摘要：征遷矛盾的性質是利益博弈而非觀念對抗。地方政府一方，有將土地資本化的沖動，村民一方，也有將土地貨幣化的意圖，雙方共享一套“發展”的話語。征遷矛盾難以化解的主要癥結在于地方政府與村民之間的博弈越來越往“無序化”逆向發展。如果只有村民和地方政府兩個博弈主體，村民在雙方“策略行為”的互動中將完全處于下風。中央政府和媒體作為第三方，預期角色為平衡者，平衡的結果應是抑制地方政府各種不合理的“策略行為”，將雙方納入共同的規則之治中，但由于中央政府和媒體傾向于從絕對化的角度定義“出事”，第三方的加入反而強化了民眾的“策略行為”。地方政府和村民相繼升級“策略行為”，到最后難免有村民使用“邊緣政策”，從而引發雙輸的悲劇。
關鍵詞：征地拆遷 利益博弈 策略行為 地方政府 村民 中央政府 媒體
一、解決征遷糾紛的視角：“制度”與“治理”
征地和拆遷（下文簡稱“征遷”）中，各方主體針對土地增值利益的分配進行激烈地博弈，各主體都試圖爭取和擴展自己的收益份額，各群體之間、各群體內部頻頻產生摩擦，其中最引人關注的是政府與村民之間關于補償安置的爭議以及由此衍生出的上訪事件、群體性事件、暴力事件等等，征遷工作被許多政府工作人員稱為“天下第一難事”。
各時期土地利益的分配，是“宏觀-中觀-微觀”三層綜合作用的結果。宏觀層面主要指國家資源稟賦和戰略目標，中觀層面主要指各種土地資源分配制度，如土地產權制度、土地稅賦制度、土地征收制度等等，微觀層面主要指基層治理形態。三個層面的關系可以簡述如下：1、宏觀層面決定中觀層面的總體變動方向，中觀層面又決定微觀層面的總體變動方向；2、中觀層面影響宏觀層面的具體實施效果，微觀層面又影響中觀層面的具體實施效果；3、三個層面相互制約、相互影響，但任何一方的變革不可能徹底代替另一方變革。
傳統時代[②]至新中國成立后很長一段時期內，土地的農業產出，是土地利益分配的核心。歷朝歷代政府關注的重點都是：如何從千家萬戶分散的小農手中提取農業賦稅。提取的數量必須足夠維持該時期的國家機構運轉，提取的交易成本不能太高，同時還要保證提取過程不致破壞小農正常生產生活進而減損政權合法性。為達到以上目標，不同時期的國家管理者具體做法各有不同，但從總體方面看，都是通過中觀資源分配制度和微觀治理形態“雙軌”式的改進來調整土地利益分配。晚清民國時期，中國土地利益分配遭遇了前所未有的挑戰，緣起是中國的宏觀戰略目標發生了史無前例的變更——邁向現代化和工業化。[③]無論是工業、軍事發展，還是官僚組織構建，都將壓力集中于鄉村土地利益提取的擴大。國家權力欲深入基層，需突破隔在國家與村民之間的宗族和村落，晚清的“地方自治”和民國時期的“新縣制”，都是此背景下的產物，國家希望打碎以往的村莊“權力文化網絡”，通過任命制把村莊代理人納入正式官僚組織。稅費劇增的壓力到達村莊，結果把鄉紳等“保護性經紀”排斥出村莊的政治舞臺，另一方面，地痞惡棍等“營利性經紀”卻充斥于基層管理職位，他們借著國家征稅的名義大肆中飽私囊，這引發了杜贊奇所說的國家政權“內卷化”。[1]晚清民國統治者希望向現代國家轉變，宏觀層面與中觀層面的變革導致提取土地利益數額突然增大，卻沒有微觀治理機制與之相適應。新中國成立后，共產黨利用“權力的組織網絡”代替了傳統時代的“權力的文化網絡”，[2]新式鄉村組織解決了國家政權“內卷化”問題，[3]國家實現農村資源向工業建設的輸入和支援。20世紀90年代，“三農”問題凸顯，農民負擔沉重，干群關系惡化。國家提取農業利益同時往往伴隨著鄉村兩級的中飽私囊、機構膨脹、各種暴力因素的介入，與晚清民國時期類似的治理“內卷化”現象再次出現。“三農”危機根源之一便是在該段歷史時期內，缺乏有效基層治理予以支撐資源汲取。
進入21世紀，中國土地利益分配的重點逐漸從農業產出轉向非農利用，既因為農村稅費改革后，各種農業稅、費得以全面取消，更因為工業化和城市化進程加快，政府對于非農建設用地的需求激增。征遷直接涉及各主體關于如何分配土地非農利益的博弈，要促使各主體（尤其是政府和村民）更為平和順暢地分配土地非農利益、化解征遷糾紛矛盾，仍然需要“雙重”途徑，即同時著眼于中觀資源分配制度和微觀治理狀況。當前學術界，學者們為化解征遷糾紛開出的藥方多集中在中觀資源分配制度方面，如財政制度、土地制度（所有權、使用權、開發權）、補償標準等等，且不論變更中觀資源分配制度變革的實施效果，更為重要的一點是，征遷糾紛并不全盤出自中觀資源分配制度方面，很大一部分征遷糾紛根源于基層治理。
本文認為，征遷的“治理”機制和“制度”機制聯系緊密又不可相互替代，“制度”和“治理”都會引發征遷糾紛，相應的，化解征遷糾紛亦需要有的放矢，“制度”引發的糾紛應通過“制度”途徑化解，“治理”引發的糾紛應通過“治理”途徑化解。雖然“治理”機制和“制度”機制同等重要，但由于“制度”尤其是“地權”在征遷研究中占據了絕大部分，“治理”要么被忽略要么依附于“制度”，作為補充，本文將注意力重點放在征遷的“治理”機制方面。
征遷涉及多重主體的博弈：中央政府、地方政府、廠商、開發商、村干部、普通村民乃至灰黑勢力。其中最為重要的一對博弈主體是地方政府和村民，其構成了征遷博弈的基礎，在“地方政府-村民”的博弈基礎之上，中央政府和媒體作為第三方對基礎雙方影響頗深，本文將圍繞“中央政府（媒體）-地方政府-村民”三層關系對征遷博弈進行厘清和剖析。
本文分析和論述的并非某次征遷具體個案的博弈過程，而是征遷博弈整體的特征和發展趨勢，即中央政府（媒體）作為第三方加強對地方政府的監督之后，“地方政府-村民”的博弈卻往愈加無序化、愈加激烈化的方向發展，甚至“邊緣策略”使用的頻次也大大增加。
二、土地之于地方政府：資本化
古典經濟學中，促進國民財富增長的要素分為三類：資本、勞動和土地。威廉·配第認為，“土地為財富之母，而勞動則為財富之父和能動的要素。”[4]亞當·斯密、李嘉圖、馬克思等學者亦認為土地和地租非常重要。但20世紀20-30年代以后的經濟學理論卻常常將土地變量排除在經濟分析之外（如哈羅德-多馬經濟增長模型），自20世紀50年代以來，“技術進步”要素被越來越多的經濟學家所重視，[④]如索洛增長模型[⑤]的構建，20世紀80年代初，經濟增長理論開始轉向內生經濟增長領域，內生經濟增長模型中，“技術進步”這種促進經濟增長的外在因素被內在化，人力資本成為研究重點。土地在西方經濟增長理論中的地位日趨下降，舒爾茨認為，技術進步和知識積累減少了人們對于土地等稀缺性資源的依賴程度，像在英國、美國以及其它許多科技高度發達的社會里，經濟己經擺脫了原先由土地施加的桎梏，土地收入在國民收入中所占份額下降到一個很小的比重。[5]
（一）土地開發與國家發展：
舒爾茨的論斷，有兩個限制條件，一是主要指農業土地，二是限于已經高度工業化和城市化的美英等國。現在中國正處于工業化和城市化的高速發展時期，土地尤其是建設用地對于經濟發展的推動作用顯然不能套用西方既有的經濟發展模型，正如舒爾茨所主張的那樣：不同的發展階段，同一種要素對于經濟增長的貢獻程度或作用必然不同。當前中國，土地的農業生產收益僅占國家經濟總量中的很小一部分，但土地的非農價值——為各種經濟活動提供空間和場所，發揮著越來越重要的作用。林堅通過以省級單元為樣本，對中國1996-2003年經濟增長以及建設用地數據進行分析，得出：“城鄉建設用地與經濟增長之間存在正相關關系，尤其2000年以來，城鄉建設用地與經濟增長之間存在顯著的正相關關系，建設用地投入的影響程度已經超過了勞動力投入要素的影響。”[6]豐雷等學者認為，1997-2004年間，土地要素對中國經濟增長的貢獻是顯著的,貢獻率為11.01%，超過了勞動力的貢獻率。[⑥]李名峰認為，豐雷等學者在估算土地要素的貢獻率時僅選取城市建設用地面積作為土地要素投入量，未考慮其他建設用地（如交通運輸用地和水利設施用地）的投入，這樣無疑低估了土地要素的貢獻率，李名峰提出，1997-2008年間，土地要素對中國經濟增長的貢獻率達到了20%-30%，大部分年份超過了勞動力的貢獻率。[⑦][⑧][⑨]
