摘 要：“一·二八”事變爆發后，國民政府援引《國聯盟約》第15條，實施九一八事變與“一·二八”事變合并解決方針，是對日“一邊抵抗，一邊交涉”政策之表征。歷經國聯理事會、國聯大會、十九人特別委員會等審議，國民政府未能實現兩次事變合并解決設想，而日本通過外交行動拖延國聯審議，將國聯變成轉移國際視線的外交平臺。國民政府片面依賴第三方制衡策略開展國聯外交，寄希望于國聯遏制日本侵略的目標最終落空，折射出國民政府外交的固有缺陷。
關鍵詞：“一·二八”事變 九一八事變 國際聯盟 國民政府 抗戰
近年來，史學界倡導基于國際檔案，從國際關系視野開展抗日戰爭史研究，研究國際聯盟是重要實踐路徑之一。新近關于國聯的研究，側重于九一八事變后國聯外交、李頓調查團、日本退出國聯等問題，對于“一·二八”事變后國聯問題的研究，主要基于單一史料概述國聯調處過程，未充分挖掘多元檔案與深入闡釋國聯作為。本文聚焦“一·二八”事變后國民政府的國聯外交策略，通過考察日本轉移國際視線的外交操作，力圖闡明兩次事變在國聯外交中的重疊纏繞面相，進而評析國民政府國聯外交的失敗及其影響。
一、“一·二八”事變前國民政府外交基調
九一八事變爆發后，國民政府的外交策略是訴諸國際社會，尤其是以《國聯盟約》為代表的國際條約體系。1931年9月21日，蔣介石召開高層會議，主張先向國際聯盟和簽訂《非戰公約》各國提起申訴，認為：“凡國際聯合會之參加國及非戰公約之簽字國，對于日本破壞條約之暴行，必有適當之裁制。”
國民政府根據《國聯盟約》第11條，將日本侵略行為訴諸國聯。國聯理事會在1931年12月9日出臺決議案，次日全票通過，決定派遣調查團前往調查。在此期間，國民黨政權其實已意識到日本無視國聯，“俾知日本自九月十八日以來，早已視國聯公約如廢紙”，但仍冀望于以《國聯盟約》為代表的國際體系，希望國聯可以“執行盟約第十五條及第十六條之規定，迅速予日本侵略行動以有效之制裁”。
盡管國聯理事會“12·10”決議案規定日本盡快撤軍，但日本并未停止軍事侵略行動，試圖攻克錦州以占領整個東三省。面對日本的侵略攻勢，國民黨政權繼續推行依靠國聯的策略。1931年12月28日，國民黨四屆一中全會討論外交方針案，針對九一八事變提出，“竭力從外交方面活動以防制日本侵略之擴大，如國際聯盟、非戰公約各國及太平洋會議各國均以正義及利害說之”。29日，國民黨四屆一中全會宣言強調，“中國茍離國際，而陷于孤立……應切實認識最近世界情勢，為一切急迫之有效行動”。31日，新任駐國聯代表顏惠慶向國聯理事會提交備忘錄，指出日軍企圖占領錦州，“懇請理事會采取防止事態惡化的措置”。
進入1932年，日本侵華呈現南北并進態勢。一方面，錦州于1月2日淪陷，扶植偽滿政權逐漸被關東軍提上日程；另一方面，日本在上海、福州、青島等地挑起事端，尤其是上海日本海軍陸戰隊和日本特務、浪人等導演“日僧事件”，導致中日在上海集結兵力。國民政府外交部于1月下旬將上述情況告知國聯秘書長德拉蒙德（Eric Drummond），“多艘載有轟炸機的日本軍艦正在前往中國途中，預計于1月25日抵達上海”。
鑒于依據《國聯盟約》第11條產生的決議案不能制約日本，中國計劃援引其他條款繼續申訴。相較于第11條，第15條更加具體：第1款規定，“秘書長應采取一切措施，以便詳細調查及研究”；第2款規定，“爭執各方應以案情之說明書連同相關之事實及證件從速送交秘書長”；第4款規定，“倘爭議不能如此解決，則行政院經全體或多數之表決，應繕發報告書，說明爭議之事實及行政院所認為公允適當之建議”；第9款規定，“對于本條所規定之任何案件，行政院得將爭議移送大會。經爭執之一方請求，大會亦應受理，惟此項請求應于爭議送交行政院后十四日內提出”。
