甲午戰(zhàn)爭時(shí)期，日本常規(guī)軍費(fèi)均值為明治前期15年年均值1.5倍以上。
黑船事件
今年1月14日，日本財(cái)務(wù)省公布了2015財(cái)政年度預(yù)算案。其中尤為引起外界關(guān)注的是，日本擬將國防預(yù)算開支提升至約421億美元，創(chuàng)下歷史新高。這同時(shí)也是日本軍費(fèi)2012年以來的“三連增”。
高軍費(fèi)的日本這是要做什么?回顧日本近代史不難發(fā)現(xiàn)，明治維新之后，日本的軍費(fèi)規(guī)模曾有過多次類似快速增加的時(shí)期。
自明治維新時(shí)起，日本通過幾次重要的對(duì)外戰(zhàn)爭，曾形成了完備的軍費(fèi)籌措及管理制度。但二戰(zhàn)之后，在美國的主導(dǎo)下，這套制度被廢除，取而代之以非軍事化方針。
為了表達(dá)對(duì)和平的追求，日本政府曾于20世紀(jì)70年代為軍費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重劃下紅線。然而，僅僅維持了10年，這道紅線就被突破。此后，日本國內(nèi)主張為軍費(fèi)再度設(shè)下紅線的聲音又不斷出現(xiàn)。
“反復(fù)”之間，軍費(fèi)問題在日本為何如此敏感?過去百多年間，日本的軍費(fèi)政策經(jīng)歷了怎樣的變遷?
明治軍費(fèi)制度
明治維新以前，幕府統(tǒng)治下的日本藩鎮(zhèn)割據(jù)，并未有嚴(yán)格理論意義上的軍費(fèi)管理概念。1853年，美國海軍準(zhǔn)將佩里率領(lǐng)艦隊(duì)駛?cè)霒|京灣主要港口浦賀(屬橫須賀市)，打算以武力脅迫日本打開國門。
盡管佩里率領(lǐng)的艦隊(duì)僅有兩艘輪船、兩艘軍艦，但刷滿黑漆的船身、300多名美國士兵以及佩里本人表露無疑的擴(kuò)張主義傲慢足以讓日本舉國震驚——當(dāng)時(shí)日本在德川幕府統(tǒng)治下鎖國已有200年，外國軍隊(duì)踏上日本本土還是“破天荒”第一次。
“黑船事件”對(duì)日本社會(huì)產(chǎn)生的沖擊，不亞于鴉片戰(zhàn)爭之于中國。然而，與鴉片戰(zhàn)爭不同，黑船事件后日本社會(huì)卻有著不同的演變。如今的日本橫須賀市，有一座紀(jì)念佩里的公園，公園里矗立著一處紀(jì)念碑，碑文為伊藤博文手書的“北米合眾國水師提督佩里上陸紀(jì)念碑”。原本是侵略者的佩里，就這樣成了后世日本人紀(jì)念的英雄。
日本明治維新時(shí)代重要思想家福澤諭吉在其著作《文明論概略》的一段話，或可作為日人為佩里立碑的注解。福澤諭吉評(píng)價(jià)道：“嘉永年間美國人跨海而來，仿佛在我國人民的心頭燃起了一把烈火，這把烈火一經(jīng)燃燒起來便永不熄滅。”
1868年，明治維新開始后，明治政府將西方軍事制度視為學(xué)習(xí)模仿的對(duì)象，開啟了軍事現(xiàn)代化之路。這一系列改革不僅涉及建立一支近代化的軍隊(duì)，建立合理的軍費(fèi)制度也被提出。
在明治初期，日本的軍事事業(yè)幾乎處于零起點(diǎn)。就軍費(fèi)支出而言，當(dāng)時(shí)日本軍費(fèi)主要用于維持軍隊(duì)日常消耗、軍事設(shè)施、軍備擴(kuò)充、軍事部門的行政支出。而隨著明治政府財(cái)會(huì)制度的確立和逐漸完善，軍事經(jīng)費(fèi)逐步納入到政府軍事部門的財(cái)政預(yù)算、決算中。
當(dāng)時(shí)日本的軍費(fèi)可分為直接軍費(fèi)和間接軍費(fèi)。直接軍費(fèi)包括常備軍費(fèi)及臨時(shí)戰(zhàn)爭費(fèi)。而間接軍費(fèi)則包括軍事債券利息、戰(zhàn)爭關(guān)聯(lián)費(fèi)用(軍人撫恤、補(bǔ)助等)。在各項(xiàng)費(fèi)用中，又以納入政府財(cái)政預(yù)算的費(fèi)用為主體。
