古今救災制度的差距與變遷
http://www.sina.com.cn 2006年10月09日10:55 南風窗
古今救災制度的差距與變遷
——專訪中國人民大學清史研究所副所長夏明方教授
□本刊記者 陽 敏
清朝的救災制度是亮點
《南風窗》(以下簡稱《南》) ：在沒有發達的資訊和信息傳遞網絡的年代，是怎樣應對災情、統計災情的呢？
夏明方(以下簡稱夏)：災情上報制度至少從秦代開始就有了，清代更加完備。比如某一個地方鬧了災，地方官必須在45天之內，將勘災的結果匯報給朝廷，制度還是非常嚴格的。民國時期軍閥混戰，制度難以為繼，具體的災情往往都是根據媒體報道，數字不一定很可靠，但是有大規模的死亡，這一點是沒有疑問的。
《南》：45天是不是有點慢？清朝的災情上報是一個什么樣的體制呢？
夏：按照當時的交通和通訊條件來說，速度還是比較快的。如果遇到特大災害，地方政府也沒有必要遵守這樣公式化的程序，可以采取特殊的措施，根據受災的情況，先臨時做一些賑災工作，同時向上級匯報。
從康熙朝開始，皇帝就要求地方的督撫，就是省一級的地方官，每年必須有兩次向朝廷匯報當地的雨水糧價，這是一個最基本的制度。時間一般是夏、秋兩季，比如降雨量多少，糧食價格多少，收成多少。這樣，皇帝就能夠判斷什么地方發生自然災害。一旦災害發生，地方必須在規定的期限內把災情逐級上報，逾期嚴懲。這是報災。報災之后還要勘災，也就是確認災害的等級，是重災、次重災、還是輕災、沒有受災。包括糧食收成也有等級，收成是十分還是八分，一般來說，五分以下都屬于受災。
《南》：朝廷和地方政府一般會采取哪些賑災手段？
夏：遇上大災害，朝廷一般是蠲免錢糧，有時候全免，或免一部分，有時候緩征。另外，地方上或多或少都要有糧食儲備，遇災時就可以用來賑濟或平糶。如果本地糧食不足，可以請求朝廷到外省去調糧或采買，朝廷也會根據情況把南方的漕糧截留下來調撥災區。平時的米糧貿易，經過一些關卡是要收費的，這時候朝廷就頒布一些命令免稅，鼓勵商人把糧食送到災區銷售，還要求當地軍隊加以保護，因為鬧災的時候米糧容易被劫。有時，官府主要是發放一些銀兩，讓老百姓自己買糧。
其余還有各式各樣的救濟手段，今天看來非常細致，無微不至。比如，災民是整個房間倒塌，還是半間房屋倒塌，或是一面墻倒塌了，朝廷都會根據損失情況的不同，給予不同的救濟。再比如，地方政府辦的粥廠就是一個臨時性的收容機構，一般會設在交通比較方便的地方，方圓五里、十里的災民就會過來。有的地方是“放糧”，災民把糧食領回去自己煮食。災民逃荒外出，就變成了流民。流民多了，會影響社會治安，也會導致瘟疫流行，所以流民多的地方，也會辦粥廠收留流民。為了防止瘟疫爆發，政府和地方的紳士、紳商會制備中藥丸子散發，也會組織人員把死去災民的尸體收集起來掩埋。還有的地方會專門設立“醫館”，收治病人。
不過，嚴重的水旱災害常常會引發農民暴亂或起義，朝廷就會一手拿糧、一手拿刀，加強軍事戒備和武力防范。比如，1878年光緒年間的大旱災，陜西是整個災區的一部分，正在督軍西征的左宗棠就指示陜西巡撫譚鐘麟，要他一方面趕緊救濟災民，另一方面嚴厲鎮壓饑民的騷亂。所以，左宗棠是兩手抓，一手硬一手軟。
《南》：以現在的眼光來看，清代救災制度是否有可取之處？
夏：清朝從報災、勘災到賑災、善后有一套完備的程序，這實際上是我們現在很多的地方政府都難以做到的。因為中央沒有明文規定，往往是災害來了，大家才反應。
