作者簡(jiǎn)介：何志明，四川大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授
文章來源：《毛澤東研究》2024年第1期
摘要：
各界人民代表會(huì)議是新中國(guó)成立前后中國(guó)共產(chǎn)黨在地方推行的一種重要民主議政制度。毛澤東高度重視各界人民代表會(huì)議在擴(kuò)大民眾政治參與方面的關(guān)鍵性職能并不斷推動(dòng)地方落實(shí)該制度。從參與對(duì)象維度來看，強(qiáng)調(diào)以統(tǒng)一戰(zhàn)線為內(nèi)核的制度設(shè)計(jì)，最大限度擴(kuò)大各界人民代表會(huì)議的參與范圍；從參與方式維度來看，堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向的基本原則，突出各界人民代表會(huì)議解決現(xiàn)實(shí)問題的運(yùn)行理念；從參與效果維度來看，以提升各界人民代表會(huì)議制度化水平為基本目標(biāo)，將其作為各界人民代表會(huì)議穩(wěn)定運(yùn)行的保障機(jī)制。從政治參與角度認(rèn)識(shí)新中國(guó)成立前后各界人民代表會(huì)議的發(fā)展歷程，對(duì)于理解此時(shí)期各界人民代表會(huì)議向人民代表大會(huì)實(shí)現(xiàn)制度轉(zhuǎn)換的內(nèi)在理路頗有助益。
關(guān)鍵詞：
毛澤東；政治參與；各界人民代表會(huì)議；人民代表大會(huì)
各界人民代表會(huì)議(以下簡(jiǎn)稱“各代會(huì)”)是人民代表大會(huì)制度正式實(shí)施之前的過渡性制度安排。雖然該會(huì)議制度持續(xù)的時(shí)間不長(zhǎng)，卻是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下人民民主發(fā)展歷程中的重要環(huán)節(jié)。目前學(xué)界關(guān)于各代會(huì)的研究，大都側(cè)重于民主與建政的角度，突出其相對(duì)于人民代表大會(huì)制度的“前史”地位。新中國(guó)各級(jí)政權(quán)的建立大體呈現(xiàn)了先北后南的特點(diǎn)，與中國(guó)共產(chǎn)黨抗戰(zhàn)時(shí)期在北方許多地區(qū)建立相對(duì)穩(wěn)固的基層政權(quán)不同，大部分南方地區(qū)為新解放區(qū)(又稱“新區(qū)”),面臨著政權(quán)政治合法性塑造問題。政治參與范圍是衡量一個(gè)政權(quán)政治合法性的重要指標(biāo)。彼時(shí)的各代會(huì)恰逢其時(shí)地成為新政權(quán)擴(kuò)大政治參與的重要制度性安排。從這個(gè)角度觀之，各代會(huì)的擴(kuò)大政治參與功能較之民主建政的地位更為前置。為了充分發(fā)揮各代會(huì)的這一政治功能，毛澤東反復(fù)強(qiáng)調(diào)并積極推動(dòng)，使該制度在地方迅速落地并有效擴(kuò)大了新生人民政權(quán)的政治參與。為此，本文擬從政治參與的角度分析毛澤東對(duì)于推進(jìn)各代會(huì)制度的努力,同時(shí)探討1950年代初期各代會(huì)向人民代表大會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“人代會(huì)”)實(shí)現(xiàn)制度轉(zhuǎn)換的內(nèi)在理路。
一、以統(tǒng)一戰(zhàn)線為基本內(nèi)核的制度設(shè)計(jì)
“政治參與”是一個(gè)政治學(xué)概念，指“普通公民通過各種合法方式參加政治生活，并影響政治體系的構(gòu)成、運(yùn)行方式、運(yùn)行規(guī)則和政策過程的行為”。簡(jiǎn)要而言，政治參與就是民眾參與政治活動(dòng)的基本狀態(tài)。在現(xiàn)代民主政體中，民眾參與政治事務(wù)是民主政治的重要指標(biāo)，政治參與的廣度和深度在某種程度上體現(xiàn)了民主政治的實(shí)際效果與水準(zhǔn)。誰(shuí)來參與，是中國(guó)共產(chǎn)黨建政之初就必須回答的問題，其實(shí)質(zhì)就是統(tǒng)一戰(zhàn)線。“統(tǒng)一戰(zhàn)線”被毛澤東譽(yù)為中國(guó)革命取得勝利的“三大法寶”之一。1948年初，針對(duì)全國(guó)勝利后是否還需要統(tǒng)一戰(zhàn)線這一問題，他態(tài)度十分明確：“那時(shí)的問題是鞏固勝利，沒有全民族絕大多數(shù)人口參加的民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，勝利就不能鞏固。”不僅如此，統(tǒng)一戰(zhàn)線不僅是革命勝利的策略，而且成為新政權(quán)建設(shè)的基本思路。
早在1945年，毛澤東在《論聯(lián)合政府》一文中就已對(duì)中國(guó)未來的新民主主義制度進(jìn)行了詳細(xì)闡述，在政權(quán)組織形式方面強(qiáng)調(diào)“由各級(jí)人民代表大會(huì)決定大政方針，選舉政府”。由于解放戰(zhàn)爭(zhēng)后期尚無時(shí)間實(shí)施普選并召開各級(jí)各代會(huì)，作為一個(gè)過渡形態(tài)的制度設(shè)計(jì)，各界人民代表會(huì)議應(yīng)運(yùn)而生。針對(duì)石家莊、濟(jì)南、沈陽(yáng)等大城市接管過程中出現(xiàn)外來干部“與廣大群眾聯(lián)系不夠”的情況，1948年11月30日，毛澤東致電各地，明確要求在接管過程中注意擴(kuò)大統(tǒng)一戰(zhàn)線，特別是組織各界代表會(huì)并將其作為“黨和政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾的最好組織形式”,使黨的主張獲得廣大人民的擁護(hù)。為了及時(shí)總結(jié)與推廣會(huì)議經(jīng)驗(yàn)，他還叮囑各地“根據(jù)這一規(guī)定，善為運(yùn)用，并創(chuàng)造出新的經(jīng)驗(yàn)，隨時(shí)電告中央”。“各界代表會(huì)”,即是由各階層群體代表參加的會(huì)議，目的在于召集各界人士商討新政權(quán)建立之初諸多問題的解決辦法，特別強(qiáng)調(diào)與會(huì)人士的階層和團(tuán)體代表性，突出各代會(huì)所發(fā)揮的政治參與作用，其統(tǒng)戰(zhàn)屬性顯然是第一位的。