在軍費(fèi)實(shí)際支出方面，日本左翼歷史學(xué)家井上清的研究曾發(fā)現(xiàn)，從1878年開始到1889年的10多年間，日本陸軍、海軍的經(jīng)費(fèi)及直接軍備費(fèi)用幾乎呈現(xiàn)出連年上漲的態(tài)勢(shì)。比如，1878年，軍費(fèi)金額為1008.7萬日元，占當(dāng)年日本全部財(cái)政支出的16.5%，1883年，增長到1630.2萬日元，占政府財(cái)政支出的20.1%，而到了1889年，進(jìn)一步增加到2358.3萬日元，占政府全部財(cái)政支出的29.6%。
在軍費(fèi)的結(jié)構(gòu)方面，除了編列進(jìn)常規(guī)政府預(yù)算，明治維新開始不久，日本開始將常規(guī)軍事費(fèi)用和非常規(guī)軍事費(fèi)用分開，此外還有各種“特別軍費(fèi)”。所謂非常規(guī)軍費(fèi)、特別軍費(fèi)，即在政府軍費(fèi)預(yù)算之外，臨時(shí)多出來的費(fèi)用。
19世紀(jì)70年代，經(jīng)歷了國內(nèi)幾次小范圍動(dòng)亂、以及頻繁的對(duì)外用兵，日本的非常規(guī)軍費(fèi)越來越高。因?yàn)橥话l(fā)戰(zhàn)爭而增加的軍費(fèi)從此在日本軍費(fèi)結(jié)構(gòu)中比重不斷加大。
軍費(fèi)優(yōu)勢(shì)盡顯
在對(duì)外方面，1874年侵略中國臺(tái)灣事件、1875年朝鮮“江華島事件”，最后均以日本“獲勝”而結(jié)束。日本通過前者從中國清朝政府獲得了50萬兩白銀的賠償，而通過后者逼迫朝鮮簽訂《江華條約》，使朝鮮門戶向日本大開。
從戰(zhàn)爭嘗到甜頭的明治政府，對(duì)外擴(kuò)張的觀念不斷強(qiáng)化。當(dāng)時(shí)明治政府內(nèi)部不少封建舊臣早有西進(jìn)征服大陸的打算，而“征韓”則是第一步。但這無可避免將直接抵觸中國清政府在朝鮮的利益。
明治政府最初自覺軍力尚不及清朝政府，于是在19世紀(jì)80年代起大幅增加軍事預(yù)算。1882年，明治天皇發(fā)布詔書，宣布“鑒于宇內(nèi)形勢(shì)，擴(kuò)張陸海軍備”。此后，日本的軍費(fèi)支出進(jìn)入明治維新增速最快、金額也最大的時(shí)期。
1882年起至甲午戰(zhàn)前的10年，日本陸、海軍每年常規(guī)軍費(fèi)(納入財(cái)政預(yù)算)的均值為明治前期15年年均值的1.5倍以上，而因?yàn)楦鞣N突發(fā)戰(zhàn)爭等事件產(chǎn)生的臨時(shí)軍費(fèi)則是前期均值的10倍以上。
1894年7月，圍繞在朝鮮的利益問題，日本主動(dòng)挑起與清朝之間的戰(zhàn)爭，戰(zhàn)爭中清朝北洋水師全軍覆沒。在昔日的“小兄弟”面前，號(hào)稱亞洲海軍實(shí)力最強(qiáng)的中國清朝政府竟然敗得如此慘烈。
清朝政府為何戰(zhàn)敗?在戰(zhàn)爭后的反思中，兩國的軍費(fèi)政策對(duì)比成了當(dāng)時(shí)中國知識(shí)分子關(guān)注的焦點(diǎn)，與此相關(guān)的各種未經(jīng)證實(shí)的觀點(diǎn)流傳甚廣。
如梁啟超在其著作中聲稱，“群臣竟奏請(qǐng)練海軍，備款3000萬”、“頤和園工程大起，舉所籌之款，盡數(shù)以充土木之用”，將戰(zhàn)敗的責(zé)任指向了“慈禧挪用軍費(fèi)大建頤和園工程”。
梁啟超的這種說法，在當(dāng)時(shí)引起了極大的討論，但這種說法是否屬實(shí)直至今日仍存爭議。而圍繞甲午一役的另外一個(gè)爭議則是，戰(zhàn)爭中兩國在軍費(fèi)金額上是否差異巨大?
