[導(dǎo)讀]北宋最著名的改革是王安石變法，王安石變法的初衷是增加政府財(cái)政收入，并以此為出發(fā)點(diǎn)設(shè)計(jì)政策。王安石試圖使宋神宗相信，改革既可以讓民間富足，也可以增加財(cái)政收入。但改革的結(jié)果卻擾亂了民間經(jīng)濟(jì)，遭到了幾乎整個(gè)社會(huì)的抵制。王安石為了推行變法，不得不扶持自己的勢(shì)力，以至于宋代的朝堂斗爭(zhēng)失控。郭建龍先生梳理了王安石變法的來(lái)龍去脈以及其對(duì)北宋官制的影響， 特此編發(fā)，以饗讀者。
一場(chǎng)財(cái)政思想辯論
熙寧元年(公元1068年)，一場(chǎng)本該發(fā)生在現(xiàn)代議會(huì)上的激烈辯論出現(xiàn)在了神宗的朝堂上。辯論的雙方是兩個(gè)翰林學(xué)士司馬光和王安石。
這一年，京師汴州接連發(fā)生地震，冀州一帶出現(xiàn)了黃河決口，而河朔也發(fā)生了巨大的旱災(zāi)。為了救災(zāi)，政府花了不少錢，官員請(qǐng)求神宗在例行的南郊典禮中不要再頒發(fā)賞賜。按照規(guī)矩，典禮中皇帝應(yīng)該給他的功臣們賞賜金帛財(cái)物。
宋神宗覺(jué)得有些過(guò)意不去，請(qǐng)三位學(xué)士王珪、王安石和司馬光前來(lái)商量。
三人中，學(xué)士承旨王珪資格最老，性格溫和，人們譏笑他平生只會(huì)做三件事：“取圣旨”“領(lǐng)圣旨”“已得圣旨”，是“三旨相公”。面對(duì)皇帝時(shí)，王珪果然適時(shí)地保持了沉默。
而翰林兼侍讀學(xué)士司馬光則贊同提議，認(rèn)為為了救災(zāi)，需要節(jié)省其他開(kāi)支。
這時(shí)，翰林學(xué)士兼侍講王安石卻把話題引向另一個(gè)方向，于是這次討論變成了財(cái)政思想的大辯論。
王安石認(rèn)為，國(guó)用不足不是財(cái)政緊縮的理由，政府的正常開(kāi)支不應(yīng)該縮減。錢不夠用，政府就應(yīng)該積極理財(cái)，增加財(cái)政收入。
司馬光則嘲笑對(duì)手：所謂的善于理財(cái)，不過(guò)是政府從民間搜刮的理由而已。
王安石不同意，認(rèn)為善于理財(cái)并不是要從民間搜刮。其實(shí)，聰明的官員不需要增加民間稅率，也可以達(dá)到增加財(cái)政收入的目的，做到國(guó)用充足。
司馬光繼續(xù)反駁：天下哪有這種道理?就產(chǎn)出了這么多的財(cái)物，不在政府手中，就在民間。所謂不剝奪民間財(cái)物，依靠理財(cái)生錢，只不過(guò)是漢代桑弘羊使用過(guò)的花招罷了。
雙方你來(lái)我往，爭(zhēng)議不已。我們現(xiàn)在已經(jīng)無(wú)法還原爭(zhēng)論的現(xiàn)場(chǎng)，而從《宋史》保留下的材料看，司馬光的觀點(diǎn)更有說(shuō)服力。
但事實(shí)上，王安石的觀點(diǎn)更能打動(dòng)人。皇帝最后打了圓場(chǎng)，宣布作為個(gè)人，他贊成司馬光的提法;但是作為皇帝，姑且按照王安石的意見(jiàn)去做。皇帝的態(tài)度已經(jīng)預(yù)示了司馬光和王安石的命運(yùn)。
熙寧變法
在這件事之前和之后，王安石與皇帝都有過(guò)密切的交流，他系統(tǒng)地向皇帝講述了變法思想。爭(zhēng)論過(guò)后的第二年，王安石擔(dān)任參知政事，啟動(dòng)了歷史上最有名的熙寧變法。
自從慶歷三年(公元1043年)范仲淹的慶歷新政失敗后，人們就對(duì)于下一次改革如何進(jìn)行議論紛紛。
范仲淹改革的突破口是整頓官僚隊(duì)伍。通過(guò)整頓官僚和軍隊(duì)，減少財(cái)政開(kāi)支，這種方法是保守的。自從他失敗之后，人們意識(shí)到裁減官僚已經(jīng)不現(xiàn)實(shí)了。