(一)強(qiáng)調(diào)召開各代會(huì)的重要性，進(jìn)一步夯實(shí)人民政權(quán)的統(tǒng)一戰(zhàn)線基礎(chǔ)
各代會(huì)的及時(shí)召開，是解決“誰(shuí)來參與”問題的首要步驟。作為一個(gè)新的議事制度，各代會(huì)對(duì)于很多黨內(nèi)干部而言比較陌生，建政之初的繁重緊迫任務(wù)，也使不少地方領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于舉行各代會(huì)缺乏積極性。特別是南方新解放區(qū)正面臨征收1949年公糧的緊迫任務(wù)，兼之國(guó)民黨敗退臺(tái)灣前安排的潛伏人員和殘兵游勇以反對(duì)征糧為名不斷策劃和發(fā)動(dòng)武裝暴亂，使不少地方一度將主要精力放在“征糧”和“剿匪”而“無暇”召開各代會(huì)。為了扭轉(zhuǎn)這一現(xiàn)象，自1948年底開始，毛澤東通過中共中央相關(guān)電文和指示，積極推動(dòng)各代會(huì)制度在地方“扎根”。1948年12月20日，毛澤東在給各地的電報(bào)中分析了人民代表會(huì)議的重要性，認(rèn)為“經(jīng)驗(yàn)證明，人民代表會(huì)議的政權(quán)，乃是新民主主義政權(quán)的最好形式”,同時(shí)要求“各地黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)必須予以最大的注意，研究其中的經(jīng)驗(yàn)，以便能在經(jīng)常工作中把它確實(shí)地建立起來，在報(bào)紙上亦須經(jīng)常總結(jié)和報(bào)導(dǎo)其經(jīng)驗(yàn)”。
為了引起各地對(duì)召開各代會(huì)的重視，毛澤東還親臨北平首屆各代會(huì)現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)。1949年8月9日，北平首屆各代會(huì)開幕。毛澤東于13日前往祝賀，他在講話中希望“全國(guó)各城市都能迅速召集同樣的會(huì)議”。8月19日，毛澤東致電各地，表?yè)P(yáng)太原解放后三個(gè)月內(nèi)舉行五次各代會(huì)“成績(jī)極好”,認(rèn)為石家莊、上海、北平已經(jīng)報(bào)告開會(huì)外，其他地方“尚未據(jù)報(bào)開會(huì)，這是很不好的”。8月26日，毛澤東在為中共中央起草致各中央局、野戰(zhàn)軍前委的電報(bào)中要求三萬人口以上的城市必須在9月舉行一次各代會(huì)，并在電報(bào)中使用了“嚴(yán)催”“務(wù)于”、兩個(gè)“一律”、兩個(gè)“不許可”等措辭，要求省、區(qū)、地委“一改過去長(zhǎng)期不開各界人民代表會(huì)議的不良作風(fēng)”。在修改新華社社論稿時(shí)，毛澤東特別強(qiáng)調(diào)此類會(huì)議“為人民政府與各界人民群眾發(fā)生密切聯(lián)系的機(jī)關(guān)”,不僅要在三萬人以上的城市召開，而且要求在新解放區(qū)的縣“也應(yīng)一律召開全縣性的各界人民代表會(huì)議”。為了推動(dòng)各地重視召開各代會(huì)，他在社論末尾還鄭重指出，此類會(huì)議各地“必須召開”,“召開是正確的，不召開是不許可的”。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1949年8月至12月，毛澤東親自起草的關(guān)于召開各代會(huì)的文、電達(dá)19篇之多。他還積極介紹長(zhǎng)安縣、松江縣等地舉行各代會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，催促各地迅速召開此會(huì)議。特別是在收到松江縣的經(jīng)驗(yàn)介紹后，毛澤東認(rèn)為縣級(jí)各代會(huì)意義重大，有利于黨聯(lián)系群眾、干部受到教育，這些“都是極重要的”,還要求各中央局負(fù)責(zé)人選擇一個(gè)縣，“親自出席，取得經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)所屬”。12月29日，尚在訪問蘇聯(lián)途中的毛澤東致電華東局，詳細(xì)了解該區(qū)縣各代會(huì)“共有多少縣開過了，尚有多少縣未開過”,詢問1950年3月時(shí)華東區(qū)是否可以做到全區(qū)所有縣市均召開一次人民代表會(huì)議。在毛澤東的動(dòng)員下，全國(guó)縣級(jí)以上的各代會(huì)紛紛召開。據(jù)內(nèi)政部長(zhǎng)謝覺哉?qǐng)?bào)告，截至1950年7月17日，全國(guó)各地召開各界人民代表會(huì)議，“已成為全國(guó)性的運(yùn)動(dòng)”,全國(guó)2069個(gè)縣中已有1707個(gè)縣召開了各代會(huì)。各代會(huì)的召開從在地方有些受冷遇到逐漸成為一場(chǎng)“運(yùn)動(dòng)”,與毛澤東和中共中央強(qiáng)力推動(dòng)密切相關(guān)。