國內(nèi)有研究顯示，自1861年到1888年，清朝共在海軍投入軍費(fèi)約1億兩白銀，平均每年占財(cái)政支出的4%至10%，而日本從1868年明治維新開始至1894年，共投入海軍軍費(fèi)9億日元，折合白銀6000萬兩。換言之，在差不多同一個(gè)時(shí)期內(nèi)，清朝政府投入海軍的常規(guī)軍費(fèi)并不比日本少。
但甲午戰(zhàn)爭期間的“臨時(shí)軍費(fèi)支出”狀況又如何?
先看清政府的情形，甲午戰(zhàn)前不久，李鴻章為應(yīng)對(duì)日本，曾要求戶部特別撥款300萬兩白銀作為軍費(fèi)，但朝廷僅答應(yīng)籌措150萬兩，并且籌措進(jìn)度緩慢。而日本一方，在戰(zhàn)爭開始后不久，就陸續(xù)增加了4000萬兩白銀用作臨時(shí)軍事預(yù)算。
戰(zhàn)爭開始不久，清政府陸續(xù)采取了籌措軍費(fèi)的緊急措施，但收效甚微。不得已之下，清政府決定改變傳統(tǒng)做法，改為“息借商款”，用提供利息的方式從民間募資。起初這一新鮮政策收效迅速，但很快就出現(xiàn)了“執(zhí)行難”。由于全國各地的標(biāo)準(zhǔn)不一，對(duì)政策理解差異等因素，軍費(fèi)籌措時(shí)機(jī)一再延誤。
相形之下，日本政府臨時(shí)軍費(fèi)籌措為何如此迅速?
在明治時(shí)期，日本不僅通過“廢藩置縣”、稅制改革等政策，使得政府掌握了全國的財(cái)政大權(quán)，還發(fā)展了各種形式的軍費(fèi)籌措方式。
典型一例是“軍事公債”。當(dāng)1894年中國清朝的各級(jí)文武官員們尚不清楚何為“息借商款”時(shí)，日本明治政府早在19世紀(jì)70年代，就已經(jīng)習(xí)慣通過發(fā)行公債的方式補(bǔ)充政府財(cái)政及軍費(fèi)開支。1886年時(shí)，明治政府首次發(fā)行海軍公債，幾年之內(nèi)發(fā)行公債達(dá)到1700多萬日元。
此外，靈活的稅收政策也常常被日本政府采用。如1874年，明治政府新設(shè)立“家祿稅”，規(guī)定除軍官和駐外使節(jié)之外的“敕任官”須將俸祿的十分之一、“奏任官”將俸祿的二十分之一納稅，用作陸海軍軍費(fèi)。在特定時(shí)期，日本天皇甚至?xí)ㄟ^行政命令，強(qiáng)制要求各類官員無條件將薪俸按照一定比例上繳國庫支持軍事建設(shè)。
二戰(zhàn)“軍費(fèi)優(yōu)先”
甲午戰(zhàn)爭之后，日本又多次展現(xiàn)出靈活處理軍費(fèi)問題的能力。
1904年，日本為與俄國爭奪在中國東北利益而發(fā)生戰(zhàn)爭。在這次戰(zhàn)爭中，日本財(cái)政幾乎“捉襟見肘”。為此，日本政府將借款的目光放到海外。歐美的猶太金融富豪成為借款主要目標(biāo)。
1904年，日本政府派出以高橋是清為財(cái)政代表的使節(jié)團(tuán)訪問西方各國。代表團(tuán)先是到了紐約，但受到冷遇。然而，轉(zhuǎn)到英國后，代表團(tuán)卻迅速找到了財(cái)源。
在倫敦會(huì)見了諸多知名銀行家后，高橋是清與著名的羅斯柴爾德家族建立了聯(lián)系。后者答應(yīng)為日本提供資金。
1904年至1905年間，日本政府通過羅斯柴爾德等猶太金融家族成功在歐洲及美國發(fā)行超過8200萬英鎊債券，為其贏得戰(zhàn)爭提供了強(qiáng)有力的金融支持。
1906年至1907年，日本再次通過同樣的方式從西方獲得了巨額資金。這部分資金大部分用于補(bǔ)充軍費(fèi)。
日俄戰(zhàn)爭中，日本共耗費(fèi)軍費(fèi)15億日元，動(dòng)員兵力110萬人，死亡8萬多人，可謂“慘勝”。不過，日本通過此戰(zhàn)，從俄國手中獲得中國東北的旅大等地，也附帶贏得了中東鐵路沿線諸多礦產(chǎn)的開采權(quán)。