改革開放后，中國從“趕超戰略”向“比較優勢戰略”調整。[7]不同國家和地區、在不同階段都可能具有不同的“比較優勢”，關鍵在于每個階段都發揮其時的“比較優勢”，從而推動經濟不斷發展。20世紀70年代以來，中國外交形勢不斷改善，這意味著國家資本積累不再局限于向內提取農業剩余的單一渠道，還擁有了從外部援引資本的可能。[⑩]改革開放后，中國通過自身的資源稟賦換取外來的技術和資本。中國的資源稟賦不僅有勞動力，還有土地，[8]即“人口紅利”和“土地紅利”。
中國經濟尤其是制造業的騰飛，主要依靠國內廉價勞動力和廉價土地實現成本優勢，吸引外來的技術和資本。中國土地制度為經濟發展提供了靈活的彈性空間，中國政府可以低成本向投資者提供企業用地，[11]亦能低成本地建設城市各種基礎設施，[12]前者削減了投資商的落地成本，后者形成一系列的投資配套，同樣是吸引投資商的重要因素。由于用地成本低，中國才得以迅速吸收大量外資，[13]才能以政府較少投資建設大量路、橋、樓、廣場、公園。
中國不可能永遠停留在附加值低、利潤空間小的“中國制造”階段，“中國制造”必然要向“中國創造”轉型。轉型面臨的難題是，“中國創造”尚未達成，“中國制造”卻已遭遇挑戰。當前，中國廉價勞動力的優勢正在逐步下降，一方面來自于打工者被資本家剝削過度的狀況有所改善，打工者工資及各方面保障等待遇提高，一方面來自于勞動年齡人口占總人口比重下降。隨著中國勞動力成本上升，一些外資企業將工廠遷到勞動力更低廉的東南亞國家。“中國制造”向“中國創造”轉型的道路艱難，“土地紅利”可以繼續為“中國制造”提供支持，并為正在進行中的轉型做鋪墊和潤滑。
（二）土地開發與地方發展：
光憑“人口紅利”和“土地紅利”，還無法全面解釋“中國奇跡”，以勞動力和土地吸引資本和技術，是國家經濟發展的一種路徑，知曉和制定路徑本身不足以促成經濟發展，更為重要的是路徑的執行效果。
“中國奇跡”的一個重要因素是：地方政府擁有強烈的發展經濟的意愿，地方政府成為經濟主體之一，參與和推動經濟增長。溫鐵軍認為，“進入八十年代以后，中國大陸的工業化發生了從一個中央政府演變為七萬個地方政府（當時約七萬，現在約五萬）都進行地方工業資本積累的戲劇式變化”，由此形成中國持續數年的高增長。[9]中央政府能成功引導地方政府發展經濟的行為偏好，主要手段之一是“分權”。錢穎一等學者將中國發展模式描述為“中國特色的維護市場的經濟聯邦制”，[10]這種解釋框架以中央政府對地方政府的“放權”為中心，正是這兩方面的放權激勵了地方政府建立和維護市場，推動地方經濟增長。之后中央政府不斷回收財政權力，中央政府“收權”的作為并沒有影響地方政府推動經濟增長的熱情，因此“放權”論不足以完整解釋現實。周黎安等學者以“晉升錦標賽”理論[11]予以補充，即自20世紀80年代開始，地方官員之間圍繞GDP增長而進行“錦標賽”式的晉升競爭，是理解政府激勵與增長的又一關鍵線索。
地方政府推動經濟增長，土地開發是關鍵。土地開發不僅為工商業和城市建設提供物質承載，還形成“土地財政”和“土地金融”。土地資源具體如何運用，取決于地方政府與中央政府之間的博弈互動。中央政府通過對金融制度、財政制度等方面的修改，不斷調整中央與地方的關系，地方政府對于土地的利用形式，也隨之不斷改變。改革開放后，地方政府的土地開發大致可分為三個階段：第一個階段是1984年實行財政分級承包之后的“以地興企”，主要以縣級以下地方政府工業化原始積累為本質特征。第二個階段是1994年分稅制以后的“以地生財”。分稅制下，地方政府經營企業的風險增加而利潤減少，地方政府更傾向于出讓土地來增加收入。第三個階段是在1998年銀行市場化改革完成后的“以地套現”。失去對金融部門的部分控制權的地方政府通過不斷占地才能不斷從銀行獲取資金。[12]在以上制度安排下，地方政府的經濟增長與土地緊密聯系在一起：（1）、通過土地出讓金獲取預算外收入，“土地財政”成為地方政府的“第二財政”；（2）、通過財政擔保和土地抵押的方式取得金融貸款來投入城市建設；（3）、除了在土地上發展工商業獲得稅收，還通過城市建設獲得建筑業、房地產業等營業稅，[14]“第一財政”也依賴土地。如此，“征地——土地收入——銀行貸款——城市建設——征地”之間形成了一個不斷滾動增長的循環過程。[13]
地方政府通過土地資本化“經營城市”，推進了工商業繁榮，完善了城市建設，帶動了城市周邊農村的發展，而且土地收入減輕了地方財政對中央財政的依賴，中央財政可以更有余力在全國范圍內進行財政再分配，如建設基礎設施、如發展戰略產業、如補助弱勢群體尤其是中國廣大的中西部農村主要從事農業生產的農民。[14]但地方政府在土地資本化的過程中，經常“多多益善”地擴張土地開發范圍，這造成一些地區的城市化只是依靠“大興土木”的建設規模擴大，而沒有工業化和第三產業的發展，[15]另外，任意擴大土地開發，還可能引起危及糧食安全、遭遇金融風險等負面問題。
二、土地之于村民：貨幣化
2011年初有一篇媒體報道稱“南京郊區農民不想種地盼拆遷致富”，[16]該報道一出，引起了許多的議論，有人表示詫異，有人表示需要深思，也有人表示質疑，如有另有一篇報道稱該報道“不屬實”，作者以一位村民的話為例證：“（目前）我兒子還沒有結婚，能拿到240個平方，比如我兒子結婚了，除了240，我還能拿60，（現在）那這60我就拿不著，對我來講，我肯定是不喜歡拆遷。”[17]其實這種“不想拆遷”的背后仍舊是“想拆遷”，只不過因為對當前所得利益不滿意而暫時“不想拆遷”。這種“農民不想種地盼拆遷致富”的心理狀態有多大代表性？
（一）農民如何看待征遷：
當下的農民，幾乎沒有不“盼開發”的，因為土地非農收益（無論是政府開發后的征遷補償還是村民自己開發的房屋出租）比農業收益實在高出太多。但具體不同的村莊，村民對于征遷的看法仍有不同。根據區位可以劃分三種類型村莊：城中村、偏遠村、城郊村。
1、城中村：
城中村一般開發時間都比較早，是當年最靠近老城區的一批城郊村，經過數年城市建設，這些村莊已在市區范圍內，成為“都市里的村莊”[18][19]。城中村土地大部分被征收，僅剩余宅基地被村民用于出租，村民的房屋可以直接分享城市發展溢出的增殖利益。
以沿海某省白沙區為例。1992-1993年，新良街道要建設工業區，青安村、朝陽村、香露村70-80%的土地被征收。1995年后，越來越多的企業廠房開始建設，2000年基本形成工業園區規模，企業多起來后，外來打工人口連年增加。如青安村常住人口有9萬多，本地人口8000左右，剩余都是外來務工人員。大批外來務工人員租住在村莊中，村民獲得可觀的房租收益。將自家房屋出租給外來打工人員是一勞永逸、一本萬利的謀生之路，只要房屋建好，后續無需大量追加投資（只有一點維修費用）和體力付出，就可以享有源源不斷的經濟回報。
青安村90%的村民家里都建有出租房，出租房收入占家庭收入一半以上。目前出租房建筑成本900-1000元/平方。村民為了建房，常常要貸款，銀行利息1分，私人利息1.5-2分，甚至2.5分。出租房租金為一間房子100-200元。以下舉兩戶村民家的出租房情況為例：