宋神宗繼位后，將理財(cái)放在了最為優(yōu)先的位置上。最初，他仍然采取傳統(tǒng)思路，命令翰林學(xué)士司馬光制定政策，以慶歷二年(也就是慶歷新政的前一年)為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)壓縮朝廷開(kāi)支。但司馬光研究了幾天，承認(rèn)這個(gè)工作不是短期能夠完成的。他對(duì)皇帝說(shuō)：“國(guó)用不足，在用度大奢，賞賜不節(jié)，宗室繁多，官職冗濫，軍旅不精。必須陛下與兩府大臣及三司官吏，深思救弊之術(shù)，磨以歲月，庶幾有效，非愚臣一朝一夕所能裁減。”
當(dāng)司馬光等堅(jiān)守傳統(tǒng)的官員承認(rèn)無(wú)法驟然完成使命時(shí)，恰好有另一個(gè)人跳出來(lái)，宣布他有妙法能夠讓帝國(guó)財(cái)政起死回生，也就難怪宋神宗偏向于此人了。當(dāng)王安石掌權(quán)時(shí)，宋代的改革就進(jìn)入了下一個(gè)階段：從節(jié)省財(cái)政開(kāi)支，變?yōu)樵黾迂?cái)政收入。
王安石并不是一個(gè)典型的理財(cái)專家，而是一個(gè)懷有夢(mèng)想，又缺乏實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的人。他自始至終相信，在幫助政府增加財(cái)政收入的同時(shí)，可以發(fā)展民間經(jīng)濟(jì)。
王安石曾經(jīng)向宋仁宗遞交過(guò)萬(wàn)言書，詳述了他的改革思想，然而宋仁宗并沒(méi)有重視他的提議。到了神宗時(shí)期，年輕的皇帝急于扭轉(zhuǎn)財(cái)政的頹勢(shì)，王安石無(wú)所畏懼的性格恰好與皇帝的期望不謀而合。
從熙寧二年(公元1069年)起，王安石推出了一系列的變法條文。主線只有一個(gè)：加強(qiáng)中央集權(quán)，利用政府的力量來(lái)指導(dǎo)和參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)，搞活經(jīng)濟(jì)，從而獲得更大的財(cái)政收入。
這個(gè)主線的唯一問(wèn)題是：只要政府參與了具體的經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)，整個(gè)市場(chǎng)的效率必然降低，從而造成經(jīng)濟(jì)的衰退。至于政府的財(cái)政增收，這的確可以做到，但這是以民間的損失為代價(jià)的。在王安石看來(lái)，這是一個(gè)把餅做大的變革，但實(shí)際上卻是一場(chǎng)分餅大戰(zhàn)，政府分得多了，民間必然分得少。只有理解了這一點(diǎn)，才能從更深層次上理解熙寧變法的失敗。
改革對(duì)于官制的沖擊
這場(chǎng)變法之所以對(duì)未來(lái)影響深遠(yuǎn)，還在于王安石在集權(quán)過(guò)程中對(duì)于官制的破壞。
在熙寧變法之前，朝廷集中了一批優(yōu)秀的大臣，比如歐陽(yáng)修、韓琦、富弼、司馬光、“三蘇”等人，但這些人大都不認(rèn)同王安石的變法。
司馬光是典型的保守派，反對(duì)新法最甚。雖然他提不出立即見(jiàn)效的方法，但他極力反對(duì)新法，認(rèn)為精減政府機(jī)構(gòu)、減稅才是王道。
司馬光和王安石在爭(zhēng)斗中都表現(xiàn)得很極端，為了讓對(duì)方下臺(tái)，不惜把反對(duì)者徹底打趴下。宋朝的官斗愈演愈烈，已經(jīng)不再以是非為標(biāo)準(zhǔn)，變成了純粹的拉幫結(jié)派。
而蘇軾等人的想法更為現(xiàn)實(shí)。蘇軾一方面看到了王安石的大部分主張不可行，另一方面看到了有一些具體的改革措施是不錯(cuò)的，同時(shí)，他不贊成激烈的官斗。在所有宋朝官僚中，蘇軾的見(jiàn)解和姿態(tài)一直高人一籌。但王安石不分青紅皂白地將這一派的人士也一并打倒了。
在打倒了這兩派之后，王安石必須另外選擇一批官員來(lái)執(zhí)行他的改革，但是，隨著正直大臣的紛紛離職，他能選擇的只有一批“無(wú)所謂東西”的鉆營(yíng)之徒。這些人雖缺乏成熟的政治主張，卻不缺乏自我意識(shí)，很快就學(xué)會(huì)利用新法為自己牟利，這就更加敗壞了新法，加速了變法的失敗。
