從神話到現實:美國對東歐“演變”政策的確立

　　冷戰語境下提到的東歐通常是一個政治概念，是地理上位于中東歐國家的統稱，包括波蘭、匈牙利、捷克斯洛伐克、東德、羅馬尼亞、匈牙利、阿爾巴尼亞和南斯拉夫八個國家，再加上蘇聯就有了一個專門術語“蘇東”。在近半個世紀的冷戰時期，這八個國家的命運與二戰結束后大國對國際政治格局的安排牢牢地拴在了一起。雅爾塔體制確立了東西方分裂和兩大集團對立的歐洲格局，東歐成為默認的蘇聯勢力范圍。冷戰帷幕拉開以后，這里便成了美蘇較量的舞臺，扮演著“緩沖帶”、“戰略跳板”和“防御前沿”、“防疫線”等等角色，對歐洲力量的均衡乃至世界和平都產生了深刻的影響。美國對東歐的政策就是在這樣的背景下制定或者調整的。

　　一、“6·17事件”:“解放”不是一個可以操作的理論

　　冷戰伊始，美蘇關系急速升溫，華盛頓的決策者忙著設計遏阻和限制蘇聯擴張的戰略和決策。短短兩三年時間，遏制大戰略、杜魯門主義、馬歇爾計劃、北約組織相繼出爐。對于蘇聯控制下的東歐國家，他們的基本判斷是:“共產主義是一個單一的政治‘整體’(monolithic)，成形于蘇聯，并受莫斯科‘中心’的指揮”[1]12，這些國家是鐵板一塊。基于這樣的認識，1949年12月出臺了NSC58/2文件(《美國對東歐蘇聯衛星國的政策》)。該文件最顯著的特點就是明確將東歐國家與蘇聯同等對待，實施以政治攻勢、經濟封鎖和軍事包圍為內容的“進攻性”全面遏制戰略，這一政策一直持續到1956年。當然，南斯拉夫是被排除在外的。1948年蘇南沖突公開化，鐵托被斯大林“革出教門”后，便被杜魯門政府視為一筆不可多得的珍貴的資產，遂對其進行拉攏，特殊對待，這就是“南斯拉夫差別”。南斯拉夫是第一個享此“殊榮”的東歐國家，直到冷戰結束。

　　1952年是美國總統大選年，共和黨候選人艾森豪威爾指責杜魯門政府對蘇聯遏制政策的軟弱，聲稱:“遏制是防御的、消極的、徒勞的和不道德的”，必須以積極、大膽的“解放”政策取而代之[2]。當選后高調拋出“解放被奴役國家”的口號，鼓吹用“政治戰、心理戰和宣傳戰”等手段來“解放”東歐人民，把共產主義“推回去”。但是就像當年威爾遜的“十四點”曾經激起中華民族在“民族自決原則”下收回主權的希望在巴黎和會上被擊碎一樣，“解放”這一令東歐人民為之振奮的政策很快被證明“只是一句空頭的許諾”[3]72-73，或者像有的學者更尖刻地批評的那樣“只不過是一個騙局而已(ahoax)”[4]。1953年3月5日斯大林去世后，蘇聯新的黨和國家領導人開始的內政外交調整即所謂的“非斯大林化”對東歐國家實際上起到了“松綁”的作用。6月16日，受到侵害的勞動者對東德政權苛刻的勞動規則、低廉的工資和嚴厲的經濟系統化提出抗議，人們對烏布利希妄圖在德意志民主共和國“迅速建設社會主義”感到膩煩。成百上千的工人猛攻了政府辦公樓，約25000人參與了游行[5]。17日，罷工發展為一場遍及東德的人民群眾示威游行，他們提出了撤走一切外國軍隊、實行言論和新聞自由、釋放政治犯、舉行全德自由選舉等政治口號。大批派遣特務和內奸混在工人中間進行各種挑撥破壞活動，局勢一度失控。下午晚些時候，駐德蘇軍出動坦克向抗議者開火，驅散人群，這就是“6·17事件”。結果共有近30人死亡，200多人受傷，另有數千人被捕，其中7人事后被判處死刑[6]86。這是蘇東陣營形成以來出現的首次不大不小的民眾騷亂;對美國而言，正是對“解放”政策的首次考驗。在事件發展的整個過程中，美國在東柏林實施宣傳戰的主要喉舌“美占區電臺”發揮了重要的煽風點火作用。相較而言，華盛頓的行動卻極為有限。騷亂伊始，艾森豪威爾政府就意識到東德工人的反抗行動大有可利用的價值。但是當中情局駐柏林負責人要求允許他向示威者分發武器以反抗蘇聯軍隊時，政策協調辦公室則明確指示:僅允許給以同情和庇護，不得提供武器。顯然，這一事件的“可利用價值”不是借此實現“解放”的目標，而是像總統所言，僅僅要利用它作為“一個進行宣傳的大好時機”，使用電臺廣播的形式對此次暴亂針對蘇聯的“心理意義”加以利用。即便如此，仍需謹慎行事[7]。