甲：老房子（上世紀）90年代建的，2001年改建，兩層的舊房子拆掉，新建三層，一層200平方，06年又加一層，總共花了300多萬，貸款100萬（信用社20-30萬，其余為私人借貸），利息支付了60-70萬。一年可收租金10多萬，租金一般8元/平方，一間一般100-200元/月。
乙：1993年蓋了兩層，2004年全部拆掉，蓋四層，下兩層每層150多平方，上兩層每層100多平方，共500多平方，有11間房，下兩層每間租金140元/月，上兩層每間租金200元/月。
城中村村民經過了十多年、二十多年的開發，當初激動又忐忑的“盼開發”心情早已平復，現在村民對于征地的總體看法是“不迫切也不反對”。首先村里早已無人務農，大家的主要收入來自于房屋出租，其次經過了多年征收，土地大部分都已經被征走，剩下的都是一些零零星星的邊角地，數量很少。村民已有房屋出租這條致富途徑，并不急迫盼望著依靠“賣地”賺錢，“順其自然”等政府慢慢征余下的土地，每年從村委會領一些當年征地分得的“零花錢”。
對于拆遷，村民則非常在意。尤其是青安村等房租收益特別好的村莊，村民不愿意拆遷或者說不愿意在現有補償標準下拆遷。城中村拆遷整改是全國各城市普遍難以解決的問題。城中村的村民在無需繳納土地增值稅的情況下分享了城市建設發展的利益，他們不依靠政府拆遷也能實現土地的高額貨幣化利益，他們這種強硬的態度讓他們在和政府的拆遷談判中占據了主動位置，政府要說服這些村民，只有拿出更高額的貨幣化利益，所以才會出現“深圳崗廈村拆遷集體暴富，造就十個億萬富豪”[20]、“北京大望京拆遷村民一夜暴富，清潔工開30萬車”[21]這些令人乍舌的新聞。
2、偏遠村：
偏遠村是指那些離城市非常遙遠的農業型村莊。這些村莊的村民多以半工半農形式[22] [23][24]維持家庭生計，半工半農可能體現在村民的時間分配上，如農閑時外出打工，農忙時歸家務農，也可能體現在村民的家庭分工上，如年輕人外出打工，老年人在家務農，無論如何，來自工農的兩份收入支撐起村民的生活。偏遠村莊的農民占中國農民比例的大多數，他們是最勞累的一批農民，年輕人在外打工累，老人在家種田、帶孫輩也累，他們當然同樣“盼開發”，如果有征遷可能的話他們同樣會選擇放棄土地換取一次性變現貨幣，客觀上來說他們也是幾種類型村莊中最需要貨幣的農民。但由于區位關系，“開發夢”對于偏遠村村民來說過于虛無縹緲，他們不可能享受到城中村村民坐享其成的好事，也很難在短期內進入城市的開發圈，因此這些村莊基本無法出現征遷事件，村民是欲開發而不可得。
偏遠村也偶爾會涉及征遷，如國家修建基礎設施如公路鐵路等等經過村莊，又如地方政府以“增減掛鉤”名義讓農民騰出宅基地，近年“農民上樓”等行為皆出于此。但即使涉及征遷村民獲益也不多，建設用地地價與兩個因素有關，一是建設用地的供給量，二是區位，[25]偏遠村由于區位較差，地價不高，在當地認知體系中，地價多是指農業流轉的價格，地價與農業產出掛鉤而不是與非農用途掛鉤。加上偏遠村所在地的地方政府一般財力都很有限，屬于“吃飯財政”，地方政府有時會進一步壓縮原本就不多的補償費，這進一步壓縮了村民獲得的征遷補償。而當前許多地方實施的“農民上樓”，房屋補償價格低，[15]更為不利的是，“增減掛鉤”項目并沒有讓村莊進入城市的開發范圍，“農民上樓”等一系列大動作只是為了結余出建設用地指標，讓地方政府在城市中獲得更多的建設用地指標，偏遠村并沒有分享城市發展的好處，相反，“農民上樓”還給農民的生產和生活帶來極大不便，城市利益沒享受到，農村原有的農業生產等利益反而削減。
3、城郊村：
城郊村和偏遠村村民的生計模式基本一致，即半工半農。城郊村村民半工半農經營比偏遠村村民便利許多，城郊村和城市距離近，村民用工信息知道得多且及時，回家務農和照顧家人方便，各種作物的被收購也相對有優勢。但城郊村村民比偏遠村村民更為急切地希望拋棄掉“農”這一塊，急切地希望征遷早日來到，這與村民心態有關。城郊村有朝一日劃入城市開發圈絕非鏡花水月，一些城郊村與已開發區也許只有一線之遙，村民每天目睹的、耳聞的，都是哪個鄰近村莊又征遷了，哪個村民又獲得了一大筆補償，城郊村村民的土地變現預期已被充分調動起來。而且，城郊村中有大量的未被征收的存量土地房屋資源，這些土地房屋資源不在城市中心，沒法創造高額租金，村民留在手中無法創收，村民的土地房屋如同一堆債券，沒有兌換之前缺乏價值，但政府一來兌換，就有成千上萬的貨幣入手，所以村民朝思暮想地期盼征遷快點到來，[16]讓土地房屋資源變現。一些見聞多的、膽子大的村民，開始提前“種樹”、“種房”，等待征遷來臨的時候有更多的收益。三種類型村莊中，城郊村村民是土地變現欲望最強烈的、最盼望開發的，不僅“盼開發”，還“盼征地”，甚至“唯恐不征（遷）、唯恐少征（遷）、唯恐晚征（遷）”，[17]一幅美妙的致富圖景近在咫尺卻又可望不可即，讓城郊村村民心潮澎湃甚至幾近失衡。
（二）、農民土地觀念的變遷：
一些媒體報道征遷事件，往往使用文學筆調將征遷過程描寫為對土地懷有神圣的依戀情結的村民，為保護世代居住的故土家園，堅決抵抗地方政府征遷的侵犯。這種報道把復雜事情簡單化了，其將復合的現實世界統一塑造為單一模型，沒有看到各地村民都在“盼開發”，“土地感情”、“土地情節”等口號很多時候是村民在征遷中為增添談判砝碼的道德話語，媒體卻將這種道德話語作為村民真實心理的寫照。同時，此類報道又把簡單事情復雜化了，其將本來是利益博弈問題構建為觀念對抗問題，增加了政府與村民雙方解決征遷問題的難度。
部分學者已經注意到村民愿意甚至盼望土地貨幣化的傾向，朱曉陽認為，發展主義已成為核心價值，為國家和農民所共享，農民甚至在某些時候比國家更為激進地要求“現代性”。[26]梅東海也指出，當遭遇征地時，農民的經濟理性會凸現出來，只要對征地補償滿意，農民就沒有激勵去保護耕地。[27]這種現象不僅出現在大陸，臺灣亦是如此，美國學者葛伯納通過研究臺灣村莊發現，在現代化道路中，工廠已取代土地，農人中已有無所惋惜地出賣土而轉向工業投資的轉向。[28]農民的土地觀念已經發生了巨大變化。以往農民不愿輕易放棄土地，在于土地對于農民特殊意義：“祖業”和生活保障。但是現在，土地的這兩種特殊意義逐漸在農民心中逝去，土地變為隨時可以換算成貨幣的普通物品。
三、政府與村民的博弈
政府一方，有將土地資本化的沖動，村民一方，也有將土地貨幣化的意圖，雙方共享一套“發展”的話語，不存在意識形態或觀念方面的對立，雙方在征遷中的互動，本質上是一場利益博弈。土地開發和征遷，既然一個你情，一個我愿，何至于成為“天下第一難事”？
（一）、征遷矛盾的性質：
征遷博弈中，一對最顯眼的博弈主體是村民和地方政府，其余還有村民與村民、村民與地方政府、村民與村干部、地方政府與村干部、地方政府與灰黑勢力、村干部與灰黑勢力、村民與灰黑勢力、中央政府與地方政府等等……村民和地方政府的利益博弈，最容易引發矛盾，也最經常進入公共視野。村民和地方政府博弈中的矛盾焦點在于，地方政府想以最小成本、最快速度完成征遷，而遭遇征遷的村民想獲得最大收益，不愿意自己的土地和房屋在沒達到自己的心理價位時就被地方政府輕易征收走，征遷博弈成為典型的“討價還價”（bargaining）。
地方政府和村民在“討價還價”過程中，出現停滯、反復乃至糾紛都是正常現象。原因之一是，征遷涉及利益巨大，尤其是對于村民來說一輩子只有幾次甚至一次將土地和房屋變現的機會，村民肯定不會輕松妥協，同理，地方政府在補償標準方面也不會輕易松口。原因之二是，征遷尤其是拆遷過程中，各家各戶情況差別大，需要“具體問題具體分析”，慢慢協商。依靠“一刀切”式的規則不利于補償的公平合理，甚至會成為地方政府強制壓低價格的理由。