此后的日本，在第一次世界大戰(zhàn)期間迎來了“戰(zhàn)爭景氣”。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展蓬勃發(fā)展，軍事建設(shè)也大有進(jìn)展。
直到20世紀(jì)20年代，日本擴(kuò)軍計(jì)劃才第一次遭遇到了挑戰(zhàn)。1923年，關(guān)東地區(qū)發(fā)生大地震。1929年又有全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，危機(jī)中日本經(jīng)濟(jì)受損尤其嚴(yán)重，財(cái)政瀕于破產(chǎn)。另一方面，危機(jī)中日本陸海軍軍部內(nèi)主張對(duì)外擴(kuò)張的勢(shì)力迅速冒起，其首要主張即為繼續(xù)擴(kuò)張軍費(fèi)。
在1930年之后的幾年，為了挽救日本在危機(jī)中脆弱不堪的經(jīng)濟(jì)、減少財(cái)政赤字，當(dāng)時(shí)日本大藏省(相當(dāng)于財(cái)政部)在編制財(cái)政預(yù)算時(shí)，多次主張刪減軍費(fèi)預(yù)算，但卻與軍方要求擴(kuò)軍備戰(zhàn)的主張相違背。而雙方爭執(zhí)到最后，軍方往往都成了勝利者。
以1934年底制定的1935年度財(cái)政預(yù)算方針為例，當(dāng)時(shí)日本大藏省主張減少軍費(fèi)支出，結(jié)果引發(fā)軍方強(qiáng)烈不滿。由于軍方對(duì)預(yù)算案強(qiáng)力抵制，使得預(yù)算方案遲遲未能獲得通過。結(jié)果，日本政府只得追加軍費(fèi)2700萬日元。
30年代中后期，日本政府的財(cái)政幾乎瀕于破產(chǎn)，但軍方的預(yù)算卻不曾減少。“七七事變”后，“軍費(fèi)優(yōu)先”的趨勢(shì)愈加明顯。
1939年出版的《日本政治經(jīng)濟(jì)的崩潰》一書對(duì)此有著詳細(xì)描述。“敵人(指日本)發(fā)動(dòng)對(duì)華侵略戰(zhàn)后，軍費(fèi)的支出是一筆龐大的數(shù)目：1931年的軍費(fèi)為四億五千四百萬日元，占總歲出額的31%，而1937年的預(yù)算便增至十四億一千萬日元，占總歲出額中的47.9%。”
太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，日本國內(nèi)幾乎“舉國皆兵”，整個(gè)日本社會(huì)都被牢牢綁在了“擴(kuò)軍備戰(zhàn)”的戰(zhàn)車上。
破1%“緊箍咒”
二戰(zhàn)結(jié)束后，在美軍的占領(lǐng)下，日本被迫實(shí)行非軍事化方針，先后解散了軍隊(duì)及參謀本部等軍事機(jī)關(guān)。其后，美國主導(dǎo)下，日本又實(shí)行了民主化、地方分權(quán)等改革。
在一系列對(duì)日本的改造措施中，最為重要的措施當(dāng)屬制定和平憲法。1945年，麥克阿瑟提出日本新憲法的三原則。一是保留天皇的國家元首地位，二是日本放棄作為解決紛爭手段的戰(zhàn)爭，三是廢除日本封建貴族的世襲制度。
在此三項(xiàng)原則下，1946年10月，日本新憲法獲得通過，并于1947年5月3日起實(shí)施。這套新憲法共有11章103條，內(nèi)容涉及“天皇”、“放棄戰(zhàn)爭”、“國民的權(quán)利與義務(wù)”、“國會(huì)”、“內(nèi)閣”等，但核心無疑是貫徹非戰(zhàn)原則的第九條。
新憲法的第九條全文為：第一，日本國民衷心謀求基于正義與秩序的國際和平，永遠(yuǎn)放棄以國權(quán)發(fā)動(dòng)的戰(zhàn)爭、武力威脅或武力行使作為解決國際爭端的手段。第二，為達(dá)到前項(xiàng)目的，不保持陸海空軍及其他戰(zhàn)爭力量，不承認(rèn)國家的交戰(zhàn)權(quán)。