1月24日，顏惠慶詢問外交部，“尊處曾否研究第15條第九節，按照該節由行政院將事件提交大會討論，可因公開辯論，多得公共注意”，而且“引用第15條包含連帶第16條作第二步之意”。1月26日晚，德拉蒙德與英法等代表一同會見顏惠慶，顏惠慶感到英法“對上海形勢似甚焦慮，較對東北為尤關切并更重要”，于是表示，“若非俟九一八事變得以解決，則此類事件勢必發生”，強調“余奉令，如無所行動，就預備引用第15、16條”。1月27日，外交部常務次長甘介侯向國民黨中央政治會議匯報顏惠慶來電，對計劃援引的第15條進行分析。第15條優點在于，“大凡盟約中無論何案，必須全體一致的通過，然后才能有效。惟此條只要其他會員國多數同意，便有辦法”。外交部長陳守仁認為，“提16條之前，必須先提15條”。可見，援引第15條成為國民政府國聯外交新思路。
日本意在阻礙中國援引第15條，并推動國聯理事會盡快閉幕。1月23日，日本外相芳澤謙吉致電駐國聯常任代表佐藤尚武，指示從法律和政治層面反對，政治層面以國聯調查團為掩護。由于上海局勢嚴峻，日本將解釋上海問題擺在重要位置。1月25日，芳澤詭辯，“上海事件不僅是中國政府沒有取締排日運動所致，而且是中國政府直接與間接的指導鼓勵造成”。次日，佐藤會見國聯理事會主席法國人彭古（Paul-Boncour）、英國代表塞西爾（Robert Cecil）和德拉蒙德等人，通過污蔑“中國暴戾的排日運動”進行辯解，提議由駐滬領事參與談判，得到塞西爾認可，佐藤據此推測理事會“希望上海事件不惡化，亦不使滿蒙問題嚴重化，然后結束會議”。
如佐藤之推測，1月28日下午的理事會公開會議沒有審議日本侵華問題，而是討論國聯調查團費用問題。晚上，法國代表馬西格里（Rene Massigli）向佐藤告知理事會閉門會議的商議內容，“如果上海局勢能穩定下來，理事會可以不通過決議，僅由主席發表聲明，最遲周六（30日——引者注）中午閉幕”。顏惠慶當晚收到主席聲明草案，指出該草案是“為了尊重日本人而精心設計”，國聯“明顯試圖區分上海與東北”，顏惠慶認為，如果中國“單獨提出上海問題，國聯可能會采取行動”的建議是危險的。
綜上，九一八事變至“一·二八”事變前夕，國民政府一直推行國聯外交策略，國聯外交成為國民政府對日外交基調重要組成部分，特點是寄希望于第三方遏制日本，達到使日本從東北撤軍的目的，但并未奏效。隨著日本在上海制造新事端，國民政府的國聯外交策略面臨新考驗。
二、“一·二八”事變爆發與兩次事變合并解決方針
就在國聯理事會即將閉幕之際，“一·二八”事變爆發，國民政府正式援引《國聯盟約》第15條，以新程序解決日本侵華問題，并受到英美調停方案鼓勵，堅持兩次事變合并解決，引發日本抵制。
1932年1月29日，顏惠慶向德拉蒙德發送照會，“爭議現已達到似將使中日邦交立即破裂之程度”，因此“中國茲提請，對于上述爭議適用盟約第十條及第十五條”。該照會有兩層意思：第一層是援引新條款，第10條是維護領土完整的原則性依據，第15條則是區別于第11條的新申訴程序，“第11條從頭至尾是調解，而第15條，一開始的確是調解，但結尾卻是堅決并明確的建議”；第二層是定義“爭議”為日本對華侵略，既包括新爆發的“一·二八”事變，也涵蓋尚未解決的九一八事變。
日本侵華行動擴展至列強利益集中地——上海，理事會不得不繼續開會調處。1月30日，理事會第七次會議召開，德拉蒙德提議，“在理事會有代表的國家應在上海組建委員會，并就事件起因和發展提出報告”。這是秘書長根據第15條第1款規定發出的提議，可視為國聯已經開啟第15條審議程序。國聯采取相對積極態度，原因如塞西爾所警示的，若讓日本認為其侵略行為沒有任何阻礙，日本將“摧毀國民政府在中國的一切權威，就不會有收復東北的問題……意味著國聯在亞洲完全破產，國聯在歐洲的權威即使沒有被徹底破壞，也將被嚴重削弱”。