征遷中“討價還價”不可避免，出現矛盾也同樣不可避免，因此我們需要客觀和辯證地看待矛盾。征遷博弈的問題不在于有矛盾發生，沒有矛盾、沒有利益博弈才是不正常的。征遷博弈的癥結不在于博弈的量——征遷必然引發大量的、持久反復的博弈，而在于博弈的質——博弈無序化，即政府和村民都偏好在基本事實厘定之外使用各式各樣的策略向對方施壓，而且這些策略常常在公共規則之外，缺乏原則和“底線”，最后淪為不擇手段地“斗智斗勇”。博弈無序化讓各主體更難達成一致、更難化解既有糾紛，另外博弈無序化本身亦會生發出更多糾紛。
“討價還價”的具體內容可以分為兩種，一種是基于明晰事實的主張，一種是純粹的談判心理學方面的技巧。博弈主體可能僅針對其中一種進行“討價還價”，也可能二者兼有。征遷中有諸多基本事實需要清晰化，如田畝尺寸、田畝地上物數量和種類、房子總面積、有證面積、無證面積、房屋結構、室內裝修、家庭人口等等，有時候存在一些模糊地帶，政府和村民往往通過“討價還價”來取得一致意見。另外，征遷中博弈主體有時會使用一些技術性手段給對方施加壓力，從而尋求本方利益最大化，這種談判心理學方面的技巧即“策略行為”（strategic move）。“策略行為”是指，“博弈一方以對自己有利的方式影響對方對自我行為的預期判斷，從而達到影響對方決策的行為模式。”[29]村民與地方政府相互使用各種策略以便自己在博弈中占據上風似乎并非新鮮事，但如今“討價還價”中：1、雙方愈加偏向“策略行為”，并且重視談判技巧甚于基本事實的明晰；2、“策略行為”不斷升級，“策略行為”劇烈程度和多樣化程度上升。
征遷博弈無序化與基層治理能力弱化緊密相關。下藥需對癥，基層治理的問題要從基層治理的角度“下藥”，變更資源分配制度不能替代解決基層治理的病癥，單方面冒進甚至會加重基層治理的病癥。以征遷補償標準為例，增加征遷補償，具有一定的意義，尤其中西部地區一些缺乏財力卻又想“大興土木”以地生財的地方政府，給村民的補償過低，提高補償標準對地方政府是一種硬約束，防止村民因為征遷生活水平下降甚至跌落溫飽線。但提高補償價格不可能解決征遷博弈中的無序亂象，補償價格提高只是提升了談判的“起步價”，并不涉及談判的博弈方式，單純地提高談判“起步價”而不改變無原則的博弈方式，反而會讓無“底線”式的博弈更激烈，更難形成合意。
關于征遷引發的矛盾，可以簡單總結如下：1、地方政府和村民在征遷中的互動，本質是利益博弈而非觀念對抗；2、利益博弈過程中，出現矛盾是正常現象；3、征遷博弈的癥結不在于博弈的量，而在于博弈的質——博弈無序化；4、試圖絕對地、完全地消除矛盾，是不可能的，堵而不疏，反而會讓矛盾更難解決；5、試圖單純通過提高補償價格消除矛盾，不能解決博弈的實質問題，反而有可能引發更激烈的無序博弈。
（二）、地方政府的“經營性”：
一些學者將改革開放以來的基層政府描述為“企業”、“廠商”、“公司”，[30][31]地方政府具有“經營性”特征。[32][33]本文認為，地方政府的“經營性”應該從兩個方面來理解，一個是具體事務方面的“經營性”，一個是行事邏輯方面的“經營性”。具體事務方面的“經營性”，即地方政府不僅是消極的“守夜人”，更是積極發展市場經濟的推動者。中央政府通過下放經濟權力，打造了“維護市場的經濟聯邦制”，引入了地方之間的競爭，地方間為增長而競爭，促使地方政府努力提供一個良好的環境以吸納生產要素，如資本和勞動力的流入，典型做法為：為要素所有者提供所有權保障，提供基礎設施，幫助市場進入等。[34]在中國市場上競爭的主體，與其說是一個個企業，不如說是一個個地方政府，中國的市場經濟，首先是由地區間的競爭推動的。[35]當然，這一定程度上也形成了惡性競爭，如地方保護主義和“諸侯經濟”，產品與要素市場被各地區分割成碎片。
對基層治理影響較深的是地方政府行事邏輯方面的“經營性”。在地方政府推動經濟發展過程中，亦遵循追求利益最大化的“效率邏輯”，并同時去原則和去價值，一旦“效率邏輯”不受原則和價值的制約，便轉向非理性。地方政府處理事務時大量以“策略主義”[18]這種無原則的方式進行，即任何有助于實現運作目標的技術、策略、手段和方式，無論是正式的還是非正式的，正當的還是非正當的，均被引入至政府的運作之中，其中的一些運作方式具有“不計成本、不惜代價”的非理性特點，用日常話語來表述則是“只問結果不問手段”，“不管用什么方法，只要能把事擺平”。[36]“策略主義”傷害了基層政權的正義性和合法性，民眾對于政府的行事沒有了預期，甚至政府對于自身未來行事都沒有預期，基層的“正氣”在喪失。
地方政府的“經營性”可以解釋征遷從何發生，也可以部分解釋征遷矛盾為何發生。征遷自地方政府具體事務方面的“經營性”而起，其涉及“府際競爭”，即地方政府與其它地方政府之間的博弈，誰手上有更多的土地、更低的地價、更好的公共基礎設施，誰就能吸引企業主的投資。征遷矛盾一部分來自于地方政府行事邏輯方面的“經營性”，在地方政府與民眾之間的博弈中，政府不擇手段的策略性行事引起民眾不滿。
（三）、地方政府VS村民
如果只有村民和地方政府兩個博弈主體，就算雙方都用“策略行為”，政府也將完全處于上風。一方若試圖以“策略行為”影響對方，讓自己處于有利地位，必須向對方發出“承諾”，所謂“承諾”，是指有決心、有責任、有義務去從事某項活動或不從事某項活動，或對未來行動進行約束。承諾意味著要放棄一些選擇和放棄對自己未來行為的一些控制。而且這樣做是有目的的，目的就在于影響別人的選擇。[37]“承諾”必須有“可信度”，即讓對方確實相信本方的要求若沒有得到回應，本方將會履行之前“承諾”。地方政府在“承諾”的“可信度”方面，遠超村民。
“承諾”的“可信度”來自于“軟手段”和“硬手段”，“軟手段”如神情、動作、姿態、話語、身份、道具等等帶有表演性質的手段，即使手牌不足也能唱出“空城計”，“硬手段”則是自身的實力足以實施關于對方不合作的懲罰。地方政府在軟硬兩方面都有優勢，地方政府有足夠的人手和道具來布置場景向村民施加心理壓力，也掌握了足夠的暴力資源使村民確信有能力從事強制行為。而地方政府行事邏輯方面的“經營性”，更強化了其“承諾”的“可信度”：不僅可以在規章制度范圍內對村民施壓，更有可能在規章制度范圍之外向村民施壓，正式強制加上非正式強制，讓村民深信在當地無法斗過政府。在政府的軟硬兼施下，村民尤其是那些初次接觸征遷的村民，很快就會心理崩潰，敗下陣來。[19]
四、第三方參與博弈
地方政府在征遷使用了許多又哄又騙又威脅的“策略行為”，讓很多民眾心生怨氣，削弱了民眾對于地方政府的“合法性”認同，而這遲早也會連帶影響到對于中央政府的“合法性”認同，中央政府必須抑制地方政府的“策略行為”。中央政府的解決方式是：通過進一步調整與地方政府關系的方式來化解基層矛盾。“發展”和“穩定”成為中央政府衡量地方政府最為重要的兩個指標。上訪與媒體報道成為中央政府觀測和審查地方政府行為的兩種重要渠道。
（一）、中央政府：
分權初期，中央政府主要在財政、金融等“權利”方面進行分配，近年來，中央政府不斷向地方政府添加“責任”，如穩定、安全、生態、文化等，其中最為重要的為社會的和諧和穩定，“維穩”是地方政府重要的一項考核指標，很多地方甚至是“一票否決”。將“維穩”列為最重要的考核指標，能對地方官員違法亂紀行為產生有效的震懾，但關鍵是，“維穩”如何操作化為考核指標？
