城市機器政治論(machines politics)是美國城市政治學理論譜系的重要組成部分，它的研究對象是19世紀60年代在美國城市中興起的一種被稱為“機器政治”的政黨政治。19世紀末是其發展的鼎盛時期，至20世紀20年代，在進步時代美國城市管理體制改革浪潮的席卷下，它最終衰落了。城市機器政治論的興衰與美國社會的政治經濟發展緊密相關。
難解的城市化問題導致“機器政治”出現
在美國近代城市史中，機器(政黨)政治的出現有著深刻的社會經濟背景。美國內戰結束至19世紀末，美國成功地推進了工業革命，經濟呈現出前所未有的繁榮之景，城市化和工業化得以迅速推進。但是，由于美國聯邦政府奉行自由放任政策，各種社會問題也接踵而至，這一點通通匯聚在城市區域。最突出的就是貧富兩極分化。一方面，與財富的迅速增長相伴而來的是財富的驟然集中;另一方面，社會底層民眾卻生活在條件極差的貧民窟中。此外，用水、治安、消防、食品安全、交通、住房、學校以及衛生等服務事業的推進，無一不考驗著城市政府的治理能力。許多城市的議會往往通過特許權制度，向社會購買市政服務，但是服務仍供不應求。由此，至19世紀末，美國的首要問題就變成了如何有效化解城市問題。美國傳統城市管理體制的內在缺陷不但不能解決這一問題，反而為一種被稱為“機器政治”的政黨政治提供了現實溫床。19世紀后20年至20世紀前30年，美國政黨政治就像毒瘤一樣，腐敗橫行寄生在絕大多數美國城市里，城市被“無形政府”所控制。
在地方政黨政治運行體制下，美國機器政治的典型特征是候選人為獲取選民以及支持者的選票和經費資助，許諾提供包括賜予政府公職、授予政府特許權、簽訂政府采購合同以及其他小恩小惠在內的種種好處。其實質是以選票為中介的利益交換關系。通常在這些候選人的背后，都有一位掌控全局的“城市老板”。總體來看，城市老板和機器政治的出現及其盛行，只是實行分肥制的政黨制度在城市政治中的外在表現，但本質上是美國傳統的國家治理結構，特別是傳統的城市管理體制跟不上經濟社會轉型步伐的結果。
美國獨立后，城市政府簡單地模仿聯邦政府的機構設置，設立兩院制。城市議會掌握著主要的市政管理大權。至1880年前后，美國的城市普遍實行“弱市長型”的市長—議會制，議會不但行使立法權，而且握有部分人事任免權。消防、警察、衛生以及其他市政服務部門的負責人也由選舉產生，卻不對市長負責。作為行政首長，市長的權力微乎其微。
在這種城市管理體制下，整個城市享有的權力不僅十分有限，而且特別分散。與此同時，面對日益突出的社會矛盾，美國城市政府亟待提升公共服務，加強基礎設施建設。為此，城市政府不得不千方百計地籌集經費，于是，包括特許權制度在內的各種融資方式便應運而生。私人企業通過競標，可以獲得諸多城市供給服務的合同。然而即便如此，美國的城市政府還是很低效無能。政府各部門權責不清，經常相互推諉。這就為在政黨組織統攝下暫時能夠滿足市民要求的城市行政管理運行模式，即機器政治的興起，提供了溫床。
緊隨美國工業化而來的是外國移民大量涌入，這成為城市機器政治出現的另一重要原因。剛剛移居美國的移民，遠離故土，急需食物、工作以及住房等物質保障。然而，無能的城市政府又不能有效地提供相應的公共物品，滿足外來移民的基本物質要求。在這種條件下，移民首先想到的往往是尋求自己族裔組織的幫助。于是，在競選的過程中，職業政客充分利用這一政治生態的約束條件，憑借自己的族裔身份，對移民施以小恩小惠，借此輕易地騙取同胞的選票。盡管這些政客及其幕后老板一般不是移民，就是移民的后裔。不過，為了贏得選舉，把持市政大權，城市老板一般會積極投靠政黨組織，利用政黨機器的各級組織，拉攏選票。
此外，為了獲取快速城市化帶來的無限商機，大企業主和利益集團紛紛通過提供競選經費和動員選民等方式，支持城市老板的政治尋租，以便獲得中飽私囊、營私舞弊的機會。同時，他們忙于商務，對公共事務根本就漠不關心，也給城市老板鉆營市政大權以可乘之機。