在國聯采取行動之際，國民政府提出兩次事變合并解決方針。顏惠慶1月30日強調，“只要東北的毒菌得不到有效處理，中國其他地區會繼續出現劇烈爆發和癥狀”，明確指出，“唯一目的是強調上海應該與東北聯系在一起”。
與此同時，英美等國提出調停方案，該方案關于“解決所有未決爭議”之規定，進一步促使國民政府要求兩次事變合并解決。2月1日，美國國務卿史汀生（Henry Stimson）先后與英國首相麥克唐納（Ramsay MacDonald）、外相西蒙（John Simon）通話，達成督促上海停戰五項條款。第五項提出，“根據《巴黎公約》精神和國際聯盟12月9日決議，推動兩國為解決所有未決爭議的談判取得進展”。此處“所有未決爭議”自然囊括兩次事變。2月2日，英國代表托馬斯（J. H. Thomas）向理事會報告，應“立即開始談判，以解決懸而未決的分歧”，顏惠慶當場表示甚為贊賞。上述調停方案經由英美使領館向中日傳達，對日本形成一定外交壓力。
受該調停方案第五項規定鼓勵，國民政府倡議將兩次事變合并解決。2月4日，外交部復函英美等國，接受該調停方案，提議“各友邦與其以觀察者之資格，不若以參與者之資格，參加將來之商議”。顧維鈞指出，英美提出調停辦法的第五項“與我輩向來主張頗相符合……以圖中日間各問題之總解決”，反對“主張先決滬案者”，原因在于“現得英美各國積極出為調停，正宜趁此時機解決全部懸案，倘局部先決滬案，時機一去，沈案益將棘手”。2月6日，針對英國海軍司令克萊（Admiral Kelly）提出優先解決“一·二八”事變的建議，顧維鈞在外交委員會中主張，“吾國既已接受英、美調停辦法全部，當乘機謀得中日問題之總解決……不宜分開單獨解決，致英、美對沈案以日方反對而袖手旁觀”，外交委員會遂決議，“由郭次長、蔣總指揮本此方針答復英提督”，堅持兩次事變合并解決。
翌日早晨，外交部次長郭泰祺向英國代表提出，“上海問題為中日間整個問題之一部分，須照四國提案辦理”。下午，外交委員會決議，“須即日由中日與其他關系各國代表開會，商議九·一八以來中日間所有爭端，以謀解決之途徑”。新任外交部長羅文干主張，“對日問題應整個解決，滬案與東北事件無分別處置之理”。
國民政府不僅在國內堅持兩次事變合并解決方針，而且在日內瓦持續推進該方針。2月6日，外交部致電駐日內瓦代表團，要求“代表團竭力主張中日事件為整個問題，東省事件與滬案絕無分開之理”。在2月9日理事會第10次會議上，顏惠慶指出日本不僅“正向上海地區增派軍隊”，而且在東北的侵略行動“已經擴大到包括哈爾濱在內”，提醒理事會注意日本侵華活動在東北和上海同時進行。此外，顏惠慶在提交關于日本侵華的預備陳述書中指出，日本“不僅占領東北，而且侵略和占領中國其他地區”，強調“以和平方式解決中日間全部爭議”。國民政府提交的正式陳述書更是詳細敘述九一八事變以來日本侵華情況，將兩次事變聯結在一起，要求“恢復1931年9月18日之夜日本軍事行動開始以前之狀態”。
日本方面，從一開始就對英美調停方案尤其是第五項持抗拒立場。2月2日，芳澤向英國駐日大使林德利（F. Lindley）強調，“一·二八”事變是“另一個問題”。林德利指出，九一八事變以來，“中國政局普遍不安……若無法一并解決東北問題，事態不能恢復平靜”。日本駐美大使出淵勝次3日下午拜訪史汀生，向其提出，“僅局限于目前事件，實行提案第五項是不可能的”。2月4日，芳澤公開拒絕調停方案第五項，并強調九一八事變“已根據‘12·10’決議案告一段落”。