另外，王安石的集權(quán)主張讓這些人更加容易利用手中的權(quán)力，使得權(quán)力缺乏制約。這個(gè)問(wèn)題一直持續(xù)到北宋終了。
從具體的條文上來(lái)講，變法的大部分內(nèi)容都在以前的歷史中出現(xiàn)過(guò)，并非他的原創(chuàng)。
王安石制定的均輸法，是為了節(jié)省政府的運(yùn)輸能力，允許主管官員(發(fā)運(yùn)使)更靈活地處置稅收，比如將大米賣掉換成土特產(chǎn)，土特產(chǎn)的重量更輕，也就節(jié)省了運(yùn)輸能力。
這個(gè)做法出現(xiàn)在漢武帝時(shí)期，由著名的理財(cái)大臣桑弘羊提出。在漢代，這一做法就已經(jīng)出現(xiàn)了問(wèn)題：由于發(fā)運(yùn)使權(quán)力太大，攪亂了市場(chǎng)，因此產(chǎn)生了囤積居奇、強(qiáng)買強(qiáng)賣等各種不法行為。
青苗法也是一項(xiàng)前人的制度，不過(guò)王安石將它的規(guī)模擴(kuò)大了。所謂青苗法，是政府給農(nóng)民發(fā)放青苗貸款的法律。當(dāng)?shù)乩镞€是青苗時(shí)，可能是農(nóng)民最缺錢的時(shí)刻，因?yàn)檫@時(shí)候他們可能已經(jīng)把去年的存糧都吃完了，可是今年的糧食還沒(méi)有下來(lái)，青苗還沒(méi)有熟。有的農(nóng)民甚至把留種子的那點(diǎn)糧食都吃掉了，連地都種不下去。這時(shí)官府如果出面，拿出錢來(lái)將錢貸給農(nóng)民，等糧食熟了再讓農(nóng)民還回來(lái)，這樣，官府可以獲得一部分利息，而農(nóng)民也不至于餓死。這個(gè)想法看上去是很不錯(cuò)的。
改革失敗的根本原因
可是，很不錯(cuò)的想法在執(zhí)行的時(shí)候卻必然失敗。為什么?因?yàn)楣倭判实牡拖潞痛直?/p>
從理論上分析，這個(gè)做法的確可行，但實(shí)行起來(lái)，如果中央政府不強(qiáng)行推動(dòng)，各地政府就懶得理睬，不了了之。中央政府要想推動(dòng)，就必須下達(dá)指標(biāo)強(qiáng)行推進(jìn)，如果官員完不成指標(biāo)，就要受到懲罰。可是，一旦下達(dá)了額度指標(biāo)，每年必須貸出去多少，收入利息多少，這個(gè)額度就必然被濫用。本來(lái)可能一百戶農(nóng)民只有五戶需要貸款，但官僚系統(tǒng)的低效率卻無(wú)法找到真正需要的這五戶，反而抓到了另外的人，強(qiáng)行把錢貸給不需要的人，好趕快完成指標(biāo)。到最后，地方政府執(zhí)行青苗法就變成了強(qiáng)制貸款、強(qiáng)行收租，把額度指標(biāo)完成了事。
這就像現(xiàn)在部分地區(qū)的GDP攀比，或者財(cái)政攀比一樣，最終的成本都轉(zhuǎn)嫁到了民間，而借貸的效率反而愈加低下。這也可以看出，變法的本質(zhì)不是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而是增加財(cái)政收入。
同樣的問(wèn)題還出現(xiàn)在市易法上。政府想建立一個(gè)叫作市易務(wù)的機(jī)構(gòu)，利用這個(gè)官方的交易平臺(tái)來(lái)平抑物價(jià)，這樣的做法在理論上是完善的。只有到了現(xiàn)代，人們進(jìn)行過(guò)社會(huì)主義實(shí)踐，才意識(shí)到其中的漏洞：官方主導(dǎo)的流通市場(chǎng)必定是一個(gè)“剪刀差”橫生、低買高拋的好地方，最終會(huì)成為官僚企業(yè)和關(guān)系戶大賺其錢的地方，不僅不會(huì)降低市場(chǎng)的波動(dòng)性，反而會(huì)增加不確定性。
