改革開放必須兼顧經濟安全
高梁
2006年，國務院發布了《關于加快振興裝備制造業的若干意見》，有關部門正在制定實施細則，對國產重大裝備的生產、采購、稅收等實行鼓勵政策。國家有關部門正在對已經出現的問題給與關注，要趨利避害，防止外資的惡意并購。理解國家經濟安全，必須對以下幾個基本問題進行澄清。
外資對我國有骨干企業的并購問題必須引起高度重視
近年來，我國在引進外商直接投資中，外商對我國已有企業的參（控）股案例增長很快。其中，外資乘我國有企業改革之機并購裝備工業各行業“排頭兵”企業問題，引起各界關注。這一問題涉及到在開放和改革中如何理解和保證產業安全問題、如何把握開放政策和國有企業改革思路等重大問題。
不少地方的政府出于本地經濟增長、招商引資指標和國企改革“卸包袱”等考慮，競相吸引外資，尤其歡迎跨國公司并購地方骨干國有企業。一些人片面地以為國企改革就是“國有經濟退出競爭領域”，既不顧行業和企業的實際情況，也不考慮骨干企業的全局意義和國家產業安全，來個“一賣了之”，限期完成。而一些跨國公司則憑借“500強”的位勢，利用地方急于完成“國企改制”的心態，壓價收購我國各行業骨干企業的優質資產。如美國凱雷并購徐工一案，已經具有標志性的意義。
徐工集團是我國工程機械行業的排頭兵企業，總資產約70億元，主營收入100億元，利潤4億元，出口1.2億美元（2005年），連續多年居國內工程機械行業第一位，其中幾項主營產品占有國內市場的一半。根據并購方案，凱雷以2.55億美元，收購徐工85%的股權。輿論對徐工改制的批評主要是：涉嫌不規范操作和低估資產，為國有資產流失打開了方便之門；外資絕對控股后，可能形成壟斷；違反國家關于汽車整車和專用車企業中方股份比例不得低于50%的產業政策。
實際上，徐工并購案反映了兩大關鍵問題：一是產業安全問題，二是國有企業改革的基本方針問題。
對跨國并購是否涉及產業安全的判定標準，國際上通行的衡量標準有兩個：一、是否涉及壟斷，二、是否涉及國防安全。關于壟斷的判定標準比較容易形成共識。值得注意的是“國內企業和外資競爭”與“在中國的外資企業之間競爭”是兩種不同性質的競爭（或壟斷），但往往被人忽略。
外資并購裝備工業骨干企業是否影響國家安全？有人說，像徐工這樣的企業，和國家安全沒有什么關系，為什么不可以賣給外國人？況且我國已加入WTO，企業只要不涉及軍工，就不應該限制外資并購。這里有兩個大問題需要澄清：一是裝備工業和國防的關系，二是如何從我國國情出發界定產業安全問題。
國家整體工業和科技實力是國防安全的深厚基礎。
什么叫軍工企業？什么叫非軍工企業？實際上不可能、也不應該有一個明顯的界限。世界上所有的國家，都非常重視軍民結合問題。任何國家也不可能維持一個龐大的專業軍事工業體系。徐工今天是一個非軍工企業，只要它是國有企業或者國有參股企業，平時可接受國家軍品研制任務，戰時國家可以發布動員令，轉而加工軍品。如果被外資控股，就很難做到這一點。所謂國力的概念，就包含了國家工業和科技基礎的平戰轉換能力和國家動員能力，工業體系在這個意義上才成為一個國家綜合實力的基礎。一國的國防科技工業必須植根于全國的科技和工業，與之融為一體。只有軍民結合得越好，國家競爭力才能越強。經濟學界很多人機械地把“軍工”和民用工業分開，然后要求放手讓外資并購“民用企業”，這是完全錯誤的。如果國家工業的民用部分的各行業，一個接一個地被外資控制，國家的“軍工”就失去了土壤，不僅會造成巨大的資源浪費，國力也大大地打了折扣。所以，任何國家對自己工業的骨干部分都不會輕易出讓的。俄羅斯經濟經歷了10年衰退，但基干制造業沒有丟掉，2004年普京簽署命令，1000個國有大中型企業不許賣，那是國家的命根子，而我國一些搞經濟理論的同志，卻往往看不到骨干企業對國家利益的重要意義。
必須糾正國企改革思路中的偏差
前一段時期、“國有企業就是辦不好，遲賣不如早賣”、“國有經濟退出競爭領域”、等似是而非的言論十分流行。在國有大企業改革的指導思路中，也不乏“鼓勵外資并購”的意見。我國不少國有企業多年陷入困境，出賣、破產是出于不得已。但像徐工這樣經營業績比較好的企業，也要急于賣給外國資本，將“一賣了之”的錯誤理念延伸到對外開放領域。國企改革是為了使我們的國有經濟增強競爭力，還是簡單地“消滅”國有企業？這是必須給予澄清的。