像李鴻章搞洋務運動的時候，因為他整天要搞海防、辦工廠，把雨水糧價的事兒忘了，有時候拖到很晚才上報給朝廷，光緒皇帝就罵李鴻章，說你直隸省近在咫尺，雨水糧價匯報居然比新疆還要晚。可見，即使晚清，朝廷對這些制度還是比較關心的。當然清朝的制度在執行過程中也有問題，但至少有這個制度在，而現在許多地方，往往是頭疼醫頭、腳疼醫腳，與古人比起來還有不小的差距。
國外一些學者通過對18世紀清代救荒制度的研究，對以往流行的有關中國古代政治制度的認識提出了質疑——原來一談到中國的官僚制度，就會想到“東方專制主義”，就會認為皇權高壓、滅絕人性，但是通過研究清朝的救荒制度，卻發現其中還有這么一抹令人拭目的光亮色彩。所以有人把18世紀的中國稱為“福利國家”，認為這是當時其他西方國家不可比擬的。
公開透明的民間義賑
《南》：晚清時期，除了政府組織救災，民間力量有參與嗎？
夏：這要從光緒初年的大災荒說起。當時，皇帝年幼，兩宮太后主政，華北五省的救災工作實際上是由李鴻章居間主持的。由于災情嚴重，朝廷財力不足，除了截留漕糧、發放帑銀外，還買賣官職(那時候叫“捐納制度”)，籌集錢糧。同時，李鴻章也很支持、鼓勵地方紳士捐助錢糧。國外傳教士也組織了賑災隊伍，到中國災區救災。總之，社會各個方面都參與救災，不光是官府。
《南》：晚清或民國時期，民間力量參與社會救災的情形是怎樣的？
夏：民間救災在剛剛興起的時候，有很多不足和缺陷，但是，到1920年代的時候，基本上就比較完善了。光緒年間，除了李鴻章組織的救災，東南沿海，主要是上海、揚州、蘇州、杭州、鎮江、還有寧波，以上海為中心，地方上很多紳士、買辦，自己組織起來到社會上捐款，捐完款以后派人送到災區直接賑濟災民，完全是民捐民辦的形式——這在歷史上是頭一次出現，當時說是“開千古未有之風氣”。
其實以前也有民捐民辦，比如明末清初崇禎和順治年間的災荒，可以說是中國歷史上最大的一次災荒，那時就出現了民間的救濟活動，特別是在江南地區很普遍。但那時都是當地人救濟當地人，不會超越地域的范圍。而光緒年間的民間救災，是江南人跨越了江南的地域界限到華北救濟，利用的主要是江南的地方資源，這種形式叫“義賑”，是社會力量自己組織起來賑災。
相比之下，今天很多的民間救災行為，實際是由政府組織的，包括社會捐款，也往往是政府行為，換言之，是政府主導民間救災行為。兩者有很大不同。
《南》：近代義賑的出現與當時特殊的國情脫不了干系吧？
夏：當時組織義賑的人，在當地有很高的威望，有許多常年從事慈善活動，經驗很豐富，人們也相信他們。另一方面，西方傳教士在中國的救災活動，使這些中國紳士很警惕，他們擔心西方傳教士借用救災進行文化侵略，“盜竊中國人的心”，就起而與傳教士對抗，并且提出一個口號，叫“跟蹤賑濟”——傳教士到哪里救災，我們中國人也到哪里救災，而且我們一定要比他們做得好，要把中國人的人心拉回來。
所以，義賑的出現跟民族主義的情緒有關。當時《申報》上也有很多宣傳，有社論、災區通訊、災區報道，也有廣告。捐款人的姓名、數目，都會登出來，也就是《征信錄》。登報以后，大家都會知道，募捐的人有沒有貪污，有沒有把錢用到實處。
《南》：這樣一來，整個募捐和救災的過程就公開化了，可以贏得民眾的信任。
夏：對。完全公開，從捐款到最后的支出細目，到派什么人去救災，整個過程都非常透明。事后，出一本書，書中內容包括當地的災情、救災的措施、捐款人姓名以及捐款的去向，在社會上公開讓大家監督。
《南》：義賑的一整套機制是不是模仿西方傳教士的？比如《征信錄》等等。
夏：很多人以為是這樣，實際上不是。《征信錄》我國早就有了，至少清前期就出現了，我們找到了很多鴉片戰爭前的《征信錄》。不僅是救災用它，一些慈善組織也用。后來，《征信錄》只不過是借了《申報》這樣的媒體，更加公開化了。
《南》：當時民捐民辦與官府沒有任何干系嗎？