不過，這種城市機器政治并非一無是處，它的存在是以履行某些功能為基礎的。除了提供一定物質激勵以外，城市政黨的政治操作還為移民提供了向社會上層流動的最重要工具，這主要通過向其提供市政公職崗位予以實現。此外，黨派間的經濟政治博弈，也在一定程度上彌補了城市政府行政職能缺陷造成的公共服務漏洞。
城市管理體制改革標志機器政治衰落
面對在狹小城市空間里聚集的各種社會政治經濟問題，不同社會階層對因政黨腐敗無能導致的城市機器政治爆發了強烈不滿。這一時期，相繼涌現了各種各樣的社會改革運動，如勞工運動、扒糞運動、第三黨積極參政、社區改良運動和婦女參政運動等，它們的興起成為城市機器政治衰落的先聲。
鑒于城市老板和機器政治把持下的城市政府貪腐肆無忌憚，管理極端混亂，成本居高不下，城市管理的改革勢在必行。大體而言，在進步時代，社會中上層階級主要進行了“強市長型”市長—議會制、城市委員會制以及城市經理制等城市管理體制的改革探索。同時，城市中上層階級為了更好地實現自己的資本增殖利益，也推動城市管理體制改革。這樣進入20世紀，在經歷一波市政基礎設施建設的高潮之后，就硬件而言，美國的城市建設基本完成。與此前相比，機器政治的尋租空間大為萎縮，所能提供的商機迅速下降。由此，政黨分肥制操縱下的機器政治走向歷史性的衰落。
19世紀末20世紀初，美國城市管理體制改革實踐和理論的發展，為美國城市管理新模式提供了經驗支持和理論基礎。這一時期，進步運動的改革者們對城市的選舉機制進行了相應改革，主要改革措施包括選民登記和讀寫測試，實行超黨派普選，推行文官考核錄用制度，推動城市自治。同期出現的政治與行政相互分離的呼聲和當時席卷美國的科學管理運動，則為城市管理體制改革確立了理論基礎。當時，弗蘭克·古德諾就指出，政治控制行政會導致行政效率下降，因此，有必要推動政治與行政的分離。美國古典管理學家、科學管理理論的主要倡導人弗里德里克·泰勒的信徒，也將強調效率和科學管理的模型運用到了城市管理體制的改革上。
直到19世紀90年代，城市管理體制改革的浪潮才正式席卷全國。1894年，旨在推動美國城市管理體制改革的組織——全國市政聯盟正式成立。在它的推動下，美國掀起了城市管理體制改革的高潮。1899年，全國市政聯盟提出“強市長型”市長—議會制城市管理體制。這種體制強調分權和制衡原則，但提升了市長的獨立性，提高了政策的制定和執行力。不過，這一城市管理體制的缺陷也是很明顯的。最重要的就是，行政部門與立法機關分享立法權，相互制衡，有可能會相互掣肘，發生摩擦，降低政府效能。
鑒于這一城市管理體制的局限，一些改革者嘗試建立類似委員會制的城市管理體制。其中，得克薩斯州的加爾維斯頓市是第一個推行城市委員會制的城市。1900年一場颶風掃蕩該市，面對救災重任，傳統的城市管理體制束手無策。于是，該市組建了救災委員會。1903年，通過修改城市憲章，該市嘗試將這一體制制度化。但是，其中存在的最重要問題是，委員不存在上下級關系，相互獨立，地位平等，結果，不僅導致權力太過分散，而且城市政府也沒有政治領導人。如果委員就某一議題存在分歧，很容易出現相互拆臺、拒不合作的現象。
為了提高行政效率，改革者們又探索出了“城市經理制”這一新型的城市管理體制。理查德·蔡爾斯是“城市經理制之父”。1913年，通過整合城市經理制和“得梅因制”，他提出了城市經理制的理論框架。在操作層面，1908年，弗吉尼亞州的斯湯頓市是采用這一管理體制的先鋒。但這一體制也存在許多問題，由議會任命的城市經理是行政領導而不是政治領導，他獨攬市政大權，卻往往不能有效回應選民訴求。
（作者單位：天津師范大學政治與行政學院）
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