“一·二八”事變后，國民政府將對日政策確定為“一邊抵抗，一邊交涉”、“積極抵抗，預備交涉”，即“抵抗與交涉并行”。正如最新研究闡明，九一八事變后國聯連續出臺的三次決議，“本質上只是一種為了維護自身聲譽而采取的‘折中’辦法，是英法美等國綏靖外交的結果”，國民政府對日政策向“一邊抵抗，一邊交涉”轉變。筆者進而認為，國民政府將“一·二八”事變訴諸國聯，提出兩次事變合并解決的外交方針，是其對日奉行“抵抗與交涉并行”政策在國聯外交層面的表征與實操。
第一，對日“抵抗”目的是推動國際社會介入調停。蔣介石等人提出，單純以軍事對抗日本難以取得勝算，由軍事抵抗實現國際社會介入調停是關鍵一環，“從速設法，先求停止戰爭。至于整個問題，則待外交正式之解決，庶不至益加擴大糜爛，而不可收拾也”。蔣介石認為，十九路軍抵抗日軍而不敗的原因在于，“倭之海軍陸戰隊在陸上與我陸軍作戰，其技自窮，而非我軍之戰斗力勝過于倭”。2月19日，蔣介石向汪精衛建議：“一面對倭寇提抗議，一面對各國亦提抗議，以國際公約為據。”
第二，對日“交涉”實質是國際監督下的交涉。“一·二八”事變后的國民政府，不再抗拒中日談判交涉，但明確此種交涉不能離開國際社會的監督。由于西方列強在滬利益集中且巨大，顏惠慶多次強調中日交涉需要國際社會監督與援助，支持由列強駐滬領事組織上海調查委員會。
第三，對日“抵抗與交涉并行”的最終訴求是解決日本所有侵華問題。“一·二八”事變與九一八事變都是日本侵略造成的，日本從中國領土撤軍是解決兩次事變的前提。國民政府有意在將“一·二八”事變訴諸國聯之際，順帶解決九一八事變。
概言之，“一·二八”事變爆發后，英美等國提出“解決所有未決爭議”的調停方案，不僅得到國聯認可，而且被國民政府轉用于對日談判，進一步確立兩次事變合并解決方針。但是，日本堅持兩次事變分割，看似積極調處的國聯沒有產生實效，國民政府繼續援引《國聯盟約》第15條，主張兩次事變合并解決，從國聯理事會轉到國聯大會，在更大范圍的外交場合聯合他國遏制日本，中日國聯外交鏖戰異常激烈。
三、日內瓦審議與中日國聯外交博弈
日內瓦審議歷經理事會、國聯大會、特別委員會三個階段，作為主訴方，國民政府實行兩次事變合并解決方針，試圖在國聯大會中聯合占多數的小國迫使大國制衡日本。作為被訴方，日本采取梯次性外交策略，反對第15條適用于九一八事變，并在上海以軍事行動相牽制。作為調停方，國聯通過呼吁書、決議案等形式表達立場，但自限于原則性立場陳述，不能對日形成實質性約束。英法與日本暗通款曲，使日內瓦審議方向從兩次事變合并解決轉向兩次事變切割，導致優先解決“一·二八”事變。
由于英美調停方案與中國援引第15條的時間線重合，國聯與日本私下協商，焦點在于分割兩次事變。1932年2月5日，德拉蒙德、副秘書長杉村陽太郎、國聯秘書處成員萊熱（Alexis Léger）等進行商議。杉村提出，可以僅同意解決“一·二八”事變，而不是拒絕英美調停方案，條件是“中國撤回將第15條適用于東北問題與上海問題的訴求”。德拉蒙德與萊熱贊成，反映國聯在援引第15條審議兩次事變上不夠堅定。杉村向外務省建議，“以上述方案為基礎，重新向英美法提出，作為打開局面的對策”。
在國聯與日本代表團認為存在外交轉圜余地之際，日本駐滬軍隊于2月4日發動進攻，日本本土陸軍在2月7日登陸吳淞口。中日戰事升級，影響日內瓦審議，最直接反映就是國聯與英法對日態度翻轉，“各國不肯做出壓迫中國撤回第15條之事”，日本駐法代理大使栗山茂提出，“法國支持日本關于東北問題述說的輿論沒有了”。