夏：民間救災的人知道當地官府會欺瞞災情，像地保之類，所以他們到了村里根本不理地方官，自己挨家挨戶去調查，一旦發現哪家有人已經奄奄一息，就馬上把錢糧發下去，效率很高。李鴻章當時是持默許的態度，他忙著海防、洋務，有人管他很樂意。
《南》：在救災這個問題上，中國民間的救災機構與傳教士之間一直處于對抗的狀態嗎？
夏：剛開始是不合作的態度。傳教士把他們的救災經驗告訴中國紳士，希望他們照做，但是中國這邊說，我們有的東西比你們還好，不采納。后來雙方漸漸有了合作。到1920年華北大旱災的時候，成立了正式的“中國華洋義賑救災總會”，它是全國統一的民間聯合救災組織。實際上，局部合作更早時已經開始了，比如清末的“上海華洋義賑會”。
民國時期，很多政府官員、學者和社會名流都參與了民間救災，比如中國華洋義賑救災總會的4任會長梁如浩、顏惠慶、王正廷、孫科等，后面的3位先后在北洋政府或國民政府擔任過要職。有些專門搞義賑的人，后來也被國民政治委托辦災，比如章元善。1931年長江水災的時候，國民政府邀請他參與管理水災救濟方面的工作。
政府主導模式不可或缺
《南》：解放后，這些義賑組織都被改編或取消了，采取了政府主導的救災模式。
夏：對。解放后，我國主要是通過政府來組織力量進行救濟的。但救災的基本模式早在戰爭年代就已經創建起來了，而且也取得了很大的成功。例如1942到1943年，太行山邊區發生了大災荒，當時在那里主持工作的鄧小平，依靠邊區政府的力量組織救災，非常成功。
當時是抗戰最艱苦的時候，國民黨實施經濟封鎖，日軍也掃蕩，外來的資源基本上被切斷，整個邊區處在政治、經濟最艱難的時候。饑荒影響很大，很多地方死了人，也有人逃荒，甚至跑到敵占區，有的地方還發生了騷動，形勢十分嚴峻。剛好那時候延安在搞“大生產運動”，太行邊區積極響應，并和救災度荒聯系在一起，包括組織合作社、互助組等形式，最終扭轉了局面。
通過政府組織，把全民的力量調動起來，可以有效地抵御災荒。比如，以前吃野菜，一般都是災民的自發行為，但太行邊區是通過政府組織，大家統一把樹葉采集起來分配給災民。這樣做的好處，就是人多力量大，收獲大，分配也比較公平。先前你剝樹皮，不是你家的樹你還不能剝，但是如果有政府組織，這樣的問題也就不存在了。
《南》：政府主導的救災模式有無不足之處？如何改良？
夏：任何一種救災的模式都有自己的特點，也都有自己的局限。從歷史上看，民間自主的救災機制，總的來說的確比“官賑”的效率要高得多，清末民國時期甚至取代了官府而成為救災領域的主導性力量，有時連國家的賑濟行為也要依賴前者。但民間救災最主要的人力、物力資源是靠勸募、捐贈和民眾的志愿才獲得的，其規模畢竟受到很大限制，尤其在經濟不發達的時候。因此，對于那些特大型的或毀滅性的災害，單純依靠民間的力量遠遠不夠。
政府主導的救災模式，恐怕在任何時候都是不可或缺的，尤其在面臨特大災難之時。但如果沒有完善的制度和有效的監督約束機制，那么救災活動就會和其他領域一樣，極易于成為官僚主義和貪污腐敗的溫床。長此以往，不僅極大地抑制了民間救災力量的培育和成長，不利于充分動員社會的力量，還會造成災民對政府的依賴心理，不利于從根本上提高自身的防災意識和抗災能力，形成惡性循環。
所以，問題的關鍵不是要不要政府救災形式，而是建立一個什么樣的政府救災形式，如何更有效鼓勵、扶植和培育獨立自主的民間救災力量。這樣一方面可以相互合作，大大減輕政府負擔，另一方面也可以互相競爭、監督，共同促進中國減災事業的發展。
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