(二)強(qiáng)調(diào)代表來源的廣泛性，推動(dòng)各代會(huì)統(tǒng)一戰(zhàn)線政治功能的實(shí)現(xiàn)
軍事上的勝利只是革命的第一步，接下來的鞏固工作至關(guān)重要。特別是新解放區(qū)陸續(xù)開辟之后，面臨的問題是“我黨在那里的組織還不強(qiáng)大，那里的群眾還沒有發(fā)動(dòng)”。新政權(quán)建立后，各代會(huì)自然成為“加強(qiáng)政府與人民的聯(lián)系，協(xié)助政府進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)工作”的重要議事機(jī)構(gòu)。毛澤東反復(fù)告誡黨內(nèi)干部，必須避免“束縛于黨內(nèi)狹小圈子”,保證與會(huì)代表來源的廣泛性。1949年9月16日，他在給新華社修改社論稿時(shí)，將原標(biāo)題《迅速召開各界代表會(huì)議》改為《迅速召開各界人民代表會(huì)議》,將“各界代表會(huì)議”調(diào)整為“各界人民代表會(huì)議”,這個(gè)看似不起眼的標(biāo)題修改，突出參會(huì)者的“人民代表”身份，有利于推動(dòng)各階層力量參與政治。毛澤東特別強(qiáng)調(diào)了代表產(chǎn)生范圍的廣泛性：“應(yīng)該吸收各工廠、各學(xué)校、各機(jī)關(guān)、衛(wèi)戍部隊(duì)、各人民團(tuán)體、各民主黨派、各民主階層的代表參加”,目的在于“各種不同的人民群眾都能經(jīng)過他們的代表與人民政府發(fā)生密切的關(guān)系”。為此，他要求避免只從機(jī)關(guān)團(tuán)體中選派代表，“切忌盡請(qǐng)一些從外邊派去工作的干部”,將各代會(huì)變成“干部會(huì)”。
在強(qiáng)調(diào)各代會(huì)以統(tǒng)一戰(zhàn)線為基本內(nèi)核的制度設(shè)計(jì)，最大限度確保政治參與人員范圍的同時(shí)，毛澤東也強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮各代會(huì)在協(xié)助黨和政府決策實(shí)現(xiàn)合法化方面的政治功能。為此，黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)，各代會(huì)并非舊政權(quán)時(shí)期的參議會(huì)，而是協(xié)助政府實(shí)現(xiàn)政策法令的討論、修改與執(zhí)行。毛澤東希望通過這種政治參與形式，在保證民主的同時(shí)，達(dá)到集中的效果，劃定了這種參與形式的“范圍”與“邊界”。例如北平，在1949年8月召開的首屆各代會(huì)中，代表總數(shù)330人，分別來自各民主黨派、工農(nóng)、婦女、青年、學(xué)生、小資產(chǎn)階級(jí)、民族資產(chǎn)階級(jí)、少數(shù)民族、教育、文化、新聞、藝術(shù)和宗教界，最大限度地保證了代表來源的廣泛性，同時(shí)在人員構(gòu)成比例方面，體現(xiàn)了以工農(nóng)聯(lián)盟為主體和團(tuán)結(jié)全市人民的特點(diǎn)。具體而言，就是“黨員和進(jìn)步分子共241人，約占73%,中間分子52人，約為16%,落后和偏右的分子共37人，約11%”。最后一部分代表頗為引人注意，那就是官方認(rèn)定為“落后和偏右”的代表達(dá)到37人。這部分群體被吸納到各代會(huì)中，充分體現(xiàn)了各代會(huì)的統(tǒng)一戰(zhàn)線功能。“這樣的一種代表成分，加以會(huì)議中民主作風(fēng)的發(fā)揚(yáng)，就保證了會(huì)議既有充分廣泛的代表性，使各界人民覺得人人有份，又保證了黨能順利領(lǐng)導(dǎo)”。針對(duì)后一部分代表，市委還表示：“這次經(jīng)驗(yàn)證明：會(huì)議中有少數(shù)偏右的，但并非反動(dòng)的分子是有好處的。”這既是新政權(quán)政治自信的重要體現(xiàn)，更是為不同觀點(diǎn)在各代會(huì)交流提供了途徑。此即為毛澤東在七屆三中全會(huì)上所指出，必須通過各代會(huì)“認(rèn)真地團(tuán)結(jié)各界民主人士”,克服統(tǒng)一戰(zhàn)線中的“關(guān)門主義傾向和遷就主義傾向”。也就是說，各代會(huì)的代表既要注重來源的廣泛性，也要強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo),使民主的范圍與程度契合“統(tǒng)一戰(zhàn)線”之范疇。
1949年11月，北京市舉行第二屆各代會(huì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，424名代表涵蓋黨、政、軍、團(tuán)等機(jī)關(guān)團(tuán)體，工、農(nóng)、商等不同行業(yè)，有共產(chǎn)黨、民主黨派、宗教界人士，也有青年學(xué)生和83歲高齡的地方士紳。正如彭真在這次會(huì)議開幕詞中所言，“所有北京市各民族人民都有代表參加”,“是能夠充分代表北京市各界人民的意志的”。不僅如此，大會(huì)還安排年過八旬的老人潘齡皋致閉幕詞，他感慨道：“我們老百姓能夠在這里說話，說要怎么辦就怎么辦，我們老百姓能夠選出政府來，替我們自己辦事，這是我們中國(guó)老百姓一百多年來就奮斗犧牲流血所要爭(zhēng)取的目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)在辛亥革命沒有達(dá)到，在北伐戰(zhàn)爭(zhēng)沒有達(dá)到，在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)也沒有達(dá)到，現(xiàn)在達(dá)到了!”。這一報(bào)告得到了毛澤東的肯定并在將其轉(zhuǎn)發(fā)各中央(分)局時(shí)表示，“此件值得注意，發(fā)給你們參考”。