國聯理事會第一輪審議持續到2月9日，沒有對日本采取實質性措施。2月12日，顏惠慶向德拉蒙德發送照會，要求將日本侵華問題移交國聯大會。從照會內容看，顏惠慶是在1月29日訴諸理事會后“十四天”的截止日期前提出，真實原因與目的更為復雜。首先，理事會受英法等大國主導，它們與日本有共同利益，無法有效牽制日本，而國聯大會有眾多小國出席，一定程度上可以擺脫大國主導的弊端。顏惠慶的描述較為貼切，“強國在行政院會議上起著決定性的影響，而在大會上，弱小國家占多數……當強國與弱國之間發生沖突時，弱國更愿意將沖突提交給大會”。其次，理事會對兩次事變合并處理不夠堅定。顏惠慶擔憂，“列強予日本以‘滿洲’之自由處置，作上海和平之交換條件”。最后，將日本侵華問題提交國聯大會有助于“喚起世人之注意”，效果包括2月16日國聯理事會單獨向日本發出呼吁書，并于2月19日形成決議案，暗含兩次事變是否可以分割之爭。
在呼吁書中，國聯理事會表示，東亞局勢因兩次事變相繼發生而不斷惡化，敦促日本注意“侵犯國聯任何會員國領土完整，及變更其政治獨立者，國聯會員皆不能認為合法有效”。然而，日本的回應令理事會瞠目，在外交方面，日本發表聲明，將“一·二八”事變歸咎于中國，以不能將處于“混亂”的中國視為“秩序完整之國家”為借口，提出中國未具《國聯盟約》所謂“有組織國家”的條件，試圖從根本上否認中國援引《國聯盟約》的權利。在軍事方面，日本再度擴大侵略，第九師團長植田謙吉2月18日向駐滬中國軍隊發出“最后通牒”，揚言將發起總攻。顏惠慶同日致函德拉蒙德，要求“召開公開會議，討論局勢的極端嚴重性”。
2月19日理事會“歷時三小時有半，主采取維持和平辦法，防止一觸即發之戰爭”，理事會此時聚焦上海軍事升級問題，彭古要求佐藤勸告日本政府延長最后通牒期限，避免兩軍沖突。佐藤感慨道：“日本陷入完全孤立狀態……在世界輿論面前處于徹底的孤立無援。”當天通過的理事會決議案宣布3月3日召開國聯大會。
面對即將召開的國聯大會，日本外務省采取行動。首先，日本對大會根據第15條程序討論上海問題持默認態度；其次，基于反對將九一八事變納入大會討論的立場，外務省允許日本代表進行情況說明，如果大會“對日本采取不利舉措，應該持保留立場予以斷然拒絕”；最后，外務省指示首相特使松岡洋右等參加2月28日“肯特號”停戰會談，中日達成包括撤軍、召開圓桌會議等五項諒解事項。29日，理事會主席宣言獲得通過，提出四項計劃，包括“立即召集會議，于上海組織以中日兩方以及上述列強之代表，俾戰事有一最后結束，而上海區域之和平狀態得以恢復”。
中日開展外交運作之際，主導國聯的英法對九一八事變的態度發生變化。日本拒絕英美等國調停方案后，英國產生猶疑。早在2月5日，林德利就向西蒙表示，“反對通過上海解決東北問題的任何企圖”。2月15日，西蒙向史汀生表示，“現在應該作出的陳述是基于上海公共租界情況——我們不想放棄東北，但不愿把它放在首位”。西蒙有意擱置九一八事變。英國外交部常務副大臣范西塔特（Robert Vansittart）表示，若“對日采取敵對態度，在這個關鍵時刻激怒東京，讓南京變得強硬，可能會錯過調解的好時機”。法國外交部長塔爾迪厄（André Tardieu）向前駐華公使瑪德（Damien de Martel）表示，“解決東北地位問題為時尚早”。可見，英法主導下的國聯注定不會對日本采取強硬舉措。
偽滿洲國于3月1日成立后，日軍次日即提出苛刻條件，要求“華軍退至指定地點后，日軍乃退至淞滬一帶區域，候常態完全恢復后，乃退出此項區域”。兩次事變勢必成為國聯大會之議題。3月3日，國聯大會召開第一次全體會議，選舉比利時代表海曼斯（Paul Hymans）擔任大會主席，顏惠慶和日本首席代表暨駐英大使松平恒雄先后發言。
顏惠慶提出國民政府訴求：敦促正在處理中日全部爭端的大會盡可能根據《國聯盟約》達成解決辦法；請出席大會諸代表盡力制止所有敵對行動，使日軍撤退，和平解決中日一切爭議，凡是侵犯中國主權或違背國際法或現有條約義務的措施，都不能被視為解決兩次事變之辦法，國民政府謀求兩次事變合并解決方針沒有變化。松平的發言老調重彈。關于“一·二八”事變，他繼續狡辯，稱“日本政府無意利用目前局勢在上海地區推行任何政治或領土野心，也無意在上海設立租界，更無意獲得日本專屬利益”；關于九一八事變，他則強調應等待調查團報告書。
