高冬梅：新中國建立初期弱勢群體及其社會救助研究

新中國建立初期弱勢群體及其社會救助研究
高冬梅
原載《中共黨史研究》2005 年第 4 期
「作者簡介」高冬梅，河北師范大學(xué)歷史文化學(xué)院副教授，中共中央黨校黨史專業(yè) 2004 級博士生。（北京 100091）

「內(nèi)容提要」救助弱勢群體是實現(xiàn)和維護人民利益、社會穩(wěn)定的重要工作，也是促進經(jīng)濟發(fā)展和構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)。建國初期，由于我國處于新舊交替的社會轉(zhuǎn)型期，弱勢群體問題異常嚴(yán)重且情況復(fù)雜。對此，黨和政府從戰(zhàn)略和全局高度予以重視和關(guān)注，區(qū)分各類弱勢群體的不同情況制定了積極的救助方針，采取了切實可行的措施，使該項工作取得了巨大成效。建國初期弱勢群體社會救助工作的經(jīng)驗對今天的救助工作與和諧社會建設(shè)仍然具有重要的啟迪和借鑒意義。

「關(guān)鍵詞」建國初期/弱勢群體/社會救助弱勢群體是社會弱勢群體的簡稱。

目前國際社會通常把它定義為由于某些障礙及缺乏經(jīng)濟、政治和社會條件而在社會上處于不利地位的人群，一般包括失業(yè)人員、災(zāi)民、難民、孤老病殘等。弱勢群體各方面的劣勢地位使得這一群體中蘊藏著巨大的社會風(fēng)險隱患，極易成為社會動蕩的“火藥桶”。因此，救助與保護弱勢群體，對維護社會穩(wěn)定、和諧與發(fā)展具有十分重要的意義。中華人民共和國成立初期，多種因素致使弱勢群體大量存在。對此，黨和政府高度重視，迅即采取了周密有力的措施，并取得了顯著成效。20 世紀(jì)90 年代以來，學(xué)術(shù)界從不同角度對該時期弱勢群體不同組成部分的救濟工作進行了研究，并取得了一定進展，但整體性研究卻相對薄弱。本文試圖在前人研究的基礎(chǔ)上，從整體上考察該時期弱勢群體的狀況以及黨和政府社會救助政策的實行及績效，以期對此問題作進一步的探討，并總結(jié)歷史經(jīng)驗，為當(dāng)今的社會救助工作及和諧社會建設(shè)提供借鑒。

一

（一）新中國建立初期弱勢群體的組成弱勢群體作為制度與社會的產(chǎn)物，存在于任何制度的社會。建國初期，由于我國社會處于大整合的轉(zhuǎn)型時期，弱勢群體問題異常嚴(yán)重。根據(jù)其產(chǎn)生原因的不同，當(dāng)時的弱勢群體可以分為三類：社會性弱勢群體、災(zāi)害性弱勢群體及生理性弱勢群體。

第一，社會性弱勢群體。中華人民共和國是在舊社會的廢墟上建立起來的，原有的社會問題業(yè)已造就了大量的社會性弱勢群體；再加上社會處于新舊交替的變革狀態(tài)，即隨著新民主主義革命的勝利和中華人民共和國的建立，中國在政治、經(jīng)濟、文化方面經(jīng)歷著社會大整合，由此而導(dǎo)致社會全方位的劇烈變動，這又使得部分社會成員或因不適應(yīng)社會經(jīng)濟、政治、文化結(jié)構(gòu)的急劇變遷，或作為社會大整合的必然結(jié)果而淪為弱勢群體。因此，建國初期的社會性弱勢群體大量出現(xiàn)。其中最嚴(yán)重者首推失業(yè)大軍。因戰(zhàn)爭破壞等原因失業(yè)問題已普遍存在，國民黨敗退臺灣時對廠礦等就業(yè)資源的掠奪更加重了該問題的嚴(yán)重性；國民黨失守大陸后在帝國主義的支持下，對大陸沿海城市進行了轟炸和經(jīng)濟封鎖，加重了工商業(yè)的困難，也是失業(yè)問題趨于嚴(yán)重的重要原因。中華人民共和國建立后，人民政府對舊的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行改造和改組，取締了一批腐朽的舊行業(yè)，一批新的失業(yè)大軍因此而出現(xiàn)；而統(tǒng)一財經(jīng)、穩(wěn)定物價工作不可避免的負(fù)面影響，也使部分私營工商戶關(guān)門、歇業(yè)，造成新的失業(yè)現(xiàn)象。凡此種種原因使得我國 1949 年至 1952 年的失業(yè)問題異常嚴(yán)重，曾于 1950 年和1952 年出現(xiàn)兩次失業(yè)高峰。其次，建國初期舊中國遺留下來的殘渣余孽仍廣泛存在。不僅有因鴉片戰(zhàn)爭后百余年來的鴉片泛濫在中國造就的一大批貧困的癮君子，而且有在近代反動政府的縱容下賣淫嫖娼活動日益旺盛而造就的一大批備受精神與肉體摧殘的婦女；另外此時還有大批國民黨軍隊的散兵游勇、生活無著的行乞者流浪街頭。這些人中不排除有一部分是自甘墮落，但大部分是無序社會的受害者，因生活無著而淪入悲慘的處境。所以，他們中的大部分應(yīng)屬社會性弱勢群體。總體上看，社會性弱勢群體數(shù)量龐大，是該時期弱勢群體的主體部分。