中央政府一方面需要基層的情況反映上來，一方面又面臨基層如“雪片”一般的不良情況反饋，中央政府本身缺乏甄別和解決具體事情的能力，只有將反饋的情況退回至基層，并用籠統和抽象的“穩定”指標約束地方政府解決現有矛盾以及防止新的矛盾發生。“穩定”指標太缺乏彈性，往往被操作化為“事件”的數量和劇烈程度。考察矛盾的數量和劇烈程度，這是一種最為直觀和簡便的量化，結果每一級政府都要求下級政府“矛盾不出XX（下級政府范圍）”，邏輯推廣到最后，就是“矛盾不出村”、“矛盾不出組”，這種“維穩”思路是消除矛盾而不是化解矛盾，是描述性地看待矛盾——有沒有矛盾、矛盾大不大，而不是分析性地看待矛盾——矛盾的內容是什么、矛盾的性質是什么。
更為重要的是，增加“維穩”指標，只改革了地方政府的“經營性”的第一項而沒有同時改革第二項，即地方政府原來只有追求經濟發展的“單任務”，后來中央政府將地方政府的考核指標從“單任務”擴展為“多任務”，這將地方政府從“經濟組織”重新定位為“政治組織”。“多任務”的地方政府需承擔更多責任，但同時，地方政府“策略主義”的行事邏輯卻未改變。當地方政府肩負的責任越來越多，而且責任考核標準重定量少定性，地方政府越來越“怕出事”。為了“不出事”，地方政府最簡單的選擇是“不干事”，“不干事”自然沒矛盾，自然“不出事”，但“不干事”就沒有經濟發展、沒有政績，地方政府更切實際的選擇是：“擺平理順”。面對巨大壓力，地方政府習慣性地以“策略主義”應對，且“策略主義”程度更甚于以往，各種模糊的、隱匿的、灰黑的、甚至離奇搞笑的手段被應用到“維穩”當中，“擺平理順”擾亂了基層政治生態。
當具有“經營性”行事邏輯的地方政府以“策略主義”應對上級的“維穩”，便會出現種種“過度維穩”。“過度維穩”看似一時穩住局面，實際引發更多矛盾，并且劇烈形式的矛盾越來越多。中國在轉型期本來就涌現大量矛盾，“不出事”本意是為了減少矛盾，但僵化地定義“不出事”卻反而創造出了很多新的矛盾。地方政府陷入“越怕出事越會出事”、“越維穩越不穩”、“越想消除矛盾越有矛盾”的泥沼。
“越維穩越不穩”有兩種來源：1、過分壓制。地方政府為了“不出事”或不讓已經發生的事件擴大影響，不恰當地動用各種強制資源進行壓制，結果引起民眾用劇烈方式反抗；2、無原則妥協。用外在形式定義矛盾，最后簡化為“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的治理邏輯。一些民眾利用地方政府“怕出事”心理，以“鬧”表達訴求，地方政府為盡快息事寧人，“花錢買穩定”，“用人民幣解決人民內部矛盾”。[20]一些民眾通過“鬧”讓自己的不合理訴求得到政府支持，而一些民眾以平靜溫和方式表達合理訴求卻無法納入政府解決的視野，這種現象促使更多人通過“鬧”表達訴求，并且無論合理的、不合理的要求都通過“鬧”表達。過分壓制和無原則妥協是地方政府“過度維穩”的兩個極端，前者是“硬”的極端，后者是“軟”的極端，由于缺乏原則，無論地方政府如何“軟硬兼施”，最終都導致劇烈形式的矛盾越來越多。
（二）、媒體：
每隔一段時間，都會有一件乃至數件征遷新聞被媒體集中地報道和討論，大眾關于征遷的認知也基本來自媒體。媒體的報道，將征遷引入“公共領域”討論。媒體具有雙重性質：1、“公益性”，即作為“看門狗”，代表民眾監督政府，對政府的不適當行為提出批評；2、“自利性”，即在市場競爭中實現利益最大化，關注如何吸引讀者注意、如何提高媒體的訂閱率或點擊率。這兩重性質在中國具體語境中，纏繞結合為一種報道傾向：無論任何事件都秉持批評政府的立場，而且立場比事實重要。中國各種形式的媒體林林總總，有各種聲音和立場，但在社會上真正有影響力的是帶有民粹情緒的、負面的報道，[38]這種類型的報道反映、契合并擴大了民眾的怨恨感。
中國處在“大轉型”時期，民眾覺得許多利益分配不公，并認為是政府和官員利用權力扭曲了分配，民眾普遍對政府和官員感到不滿。很多媒體恰恰在迎合這種彌漫的、強烈的不滿情緒，在社會事件中挑選乃至剪裁出不利于政府的圖景，這些媒體關注“老百姓愛看什么”甚于“事件的來龍去脈是什么”。這讓媒體既贏得了道德贊美又實現了經濟利益。
當前很多媒體關注社會矛盾時有三個傾向：1、選擇性地關注事件。媒體往往選擇使用“策略行為”的、沖突劇烈的博弈，忽略圍繞基本事實展開的、較為平靜的博弈；2、對事件進行有選擇性地解讀。在劇烈博弈之中，媒體又往往選擇描述地方政府一方的“策略行為”，忽略民眾一方的“策略行為”；部分媒體在報道劇烈博弈之中的政府“策略行為”時，主動塑造一些誘發讀者憤怒和悲傷情緒的細節；對于民眾一方的“策略行為”，無論合理不合理、合法不合法，媒體都表示同情甚至贊許，認為這是政府種種惡意的作為或不作為的結果，以至于最后上升至結構性的“體制”的批判。3、常常主動介入抗爭。即幫助抗爭者設計各種具有戲劇沖突效果的符號和場景。[21]媒體報道很多時候將地方性的、特殊的、非專業化的“釘子戶”抗爭事件轉化提升為保護弱勢群體利益、發動制度變革的專業化社會運動，[39]媒體等主體主動介入政治抗爭事件并推動其發展，一方面可在比較抽象和普遍的層面上追問政府行為過錯乃至制度缺陷，另一方面也有可能遮蔽抗爭事件本身的地方性和復雜性。媒體“對抗爭事件的持續發酵起到了資源動員的作用，從而推動了事件的規模上移和極化，”[40]主動介入抗爭的媒體，一方面，轉換了自身的角色——不再只是事件之外的描述者和報道者，還扮演了抗爭專家角色，另一方面，也轉換了事件的性質——事件的“政治維權”屬性增強，同時卻有可能忽略民眾原初的基于利益表達的“日常抵抗”。
媒體“立場先行”式的輿論監督，極大地限制了地方政府濫用權力，但同時對社會秩序造成若干負面影響。其一，讓所報道的具體事件中的民眾和政府更加難以達成合意，有些民眾本來只是希望多爭取經濟利益，但被媒體塑造為“政治抗爭”之后，反而騎虎難下，與政府的談判僵化和停滯。其二，媒體明顯的傾向性，給后續的博弈帶來了不良示范——很多民眾模仿以劇烈方式表達訴求。
民眾把事情“鬧大”，有很多種方式，如聚集多人、如動用暴力、如使用各種醒目符號，但單單只有以上元素，只能形成“鬧”的內容而不一定能實現“鬧大”的效果。 “鬧大”的關鍵在于，要有足夠的公共輿論關注。公共輿論可由現場圍觀的人群發出，但圍觀人群身臨其境卻未必掀起壓制地方政府的輿論波瀾，而媒體雖不在事件現場卻是隱含的“在場”，其能引起給地方政府造成巨大壓力的公共輿論。
村民在媒體隱含“在場”的條件下向地方政府發出“承諾”，能以低成本達到高“可信度”。對于地方政府來說，村民“承諾”可不可信的關鍵不在于“承諾”內容本身，而在于該“承諾”內容是否會被上級政府或媒體認定為是“事件”，如村民揚言圍堵政府門口，地方政府主要考慮的不是村民能否組織起來、如果組織起來政府有沒有能力控制，而是一旦圍堵成真多大幾率會被曝光、會被媒體進行怎樣的宣傳。村民發出“承諾”的重點在于，將要實踐的行為會被上級政府或媒體定義為“出事”，地方政府接收村民“承諾”后考慮的重點在于，村民一旦履行“承諾”會出多大的事？
吸引媒體注意能夠極大提升村民在博弈中的地位，自然許多村民希望選擇借助媒體曝光“事件”。但現實中，不是所有村民抗爭都能進入媒體報道的視野。媒體選擇“事件”曝光的主要標準在于是否能夠激起讀者閱讀的興趣，要吸引讀者眼球，“事件”從表現形式來說必須推層出新，或者夠劇烈、或者夠新穎、或者夠離奇，同一情節的“事件”報道太多次，讀者將產生疲態，無法引起情緒方面的共鳴。“只有具有新聞價值的表演才能使抗爭者達到預期效果，假如抗爭行為戲劇性不足，則越不可能具有新聞價值，越不可能被媒介化、焦點化，也就越不可能達到預期效果。”[41]于是博弈中越來越多出現“表演式抗爭”，“表演式抗爭”的特點在于“通過戲劇性的表演將自己的利益訴求以一種離奇、揪心、震撼的形式表現出來，表演式抗爭的策略是保持自身的利益點與新聞媒體的興奮點之間的一致性。”[42]抗爭者為了迎合媒體選擇“事件”的標準，不僅注重“策略行為”多于事實厘清，而且在“策略行為”中加飾各種引人注目的符號：堵路、圍政府大門、爬上高橋、爬上高樓、朝身上澆汽油、搬出煤氣罐、房屋插國旗、拉橫幅、手拿憲法等等，這些經典符號配合上特定時間、特定人物、特定場景就能成為具有轟動效應的“事件”，同時抗爭者和媒體都在挖掘新的“符號”，如“武術之家”這種新型被拆遷人身份，[22]又如“吊活狗”這種新型標志物。[23]