國聯大會前兩天議程顯得較為平緩，隨著日本第三次增兵消息傳來，國聯大會中的小國對日態度趨于強硬，紛紛支持中國立場，贊成兩次事變合并解決。3月5日上午召開大會總務委員會第二次會議，挪威代表布拉德蘭（Birger Braadland）建議，按照第15條第4款為“解決整個爭端”提出適當辦法。哥倫比亞代表雷斯特雷波（Antonio Restrepo）認為，第10條應當適用于九一八事變，“任何國家都無權為了保證執行某些條約而軍事占領他國領土”。下午召開大會第三次會議，丹麥代表蒙克（Peter Munch）表示，“上海問題和東北問題的具體形式可能不相同，但除非停止敵對行動，否則任何調解努力都不可能取得成功”。瑞士代表莫塔（Giuseppe Motta）指出，“此次中日爭端之整個問題，均已提交國聯，非僅限于上海一地”。
相較而言，大國代表立場明顯偏向日本，優先解決上海問題的傾向表露無疑。3月7日，西蒙指出，關于上海問題，有特殊關系的國聯成員國“毫無保留地將其官員安排在現場為國聯服務”，意味著上海問題有解決的希望；關于九一八事變，國聯任命的“調查團剛抵達東亞”，意味著需要等待該調查團結果。意大利代表羅索（Augusto Rosso）贊成西蒙觀點，認為最緊迫的是解決上海停戰問題。彭古表示，停戰“只解決上海問題”，至于九一八事變，“在獲得調查團提供的信息之前，根本不可能就東北問題發表意見”，并提議成立委員會“跟蹤事態發展”。
作為上述討論環節的總結，中日代表于3月8日下午發言。顏惠慶的發言集中于九一八事變以來的日本侵華問題，試圖避免國聯因等待李頓調查團報告而擱置處理九一八事變，并提出中國對大會的期望是，認定日本用武力占領中國領土和不欲將爭議提交國聯公斷等事實屬于破壞《國聯盟約》之舉。佐藤的發言聚焦于上海，避免提及東北，“基于列強幫助和《國聯盟約》精神，上海局勢將迅速恢復正常”。會議結束之際，捷克代表提議成立起草委員會，“由大會主席團成員、已經提交或即將提交決議草案的人員組成”，該提議獲得一致通過，大會進入決議案起草環節。
對于付諸表決的大會決議案，中日均表示棄權。由于時差原因，在11日決議案表決期間未收到外交部訓令，顏惠慶遂投下棄權票。翌日，顏惠慶通過傳達外交部訓令的方式，表明國民政府接受決議案，棄權僅是“日內瓦與南京之間的電報通信需要時間所致”。不同于中國棄權的技術性原因，日本棄權仍是對第15條適用于九一八事變持保留意見。芳澤指示放棄投票，“根據第11條組建的調查團已經抵達東亞，開始業務工作，沒有必要將東北問題置于第15條之下”。松平轉告西蒙，日方對使用第15條持保留意見，反對將東北問題納入決議案，只能棄權。
3月11日下午召開國聯大會全體會議，中日棄權，其他國家投下贊成票。海曼斯宣布，根據國聯大會議事規則關于“棄權代表應被視為不在場”的規定，決議案獲得一致通過。隨后選舉十九人特別委員會，代替國聯大會處理日本侵華問題。該委員會需要“根據《國聯盟約》第15條第3款規定，與當事各方協商解決爭端，向大會提交聲明”。
在3月11日決議案鞭策下，中日上海停戰談判得到推進。3月14日，中日召開非正式停戰會議，中方主張中國軍隊暫時停留原地，日方同意日軍撤退到事變之前區域，待召開正式停戰會議時再商議兩軍撤退步驟，雙方初步達成停戰草案。3月17日，十九人特別委員會召開第一次會議，審議停戰草案，佐藤表示，“談判人員不久將成功克服意見分歧，達成最終協議”；顏惠慶提醒委員會注意，“局勢仍舊充滿不確定性和危險”；海曼斯呼吁，“在上海有特殊利益的大國繼續提供幫助，以期鞏固已經達成的安排”。