第二，災(zāi)害性弱勢群體。由于自然、地理的原因，中國是一個多災(zāi)害的國家，自然災(zāi)害種類繁多且?guī)缀鯚o年不有。建國初期，發(fā)生災(zāi)害的因素依然存在，各種災(zāi)害仍經(jīng)常發(fā)生；而長期戰(zhàn)亂又削弱了人民群眾的防災(zāi)抗災(zāi)能力，致使相對較小的自然災(zāi)害也帶來了極其嚴(yán)重的后果，災(zāi)害性弱勢群體大量出現(xiàn)。第三是任何社會都存在的生理性弱勢群體。上述諸群體或因其勞動能力和就業(yè)能力低下，或因資源缺乏（就業(yè)信息、社會關(guān)系等），或因身處困境（經(jīng)濟、社會等），共同構(gòu)成了當(dāng)時的弱勢群體。

（二）新中國建立初期弱勢群體的特點第一，數(shù)量龐大。

1949 年至 1952 年我國城鎮(zhèn)失業(yè)人員分別達到 474.2萬、437.6 萬、400.6 萬和 376.6 萬，1949 年和 1952 年的失業(yè)率分別為 23.6％和 13.2％（注：國家統(tǒng)計局社會統(tǒng)計司《中國勞動工資統(tǒng)計資料（1948—1985）》，中國統(tǒng)計出版社，1987 年，第 109 頁。）。根據(jù)現(xiàn)在一些發(fā)達國家對失業(yè)率“度”的衡量標(biāo)準(zhǔn)，9％以上為失業(yè)問題嚴(yán)峻型。盡管當(dāng)時我國的情況不能與今天同日而語，用現(xiàn)在的指標(biāo)去衡量過去也不見得合適，但由此也可以看出建國初期失業(yè)問題的嚴(yán)峻程度。除此之外，據(jù)初步統(tǒng)計，當(dāng)時全國吸食鴉片者約有 2000 萬人，占總?cè)丝诘?4.4％（注：劉國新、劉曉、賀耀敏：《中華人民共和國歷史長編》第 1 卷（1949—1956），廣西人民出社，1994 年，第 78 頁。），大部分生活困難。妓女?dāng)?shù)量盡管沒有確切的統(tǒng)計數(shù)字，但在一些大城市妓女?dāng)?shù)與當(dāng)?shù)厝丝诘谋壤?1∶150—200 之間。妓女們不但受著肉體上的摧殘和經(jīng)濟上的剝削，而且大都患有性病，據(jù)解放初期的估計，全國性病患者約有 1000 萬人以上（注：馬維綱：《禁娼禁毒》，警官教育出版社，1993 年，第 7 頁。）。根據(jù) 1952 年不完全統(tǒng)計的收容數(shù)字估算，游民、乞丐的數(shù)量大約有 24 萬（注：孟昭華、王明寰：《中國民政史稿》，黑龍江人民出版社，1986 年，第 292 頁。）；災(zāi)害性弱勢群體 1949 年的統(tǒng)計數(shù)字是大約 4000 萬（注：財政科學(xué)研究所編《十年來財政資料匯編》第 1輯，財政出版社，1959 年，第 60 頁。）；另有殘老兒童等生理性弱勢群體約 11 萬（注：孟昭華、王明寰：《中國民政史稿》，第 292 頁。）。因此，就 1949 年而言，各種弱勢群體的人數(shù)之和約占當(dāng)時人口的 16％。救助對象的數(shù)目如此之大，在近現(xiàn)代歷史上也屬罕見。這對新生的人民政權(quán)和百廢待興的中華人民共和國來說，無疑是異常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