北平市各代會(huì)的召開經(jīng)《人民日?qǐng)?bào)》宣傳報(bào)道，迅速成為其他地方召開各代會(huì)的重要借鑒。例如在華東區(qū)松江縣舉行的第一次各代會(huì)代表中，出席代表286人，其中職工代表35人，農(nóng)民代表138人，青年與學(xué)生代表13人，教育界代表22人，自由職業(yè)者代表15人，婦女界代表3人，工商界代表30人，開明士紳代表11人，黨政軍代表19人，幾乎覆蓋了社會(huì)上的主要職業(yè)，具有廣泛的代表性。西北區(qū)長(zhǎng)安縣的第一屆各代會(huì)共計(jì)349名代表，群體構(gòu)成為農(nóng)民、工人、學(xué)生、青年、婦女、商人、部隊(duì)和機(jī)關(guān)代表，在構(gòu)成比例中農(nóng)民代表占半數(shù)，中小學(xué)教員代表占10%,其余均為5%。這種多樣化的群體來源，既保證了最大限度團(tuán)結(jié)各方，使不同觀點(diǎn)得以表達(dá)，同時(shí)工農(nóng)尤其是農(nóng)民居多的特點(diǎn)，又可以使黨和政府決策進(jìn)一步完善。
二、以問題導(dǎo)向?yàn)榛驹瓌t的運(yùn)行理念
政治參與的核心是“參與”。盡管毛澤東和中共中央不斷發(fā)出指示要求召開各代會(huì)，但如何舉行這一會(huì)議，各地仍沒有頭緒。為此，毛澤東就如何召開各代會(huì)發(fā)出了大量指示，指導(dǎo)各地用好這一全新的會(huì)議制度。他指出，各代會(huì)的運(yùn)行必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，首先解決關(guān)鍵性問題，“每次解決問題不要多，應(yīng)集中在一兩個(gè)問題上”。從問題導(dǎo)向的角度來看，在各代會(huì)運(yùn)行過程中，必須解決以下幾個(gè)問題：代表的產(chǎn)生、議題的提出與討論、決議的貫徹。
(一)強(qiáng)調(diào)規(guī)范的代表產(chǎn)生程序
現(xiàn)代民主政治的重要體現(xiàn)就是議事層面的票決制，即投票人通過投票的形式實(shí)現(xiàn)政治參與。既然在代表來源方面強(qiáng)調(diào)盡可能的廣泛性，解決了“從哪里來”的問題，緊接著就要解決“怎么來”的問題。代表如何產(chǎn)生，這是解決各代會(huì)運(yùn)行機(jī)制的首要問題。新政權(quán)建立伊始，在地方面臨著剿匪、征糧、減租、人民幣下鄉(xiāng)等諸多困難與挑戰(zhàn)，還不具備實(shí)施普選的條件，只能通過聘請(qǐng)等形式產(chǎn)生代表。為此，毛澤東在為中共中央起草電文時(shí)充分考慮到了這一點(diǎn)，并不拘泥于票決制，而是明確各代會(huì)代表產(chǎn)生的初步形式為黨政機(jī)關(guān)以協(xié)商的形式聘請(qǐng)，但也規(guī)定：“在我軍入城前后，經(jīng)過調(diào)查研究，方能確定人選。”也就是通過調(diào)查研究的形式，結(jié)合不同行業(yè)的特點(diǎn)，通過“邀約”的方式來產(chǎn)生代表。為此，《人民日?qǐng)?bào)》進(jìn)行了解釋：“各界人民代表會(huì)議既然是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)組織形式，因此就要注意到代表的廣泛性，應(yīng)該使各方面的代表人物都能參加。目前一般地區(qū)尚不宜立即進(jìn)行普選，而應(yīng)采取協(xié)商的方式來推選及特邀一些代表，使各方面代表人物都能參加進(jìn)來。這較之條件不成熟的普選更要民主得多。”從這段話可知，建政之初，以民主協(xié)商的方式產(chǎn)生代表，基本成為各地各代會(huì)舉行之初代表產(chǎn)生的主要途徑，這種方式反而更能體現(xiàn)該會(huì)議的統(tǒng)一戰(zhàn)線功能。因此，在具體操作層面，各地主要采取推選、協(xié)商、特邀等方式產(chǎn)生各代會(huì)代表，不同時(shí)期各種方式各有側(cè)重與調(diào)整。
作為肩負(fù)著向人代會(huì)過渡的政治使命的各界人民代表會(huì)議，代表產(chǎn)生形式逐漸從邀約、協(xié)商為主過渡為選舉為主。1949年9月4日，毛澤東在給各地的指示中介紹張家口舉行各代會(huì)的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，強(qiáng)調(diào)新區(qū)的各代會(huì)代表開始可以采取“推派和聘請(qǐng)為主，由可靠民眾團(tuán)體的民主選舉為輔”,然后逐步過渡到“民眾團(tuán)體選舉為主，推派和聘請(qǐng)為輔”。
根據(jù)這一指示，在1953年各代會(huì)逐步結(jié)束歷史使命之前，代表的產(chǎn)生方式基本體現(xiàn)了這一過渡性特點(diǎn)。以北京各代會(huì)為例，首屆各代會(huì)代表采取的是由各黨派推選代表和由政府聘請(qǐng)外，由群眾團(tuán)體“自行選派”、產(chǎn)業(yè)界與商業(yè)界“由行業(yè)代表推選”的方式。當(dāng)年11月召開的第二屆各代會(huì)，代表的產(chǎn)生仍然是推選和邀請(qǐng)兩種形式。但在第三屆各代會(huì)召開之時(shí)，選舉的比例有了很大提高。1951年2月，劉少奇在北京市第三屆各界人民代表會(huì)議上的致辭稱，較之前兩屆，第三屆的特點(diǎn)是民主化的程度較之前兩屆“更進(jìn)了一步”,原因不僅在于代表人數(shù)增加了，而且通過選舉的代表占83%,協(xié)商邀請(qǐng)的僅占17%,而其中政府方面的代表僅占3%。在選舉形式方面，主要根據(jù)實(shí)際情況，分別采取無記名投票和舉手表決兩種形式。在“選民全部識(shí)字又有過多次選舉經(jīng)驗(yàn)”的地方，例如文化程度較高的國(guó)營(yíng)企業(yè)和專科以上的學(xué)校，主要采取無記名投票的形式直接選舉產(chǎn)生，其他地方仍然采取舉手表決的形式。對(duì)此，劉少奇指出“我認(rèn)為不獨(dú)北京市的人民代表會(huì)議應(yīng)該如此，在其他地方，凡是條件業(yè)已具備了的，也應(yīng)該如此地來召集人民代表會(huì)議”。其他地方各代會(huì)代表的產(chǎn)生過程與形式，基本上也呈現(xiàn)出與北京相似的特點(diǎn)。