目前，尚留在“國有企業”系列中的，主要是大型或特大型企業，其主要部分屬于基礎產業和戰略產業范疇。其中如礦產、電力、石化等上游工業，它們和下游消費品工業不同，對技術進步的要求大于對市場需求變動的適應性的要求；裝備工業和國有高科技工業是我國產業結構升級應重點發展的行業。這兩類產業均屬于資本密集和技術密集型產業，也是綜合國力的根基。
在民營企業尚未有能力形成基礎產業和戰略產業的核心部分、同時又面對外國企業的強力競爭的條件下，國家有必要對這些行業的國有企業給以支持和有限保護。改革必須以保證國家基礎性、戰略性產業在國家控制下有效運行發展作為底線，不能任其在國際競爭中自生自滅，更不能一賣了之，或任其被外資并購。黨和國家有關改革的指導文件一再指出，要實行國有資本向國民經濟全局的行業集中，實現國家產業的戰略布局和整合。改革不是國有資本簡單的“退出競爭性產業”。這是一個全局性和長期性的戰略問題，戰略問題是不容許犯錯誤的。
警惕外資并購我國有重點企業，關系到國家戰略利益。堅持自主創新方針，以企業為技術創新主體，實現高新技術產業化，這是國家的長遠和根本利益所在。排頭兵企業如果都被外資并購，還以誰作為創新主體？外資企業不可能為中國的國家利益出讓技術。如果都按照“一賣了之”的思路，國家產業結構調整優化、走新型工業化道路和建設創新型國家的戰略方針，將統統付之東流。
我們必須明確，中國的改革開放之路，必須是在繼續堅持獨立自主的基礎上，充分利用全球化機遇，回應挑戰，自力更生，艱苦奮斗；而不是被動融入全球化，融入全球不斷細分的產業鏈，由跨國公司包辦一切。如果今天失去自己的科技、工業、經濟主權，明天將會加倍付出代價。
要從國情出發判斷經濟安全問題
在討論中，個別同志提出“目前我國處于經濟安全最好的歷史時期”，但又提不出具體的判斷標準。我們必須正視國家經濟安全問題。經濟不發展，安全固然得不到保證，但在今天高度開放條件下，決不能回避經濟安全受到嚴峻挑戰的事實。
判斷經濟安全形勢，首先要弄清楚幾個基本前提：
第一，經濟安全的判斷根據要以國家發展戰略作為基礎。比如東歐小國幾千萬人，轉型之后它的國防安全全靠北約，軍工行業和骨干制造業要不要可以無所謂，所以在私有化中就全面向外資放開。而且小國必須有很高的開放度，否則無法形成規模化經濟。所以，他們所理解的經濟安全，和我們理解的經濟安全標準可能完全不同，而蘇聯解體后，俄羅斯想不保留自己的骨干國防企業也不可能。歷史證明，大國有自己獨特的安全利益，這是不以人的意志為轉移的。作為大國，沒有自己的戰略產業和骨干企業是不行的。
第二，我們不僅是個大國，而且是個發展中國家；中國經濟現在貌似強大，其實是大而不強，科技、工業的總體水平相對落后，一些重要產業的技術水平和競爭力，和國際先進水平相比差得很遠。很大一部分資源、人力還要放在基本的工業化，為世界生產廉價的消費品上，但是我們又處在一個產業結構升級的過程中。在這個過程中，我們已有的工業基礎要升級，要吸收外來的先進技術，要產生新的格局與行業，就必須要保持自己的工業產權。作為后進國家，本國企業競爭力本來就不如發達國家企業，國家必須保持對高端產業和重點企業的控制權，并在不妨礙競爭的前提下給以適當的保護和支持。不控制產權，就沒有國家對本國經濟的控制權，就沒有經濟主權。沒有經濟主權，就沒有國家安全和政治上的主權。這是一個不可改變的邏輯。而外資恰恰是在利用WTO規則，侵入我們的裝備工業、高技術產業，企圖通過“產權流動”來控制這些產業，達到消滅競爭對手的目的。
如何在WTO框架內和經濟全球化中有效地保護本國權益？我們制定一切政策的出發點和最高原則只能是維護本國利益，而不是被動服從外國加給我們的緊箍咒。我們當然應該尊重國際協定，但在協定框架內，應該盡最大努力來保護自己國家的權益。這個國家權益，不是小汽車便宜一些，消費者得到更多享受，商人多賺點錢的權益。真正的國家利益是產業的升級，是國家競爭力的增長。如果我們用WTO作繭自縛，被動地、亦步亦趨服從這種規則，把國家競爭力削弱了，失去了自己未來發展的空間，那將是違反國民根本利益的大錯，就是對我們的后代不負責任。
