為什么領導人都堅持給
農民平均分地，而且說“土地不許動”？領導人明白，動則大亂。只要不去奪農民的地，不去
搶人家媳婦，不給人加重負擔，農民就不反抗，大部分是在村里呆著。這是一個多大的社會蓄
水池，蓄積著多少矛盾不爆發？
中國現在13億人口，將來16億。這個社會矛盾只會不斷增加、不斷惡化。誰能穩得住，那
是天大的本事。老外不用這樣穩，過剩的人口經過殖民化轉移出去了。中國人有這本事往外轉
移嗎，沒有，只能在這么點地方容納十幾億人。十幾億人口如果是在歐洲，早打翻天了，在中
國卻沒打翻天，最大的一個穩定器就是現在的土地制度。
城市體制和經濟增長方式
1980年代時，北京戶口值多少錢？無價。1990年代初北京郊區一個戶口賣20萬，那是等價
交換，意味著一個人進城帶來的城市財政增加對你的開支，包括交通、教育、醫療、社保等，
大體等值20萬。為什么一般的中小城市的戶口價值等而下之？因為政府能夠提供的財政保障是
越來越低的，到縣以下基本沒有了。再后來，縣以下放開戶口也沒人愿意要了。了解了這些過
程再看，城鄉二元結構難道就是個戶口問題嗎？不是，是戶口背后隱含著一系列的城市體制問
題。城市的體制沒有深化改革，如果簡單地取消戶口，帶來的問題往往大于解決的問題。
不能簡單化地給“三農”問題開藥方。
有人說，只要我們尊重農民意愿……我做了20多年農村調查，也長期強調尊重農民意愿，
可是不能絕對化。同理，也不能簡單地看是否在理念上認同給農民以國民待遇。
中國的“三農”問題將會長期存在，直到2020年全面小康目標達到，也未必能實現預期的
城市化目標，不妨以十五計劃執行頭三年為例。
中央給國家十五計劃提供的指導意見中，首次強調“以人為本”。后來的十五計劃提出每
年新增就業至少應該比新增人口多，那時新增人口大約1100萬，所以提出每年新增就業1200萬
。可十五計劃執行三年了，經濟高速增長，到2003年達到9.4，國外的分析甚至認為是13點以
上，但是，新增就業每年卻是下降的。十五第一年大概1000萬多一點，第二年降到900多萬，2
003年盡管GDP增長率最高，但就業不到900萬。2004年GDP達到9.6，就業才略有增加。
連經濟高增長都并沒有帶動就業增加，那城市化率怎么提高？近年來所謂城市化加快的結
果，卻造成數以千萬的農民失地和城鄉差別的進一步加大。所以這不是一個簡單的戶口問題，
背后隱含了大量的城市體制問題和經濟增長方式問題。
2004年出現的民工荒延續到了2005年，國內外的人們都很奇怪，既然中國勞動力過剩，怎
么會出現民工荒呢？客觀上，到東南沿海地區打工的人數總量并沒下降，出現民工荒是因為有
些企業過分壓榨了民工的勞動剩余價值。盡管今天在理論上不再講剩余價值。但是城市人的人
均收入這十幾年來提高了多少？至少是成倍增長了；可農民工的工資呢，據說廣東做了調查：
12年只增長了86塊錢。而物價呢？此外，延長工時算不算，假日不給休息算不算，這些都沒有
算進去。不管理論界怎么說，最終還是導致民工得到的收入，連起碼的住房、起碼的生活開支
都不夠，由于收入低到維持一個勞動力簡單再生產都不夠，所以他不干了。
農民工不干了，還只是問題的一個方面；現在廣東這一帶大量犯罪，攔劫大巴，搶人，街
上殺人……警察即使不消極怠工，也難以控制局面。繼續這樣下去國無寧日。今天的很多問題
事件，引起中央高度重視。接著又出現長沙那個毫無道理的爆炸，無辜的人犧牲生命。人如果
長期被歧視，像陀斯妥也夫斯基寫的那個《被侮辱被損害的》，就要搞反社會行動，類似這種
事情不勝枚舉。
有鑒于此，我們面對的不是一個簡單的“三農”問題，進入新世紀以后，它已經是一個重
大的戰略問題，已經是關乎中華民族能不能穩定地可持續地走下去的問題。因此才不能信邪，
別簡單化、庸俗化的去信那些萬金油或者靈丹妙藥，不妨先重視地方的實踐，為基層多做一點
實事。
現在中央采取的措施可以稱為“均田免賦”，有利于農民休養生息。但農業稅一旦取消以
后，基層治理將弱化，鄉村債務問題也將爆發。這時候，農村各種非正規組織，包括家族勢力
、流氓或者黑惡勢力，可能趁虛而入。這時候，如果我們不抓緊幫農民發育健康的社會中介組
織，農村怕就穩不住。
因此，一方面要把科學發展觀這個重大戰略轉變落到實處；另一方面要穩住農村。只有把
“三農”困境緩解了，中國才過得下去。
來源:《鳳凰周刊》2005年09期(總178期)
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