(二)營(yíng)造民主的討論氛圍
作為一個(gè)前期以統(tǒng)一戰(zhàn)線為主要功能的議事機(jī)構(gòu)，設(shè)置各代會(huì)的主要目標(biāo)就是解決建政初期涉及國(guó)計(jì)民生的重大事項(xiàng)，通過各階層代表共同參與討論最后取得一致共識(shí)，進(jìn)而有效完成建政之初的諸多目標(biāo)任務(wù)。各代會(huì)的運(yùn)作必須以問題為導(dǎo)向，堅(jiān)決反對(duì)形式主義，避免無意義的空談是毛澤東反復(fù)強(qiáng)調(diào)的。1949年8月13日，他在北平首屆各代會(huì)上強(qiáng)調(diào)各代會(huì)在政府與民眾之間扮演橋梁角色的同時(shí)，還向大會(huì)轉(zhuǎn)交了一封未署名的市民來信，信中反映的是北平物價(jià)高漲、捐稅和失業(yè)壓力大的問題。9月4日，在給各地的電報(bào)中，毛澤東再次要求避免形式主義，會(huì)議的組織者和參與者都要充分準(zhǔn)備，每次會(huì)議“要有中心內(nèi)容，要切切實(shí)實(shí)討論工作中存在的為人民所關(guān)心的問題”。這個(gè)電報(bào)清晰地體現(xiàn)了毛澤東對(duì)于各代會(huì)必須以解決具體問題為指引的運(yùn)行思路，成為各代會(huì)的基本運(yùn)行理念。
分組討論并形成提案是各代會(huì)運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是最能發(fā)揮其政治參與功能的環(huán)節(jié)。在各代會(huì)上軍管會(huì)或者政府負(fù)責(zé)人報(bào)告工作以后，接下來就是分組討論環(huán)節(jié)。由于一些干部存在“任務(wù)心理”,即“把召開人民代表會(huì)議當(dāng)做上級(jí)交下來的任務(wù)”并將其與救災(zāi)、征糧、減租、剿匪等工作對(duì)立起來，“常常借口工作忙，沒時(shí)間召集會(huì)議，把會(huì)議看成負(fù)擔(dān)。在會(huì)議上，政府人員或則發(fā)言占去時(shí)間太多，或則隨便缺席；會(huì)議后，不去檢討會(huì)議的經(jīng)驗(yàn)，議案一大堆，可以不理睬”。為此，毛澤東明確指出，各地必須克服“只相信少數(shù)人的黨內(nèi)干部會(huì)議，不相信人民代表會(huì)議的官僚主義作風(fēng)”,在縣級(jí)各代會(huì)，涉及大政方針例如剿匪、反霸、征糧、減租等問題，都應(yīng)經(jīng)過各代會(huì)討論，“取得代表們的同意，然后傳達(dá)推行”。例如長(zhǎng)安縣各代會(huì)在為期一天的討論中，主動(dòng)發(fā)言的有30多人，其中既有農(nóng)民、工商業(yè)者，也有地主士紳。他們通過發(fā)言討論，加深了對(duì)新政策的了解。代表們通過分組討論、形成提案，經(jīng)過提案審查委員會(huì)審查后，正式提交政府執(zhí)行，有利于政令的推行與貫徹。
1949年8月9日，北平首屆各界人民代表會(huì)議開幕。在8月12日的分組討論環(huán)節(jié)，42名工、農(nóng)、商、紳和民主黨派代表在會(huì)上發(fā)言，對(duì)于國(guó)民黨特務(wù)破壞、奸商囤積居奇擾亂市場(chǎng)等行為表示憤慨，要求政府徹底肅清特務(wù)，嚴(yán)懲投機(jī)奸商。據(jù)報(bào)道，代表們發(fā)言十分踴躍，“超過原定發(fā)言時(shí)間，主席團(tuán)幾次商議予以延長(zhǎng)”。最后經(jīng)過討論形成提案。據(jù)統(tǒng)計(jì)，此次大會(huì)秘書處收到各界代表提案達(dá)246條，經(jīng)過合并、整理與歸類，其中政法類24條、財(cái)經(jīng)類104條、市政建設(shè)37條、文教衛(wèi)生60條、其他21條。主要內(nèi)容涉及“繼續(xù)肅清特務(wù)匪徒，嚴(yán)懲國(guó)民黨反動(dòng)派首要及繼續(xù)活動(dòng)與隱藏的特務(wù)分子。節(jié)約生產(chǎn)支前及取締囤積居奇的奸商等”領(lǐng)域。成績(jī)的取得，與各代會(huì)強(qiáng)調(diào)討論過程的民主性密切相關(guān)，也是體現(xiàn)以問題為導(dǎo)向的政治參與原則的生動(dòng)體現(xiàn)。對(duì)此，華北局也深有體會(huì)。10月29日，華北局向中共中央報(bào)告了華北各城市召開各代會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，其中特別強(qiáng)調(diào)了會(huì)議經(jīng)驗(yàn)，例如，在議題設(shè)置環(huán)節(jié)，“每次會(huì)議，應(yīng)抓緊解決為廣大群眾所迫切要求解決的一兩個(gè)問題”。在討論環(huán)節(jié)，必須充分發(fā)揚(yáng)民主精神，“使每個(gè)代表都有發(fā)言的機(jī)會(huì)，是開好代表會(huì)議的關(guān)鍵”。該報(bào)告得到毛澤東的高度肯定并轉(zhuǎn)發(fā)各中央局，指出這些經(jīng)驗(yàn)“可為一切各界代表會(huì)議或人民代表會(huì)議所取法”。