村民越來越知曉：（1）、只有劇烈抗爭才能進入媒體視野；（2）、許多媒體無條件站在劇烈抗爭的村民一邊。這兩層因素誘使更多村民進行劇烈抗爭。我們在沿海某省白沙區調研時發現，“表演式抗爭”已被很多村民熟稔掌握，聚眾堵路、搬煤氣罐、阻攔工程等等已發生數次，其中，“老人”是最為有效的展示資源，如政府要來查村中違建房，房主便花錢雇傭多位老人至村口堵車，又如村民想向政府反映情況，亦是讓多位老人圍著下來檢查工作的領導人下跪。在白沙區調查臨近結束時，某村村主任正在計劃組織一次群體抗議，即通過發動全村村民到村旁的高爾夫球別墅區靜坐，要求該公司給予該村全體村民一筆補助，村主任在“布景”方面有一番仔細的考慮：如必須形成一定規模，對每天來參與的村民點名，最后發放的補助與參與次數掛鉤；如讓老人站到最前面一排；如各種橫幅的書寫；如請媒體到現場報道，而且村主任認為最好是外地媒體，本地媒體在報道方面會有顧慮，等等。博弈中，主體為了增加勝算，塑造各種符號也在情理之中，但當前，符號包裝的重要性遠超過訴求本身。
（三）、第三方對征遷博弈的影響：
西方傳統社會運動理論如勒龐、斯梅爾塞等人的學說強調社會運動的負面效應以及參與者的非理性，新一代社會運動研究者則針鋒相對地強調社會運動是理性行為。[43]從傳統理論到新理論，不僅是學術理論自身邏輯的演變，也是現實中大眾抗爭活動逐步變化，從而映射在學術理論上。20世紀60年代以來，歐美出現許多大規模社會運動，如反戰運動、女權運動、環境保護運動、民權運動、新左派運動等等。這些社會運動大多數被“制度化”，從而西方的社會運動總量大大增加了，但這些運動對社會的破壞力卻變得越來越小，對政權本身的沖擊力也顯得越來越弱。[44]趙鼎新認為，“制度化”解決社會矛盾，就是把組織有序的由利益爭執而產生的社會運動納入制度允許的范圍，使得人們能在法律框架下進行組織有序的“討價還價”。[45]本文認為，“制度化”不僅是將利益博弈納入法律框架，更是塑造政治中的基本原則和基本底線，抑制已經異化的各種策略。
當前中國各種大眾抗爭活動的最大問題是缺乏“制度化”解決途徑。20世紀80年代社會抗爭運動特點是：大規模、政治化、針對中央較多，20世紀90年代社會抗爭運動特征轉變為：小型化、經濟化、地方化。[46]進入20世紀90年代以后，矛盾和抗爭活動數量雖多，政府解決矛盾和回應抗爭活動的能力卻愈差，在民眾各種抵制和抗爭面前疲于應付、狼狽不堪。
以農民抗爭為例。中國農民抗爭大都局限于經濟要求，很少有政治性的權利的要求，[47]即使有時候不只為了金錢利益，也不是在為法治秩序下具有普遍性的權利而斗爭，而是為了“一口氣”，“討個說法”。[48] 20世紀90年代以來，農民收入增長緩慢，農民負擔日趨沉重，農村干群關系緊張，農民抗爭活動時有發生，但這一時期盡管少數地區出現了農民與地方政府較為激烈的沖突，但絕大多數農民抗爭都是消極和低組織的非對抗性抗爭。[49]進入21世紀，農民抗爭表面上的變化是：1、抗爭訴求變更，隨著農業稅費取消，針對農民負擔而起的抗爭消失，另一方面城市化的進程加速，因征遷而起的抗爭增多；2、農民抗爭性質上的變化是：農民抗爭趨于激烈化，之前的“消極抵抗”類似于斯科特所說的“日常抵抗”[50]，采用的方式也多是“弱者的武器”，而現在，更為激烈的、更為積極主動的抗爭呈增勢出現，[51]社會抗爭從反應型朝著主動型的方向發展。[52]農民更激烈、更主動的抗爭越來越多，不僅因為民眾法律意識加強，還由于中央政府和媒體監督地方政府的方式欠佳。
中央政府監督地方政府，要解決信息不對稱的問題，其主要方式有二：一是允許村民逐級上訪甚至越級上訪；二是借助媒體的曝光。中央政府和媒體，在監督地方政府方面，形成一定程度的相互支持。中央政府需要媒體傳達基層信息，媒體需要中央政府維護新聞自由，以及對某具體事件做出批示和處理。中央政府與媒體相互配合，有利于民生民權。但中央政府和媒體在實踐監督時，都有一個相同的問題：注重事件的外在形式——劇烈程度和數量甚于事件的內在性質——來龍去脈。
中央政府和媒體兩者作為第三方，預期角色為平衡者——扭轉征遷博弈中地方政府強村民弱的局面。平衡的結果應是抑制地方政府各種不合理的“策略行為”，將雙方納入共同的規則之治中，讓博弈回歸基本事實的層面。但如今第三方的加入，不僅沒有從根本上抑制地方政府的“策略行為”，反而還強化了村民的“策略行為”。這讓博弈陷入更多的混亂，產生更多的矛盾（見表1）。
表1 第三方加入引發更多矛盾
中央政府→地方政府 “過度維穩”Ⅰ（過分壓制） “過度維穩”Ⅱ（無原則妥協）
↘ ↙
更多矛盾、更劇烈的形式
↖ ↗
媒體 選擇性報道劇烈事件 支持民眾劇烈抗爭
（四）、博弈策略的升級：邊緣政策：
為了符合中央政府和媒體對于“事件”的定義，村民不斷升級自己的“策略行為”。第三方參與博弈并沒有消除地方政府“經營性”行事邏輯，面對村民越來越激烈的博弈方式，地方政府以更加“策略主義”的方式應對。地方政府若以“軟”的“策略行為”應對——如花錢息事，雖然會引起后續其他村民的模仿，但起碼此次博弈告一段落。地方政府若以“硬”的“策略行為”應對，事件將更加復雜：村民被政府各種“策略行為”激怒，村民更加不肯讓步，并用更激烈的“策略行為”回應，雙方陷入“你不仁我就不義”、“以暴制暴”、“以惡制惡”的無休止循環之中。
村民升級“策略行為”，地方政府也升級自身的“策略行為”作為回應，如此“軍備競賽”，到最后難免有村民使用“邊緣政策”（brinkmanship）[24]。“邊緣政策”是一方人為造成形勢失控的策略，因為只有形勢失控才能迫使對方屈服妥協。[53]“邊緣政策”的本質在于故意創造風險。[54]“邊緣政策”意味著一方孤注一擲而讓雙方共擔風險，一方為了威脅對手，拉著對手一起來到深淵邊緣，一旦對方做出與威脅相反的行為，局面便徹底失控，此時無論哪一方想自救都不可能，結果雙方一起墜入深淵。征遷中，“邊緣政策”主要體現為各種高度威脅自己或他人生命的行為，最悲壯的是“自焚”。征遷中的“自焚”，和宗教殉道式的“自焚”或是政治抗議式的“自焚”不太一樣，征遷中的“自焚”者一般并非打定主意必定要犧牲自己，只是擺出“自焚”的姿態向地方政府施壓，以便在征遷談判中爭取更多利益。
“邊緣政策”是風險非常高的一種“策略行為”，場面很容易失控。從理論上說，“邊緣政策”的精髓不僅在于創造風險，還在于小心控制這個風險的程度，但在實踐過程中，往往在是創造風險易，控制風險難。[55]“策略行為”發起者面臨風險控制的兩難：一方面，發起者必須創造對于對手來說足夠大的風險，讓對手認為你已經破釜沉舟，情勢在一定程度上已經失控，如此才足以嚇退對手，另一方面，發起者又必須創造對于自己來說足夠小的風險，最好對自己的失控保留一些控制權，以防萬一失控局面發生，自己付出成本太高。這被稱為“受控制的失控”（controlled lack of control）。但現實中，行動者往往無法對風險程度進行足夠精確的控制：有時候，發起者破釜沉舟的氣勢不到位，沒有體現出堅定決心，因此無法震懾對手，這種情況只是發起者策略失敗，還不足以引發災難；發起者擺出決絕的姿態，形成“邊緣”之勢，雙方又面臨在“邊緣”上的風險控制，此時形勢最危險，當以下幾種情況發生，都將導致災難的后果：1、對方沒有順利接收到信息或沒有正確理解信息；2、對方理解了信息，但態度也很強硬，認為發起者在虛張聲勢；3、對方妥協，但妥協的信息沒有被發起者順利接收到或正確理解。在普通談判中，情況一和情況三可以通過再次談判修正信息的失真，但在“邊緣政策”中，最后的結果往往決定于一次的信息反饋，而情況二在普通談判中亦會導致發起者履行承諾，但不會給雙方帶來如此高的成本。