　　可以說，在整個“6·17事件”的過程中，無論從艾森豪威爾還是杜勒斯身上都絲毫看不到一年前總統大選時曾經煥發出的“昂揚斗志”的痕跡，與彼時的高調言論相比，此時的行動低調得難以置信。據此，林肯·戈登做出這樣的判斷:“短暫的6.17騷亂第一次表明了解放不是一個可以操作的理論”[3]72。事實確實如此。在東歐國家有大量蘇聯軍事力量存在的現實和蘇聯維持社會主義陣營穩定的堅定決心面前，該政策的困境一目了然:“美國的宣傳和秘密行動幫助促成造反運動，并使許多造反者期望美國的有力支持，但實際上它在造反運動遭到鎮壓時又束手無策”[8]。那么，在這種情況下“我們能做什么”?這一疑問成了華盛頓各種會議上反復討論的議題[9]557。

　　12月11日一份新的東歐政策性文件NSC174號(《國家安全委員會提出的關于美國對東歐衛星國的政策之聲明》)出臺了。文件明確指出:在目前情況下，“尚無證據表明斯大林死后蘇聯統治衛星國的能力受到了削弱”，“類似鐵托模式那種非蘇聯式政權尚不大可能在任何一個衛星國家出現”。不過，美國依然“準備利用未來可能發生的類似1953年東德起義的任何動亂局勢”，但是要避免“煽動時機不成熟的暴亂”[10]。一個月后又擬定了一個文件NSC5505/1號(《利用蘇聯和東歐衛星國之弱點》)，內容強調“繼續保持反對蘇聯制度的立場，強調漸變而非革命……將這些原則運用于東歐衛星國”[11]。從連續出臺的政策文件我們不難看出，決策者們在試圖制定更切實可行的對東歐政策，但事實上一直到1956年，美國的政策沒能真正跳出“解放”的窠臼。波匈事件的爆發，最終促成了政策的根本調整。

　　二、波匈事件:“解放”神話的破滅

　　(一)波蘭事件與美國的審慎反應

　　1956年注定了將是蘇東歷史上不平靜的一年。

　　2月，蘇共二十大上赫魯曉夫的秘密報告，在東歐國家造成了巨大的思想震蕩，既推進了業已開始的有序改革，也引發了政治動蕩甚或社會騷亂[12]，“預示著‘共產主義陣營’內部民主化的一個新時代”[13]。波蘭人民的反應最靈，“一種生氣勃勃的、健全的潮流在黨的廣大基層、工人階級和整個社會中產生了。人民開始伸直他們的腰背。……有力的批評浪潮出現了，批評過去，批評生活的各個方面無不遭受影響的粗暴行為、歪曲和錯誤”[14]。正是在這種騷動的氣氛下，被人們稱為“黑色星期四”的波茲南事件發生了。6月28日，波茲南工人為抗議廠方不合理的規定走上了街頭，游行者占領監獄，沖擊公檢法機關，對峙中雙方交火，當局派出軍隊才控制了局面。這次沖突造成了74亡500多人傷的悲劇。這一事件促使哥穆爾卡加快革除波蘭社會制度普遍存在的弊病，在10月19日至21日波蘭統一工人黨二屆八中全會上明確提出要走一條“波蘭的社會主義道路”，首先要做的就是重大的人事調整，蘇聯元帥羅科索夫斯基將被撤掉波蘭國防部長一職。得知此消息的赫魯曉夫氣勢洶洶地率領蘇共代表團飛抵華沙橫加干涉。在貝爾韋德宮，蘇波雙方在“充滿怨恨和尖酸刻薄的氣氛中”[15]，進行了“一次緊張的、尖銳的”會談，期間駐波蘇軍向華沙推進。會場內劍拔弩張，會場外華沙市民群情激憤，赫魯曉夫在哥穆爾卡重復保證“波蘭仍將是華沙條約堅強的一環”之后選擇退卻[16]。這場危機的化解迎來了“10月的波蘭春天”，盡管乍暖即涼。