但在實(shí)際過程中，由于個(gè)別干部未不仔細(xì)研究中央和上級(jí)政府的政策法令，而“各界代表卻反而比我們更加留心研究，經(jīng)常引證法令向我質(zhì)問”,有時(shí)令地方干部措手不及，出現(xiàn)“回答不出，無理壓制”的現(xiàn)象。為了保障各代會(huì)代表的發(fā)言與討論權(quán)利，1950年6月，毛澤東在七屆三中全會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)，“人民政府的一切重要工作都應(yīng)交人民代表會(huì)議討論，并作決定”,“必須使出席人民代表會(huì)議的代表們有充分的發(fā)言權(quán)，任何壓制人民代表發(fā)言的行動(dòng)都是錯(cuò)誤的”。通過保障與會(huì)代表的參與發(fā)言和提案權(quán)，以問題為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性政治參與，有效地保證了各代會(huì)問題導(dǎo)向功能的實(shí)現(xiàn)。
(三)強(qiáng)調(diào)會(huì)后宣傳的重要性
新政權(quán)建立伊始，面對(duì)急迫的征糧、剿匪、減租、穩(wěn)定財(cái)經(jīng)和市場(chǎng)等任務(wù)，必須借助各代會(huì)的討論和決議，才能使上述政令順利在各地落地。正如時(shí)任西南局第一書記鄧小平所言，西南區(qū)建政初期的中心任務(wù)是剿匪、征收公糧和稅收等，而“開各界代表會(huì)”就是實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的方法。他發(fā)現(xiàn)，凡是“善于利用群眾力量開各界代表會(huì)和農(nóng)民代表會(huì)的地區(qū)，征糧就能完成”。通過會(huì)議上各方意見的表達(dá)，最終形成統(tǒng)一看法，會(huì)議結(jié)束后與會(huì)者積極宣傳會(huì)議精神，有利于新政權(quán)政令的順利貫徹。會(huì)后宣傳自然也就成為問題導(dǎo)向的重要組成部分。1949年8月19日，毛澤東為中共中央起草致各中央(分)局的電報(bào)中，特別強(qiáng)調(diào)會(huì)議討論并形成決議后，代表“有向人民傳達(dá)和解釋會(huì)議報(bào)告和決定的任務(wù)”。在長(zhǎng)安縣各代會(huì)上，各界代表踴躍發(fā)言，據(jù)西北局報(bào)告，“許多代表回時(shí)，都細(xì)細(xì)記下會(huì)議各項(xiàng)決定(長(zhǎng)安一般人民文化較高，識(shí)字的不少),計(jì)劃如何回去傳達(dá)，幫助工作”,“已經(jīng)證明，這樣的會(huì)議不但不妨礙工作，而且等于增加幾百個(gè)干部，工作更好做了”。北平第一屆各代會(huì)結(jié)束后，北平市民主婦聯(lián)籌委會(huì)主任張曉梅即通過廣播，號(hào)召“全北平市婦女把各界代表會(huì)議的決議變?yōu)樾袆?dòng)”。北平各工廠、行業(yè)積極宣傳各代會(huì)決議和報(bào)告，“第一修械所和電車公司并擬出討論大綱或提出問題分別討論，六區(qū)由工人夜校結(jié)合教學(xué)進(jìn)行傳達(dá)，被服總廠并由出席代表將參加大會(huì)情形油印分發(fā)工人討論。各廠工人一致表示擁護(hù)大會(huì)決議，電車公司工人于學(xué)習(xí)決議后即提出精簡(jiǎn)節(jié)約運(yùn)動(dòng)，并決定開出宣傳電車協(xié)助宣傳”。與會(huì)代表們?cè)跁?huì)議結(jié)束后的積極宣傳，不僅有助于解決建政初期的諸多問題，而且進(jìn)一步擴(kuò)大了政治參與范圍，使新政權(quán)更為穩(wěn)固。
三、以制度化水平為基本目標(biāo)的保障機(jī)制
有學(xué)者在梳理了新中國(guó)成立以來中國(guó)人民的政治參與歷程后認(rèn)為，此時(shí)期的政治參與形式主要可以分為動(dòng)員型、自發(fā)型和理性自主型。各界人民代表會(huì)議制度的產(chǎn)生具有特殊時(shí)代背景。其籌備、組織和召開，均體現(xiàn)了動(dòng)員型政治參與的行為邏輯。但其本身的臨時(shí)性、過渡性特征以及其他各種因素可能會(huì)導(dǎo)致這一參與行為的不穩(wěn)定。作為向人代會(huì)過渡的重要會(huì)議形式，將各代會(huì)作為一項(xiàng)制度，不僅有利于各代會(huì)的高效展開，也有利于逐步向人代會(huì)進(jìn)行制度轉(zhuǎn)化。為了實(shí)現(xiàn)各代會(huì)的制度化，毛澤東主要在穩(wěn)定會(huì)議召開頻率、強(qiáng)調(diào)會(huì)議提案執(zhí)行、完善會(huì)議常設(shè)機(jī)構(gòu)等方面展開制度設(shè)計(jì)，形成各代會(huì)運(yùn)行的保障機(jī)制。
(一)穩(wěn)定會(huì)議召開頻率，提高各代會(huì)制度化水平