第二，情況復(fù)雜。從建國初期弱勢群體產(chǎn)生的原因來看，既有歷史的因素，也有現(xiàn)實的原因；既有社會、經(jīng)濟原因，也有生理原因。從其涉及的社會階層來說，既有工人、農(nóng)民、知識分子，又有妓女、煙民、乞丐。從行業(yè)范圍來說，建國初期弱勢群體幾乎存在于工商、交通運輸、建筑、機關(guān)、學(xué)校等各行各業(yè)。從地區(qū)范圍來說，覆蓋了以中心城市為重點的全國各地。弱勢群體如此復(fù)雜的情況要求黨和政府必須區(qū)別不同原因、階層、地區(qū)和行業(yè)而采取不同的救助方針政策，這無疑增加了救濟工作的難度。

第三，當(dāng)時弱勢群體的普遍存在，使社會處于極度不和諧狀態(tài)，嚴(yán)重制約著安邦治國及經(jīng)濟的恢復(fù)和發(fā)展。按照系統(tǒng)理論的觀點，社會系統(tǒng)發(fā)展中經(jīng)常出現(xiàn)的各種缺陷、內(nèi)耗等現(xiàn)象稱為負(fù)效應(yīng)。在社會發(fā)展中普遍存在著負(fù)效應(yīng)，即指事物處于無序或不協(xié)調(diào)狀態(tài)，這時，在社會系統(tǒng)內(nèi)各個組成部分之間以及系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的作用相互抑制或相互沖突，使系統(tǒng)信息流通受阻，能量相互抵消，乃至系統(tǒng)總體功能下降。當(dāng)時弱勢群體的普遍存在，使得弱勢群體與政府、強勢群體之間存在著復(fù)雜矛盾，這些矛盾即為負(fù)效應(yīng)。矛盾的積聚，會可能轉(zhuǎn)化成自覺的、有組織的、嚴(yán)重的群體性對抗，會使矛盾摩擦上升為矛盾沖突，烈度與強度不斷地增強，從而使社會處于嚴(yán)重的無序或不和諧狀態(tài)。

當(dāng)時的情況正是如此?！吨泄仓醒腙P(guān)于舉行全國救濟失業(yè)工人運動和籌措救濟失業(yè)工人基金辦法的指示》（1950 年 4 月 14 日）這樣描述當(dāng)時工人的狀況：“失業(yè)工人的生活極為困難，已連續(xù)發(fā)生因生活無出路而自殺的現(xiàn)象，同時也就發(fā)生了一些不滿的情緒。美蔣特務(wù)分子乘機造謠煽惑，企圖挑撥工人群眾來反對我們，在個別地方已有部分工人受其欺騙煽惑反對工會，毆打我們干部的事實，這是異常嚴(yán)重的問題?！痹谶@種情況下，政府如果不及時啟動矛盾疏導(dǎo)機制，調(diào)節(jié)矯治這些負(fù)效應(yīng)，有效地整合社會各部分及各種力量，社會結(jié)構(gòu)就無法獲得平衡、協(xié)調(diào)。也就是說，如果當(dāng)時弱勢群體得不到妥善救助，中國共產(chǎn)黨就不能維護社會的穩(wěn)定，各階層人民不僅不會擁護中國共產(chǎn)黨，而且還可能成為其對立面。因此，對于建國初期的中國共產(chǎn)黨來說，弱勢群體的救助問題，不僅關(guān)系到社會的穩(wěn)定、和諧及其經(jīng)濟的恢復(fù)與發(fā)展，而且關(guān)系到新生共和國的生死存亡。這些不僅是經(jīng)濟與社會問題，而且是重大的政治問題。