十九人特別委員會不僅沒有在公開會議上討論九一八事變，而且在隨后的閉門會議中決定，關于東北問題，“等待調查團報告書到來后再審議”。如此，以國聯為代表的國際社會關注點轉向上海。3月24日，中日就上海停戰開啟正式談判，最終于5月5日達成《淞滬停戰協定》，國民政府合并解決兩次事變的國聯外交策略宣告破產。
四、國民政府國聯外交策略失敗及影響
國民政府國聯外交的失敗，不僅表現為兩次事變未能合并解決，而且體現在國聯審議脫離評判事變本身的常軌，漸變為日本借以轉移國際社會對九一八事變關注的外交平臺。國民政府以抓住“救命稻草”般心態推行國聯外交，寄希望于國聯遏制日本侵略的計劃落空，證明其仰賴的國聯機制無法制止日本侵華行徑。
在分析國民政府兩次事變合并解決方針之所以未能順利實現時，有三點因素需要關注。第一，就兩次事變地而言，上海與東北對于歐美國家有不同意義，英美等列強從本國在華利益出發，更偏重于推動上海停戰。西蒙在2月15日就表示，“如果把上海與東北聯系起來，由于日本對東北的立場，我們將不會感到滿意”，意在將兩次事變分開，優先解決上海問題。第二，就國民政府自身而言，“一·二八”事變后對日“抵抗”目的是實現國際社會調停，希望國際社會督促日本撤軍。在國聯介入調處之后，國民政府習慣性地仰賴第三方制衡，于是當國聯順從日本優先解決上海問題時，國民政府無法進行有效抵制。第三，就國聯而言，國聯理事會已出臺之決議案阻礙兩次事變合并解決，尤其是組建國聯調查團的“12·10”決議案，“我方之弱點在已接受十二月十日之決議案”，等待調查團報告書成為日本阻礙討論與英法規避審議九一八事變的聯結點。
日本在國聯的因應體現其轉移國際關注東北視線的外交運作，反映在日本應對中國援引第15條的梯次性外交策略和緊抓國聯主導國的舉措當中。第一步，日本反對國民政府援引第15條審議侵華事件。其最根本目的是避免九一八事變再度成為國聯審議對象，不欲國聯介入東北之企圖非常明顯。第二步，日本僅同意第15條適用于上海問題。佐藤等人向外務省建議，“國聯僅在上海事件中適用第15條，日本在法律上采取保留態度，對國聯舉措示好，并予以靜觀”，旨在切割兩次事變。第三步，日本以棄權形式暗示不贊成國聯大會決議案。由于大會決議案包含第15條可以適用于九一八事變，外務省表示，“為了圓滿解決東北問題，我方盡量避免在中國內地發生事端，對上海事件的妥協態度也是出于上述考慮。這種妥協態度暗示著我方在東北問題上堅持立場的決心”，主旨仍是以“一·二八”事變之處理換取在九一八事變上維系日本立場，以此暫擱九一八事變。同時，日本緊抓國聯主導國尤其是英國，實現切割兩次事變之目的。駐意大使吉田茂建議，“提倡英日協調論……是目前扭轉局面的一個方案”。松平向西蒙灌輸，“如果把東北問題引入大會討論，只會使事情變得混亂”。英國立場確實有偏向日本的跡象。2月29日，英國外交部政務次長艾登（Robert Eden）在下議院指出，國聯調查團即將抵達東北進行調查，“作為國際聯盟成員國的英國……以自己名義對目前正在調查的問題進行判斷，完全不恰當”。佐藤向外務省報告，“理解日本立場的大國代表，尤其是英國外相，為日本作出很多努力”，其發言有利于日本。
國民政府國聯外交的失敗，折射出國聯無力調停的本質缺陷，引發一系列影響。首先，未能實現兩次事變合并解決，消解了國民政府對國聯的信任。顏惠慶指出，“災難性的事件仍然不斷地一再發生”，原因之一是“信心十足地將希望寄托在十分自負的國聯身上”。蔣介石也意識到，“國聯無實力，各小國對我雖表同情，實愛莫能助，各大國則多所顧忌，不肯為我犧牲”。但是，國民政府未放棄借助國聯制衡日本的外交策略，并嘗試聯合美蘇，固守“以夷制夷”的外交路線。