政治制度化的標(biāo)志，就是政治活動(dòng)的頻率明確而穩(wěn)定，成為各地執(zhí)行的重要依據(jù)。各代會(huì)要成為一項(xiàng)穩(wěn)定的會(huì)議制度，就必須明確召開周期與頻率。毛澤東對(duì)于各代會(huì)召開時(shí)間和頻率的規(guī)定經(jīng)過了一個(gè)逐步發(fā)展的過程。1949年7月31日，毛澤東致電各地指出，召開各界代表會(huì)議的指示發(fā)出后，除太原、石家莊、西安等少數(shù)城市舉行各代會(huì)以外，“各地均尚未召集此項(xiàng)會(huì)議”并明確提出批評(píng)——“這是不好的”,要求中央局、分局迅速舉行會(huì)議并報(bào)告具體情形。為了從制度層面確立各代會(huì)制度，他在電文中首次提出解放后舉行各代會(huì)的時(shí)間，要求凡是人口在三萬以上的城市，“在解放兩個(gè)月至遲三個(gè)月后”舉行各代會(huì)。這是毛澤東對(duì)于各地召開各代會(huì)時(shí)間的較早要求。當(dāng)年8月13日，太原報(bào)告該市解放后三月內(nèi)舉行了五次各代會(huì)的情況，引起了毛澤東的高度關(guān)注。8月19日，他致電各地，除表?yè)P(yáng)太原召開了五次各代會(huì)，“成績(jī)極好”外，再次要求三萬以上人口城市均須開各界代表會(huì)，還在會(huì)期方面明確：中小城市至少每月一次，每次一天，至多兩天。大城市每月或每?jī)稍乱淮危看我惶靸商欤炼嗳臁?huì)期的明確，是各代會(huì)進(jìn)一步制度化的重要標(biāo)志。在毛澤東的推動(dòng)下，各中央局迅速行動(dòng)起來，推動(dòng)所屬地區(qū)舉行各代會(huì)。8月24日，華東局還給各地發(fā)出指示，要求迅速召開各代會(huì)。毛澤東閱后于8月26日起草給各中央局的電文指出，“中央看了，極為高興”,再次要求所有三萬人以上的城市“至少每月開各界人民代表會(huì)議一次”。值得注意的是，毛澤東在電文中也對(duì)縣一級(jí)的各代會(huì)召開時(shí)間、頻率進(jìn)行了明確：“新區(qū)在占領(lǐng)兩三星期后即可舉行。”
為了貫徹毛澤東關(guān)于盡快召開各代會(huì)的指示精神，1950年2月23日，西南局發(fā)出指示，強(qiáng)調(diào)各代會(huì)對(duì)于推動(dòng)工作的重要作用，“認(rèn)真運(yùn)用人民代表會(huì)議方法團(tuán)結(jié)了多數(shù)，孤立了反動(dòng)派，爭(zhēng)取了主動(dòng)，工作就能比較順利的進(jìn)行”,要求西南除部分縣外，一般的都應(yīng)“三月上旬至遲三月以內(nèi)應(yīng)普遍召開一次”。不僅如此，西南局還提出了這一會(huì)議的制度化問題，要求以后“應(yīng)經(jīng)常按期召集，充分運(yùn)用人民代表會(huì)議的形式解決每一時(shí)期的各種重大問題”。該電文中強(qiáng)調(diào)定期召集各代會(huì)的思路引起了毛澤東的高度關(guān)注并將其轉(zhuǎn)發(fā)中南局和華南分局。在毛澤東的推動(dòng)下，各代會(huì)的制度化程度迅速提升。例如北京市的各代會(huì)自1949年起，就形成了每年一屆、每屆三次的慣例，直至1953年該市人代會(huì)召開。據(jù)內(nèi)政部統(tǒng)計(jì)，截至1951年3月，1949年以來開過3次會(huì)議以上的縣占60%,華北、東北等老區(qū)則開了4次以上，中央及大行政區(qū)直轄市多則6次，少則3次，一般是4次。
(二)執(zhí)行會(huì)議提案，及時(shí)開展效果反饋
各代會(huì)經(jīng)過討論后形成提案，經(jīng)過提案審查委員會(huì)對(duì)提案進(jìn)行審核與合并以后，正式提交政府方面執(zhí)行。這里涉及兩個(gè)方面的內(nèi)容。一是提案的審查。針對(duì)提案的內(nèi)容和現(xiàn)實(shí)條件，分別對(duì)提案進(jìn)行處理。北平市第一屆各代會(huì)通過的《北平市各界代表會(huì)議宣言》明確指出，針對(duì)代表所提的提案，分別予以審查，“根據(jù)需要與可能的條件”分別按照“凡應(yīng)辦而可辦者即辦；凡應(yīng)辦尚無力辦者則暫緩辦；不應(yīng)辦亦不能辦者則予以否決”的原則處理。1949年10月29日，華北局向中共中央報(bào)告了華北各城市召開各代會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，其中特別提及了會(huì)議決議的執(zhí)行問題，認(rèn)為“決議后一定要貫徹執(zhí)行，不能執(zhí)行的不要決定；決定了但行不通的，應(yīng)向代表和群眾說明道理，加以解釋，以示信于人民”,這一處理方式也得到了毛澤東的高度肯定。
二是提案的處理。在經(jīng)過審查以后，對(duì)有效且重復(fù)的提案進(jìn)行合并，形成最終提案，提交政府處理。因此，提案的執(zhí)行情況，是檢驗(yàn)這一政治參與效果的重要指標(biāo)。針對(duì)第一屆各代會(huì)的提案，北平市人民政府迅速組織力量實(shí)施。三個(gè)月后，在第二屆各代會(huì)上，聶榮臻報(bào)告了第一屆各代會(huì)提案的處理情況，在提交的171件提案中，除個(gè)別“一時(shí)還不能執(zhí)行外”,其余164件提案，“都已斟酌緩急先后，分別執(zhí)行”。提案的有效執(zhí)行并及時(shí)向代表反饋處理意見，不僅體現(xiàn)了新政權(quán)的效率，也提升了各代會(huì)的參與效果與制度化水平。
(三)完善組織制度，建立常設(shè)機(jī)構(gòu)
1949年9月29日通過的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定，普選的人代會(huì)召開前，“由地方各界人民代表會(huì)議逐步地代行人民代表大會(huì)的職權(quán)”。這里所謂“逐步地”,就是指軍事行動(dòng)結(jié)束、土改完成和各界人民被充分組織起來的過程。根據(jù)制度設(shè)計(jì)，各代會(huì)只是一個(gè)過渡性的議事機(jī)構(gòu)，不設(shè)常設(shè)機(jī)構(gòu)。但它又被賦予了逐步代行人代會(huì)職權(quán)的功能，所以必須在組織層面對(duì)各代會(huì)進(jìn)行完善，這就需要組建常設(shè)機(jī)構(gòu)。因此，在當(dāng)年12月12日，中央人民政府委員會(huì)第四次會(huì)議相繼通過了省、市、縣三級(jí)《各界人民代表會(huì)議組織通則》,對(duì)各代會(huì)休會(huì)期間協(xié)商委員會(huì)的組成人員與職權(quán)在制度層面進(jìn)行了明確規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化了協(xié)商委員會(huì)的地位。例如在省、市(縣)各代會(huì)分別明確了協(xié)商和常務(wù)委員會(huì)為其閉幕期間的常設(shè)機(jī)關(guān)，并不斷完善其職權(quán)。