　　波茲南事件爆發后，美方首先做出的反應就是向波蘭施加壓力。國務卿杜勒斯在電話里明確指示其弟艾倫·杜勒斯:“他們一旦崩裂，就會馬上崩裂下去，應保持對他們的壓力”[17]181。他們一方面利用騷亂加強反蘇攻勢，同時嘗試主動向波蘭提供經濟援助。十月事件發生后，哥穆爾卡頂住蘇方壓力堅持民族獨立的行為使中情局格外興奮。據羅伯特·阿莫瑞說，實際上，中情局在華沙政治局的朋友將幾乎實時可靠的信息泄露給波蘭編輯，并傳遞萬一蘇聯采取了嚴厲措施將鼓勵美國提供援助的信息。他甚至強烈要求五角大樓行動主任為第三次世界大戰做準備。他認為，如果能給華沙提供物質援助，東歐地面戰爭力量的平衡將會決定性地有利于美國。與中情局的摩拳擦掌形成鮮明對比的是，總統和國務卿的反應是克制和審慎的。10月20日，總統只是傳遞了一個同情波蘭人的平淡乏味的信息。21日，杜勒斯發表講話表示對蘇聯人訴諸軍事手段的懷疑，強調在這種情況下，美國將確定不會干涉[18]84。艾森豪威爾決定向波蘭人提供適當的經濟和技術援助。

　　(二)匈牙利的悲劇與美國的只說不做

　　波茲南事件后，蘇聯就開始意識到東歐局勢的嚴重后果，“波茲南的流血事件使俄國人確信有必要最嚴格地控制目前的非斯大林化過程并掌握其‘劑量’。如果允許哪怕只多‘一個藥匙的量’，尤其是在陣營里，病人就可能完了”[19]。蘇聯人的擔心隨即被證明不是沒有道理的。在波蘭事件的影響下，匈牙利人緊跟著起來“造反”了。10月23日，布達佩斯的十多萬學生和市民舉行游行，高喊“要求國家獨立和民主”“俄國佬滾出去!”“納吉，我們要納吉!”的口號，到處散發和張貼印著向黨中央政治局提出的“十六點要求”的傳單和標語，游行群眾與守衛電臺的部隊發生了沖突，雙方互相射擊，事態急劇惡化。為了控制局面，中央緊急召開會議，任命納吉出任部長會議主席主持政府工作。24日凌晨蘇軍坦克開進布達佩斯使群眾更加激憤，接下來的幾天里，布達佩斯的群眾變得越來越激進，置納吉與被動境地。納吉在群眾面前的一步步退卻逐漸加重了克里姆林宮的顧慮，此時他們擔心如果不加以阻止而任由局勢隨波逐流，結果將難以預料，于是蘇共中央做出了二次出兵干涉的決定。11月1日，納吉宣布廢除一黨制，實行民主選舉制，要求蘇聯軍隊從匈牙利領土撤出，退出華沙條約組織，并要求西方國家保護其“中立”等等，更加證明了克里姆林宮對匈牙利局勢的擔心是有道理的。4日，蘇聯再次出動軍隊鎮壓，納吉被推上了絞刑架。“震撼克里姆林宮的十三天”終成了匈牙利人民爭取獨立和自由道路上的悲劇。