其次，在國聯外交之外，國民政府聯合美蘇制衡日本的跡象愈加明顯。“一·二八”事變期間，史汀生意識到，日本試圖通過區分中國東北與上海等其他地區的手段，避免兩次事變合并解決，以實現其不從中國撤軍的目的。他致信參議院外交委員會主席波拉（William E. Borah）表示，“如果其他各國與本國為同一之決定，取同一之步驟，則即可警告日本”。所謂“同一之決定”、“同一之步驟”是包括禁運在內的對日制裁。孫科、陳友仁將該信函視為“美國遠東政策中之一重要文件”，強調美國應以武力制止日本暴行，“維持英美國在華之利益”。受美國遠東政策影響，顧維鈞在1932年2月中旬向美國駐華公使詹森（Nelson Johnson）表示，“應將中國與各國間一切問題乘機共商一種解決途徑，以謀遠東大局之安定……沈案為遠東和平之樞紐，尤應盡先解決”。與此同時，國民政府謀求中蘇復交，蔣介石在上海停戰協定談判期間思考“目前以外交如何打開局面，對日對俄對美皆須進行”，中蘇復交協商談判成為國民政府此后外交重點之一。職是之故，國民政府在1932年3月2日判斷，“連日日人在北滿與俄人感情極劣，兼之美國務卿之宣言……如我軍再能堅持十日，國際上或有重大變化，于我外交上必更有利”。
最后，日本盡管借助國聯審議暫時轉移了國際社會對東北問題的關注，達到對己有利的外交目的，但其不可能放棄“滿蒙經略”、“滿蒙生命線”等侵略性政策，因而在扶植成立偽滿政權后，日本更加急于擺脫國聯對其侵略行動的束縛，其與國聯的對立進一步加劇。日本詭稱其代表團在國聯審議期間遭受不公正待遇，“英美輿論極端強硬化，有可能會適用《國聯盟約》第16條的制裁……日本會成為全世界的敵人”，從而在上海停戰協定談判期間，芳澤制定針對下次國聯大會方針，如若“超出1931年9月30日和12月10日的理事會決議案范圍”，日本將命令“代表從國聯大會中退出”，預示日本最終會退出國聯，國聯機制根本無法遏制日本侵略行為。
結 語
國民政府在“一·二八”事變后訴諸國聯，尋求將九一八事變與“一·二八”事變合并審議，而日本通過外交行動拖延國聯審議，轉移國際視線，最終使國民政府的目標落空，折射出國民政府外交的固有缺陷。
國民政府對日與對歐美外交存在不同權衡，對日側重以戰促談，在交戰中以妥協謀求上海停戰談判；對歐美側重爭取支持，意在提醒國際社會不能忘記九一八事變。蔣介石認為，“我方即可乘英美干涉之機，與之（日本）交涉，不可以各國干涉而我反強硬，致生不利影響也”。汪精衛表示：“中國是有十足的理由，來要求國際干涉日本……在外交上既然有充分的理由，則何必要放棄外交的辦法呢？”可見，以蔣、汪為代表的國民政府高層聯合他國牽制日本的意圖甚為明顯，該策略在中日交涉過程中雖有所變更，出現直接交涉的短暫趨勢，比如《塘沽停戰協定》談判等，但從長時段審視國民政府因應日本對華侵略，采取“攘外必先安內”方針的國民政府對國際社會的依賴性并無根本扭轉。
時人有謂：“外交者，特牽制外患之具耳……茍中國之政治，能對得起四萬萬人民，則必然可以攘外而中興。”國民政府看似在國聯外交中推行“以夷制夷”方針，但將九一八事變和“一·二八”事變訴諸國聯后，根本無力把控國聯外交博弈進程，反倒使國聯成為日本轉移國際視線的外交平臺。利用國際社會暫擱九一八事變提供的時間差，日本扶植成立偽滿，嚴重惡化東北局勢，“當上海再獲和平后，大國列強對中日沖突再無興趣”，造成訴諸國聯解決九一八事變的策略難以為繼。由此觀之，蔣、汪等國民黨高層主導的國聯外交，基于脫離人民立場的內政之上，無法擺脫其妥協退讓的階級局限性，因而無法消弭依賴大國或大國集團的弊端，更無法實現真正獨立自主的外交。國民政府的軟弱妥協最終反噬己身，造成東北3000萬民眾陷于殖民統治之下，既失民心，又喪主權，影響抗日戰爭全過程。
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