二

中國共產(chǎn)黨和人民共和國的價值取向是為人民服務(wù)，人民的內(nèi)涵中自然包括弱勢群體，而且弱勢群體的救助問題關(guān)乎新生共和國的生死存亡，所以，建國初期黨和人民政府對弱勢群體的社會救助工作給予了高度重視。在對災(zāi)民社會救助工作的認(rèn)識方面，中央人民政府政務(wù)院于 1949 年 12月 19 日發(fā)出的《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》指出：“生產(chǎn)救災(zāi)是關(guān)系到幾百萬人的生死問題，是新民主主義政權(quán)在災(zāi)區(qū)鞏固存在的問題，是開展明年大生產(chǎn)運動、建設(shè)新中國的關(guān)鍵問題之一”，強調(diào)要把救災(zāi)濟民當(dāng)做嚴(yán)重的政治任務(wù)來看待。為了救助失業(yè)工人，黨中央和政務(wù)院僅在 1952 年 2—11 月就發(fā)出有關(guān)指示 10 余次，強調(diào)救濟失業(yè)工人是事關(guān)人民政權(quán)鞏固的大事。1950年 6 月 6 日，毛澤東在七屆三中全會上所作的題為《為爭取國家財政經(jīng)濟狀況的基本好轉(zhuǎn)而斗爭》的報告中，將“必須認(rèn)真地進行對于失業(yè)工人和失業(yè)知識分子的救濟工作，有步驟地幫助失業(yè)者就業(yè)。必須繼續(xù)認(rèn)真地進行對于災(zāi)民的救濟工作?！弊鳛楸ＷC國家財政經(jīng)濟狀況根本好轉(zhuǎn)而必須完成的八項任務(wù)中的一項。黨和政府對社會救助事業(yè)的高度重視成為救助方針成功制定和救濟工作成功開展的堅實基礎(chǔ)。為了救助弱勢群體，黨和政府還設(shè)置了相應(yīng)機構(gòu)，制定了一系列救助弱勢群體的方針政策措施，從而確保了救助工作有組織、有領(lǐng)導(dǎo)地在全國開展起來。

1949 年中華人民共和國成立后，中央人民政府政務(wù)院設(shè)立了內(nèi)務(wù)部，管理全國的民政工作。各大行政區(qū)軍政委員會也設(shè)立了民政部，各省、自治區(qū)設(shè)民政廳，大城市設(shè)民政局，專區(qū)、縣設(shè)民政處、科，民政機構(gòu)遍及全國。1950 年中央人民政府內(nèi)務(wù)部第一次全國民政會議確定優(yōu)撫、復(fù)員安置、社會救濟、生產(chǎn)救災(zāi)、困難補助、移民安置、游民改造等皆屬民政部門職責(zé)范圍，這樣民政系統(tǒng)成為領(lǐng)導(dǎo)和組織社會救助的專職機構(gòu)。另外，根據(jù)工作需要，各級政府還召集相關(guān)部門成立臨時性的救災(zāi)委員會、失業(yè)工人就業(yè)委員會、禁煙禁毒委員會、處理乞丐委員會等組織。例如根據(jù)政務(wù)院 1949 年 12 月 19日的救災(zāi)指示精神，政務(wù)院法律委員會于 1950 年 2 月 27 日召集內(nèi)務(wù)部、財政經(jīng)濟委員會、財政部、農(nóng)業(yè)部、水利部等，正式成立了中央救災(zāi)委員會。民政部門和救災(zāi)等委員會的設(shè)立，不僅使社會救助工作有了組織領(lǐng)導(dǎo)保證，而且便于相關(guān)單位協(xié)同工作。要開展救助，首先要解決資金問題。