　　匈牙利緊跟著波蘭爆發騷亂的消息傳到華盛頓后，確實令決策者們感到吃驚，盡管早有預料會發生這樣的事。艾森豪威爾總統對這一事件高度關注，“整個白天，他一共主持了23次會議，幾乎每次會議都與這場危機有關”[20]，但表情卻顯得“異常的平靜”[21]180。國務卿杜勒斯的表現既樂觀又謹慎，在預感到“共產主義世界已不再是一塊堅硬的磐石”[22]的同時，對東歐國家能否通過暴力方式反抗并擺脫蘇聯的控制又深感懷疑，因此在公開發言中只是表示美國對局勢發展“非常關注”[23]。中情局則歡欣鼓舞，認為“這次事件正是中情局的準軍事行動能力所規定要達到的目標”[24]，于是請求總統批準，允許派飛機到布達佩斯上空，空投武器和補給品支援造反者[25]，結果被總統斷然拒絕。

　　蘇聯第一次出兵鎮壓的消息被美國駐匈公使館代辦斯潘塞·巴恩斯電報給華盛頓后，無論是艾森豪威爾還是杜勒斯以及國務院多數蘇東問題專家均認為，美國所能做的只是“密切關注局勢并保持沉默”[23]。11月1日，納吉宣布退出華約，向西方國家發出保護其“中立”的請求后，巴恩斯預感到形勢的嚴峻性，在發至華盛頓的電報中，提請國務院對蘇聯再度出兵匈牙利的可能性予以考慮，并強調，“在此階段，美國(對局勢發展)具有非常巨大的潛在影響力”，并建議華盛頓“應盡快做出更進一步的表態”，并且最好由總統或國務卿親自出面，以取得“最大效果”[26]。當蘇軍已經包圍了首都和其他城市，準備對匈牙利實施軍事打擊，“悲劇即將上演”等情報源源不斷地送抵華盛頓時，艾森豪威爾政府依然以不變應萬變，“密切關注局勢并保持沉默”的態度始終沒有因匈牙利時局的跌宕而受到影響。在華盛頓，艾森豪威爾政府的反應冷靜而審慎;而在匈牙利，自由歐洲電臺卻在瘋狂地呼吁“匈牙利人拒絕任何妥協加速革命步伐”[21]199，甚至傳遞信口捏造的信息，“如果起義能持續到美國大選之后，美國國會可能會通過武裝干涉的提案”[18]93。

　　在匈牙利人為“解放”自己不惜流血犧牲的悲壯的十三天里，“自由歐洲電臺”以散步美國“解放”“被奴役國家”的外交政策為職志，可謂恪盡職守，不遺余力。那些“自由戰士們”從中讀出的信息是不言而喻的。據24日巴恩斯發回總部的一份電報稱，一支游行隊伍來到美國公使館前，幾乎每一位發言的人都會問“美國人準備在此時此刻為我們做些什么”[27]顯然他們對此抱有很高的期待。一邊是高調的“解放”措辭，一邊是低調的審慎和無所作為，“在聲明與政策、應諾與現實表現之間存在著嚴重且不合理的脫節”[28]。艾森豪威爾政府在匈牙利事件中的這種表現正是美國對東歐“解放”政策所面臨的困境:“他們希望東歐國家獨立，但與此同時他們一直沒有準備做出任何重要的犧牲去達到這一目標”[1]。約翰·霍普金斯大學尼采高級國際研究學院教授歐洲政治的匈牙利裔美國學者查爾斯·蓋蒂撰文指責，“在冷戰的關鍵時刻，當匈牙利人起來反對他們的蘇聯壓迫者時，美國拋棄了他們。在經過13天的極富戲劇性的、希望和絕望以后，強大的蘇聯軍隊占了上風。就華盛頓而言，它提供一個可悲的變化:只說不做。實踐證明，艾森豪威爾政府的“解放”和“推回去”的政策只是一個騙局。”在整個過程中，“華盛頓提供的僅僅是希望，沒有幫助”[4]。“匈牙利革命及其崩潰給解放神話以致命一擊”[9]358。一份國會研究把這一事件定性為“我們這一代人失去的機會”，為美國已經意識到軍事干涉將會是不適宜的時候沒有明顯的準備感到惋惜。國家安全委員會最后得出結論，美國不能選擇這一進程，但是可以實施政策阻止其再次出現[18]105，徹底拋棄“解放”神話的契機終于來了。