一旦“邊緣政策”啟動，雙方都不可能有很強的控制能力，導致災難性后果的幾率很大。這就是為什么“自焚”屢屢從一種佯裝的施壓手段轉變為真正的實施。當“釘子戶”身上澆滿汽油或身旁擺放著煤氣瓶，手中拿著打火機時，政府工作人員在短時間內該如何回應？當“自焚”劇目展開式，幾乎就注定了這場博弈中難以出現“正和博弈”的“雙贏”局面（見表2）：1、要么是政府工作人員臨陣退縮，臉面盡失，“遇強則弱”的軟肋暴露在所有村民面前，以后不僅威脅“自焚”這戶“釘子戶”工作做不下去，其他“釘子戶”的工作也更困難；2、要么“釘子戶”在預備“自焚”時，猶猶豫豫、心生怯意，被政府工作人員看出是恫疑虛喝，結果該“釘子戶”再無任何底牌，只能簽字；3、以上兩種可以看做是一方勝一方敗的“零和博弈”，而“雙輸”的“負和博弈”出現幾率并不低，尤其是只有一戶“釘子戶”單獨進行“自焚”劇目時，該“釘子戶”表現得很決絕，而政府工作人員也拒不妥協，該“釘子戶”怎么辦？“釘子戶”在準備“自焚”劇目時，希望引起觀眾注意，觀眾越多越好，現場圍觀者中，有的是政府工作人員在對峙著，還有一些圍觀的村民。觀眾越多，帶給政府的壓力越大，事情也更容易被媒體所知，但村民與政府僵持不下時，圍觀者反而讓“釘子戶”下不來臺，“釘子戶”最后“自焚”成真，往往是被現場層層圍觀的氣氛給“逼死”。能與政府工作人員長時間對峙、沒有被發現慌張膽怯的“釘子戶”，一般都是性格強硬者，示威了這么久，本來激動和憤怒的情緒都已經到達頂峰，而要在四周觀眾注視下維護“面子”，是絕對不能退縮的，最終，作為最后一次示威，“釘子戶”真的點著了打火機……[25]這個結果是沒有贏家的，“釘子戶”一方，一條生命甚至幾條生命瞬間逝去，地方政府一方，也將承受媒體、讀者、上級政府的問責。“邊緣政策”如果頻繁使用，不僅博弈雙方背負極大成本，整個社會也將因為一次次地“雙輸”被撕裂。
表2村民使用“邊緣政策”的各種博弈可能
↗村民強硬（負和，雙輸）
↗政府強硬
村民使用“邊緣政策” ↘村民妥協（零和，政府贏）
↘
政府妥協（零和，村民贏）
五、總結
政府一方，有將土地資本化的沖動，村民一方，也有將土地貨幣化的意圖，雙方共享一套“發展”的話語，征遷矛盾的性質是利益博弈而非觀念對抗。征遷矛盾難以化解的主要源頭在于地方政府與村民之間的博弈越來越往“無序化”的方向逆向發展，雙方行為皆趨于無程序性、暴力性、不可溝通性、不可預見性，更有欺騙性和更有威脅性的手段不斷催生，各種“策略行為”越來越沒有原則、沒有底線。
如果只有村民和地方政府兩個博弈主體，村民在雙方“策略行為”的互動中將完全處于下風。中央政府和媒體作為第三方，預期角色為平衡者，其可以扭轉征遷博弈中政府強村民弱的局面。平衡的結果應是抑制地方政府各種不合理的“策略行為”，將雙方納入共同的規則之治中，讓博弈回歸基本事實的層面，但由于中央政府和媒體傾向于從絕對化的角度定義“出事”，是否“出事”不與事件本身是非曲直聯系而與事件的劇烈程度聯系，如此第三方的加入反而強化了民眾的“策略行為”。村民升級“策略行為”，地方政府也升級自身的“策略行為”作為回應，“軍備競賽”的結果是，到最后難免有村民使用“邊緣政策”，一旦出現“邊緣政策”，極大幾率將引發雙輸的悲劇。
征遷事務中，村莊之外的糾紛解決機制缺乏仔細甄別事件本質的能力，而村莊之內的糾紛解決機制不斷弱化。缺少政治原則的基層治理面對征遷中爆發出來的大量矛盾，用更多缺少政治原則的方式去化解，形成負面循環。結果，博弈中每個主體都有自己的“小道理”和委屈，都能列舉出自己處于博弈弱勢時對方的種種不擇手段，但當自己有機會使用種種不擇手段無理取鬧的策略行為占據博弈上風時，他們也會毫不猶豫地使用。征遷博弈中沒有了政治原則，只有談判技術，每個主體都以投機式的、策略主義式的、權宜式的邏輯參與政治，民眾合理的訴求和政府合理的行政被淹沒在民眾不合理的訴求和政府不合理的行政之中。
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[①]感謝田先紅對本文的修改意見。
[②]“傳統時代”，一般指秦漢至清末兩千年的歲月，也可稱為中華帝制時期，這一時期內，中國社會基本特征未有大的變化。（參見梁漱溟：《中國文化要義》，上海世紀出版集團、上海人民出版社，2003年，第17-18頁；金耀基：《從傳統到現代》，法律出版社，2010年，第9頁）
[③]溫鐵軍認為，自晚清以來，中國始終面臨的一個難題是，“人口膨脹而資源短缺的農民國家追求工業化的發展問題”（參見溫鐵軍：《“三農問題”的世紀反思》，《經濟研究參考》2000年第1期）
[④]熊彼特等經濟學家在之前也對“創新”等問題進行過論述，但針對技術進步較為系統化的研究發軔于新古典經濟增長理論。
[⑤]又被稱作新古典經濟增長模型、外生經濟增長模型。
[⑥]資本對經濟增長的貢獻最大（81.88%），其次為土地（11.01%），勞動的貢獻最小（7.11%）。（參見豐雷、魏麗、蔣妍：《論土地要素對中國經濟增長的貢獻》，《中國土地科學》，2008年第12期）
[⑦]李名峰：《土地要素對中國經濟增長貢獻研究》，《中國地質大學學報（社會科學版）》，2010年第1期。
[⑧]毛振強和左玉強認為：技術進步貢獻率＞勞動力投入貢獻率＞資金投入貢獻率＞土地投入貢獻率。（參見毛振強、左玉強：《土地投入對中國二三產業發展貢獻的定量研究》，《中國土地科學》，2007年第3期）李名峰認為該文運用的柯布-道格拉斯生產函數模型缺陷在于假定投入要素替代彈性不變，這一點與經濟現實不符。
[⑨]除了基于全國性數據的研究，還有若干基于地區性數據的研究，例如：楊志榮、靳相木：《基于面板數據的土地投入對經濟增長的影響——以浙江省為例》，《長江流域資源與環境》，2009年第5期；李明月、胡竹枝：《土地要素對經濟增長貢獻的實證分析——以上海市為例》，《軟科學》，2005年第6期。
[⑩]建國初期，新中國曾從蘇聯引進外資，與蘇聯關系破裂后，引資結束。
[11]各地方政府“招商引資”的措施往往是“一攬子”的：如低價土地、低稅收、免費代招工、水電補貼等等。
[12]趙燕菁認為，中國土地收益的本質，就是通過出售土地未來的增值（70年），為城市公共服務的一次性投資融資。（參見趙燕菁：《土地財政：歷史、邏輯與抉擇》，《城市發展研究》2014年第1期）
[13]改革初期，一些地方政府對待以土地換投資過于隨意，關于廠商拿地的管控不是很嚴格，結果造成很多廠商名義上來投資建廠，實際上為囤積土地，這些廠商或者與政府簽訂協議，通過“協議出讓”以低地價甚至“零地價”拿地，或是直接向一些國有企業低價購買土地。土地被商人大面積囤積，造成地方政府要進行市政建設還要高價從商人手中買回土地，吸取教訓后，地方政府多建立土地儲備中心以嚴格控制國有土地流出，另外，很多地方政府也已不再是饑不擇食式的“招商引資”，而是開始“招商選資”，許多工業用地也納入“招拍掛”程序，價格仍比商業用地低得多，但有了更強的程序性監督。