為了降低軍事開(kāi)支，王安石還訂立了保甲、保馬和將兵之法。這些法律要求裁撤不合格的軍隊(duì)，同時(shí)在民間建立保甲組織，相當(dāng)于是民兵資源，定期進(jìn)行軍事訓(xùn)練。由于民兵是不花政府錢的，可以降低財(cái)政壓力。另外，軍馬以前是官方養(yǎng)殖，也要把軍馬放到農(nóng)戶家里去養(yǎng)，減少官方成本。但是，北宋時(shí)期由于職業(yè)分工的發(fā)展，農(nóng)民搞軍事訓(xùn)練不僅不會(huì)有效果，反而耽誤了種田，可謂勞民傷財(cái)。
開(kāi)封府有人為了逃避保甲，不惜斷指自殘。知府韓維上奏談到這事，王安石卻認(rèn)為，這是士大夫針對(duì)他的陰謀，就算有這種事情，也說(shuō)明有愚民被士大夫們挑動(dòng)了，政府不應(yīng)該因?yàn)橛幸粌杉@種事就放棄變法。
王安石制定的政策，并非毫無(wú)可取之處，若干法律如果慢慢地實(shí)行，而不是一下子打包推出，是可以取得一定的成效的。
比如農(nóng)田水利法，政府的確應(yīng)該承擔(dān)一定的公共工程，解決灌溉等農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本需要。中國(guó)歷史上，治水的名臣輩出，經(jīng)驗(yàn)豐富，但是這項(xiàng)法律必須在地方層面上落實(shí)，各個(gè)地方有水利需求，才會(huì)有效果。如果以運(yùn)動(dòng)的方式來(lái)做的話，必然會(huì)因征調(diào)了太多的勞力，而對(duì)民間形成干擾。
另一個(gè)可能有好處的法律叫方田均稅法。如果執(zhí)行得當(dāng)，對(duì)于政府和民間也都有好處。由于宋代的土地占有存在著嚴(yán)重的不公，加之許多本該納稅的人逃避了納稅義務(wù)，讓稅收負(fù)擔(dān)向著窮人集中。通過(guò)重新丈量和登記土地，可以讓稅收更加平均。
但是，除非像北魏那樣存在大片荒地進(jìn)行重新規(guī)劃，如果像宋代這樣，所有的土地都已經(jīng)被人占了，那么不管怎么調(diào)查，總會(huì)有遺漏的土地。所以，執(zhí)政者一定要清楚，完全調(diào)查清楚是不可能的，必須考慮調(diào)查成本和民間承受程度，適可而止。
而王安石希望進(jìn)行一次全面的丈量，還設(shè)計(jì)了一個(gè)新的單位叫作方(一百萬(wàn)平方步)，將土地重新劃為五等，重新厘定稅收，有著明顯的加稅意圖。
這項(xiàng)規(guī)模浩大的工程執(zhí)行時(shí)，民間的敵意終于越來(lái)越深，人們擔(dān)心清查過(guò)土地之后，稅收會(huì)加重。隨著各地的抵制和惡評(píng)，這項(xiàng)法律最終被擱置。經(jīng)過(guò)清查的土地已經(jīng)達(dá)到了二百四十八萬(wàn)四千三百四十九頃，約占當(dāng)時(shí)耕地面積的三分之一。
在王安石的改革中，最令人感到可惜的法律是免役法。在所有的法律中，免役法是最可能成功的一項(xiàng)。由于宋代有著繁重的勞役，已經(jīng)給人們的正常生活造成了嚴(yán)重的影響，特別是衙前和里正這兩個(gè)差事，可以使人傾家蕩產(chǎn)。
王安石制定這項(xiàng)法律，是想讓人們繳納一定的錢，獲得免役，再用免役錢去雇傭勞役。這符合當(dāng)時(shí)的需求，進(jìn)行職業(yè)的分工和細(xì)化。從執(zhí)行的情況來(lái)看，由于把戶籍分成了五等，按照財(cái)富輸錢，也將主要的出錢方鎖定在了富人身上。最窮的人不需要納稅，而中間戶也獲得了足夠的利益。
根據(jù)杭州知府蘇軾的觀察，杭州的三等戶人家一般八年一個(gè)輪回，出差役兩年，再休息六年。如果按照免役法的規(guī)定出錢免役，那么每年需要出三四千，八年合計(jì)約三萬(wàn)錢左右。如果不免役，必須服役的話，那么兩年的服役費(fèi)用約為七萬(wàn)多。即便不算時(shí)間成本，僅僅從金錢上衡量，免役法也給他們帶來(lái)了巨大的利益。
但隨著兩派爭(zhēng)斗的升級(jí)，不管是王安石的改革派，還是司馬光的保守派，都已經(jīng)不單單站在政策本身的角度看問(wèn)題。變法之爭(zhēng)演變成了黨爭(zhēng)。
王安石下臺(tái)后，新上臺(tái)的司馬光不顧大量的反對(duì)聲，將免役法廢除。變法留下的僅有的正面成果也消失了。