當(dāng)時，中央政府規(guī)定，失業(yè)工人救濟費和范圍較大的災(zāi)荒救濟費列中央預(yù)算，一般災(zāi)荒救濟費與孤兒院等社會救濟開支由地方財政和社會募捐解決。據(jù)此，當(dāng)時救助資金的來源，一是財政撥款，中央人民政府在當(dāng)時財政十分困難的情況下，自 1950 年 1 月至 9月底，直接撥給救濟和可以用作救濟的糧食超過 22.4 億斤（注：財政科學(xué)研究所編《十年來財政資料匯編》第 1 輯，第 61 頁。）。據(jù)不完全統(tǒng)計，1951年分撥經(jīng)費達 3244125 萬元（注：這里是人民幣舊幣，1 萬元舊幣折合 1955年 3 月 1 日起發(fā)行的人民幣新幣 1 元。下同。）。地方財政也都分別根據(jù)不同情況撥發(fā)了數(shù)額不同的救助資金。二是社會各界的節(jié)約捐輸。如從 1949年 10 月至 1950 年 4 月，中央各機關(guān)工作人員捐出賑款 12 億元，糧食 39 萬斤。華北軍區(qū) 6 個月節(jié)約糧食 360 萬斤。京津兩市工商業(yè)界也勸募款項 12.78億余元，糧食 78 萬斤。（注：中華人民共和國內(nèi)務(wù)部農(nóng)村福利司編《建國以來災(zāi)情和救災(zāi)工作史料》，法律出版社，1958 年，第 13～14 頁。）尤其值得贊揚的是廣大在業(yè)工人和資本家除拿出工資或工資總額的 1％作為失業(yè)救濟金外，還積極參加了獻工捐獻運動。（注：中國經(jīng)濟論文選編輯委員會編《一九五○年中國經(jīng)濟論文選》第 3 輯，三聯(lián)書店，1951 年，第 242、244頁。）至于救濟糧款的發(fā)放，主要是配合不同群體的救助措施進行的。兵馬未動，糧草須先行，救濟糧款的落實是救濟工作得以開展的物質(zhì)保證。針對不同弱勢群體的救助方針政策和措施如下：

（一）立足于經(jīng)濟社會發(fā)展，依靠社會保障和促進就業(yè)來救助失業(yè)人員當(dāng)時黨和政府救助失業(yè)人員的基本理念是：“推行積極的失業(yè)救濟，救濟失業(yè)與促進就業(yè)相結(jié)合”，即救助與安置相結(jié)合；救濟方針是“應(yīng)以以工代賑為主，而以生產(chǎn)自救、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、還鄉(xiāng)生產(chǎn)、發(fā)給救濟金等為補助辦法，以求達到救濟金的使用既能減輕失業(yè)工人的生活困難，又有益于市政建設(shè)事業(yè)”（注：《建國初期社會救濟文獻選載》，《黨的文獻》2000 年第 4 期，第 17 頁。）。這就是說，當(dāng)時救助失業(yè)的思路是立足于經(jīng)濟社會發(fā)展，依靠社會保障和促進就業(yè)來救助失業(yè)人員。縱觀建國初期國民經(jīng)濟極度不發(fā)達的狀態(tài)及由此導(dǎo)致的社會對勞動力需求十分有限的情況，黨和政府依靠這兩手來救濟失業(yè)，并且把傳統(tǒng)的以消極救助為重點的社會保障創(chuàng)新為積極的救濟方針，無疑是高明之策。當(dāng)時的臨時性社會保障措施有以下三種：（1）以工代賑。這是傳統(tǒng)的也是積極的救濟方式。建國初期黨和政府主要是結(jié)合市政建設(shè)工程和興修水利進行以工代賑，完成工程后獲得賑濟。這種方式一方面解除了失業(yè)人員的燃眉之急，并且使失業(yè)者因參與經(jīng)濟建設(shè)而得到鍛煉；另一方面還促進了市政建設(shè)的發(fā)展。（2）臨時性的生產(chǎn)自救。根據(jù)自愿和民主管理的原則組織失業(yè)工人參加集體合作社或個體生產(chǎn)，在國家的支持幫助下從事陶瓷、小五金、縫紉等行業(yè)的自產(chǎn)自銷或接受加工訂貨，結(jié)果自救工廠贏了利，積累了資金，工人生活得到了改善。（3）發(fā)放救濟金。失業(yè)人員因疾病等原因無法就業(yè)或在未就業(yè)前生活困難又無力參加以工代賑、生產(chǎn)自救的，由政府發(fā)給救濟金給予緊急救濟。救濟金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，以維持最低生活水平為原則。臨時性救濟失業(yè)是治標(biāo)，促進就業(yè)、安置就業(yè)才是治本之策。其具體方式主要有：（1）轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練。即對失業(yè)人員進行政治、文化、技術(shù)訓(xùn)練以提高其就業(yè)能力。在現(xiàn)代社會，對失業(yè)群體進行轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練，加強人力資本投資，是他們再就業(yè)的基本前提。對于建國初期大部分缺少文化和技術(shù)的失業(yè)人員來說更是如此。建國頭 3 年，全國 402 個訓(xùn)練單位，共計對 106209 名失業(yè)人員進行了訓(xùn)練（注：中國社會科學(xué)院、中央檔案館編《1949—1952 中華人民共和國經(jīng)濟檔案資料選編》勞動工資和職工福利卷，中國社會科學(xué)出版社，1994 年，第 220 頁。）。（2）政府安置就業(yè)。首先是努力為安置就業(yè)創(chuàng)造資源，如大力促進私營工商業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展等。其次是由專門的勞動就業(yè)介紹機構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一介紹職業(yè)。政府安置就業(yè)是當(dāng)時解決失業(yè)問題的主要途徑，有利于有計劃、大規(guī)模地解決就業(yè)問題。（3）還鄉(xiāng)生產(chǎn)，即按自愿的原則動員城市失業(yè)者回原籍或親戚所在地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。還鄉(xiāng)者大部分由政府資助路費并幫助解決回鄉(xiāng)后的土地、房屋、農(nóng)具等。（4）自主就業(yè)。鼓勵失業(yè)人員通過個人關(guān)系自找職業(yè)，自謀出路。這減輕了國家的壓力，也調(diào)動了個人的積極性。通過這些方式，從 1950 年 7 月至 1952 年 9 月的短短 3 年間，全國共安置救濟失業(yè)人員上百萬。隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展，到 1956 年我國就基本上解決了失業(yè)問題。