與世界其他各國憲法相比，這部明確放棄戰(zhàn)爭的憲法顯得與眾不同。在這部憲法的約束下，日本的防衛(wèi)政策被明確限定為“專守防衛(wèi)”，即只有在受到武力攻擊時(shí)才使用防衛(wèi)力量，防衛(wèi)力量的使用僅限于自衛(wèi)所需的最小限度內(nèi)。
在新憲法實(shí)施之初，美國并未允許日本建立防衛(wèi)力量。隨著1950年朝鮮戰(zhàn)爭的發(fā)生，“重新武裝日本”成了美國力推的政策。1952年，日本先后設(shè)立海上警備隊(duì)(后改稱自衛(wèi)隊(duì))、保安廳。1954年進(jìn)一步設(shè)立防衛(wèi)廳，先后建立起陸上、海上和航空自衛(wèi)隊(duì)。
雖然這支武裝已與一般的軍隊(duì)無異，但礙于和平憲法，“自衛(wèi)隊(duì)”始終“名不正言不順”。在日本國內(nèi)，圍繞自衛(wèi)隊(duì)與防衛(wèi)費(fèi)用的問題，長期以來都是爭議的焦點(diǎn)。
最初，日本國內(nèi)忙于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在防衛(wèi)政策上向來依靠美國的安全保護(hù)，并不愿投入更多軍費(fèi)。但到上世紀(jì)60年代末，盡管軍費(fèi)只占日本國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.8%不到，但由于日本經(jīng)濟(jì)起飛，實(shí)際軍費(fèi)金額越來越高。
1976年10月，當(dāng)時(shí)的三木武夫內(nèi)閣為了向世界展現(xiàn)日本的和平誠意，通過“防衛(wèi)計(jì)劃大綱”，規(guī)定軍費(fèi)不應(yīng)超過國民生產(chǎn)總值的1%。
“防衛(wèi)大綱”出臺(tái)后僅僅2個(gè)月，由于在大選中受到挫敗，三木武夫宣布辭職。但其定下的1%的軍費(fèi)限額，卻像是給日本的軍費(fèi)擴(kuò)張定下了“緊箍咒”。此后的幾屆政府，對(duì)此均未敢突破。
但到了1982年，以民族主義傾向知名的中曾根康弘就任日本首相后，提出要對(duì)日本戰(zhàn)后政治總清算。這時(shí)，外界就猜測(cè)其可能會(huì)在加強(qiáng)軍備上有所動(dòng)作。
在軍費(fèi)方面，自1983年起的2個(gè)財(cái)政年度內(nèi)，日本的軍費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重連續(xù)達(dá)到0.98%以上，無限逼近1%的上限。
1985年8月15日，中曾根康弘成為戰(zhàn)后首位以首相身份參拜靖國神社的日本政治人物。這年秋天，中曾根正式提出廢除1%軍費(fèi)限額的主張，結(jié)果在日本國內(nèi)引起極大爭議。由于反對(duì)黨的強(qiáng)烈反對(duì)，中曾根康弘只得暫時(shí)作罷。
但在第二年的大選中，中曾根康弘所在的自民黨取得大勝，突破1%限額的想法再次被提上臺(tái)面。這次，中曾根決定不顧外界反對(duì)，在制定1987年度預(yù)算安排時(shí)直接作出突破。
結(jié)果，憑借全面執(zhí)政的優(yōu)勢(shì)，新的預(yù)算方案獲得通過。1987年度日本的軍費(fèi)規(guī)模達(dá)到國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.004%，實(shí)行了10年的“1%限額”自此被突破。
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