王安石拜相之后，宋仁宗時(shí)期積累下來(lái)的一群名臣被一一拿下。呂公著、韓維、歐陽(yáng)修、文彥博、富弼、韓琦、司馬光、范鎮(zhèn)，都被不遺余力地排擠，御史劉述、劉琦、錢、孫昌齡、王子韶、程顥、張戩、陳襄、陳薦、謝景溫、楊繪、劉摯和諫官范純?nèi)省⒗畛！O覺(jué)、胡宗愈等也都因?yàn)榉磳?duì)王安石的變法而離任。
而王安石的黨人卻只有呂惠卿、蔡確、章惇等少數(shù)人，這些人都經(jīng)過(guò)了黨爭(zhēng)的訓(xùn)練。宋代的朝廷規(guī)矩也出現(xiàn)了極大的變化，人們?cè)诔蒙隙穫€(gè)你死我活，拋棄了一切原則。
熙寧七年，在兩位太后的要挾下，宋神宗罷免了王安石的宰相。但熙寧九年，又重新啟任他擔(dān)任宰相，直到一年后，再次罷免。
即便王安石離開(kāi)朝堂，他的政策也沒(méi)有被廢除，此時(shí)朝廷已經(jīng)沒(méi)有人能夠主持撥亂反正，也沒(méi)有人能夠?qū)⑺男路▓?jiān)持到底。更重要的是，他的新法雖然給民間帶來(lái)了混亂，卻實(shí)實(shí)在在地增加了財(cái)政收入。
根據(jù)記載，熙寧六年，官方通過(guò)青苗法一項(xiàng)的收入大約為二百九十二萬(wàn)貫利息。免役錢也是一個(gè)能夠帶來(lái)實(shí)實(shí)在在收入的項(xiàng)目，熙寧九年的數(shù)據(jù)顯示，該年免役收入為一千零四十一萬(wàn)貫，買役支出僅為六百四十九萬(wàn)貫，兩者的差額就是政府的收入，約為三百九十三萬(wàn)貫。市易法的收入每年不到百萬(wàn)貫。
除了這三項(xiàng)法令之外，其余的政策對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)微不足道。但這些錢大體上可以緩解一部分的財(cái)政壓力。
元豐改制
王安石下臺(tái)之后，宋神宗的改革卻并沒(méi)有停止。王安石主持的是增加政府財(cái)政收入的理財(cái)改革，但神宗卻探索了另一條路：節(jié)省資金、提高行政效率的官僚改革。
元豐三年(公元1080年)，宋神宗在王安石黨徒蔡確的幫助下，推出了著名的“元豐改制”，對(duì)于冗官問(wèn)題做出調(diào)整。
在王安石變法的過(guò)程中，吏治問(wèn)題已經(jīng)十分嚴(yán)重。中央的法令在地方執(zhí)行時(shí)總是失效或者變味;而官僚機(jī)構(gòu)的重疊、牽制增多，皇帝無(wú)法進(jìn)行有效的統(tǒng)治。
元豐改制的目的就是裁撤冗余機(jī)構(gòu)，合并事權(quán)，提高效率。為了達(dá)到這個(gè)目的，皇帝整理了唐代的行政文件《唐六典》，對(duì)官制重新進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，試圖重建三省六部制的結(jié)構(gòu)，將多余的官僚機(jī)構(gòu)去掉，將政府管轄的事務(wù)重新裝入六部的框架里。中央的權(quán)力又回歸到宰相的手里。
而對(duì)財(cái)政機(jī)關(guān)而言，最主要的改革就是宋初形成的三司使權(quán)力下降，財(cái)政權(quán)力重新回歸戶部，由戶部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。
許多省、臺(tái)、寺、監(jiān)的臨時(shí)性官員要么被裁撤，要么歸并到正規(guī)的系統(tǒng)之中。為了避免官員任用過(guò)濫，中央還將官員納入到一個(gè)二十五等的官階，便于升遷和發(fā)放俸祿。
這次改革是朝代中期的皇帝提高行政效率、減少官僚干擾的一次嘗試。但從實(shí)行初期，就帶了極大的混亂。時(shí)間一長(zhǎng)，各種冗官重新出現(xiàn)，依附在改革后的官場(chǎng)上。到了宋徽宗時(shí)代，已經(jīng)看不到改革帶來(lái)的任何效果了。
本文摘編于《中央帝國(guó)的財(cái)政密碼》
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