為了貫徹毛澤東在北平第一屆各代會(huì)上“大約幾個(gè)月后”就可以代行人代會(huì)職權(quán)的指示,北平第一屆各代會(huì)結(jié)束后，即計(jì)劃成立專門的常設(shè)機(jī)關(guān)。北平市委書記彭真在各代會(huì)閉幕式上表示，“把這次各界代表會(huì)議的組織固定起來，并設(shè)立經(jīng)常協(xié)議機(jī)關(guān)”,目的在于要把“這種會(huì)議形式繼續(xù)下去，各界代表就得到經(jīng)常協(xié)商市政的機(jī)會(huì)，并負(fù)責(zé)向各單位的群眾報(bào)告”以及向軍管會(huì)和市政府轉(zhuǎn)達(dá)群眾的意見。這么做的目的是“使政府與群眾連系密切起來”。大會(huì)正式成立了北京市第一屆各界人民代表會(huì)議協(xié)商委員會(huì)。北平市自第一屆各代會(huì)結(jié)束三個(gè)月后，即舉行第二屆會(huì)議，此次會(huì)議不僅選舉產(chǎn)生了北京市政府，還頒布了《北京市第二屆各界人民代表會(huì)議組織條例》,將各代會(huì)代行人代會(huì)職權(quán)的規(guī)定制度化，詳細(xì)規(guī)定了各代會(huì)的職權(quán)、主席團(tuán)和協(xié)商委員會(huì)的構(gòu)成以及后者的定期會(huì)議制度。例如規(guī)定協(xié)商委員會(huì)每月召開一次，必要時(shí)亦得提前或延期召集之。各級(jí)協(xié)商委員會(huì)成為各代會(huì)閉幕期間的常設(shè)機(jī)關(guān)，也成為此后人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的雛形。
四、結(jié)語(yǔ)
新中國(guó)成立前期，新生人民政權(quán)在擴(kuò)大政治參與層面的主要成就，即初步構(gòu)建了公民政治參與的制度框架。從各代會(huì)制度的建立與推行、《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》的頒布到人民代表大會(huì)制度，都是政治參與不斷制度化的充分體現(xiàn)。在這個(gè)過程中，各代會(huì)這一重要機(jī)構(gòu)在新中國(guó)民主發(fā)展歷程中扮演了承啟角色。毛澤東高度重視各代會(huì)在此時(shí)期擴(kuò)大政治參與層面的功能，并從統(tǒng)一戰(zhàn)線、問題導(dǎo)向和制度化水平三個(gè)維度推動(dòng)這一會(huì)議制度迅速在各地落地生根。據(jù)內(nèi)政部統(tǒng)計(jì)，截至1951年3月12日，全國(guó)2068個(gè)縣中，已經(jīng)召開各代會(huì)的1961個(gè)，占總數(shù)的94.8%,其中90個(gè)縣的各代會(huì)已經(jīng)代行人代會(huì)職權(quán)。各代會(huì)的普遍召開，在加強(qiáng)新生人民政權(quán)在與人民群眾聯(lián)系的同時(shí)，也為此后向人代會(huì)順利過渡做好了鋪墊。
誠(chéng)然，作為一種動(dòng)員型的政治參與，各代會(huì)在前期對(duì)于擴(kuò)大政治參與的作用相對(duì)明顯，但隨著時(shí)間的推移和形勢(shì)的變化，在一些地方可能出現(xiàn)政治參與的“反向壓力”現(xiàn)象。“反向壓力”,是指參與動(dòng)力出現(xiàn)一定程度下降。關(guān)于出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因，有學(xué)者認(rèn)為主要在于各代會(huì)在代表產(chǎn)生和運(yùn)行過程中強(qiáng)調(diào)反對(duì)“形式民主”,忽視“形式”對(duì)“內(nèi)容”的支撐作用，導(dǎo)致各代會(huì)在一些地方演變?yōu)檎ぷ鞑贾脮?huì)和宣傳會(huì)。隆重而正式的儀式流程可以強(qiáng)化參與者的神圣感與使命感，但這改變不了各代會(huì)本身臨時(shí)與過渡性的功能定位。隨著時(shí)局的穩(wěn)定，新政權(quán)與人民群眾的聯(lián)系大大加強(qiáng)，有的各代會(huì)直接執(zhí)行人民代表大會(huì)職權(quán)，為各代會(huì)向人代會(huì)過渡積累了重要經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，人民代表大會(huì)制度無論是政治功能、運(yùn)行程序還是法理地位，都較之各代會(huì)大為加強(qiáng)。在政治功能層面，人民代表大會(huì)制度通過普選實(shí)現(xiàn)了最廣泛的政治參與；在運(yùn)行程序上，通過各級(jí)人大代表的直(間)接選舉以及各級(jí)常務(wù)委員會(huì)的組建與運(yùn)行，使人民代表大會(huì)制度更為穩(wěn)定與有序；在法理地位方面，各級(jí)人民代表大會(huì)被明確為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)。各代會(huì)在完成歷史使命后被人民代表大會(huì)代替也就成為題中應(yīng)有之義了。
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