　　三、“演變”政策:從神話到現實

　　(一)“演變”政策的內容

　　如前文所述，盡管在“6·17事件”后美國已經試圖調整對東歐國家的政策，出臺的文件里亦有所反應，但基本上是在“解放”框架下做出的微調。匈牙利悲劇使決策者對東歐局勢的分析更加貼近實際，他們認識到“蘇聯領導人不會放棄他們在東歐的統治地位，但另一方面，完全退回到斯大林極權時代也是不可能的”[17]483，東歐國家的民主化已經開始成為一種趨勢。在現有條件下，雖然“西方通過它的政策與直接針對衛星國的行動來影響東歐衛星國發展的能力是有限的”[29]，但是東歐與西方之間的貿易與接觸已經增多，美國可以積極地創造機會。于是在經過一系列論證和修訂之后，新的對東歐政策文件NSC5811/1號(《美國對蘇聯統治下的東歐國家政策聲明》)終于在1958年5月24日出籠了，這就是“和平演變”政策。該文件內容詳盡，包括總體考慮、政策目標和政策指導三大部分共59段，下面擇其要點做一概述。

　　1.總體考慮。這部分首先詳細分析了1956年以來蘇聯統治衛星國家所面臨的障礙、可能采用的手段(1-9段)，在此基礎上，確立了美國在該地區的政策及行動路線(10-13段)。文件開門見山指出，蘇聯向被統治國家的人民強加政治、經濟和社會制度的主要障礙是每個國家的大多數人民的反共產主義和反俄態度。1953年斯大林死后，蘇聯在東歐的政治體制的穩定性已經受到震動，社會各階層對當前政策的不滿還會持續發酵。受波匈和南斯拉夫的影響，各國的民族主義分子會尋求更大的自治。在這樣的環境下，蘇聯目前的政策像是在“武力和鎮壓”與“允許逐步上升的自治和獨立”之間實踐中間道路。蘇聯的霸權和基本的共產主義原則只要不出問題，被統治國家只要不脫離克里姆林宮的控制，蘇聯會讓它們處理自己的國內問題。今后蘇聯會通過靈活和務實的手段來處理該地區的復雜問題以保持它的地位。為此它會在該地區繼續保持相當規模的武裝部隊，繼續提供經濟援助以減少暴動和保持對蘇聯的依賴。允許被控制的國家考慮增加與西方的接觸，但是要有選擇性地加以控制。

　　美國的應對政策被概括為:首先，要利用當前的東歐局勢，積極擴大與被統治國家人民和政府之間的接觸。只有保持更加積極的聯系，才能向被統治國家政府施加壓力以增加國內自由和擺脫蘇聯控制的獨立。同時還能夠讓美國在被統治國家的黨和政府的官僚機構內探查出那些表現出獨立思想，民族主義期望，或者愿意用他們的影響修改自己國家屈從于蘇聯的關系的個人或者團體。而東歐局勢的發酵為美國提供了通過更多的官方和私人在旅游旅行、文化交流和經濟關系領域，包括技術和商業訪客交流的活動影響被統治政權的新機會。其次，分化瓦解蘇東國家關系。美國要采取一個靈活的行動路線，包括誘導、探查行動和施加壓力，需要利用蘇聯在被統治國家的困境和敏感性，同時適當地利用他們各自的歷史和文化特征以及目前局勢的重大差異，使蘇聯對它們的控制行動復雜化。

　　2.政策目標。短期目標(25、26段):促使被統治國家朝著民族獨立和國內自由的方向和平演變;減少它們對蘇聯力量的貢獻，削弱蘇聯陣營的整體化和內部凝聚力。長期目標(27段):實現被統治國家人民在同意被管理的基礎上享有代表政府的權力，推行全面的國家獨立，成為自由世界共同體的和平成員。