（二）對妓女、煙民、乞丐等加以改造與救助對這些群體的救助，人民政府基本上根據(jù)中央“勞動生產(chǎn)與政治思想教育相結(jié)合”、“改造與安置相結(jié)合”的方針，先改造其思想，使其成為新人，然后再幫助解決生活出路。具體到不同群體又分別采取了不同手段。1.解決娼妓問題的措施大體如下：首先封閉妓院，挖掉賣淫嫖娼的老巢，對所有妓院老板、領(lǐng)家、鴇兒等進行集中審查和處理，沒收妓院財產(chǎn)以作為救濟妓女之用。其次建立教養(yǎng)院，收容妓女，通過思想教育和勞動手段改造其思想，幫助有病者醫(yī)治其性病。再次是對改造好的進行具體安排，有家可歸者送其回家，有結(jié)婚對象者助其結(jié)婚，無家可歸和無偶可配者組織學(xué)藝以從事生產(chǎn)。經(jīng)過上述步驟，到 20 世紀(jì) 50 年代后期，僅經(jīng)過七八年的時間，在中國沿續(xù)了幾千年的娼妓問題就得到了徹底清除，原來的娼妓過上了正常人的生活。2.對煙民的改造與救助措施，首先是斷絕吸食資源，禁種、禁運，其次是禁吸。主要手段是在“三反”、“五反”形成的有利形勢下，有重點地、大張旗鼓地開展群眾性的反毒運動，同時，各城市都成立了戒煙所幫助煙民戒煙。經(jīng)過 3 年左右的時間，我國基本禁絕了鴉片的種植、販賣、吸食，肅清了兩百多年來的鴉片泛濫問題，吸毒者獲得了新生。3.對游民乞丐，首先是成立專門機構(gòu)，一方面收容并組織其勞動，一方面對各種性質(zhì)不同的乞丐予以分別處理。其次，在改造教育完畢后，自謀生路。如北京市從 1949 年 5 月 27 日至 6 月 3 日，共收容乞丐 854 人，經(jīng)過教育改造后，大多數(shù)乞丐轉(zhuǎn)變了思想，認(rèn)識到勞動光榮的道理，并走上了自食其力的道路。（注：北京市檔案館編《北平和平解放前后》，北京出版社，1988 年，第 398 頁。）其他各城市也對乞丐進行了收容處理，城市內(nèi)的乞丐問題很快得到基本解決。