必須明確設定經濟安全的底線
以上討論，涉及一個根本性的問題：在開放的條件下，國家要不要經濟安全？怎樣界定安全的底線？筆者認為，至少要考慮三方面問題：
第一，在總量上要保持本國經濟的絕對控制地位。有人拿“中國人均吸收外資不到世界平均水平”說事，但中國是人均收入很低的國家，外資規模超過一個總量，就會使中國經濟發生質的變化。真正說明問題的是每年吸收外資GDP總量的比例，這才是測度經濟安全性的關鍵指標。根據世界銀行資料，1998-2003年，外資占國內生產總值的百分比（FDI/GDP）：中國是4.1%，而世界多數發達國家和中等收入國家的比值，不過在2.5%-4%之間。英國是4.3%（在發達國家中最高），東南亞各國均不到3%，阿根廷達到5.8%。可見，我國吸收外商直接投資的比例是偏高的，這是值得警惕的事情。
一個國家對外資的依賴程度要有一個限度，不能無限制鼓勵和任其無限增長，因為外資有流動性從而具有潛在的金融風險；外資企業擁有技術資金等優勢又享受本國企業待遇，對民族產業構成現實競爭威脅；構成對本國企業的過分依賴外資會導致收入外流和本國民眾貧窮化，甚至導致阿根廷式的金融危機。
第二，必須保持中國企業在關鍵產業的領導權。我國的行業排頭兵骨干企業經過多年艱苦創業，特別是在20年來市場經濟大潮中磨煉淘汰，現有的制造和技術研發能力已經得到很大提高，競爭力不斷增強。這是我國產業升級的基礎。一旦被外資并購，多年努力將付之東流，甚至成為對本國產業競爭的負面力量。一些骨干企業承擔著領導行業技術研發、集成和推廣的重任，被外資并購后就失去了這個功能。這樣就會使得中央關于自主創新的方針失去了組織的基礎，也就是失去了長期發展的后勁。這必須引起我們的足夠警惕。
第三，必須保證具有國防性質的企業不能讓外資控制。特別是很多雖然不在“軍工” 系列，但承擔軍品任務的重要骨干企業，一旦被外資控制，必然危及國防建設和國家安全。如果聽任工業的核心部分被跨國公司蠶食，我國工業體系將成為“外大內空”、徹底失去國際競爭力，國家將失去對工業發展和技術進步的控制權和主導權，我國經濟技術獨立的基礎將被侵蝕殆盡，中央關于增強自主創新能力、關于振興裝備制造業的方針將失去前提。我國將被永久地鎖定在國際產業價值鏈的低端。
調整國企改革思路，規范外資并購行為
國企改革的思路必須調整。要完善政府監管功能，加強產業政策指導，嚴格企業管理，穩步推進改革。
堅決扭轉“鼓勵外國戰略投資者參與國企產權改革”的思路。有人說“國有大企業私人買不起，只好賣給外資”。這是將“私有化萬能論”延伸到“送給外國人有理”的錯誤的“改革思路”。企業經營的好壞，是由多方面因素決定的。其中企業領導人的能力和品質具有決定作用。以為只要一搞私有化，就能解決現代巨型工業企業的問題，這是無知。當務之急是加強國有資產的監管，加強企業管理，整頓領導班子，端正作風，懲治腐敗。
要從政策和法律上規范外資并購行為，完善監管機制。對本國大企業的產權保護，是國際慣例：西方發達國家大多具有完善的產業安全和經濟安全管理機制，對外資并購國內制造業實行行政與法律干預。美國一方面指責我們限制外資并購是“放慢開放”，其實，美國自己對中國企業在美投資是非常嚴格的。美國國會專設外國投資委員會，功能就是審查外資并購，并授權總統可以以妨害國家安全的名義，否決敏感的外資并購案。像中海油并購尤尼科失敗，就是受到這個機構的反對。俄羅斯早在2004年就公布了1000多家企業的名錄，規定這些企業的私有化（還不僅是外資并購），必須經總統批準。而我們直到今天，還沒有拿出一個針對外資并購的可操作的辦法，一些部門實際上還沒有經濟安全的概念。
建議國家制定企業保護名錄，上了名錄的企業不準外資控股；全國人大設外國投資委員會，代表國家對大宗外資并購進行審查，并授予否決權。要加強對國企改制和產權交易的監管，特別要制定針對外資并購的管理制度，嚴格紀律，加大懲治腐敗力度。
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