[14]在當前財政制度下，營業稅全部歸地方政府，所得稅四成歸政府。因此地方政府更有動力獲取營業稅而非所得稅。
[15]如2012年本人在中部某省一偏遠村（劉村）調查時，該村正在實施“增減掛鉤”土地置換項目，全村526戶全部拆遷，房屋補償價依據的是該區2009年的補償標準：樓房400元/平方米；平方380元/平方米；磚瓦結構270元/平方米。這僅比蓋房成本價稍高。而且，村民還要自己花錢購買村莊新居。
[16]周娟描寫了其家鄉（湖北某城郊村）村民焦急等待征遷的情形：“每天人們都在路上觀察啊、望啊，看有沒有勘測隊的車路過或來，因為有勘測隊來就意味著有戲了。現在，一點點的風吹草動都會引起全生產隊和旁邊生產隊的震動。一次，我爸和我媽出門了，回來時已全城風雨，說是要拆遷了，因為我們旁邊的鄰居家大媽看到有一輛車停在我們家門口在我們家門前比劃了半天，分明就是勘測隊的，然后這個消息在我爸媽回家之間就已傳遍了。后來我媽問在家的奶奶，奶奶說，啊，那是高壓局的人來查看高壓線的。一場虛驚……有人甚至在網上查看電子衛星地圖、查找市里的開發計劃、跑很遠去看在修的路，為了的是看在修的路或規劃中的路到底會不會經過我們生產隊，會不會經過自己的宅基地或田地……老人們也在焦急的等啊等，因為他們現在可不能隨意死去，如果確定要拆遷，無論如何也要等拆遷完了再死，因為聽說家里多一代人就會多補一套房……在外的青年們也在等啊等，尤其是待婚無對象男青年更是焦急，有人幾乎每個星期都會打電話詢問。因為，如果能拆遷，意味著他們將會一夜變富，其身價也就陡增，這無疑會增加他們在婚姻市場上的砝碼，能拆遷時能找的對象與不能拆遷時能找的對象無疑會是兩個檔次的，至少他們是這么認為，而實際上也是如此，因為鄰村的經驗在那呢。”
（參見周娟：《是什么改變了你——我美麗的故鄉》，http://www.snzg.net/article/2013/0303/article_32821.html）
[17]2010年本人在廣東省一城郊村（崖村）調研了解到一起村民主動要求村集體“賣地”的事件。該村人口3000余，戶數900余，8個自然村，土地多達5萬畝，其中3000畝為耕地，其余大多為20世紀70-90年代圍墾出來的養殖場。村里土地或用于廠房出租，或用于灘涂養殖承包，所得租金扣除集體開支后作為村民分紅，一位村民每年為幾百元，由于該村不在城郊和城中，土地租金較低，村民分紅也少，這些分紅已經無法滿足村民的“胃口”，很多村民質問村干部，“為什么我們擁有這么多土地，還會受窮？”2008年4月，市里準備開發該村13000多畝土地，市、鎮、村三級著手協商如何進行經濟賠償，開始的時候定了兩種方案，一種是租地，一種是賣村民股份。市里主要領導來該村調研時，提出：一次吃了老本，今后和下一代堪憂，從長遠考慮，還是以租為好。6月，市、鎮、村達成初步協議，采用租地的方案。7月，許多村民在村中發出聲音：補償款應當一次性付清給股民。一天，超過1000名村民圍住村委會辦公所，對村干部進行責罵。后鎮政府研究決定讓全村村民對“是否同意一次性賠償”進行票決，結果絕大多數村民同意一次性賠償的方案（有效票數3330，同意票數3272），按照該方案有股份的村民每人可以拿到14.2萬元。“賣地”之后，很多村民仍不滿足，認為應該繼續賣，并提出口號：“第一次賣地脫貧，第二次賣地致富”。（詳細情況參見耿羽：《從征地看當前農民的土地變現觀念》，《南京農業大學學報（社會科學版）》2011年第4期）
[18]“策略主義”不同于“策略”。“策略”是一種純粹的權力運作技術和方法；而“策略主義”是一種行為原則，通常不問手段或方法的合理性與合法性。因此，“策略主義”既包括那些靈活的、因地制宜的合理、合法的策略，也包涵了那些不講原則、不顧戰略，不具合法性與正當性的策略；策略主義中的策略既可能與組織運作的目標相一致，也可能相背離。應該說，任何時期的基層政權均講“策略”、講“方法”，但不一定任何時期的基層政權均是以“策略主義”的邏輯運作。（參見歐陽靜：《策略主義：桔鎮運作的邏輯》，中國政法大學出版社，2011年，第12頁）
[19]2012年本人在中部某省劉村調研時，該村正在實施“增減掛鉤”項目，需要將村民的宅基地置換出來進行土地復墾以增加建設指標，具體手段就是全村拆遷，讓農民“上樓”集中居住至新的社區。鎮里接到拆遷任務后，將任務繼續下沉到村，每個村干部承包數十戶人家，村干部必須起帶頭作用，率先拆自己家的房子，然后上午、下午、晚上輪番到包戶村民家中做工作。鎮里提出口號是“村鎮聯合，包戶到人，死守二十天”。村干部為盡快完成任務，使用了許多施壓手段，如自5月10日拆遷工作展開，村干部就開始宣傳，“5月20日之前簽字同意拆遷的，將在原房屋拆遷賠償的基礎上，多加10元/平方米作為獎勵；在5月20日-5月30日之間簽字同意拆遷的，則在原房屋賠償的基礎上，多加5元/平方米作為獎勵；過了5月再簽字的就沒有額外的補貼了，而且到那時還不同意的就進行強拆。”又如村干部一方面和鎮里配合，將警車、法院用車以及救護車都開到拆遷現場，一方面在廣播中通知村民：“扒也得扒，不扒也得扒。”村民在村干部“車輪戰”和“心理戰”的高壓下，紛紛妥協，不到20天，就拆掉了村里526套房子中的99%。
[20]“花錢買穩定”促使近年上訪出現了一些新的類型：如“謀利型上訪”、“要挾型上訪”。（參見田先紅：《治理基層中國：橋鎮信訪博弈的敘事，1995~2009》，社會科學文獻出版社，2012年，第187頁；饒靜、葉敬忠、譚思：《“要挾型上訪”——底層政治邏輯下的農民上訪分析框架》，《中國農村觀察》2011年第3期）有些民眾在最初上訪時，是基于合情合理的要求，但在和政府多次博弈過程中，發現政府“遇強則弱，遇弱則強”，結果上訪異化為目的，為了上訪而上訪，上訪成為謀利手段，原初上訪目的成為修辭性理由。
[21]如宜黃事件中，鐘家與媒體密切配合，創造了諸多抗爭劇目——機場圍堵（微博直播）、搶尸事件等，尤其是機場圍堵事件，如果沒有媒體的配合，提供技術（微博）、設定劇目（女洗手間通話），事件不會如此吸引觀眾眼球。又如2010年11月20日，武漢土庫村的釘子戶童貽鴻將拆遷人員砸傷，在記者的配合下打“飛的”到北京自首。（詳細分析參見：呂德文：《釘子戶的抗爭“藝術”》，《社會觀察》2013年第1期）
[22]詳細事件參見：龐永力：《河北霸州武術之家3口人打倒7名拆遷人員》，《燕趙都市報》2012年11月28日。
[23]深圳一商戶吊活狗抗拆遷，稱此舉喻示“狗急也跳樓”。（參見徐超、趙炎雄：《商戶維權 竟吊活狗》，《南方都市報》2011年10月11日）
[24]“政策邊緣”的說法來自于美國國務卿杜勒斯，其于1956年1月主張：美國“不怕走戰爭邊緣，但要學會走到戰爭邊緣，又不卷入戰爭的必要藝術”。
[25]“自焚”這場劇目極難被發起人控制，除了被現場氣氛逼迫，發起人還會出現意想不到的操作失誤。夏柱智在湖北宜昌市調查時，了解到當地2012年發生的一起“釘子戶”自焚“誤操作”事件：一對母子為了獲得自己預期的拆遷補償價格，試圖導演一起“自焚”給當地政府施加壓力。在拆遷現場，母親拿著汽油潑在自己衣服上，兒子拿著攝像機在旁邊錄像，但是母親不小心打著了火機，火焰立刻上身，拆遷工作人員趕緊滅火，兒子卻在一旁繼續錄像。該視頻傳到網上后，輿論一致認為是政府強拆導致農民忍無可忍自焚。
感謝田先紅對本文的修改意見。
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