　　3.政策指導。政治和外交方面(28-39段，其中第29段尚未解密):這部分內容所占比重較大，要點如下:與被統治國家的現有政府建立更積極的關系，并繼續保持向其施加壓力，促使其向獨立演變;擴展與被統治人民的聯系，利用他們的反共和反俄態度;在人民和政權領導層里培養民族的自豪感和期望，通過適當的手段損害或者削弱蘇聯的控制;鼓勵被統治國家把他們的命運與蘇聯和其他國家的命運作對比。鼓勵政府在國內事務和外交關系上采取獨立的舉措;與西方建立更正常的關系能服務于他們的國家利益;努力將被統治國家逐步帶入國際技術和社會組織活動中，以便使他們更加獨立于蘇聯的影響，更加符合美國的利益;利用南斯拉夫和波蘭從它們與美國的關系中所獲得的好處，刺激其他的被統治國家尋求與西方建立更密切的關系。經濟方面(40-42段):鼓勵自愿救濟機構在被統治國家機會出現時采取適當的行動;通過自愿組織或其他組織，當緊急局勢出現時，準備對被統治國家人民提供食物和其他救濟性援助;尋求緩解或解決長期存在的經濟問題(國有化償還、剩余財產和其他財政義務)。文化方面(43、44段):在與美國保持外交關系的被統治國家中進行盡可能多的信息和文化活動是可取和可行的;繼續向所有被統治國家的無線電廣播活動。

　　(二)分析

　　從以上對文件核心部分內容的概述中，我們不難得出這樣一個結論:較之此前的“解放”政策，“演變”政策的可操作性大大地凸顯了出來。從政策的總體考慮和目標來看，決策者對當時東歐國家的政局變化、蘇聯政策面臨的困境、蘇聯可能的外交路線選擇及政策目標等具體問題都有比較清晰的認識，剔除了不切實際的具有幻想色彩的因素。美國政策所追求的目標、手段和行動路線等均源自“利用當前的東歐局勢”的務實考慮，進而強調要采取一個包括誘導、探查行動和施加壓力的靈活的行動路線。

　　從政策指導來看，上文所概括的本部分內容是總方向，文件余下部分主要是針對特殊國家(阿爾巴尼亞、捷克斯洛伐克、匈牙利、保加利亞、羅馬尼亞)的政策指導。文件總共59段，該部分內容共計32段，占總篇幅的一半還多。作為實現“演變”戰略目標的具體措施，內容可謂面面俱到，除了上述重點之外，還有比如指出蘇聯共產主義體制的邪惡和弊端，公開衛星國被蘇聯不平等對待的證據，繼續有選擇地支持流亡者和流亡者機構，同時指出逐漸停止支持用處不大的流亡者組織等等。總的看來，新政策一改“解放”政策的華而不實，在東歐非斯大林主義運動所觸發的接二連三的被統治國家爭取民主與獨立的運動面前，“解放”神話遭遇了“危機面前的‘失語’”的尷尬[6]135，“演變”政策的確立和推行因其“重現實”而在此后與蘇聯對抗中掙回了一些“話語權”。

　　四、總結

　　“解放”在很大程度上是冷戰+競選政治的產物，是冷戰背景下為總統競選而創造的一個口號，它的意義更在于措辭本身所釋放出來的感染力量。在整個冷戰時期，“反共”成了一面不倒的旗幟，不僅僅是艾森豪威爾及其競選班子的專利。無論民主黨還是共和黨在總統大選時都會高擎這面旗幟，唯恐惹來“反共不積極、政策軟弱”之攻擊，因此“解放”本身就是一個冷戰符號。另外，美國國內1400多萬東歐裔美國人群體的存在也是不容忽視的一個影響因子。他們身在美國仍心系東歐，艾森豪威爾高調宣稱將肩負起“解放”被奴役的東歐國家的重任，滿足了東歐族裔選民的政治愿望，這樣，爭取他們選票的目的就能達到。如此，“解放”當屬一種“措辭性外交政策”，一經檢驗，其與現實脫節的弊端就暴露無遺。

　　“演變”政策建立在“知己知彼”的基礎之上，側重于政策的具體操作和實施層面，強調手段的靈活性，少了進攻性鼓噪，多了懷柔性行動。加拿大多倫多大學政治學教授本內特·科夫里格(Bennett Kovrig)稱此政策“表明了與艾森豪威爾政府早年進攻性的熱情的一個有意義的分裂”。當然，把“解放”搬下神龕并不意味著將“演變”神話，作為一項外交政策，它同樣有其能為之事也有其不能為之事。

　　不公開承認東歐是蘇聯的勢力范圍，但也保證不威脅蘇聯在東歐的傳統安全利益，這一大前提對任何政策都會形成一定的限制。

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　　(呂香芝 1.陜西師范大學 歷史文化學院;2.西安外國語大學國際關系學院,博士研究生，主要研究方向為世界史、冷戰史、美國外交政策史。)

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