（三）依靠合力的作用，將積極措施與消極措施相結(jié)合救助災(zāi)民建國初期救災(zāi)工作的方針是：“生產(chǎn)自救，節(jié)約度荒，群眾互助，以工代賑，并輔之以必要的救濟”。很顯然，這是以災(zāi)民自救為主、并依靠多方互動從而發(fā)揮合力效用的救助政策。當(dāng)時，在各級政府和臨時成立的各級救災(zāi)委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，救災(zāi)工作采取了如下措施。（1）減輕賦稅、發(fā)放農(nóng)貸。這既是從宏觀上恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的措施，也是傳統(tǒng)的幫助災(zāi)民自救的重要手段。（2）大力發(fā)展副業(yè)和手工業(yè)生產(chǎn)。這是周期短、見效快、有廣泛適應(yīng)性的積極救災(zāi)度荒措施。由于政府把全勞動力與半勞動力發(fā)動起來，做到了“村村無閑人，家家有副業(yè)”，也由于有政府協(xié)助解決資金和各種合作社解決銷路，紡織、熬硝等各種副業(yè)、手工業(yè)因地制宜地發(fā)展了起來。據(jù) 1952 年統(tǒng)計，建國后，僅蘇南、蘇北、皖南、河北、平原（注：平原省，1949 年建省，1952 年底撤銷，轄地分別劃歸山東、河南兩省。）、山東、察哈爾、遼西、浙江等 9 省合作社，共組織災(zāi)民進行了200 余種手工業(yè)和副業(yè)生產(chǎn)，維持了約 1000 萬災(zāi)民 3 個月的生活（注：《三年來新中國的經(jīng)濟成就》，人民出版社，1953 年，第 168 頁。）。（3）開展社會互濟?；ブ侵腥A民族的傳統(tǒng)美德，也是救災(zāi)度荒的有效手段。建國初期的互濟形式主要有：一是災(zāi)民與非災(zāi)民的集體互助生產(chǎn)；二是自由借貸；三是非災(zāi)區(qū)城鄉(xiāng)的募捐與安置逃荒災(zāi)民；四是節(jié)約度荒，如機關(guān)、部隊、團體的節(jié)約一兩米（直至四兩米）運動。由于調(diào)動了全社會的力量，互助互濟在幫助災(zāi)民減災(zāi)度荒方面發(fā)揮了重要作用。（4）以工代賑。主要是組織災(zāi)民興修水利。這既是消除水旱災(zāi)害的根本辦法，也是使災(zāi)民得到賑糧從而救濟災(zāi)荒的好辦法。僅在 1950 年，經(jīng)過以工代賑完成水利工程共達 58000萬立方米以上，參加興修水利工程的災(zāi)民超過 300 萬人，連其家屬計算約有1000 萬人賴以生活（注：《人民日報》1950 年 9 月 13 日。）。（5）組織移民。對有些因受災(zāi)過重喪失了生產(chǎn)條件地區(qū)的災(zāi)民，政府采取了移民安置的辦法。如 1949 年的河北省和 1950 年的平原省災(zāi)區(qū)，先后移民 14642 和12855 人到生產(chǎn)條件好但勞動力缺乏的黑龍江省。（注：中華人民共和國內(nèi)務(wù)部農(nóng)村福利司編《建國以來災(zāi)情和救災(zāi)工作史料》，第 20 頁。）移民安置措施，既解決了災(zāi)民生產(chǎn)、生活上的困難，也對安置地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展有幫助。（6）發(fā)放救濟物資。這主要是幫助災(zāi)民解燃眉之急。發(fā)放時對救濟對象進行民主評議，原則是公平合理，反對平均分配、零星發(fā)放，適當(dāng)照顧重災(zāi)區(qū)的特種災(zāi)民及貧困戶。

（四）孤寡病殘的救濟建國初期，一些因貧困或受災(zāi)后家庭無力養(yǎng)育的孩子及父母雙亡的孤兒由生產(chǎn)教養(yǎng)機構(gòu)收養(yǎng)，也有一些地方，如大同，一直實行殘孤兒童家庭寄養(yǎng)的養(yǎng)育方式。對孤老病殘的救濟，1951 年 3 月 16 日，內(nèi)務(wù)部《關(guān)于春荒期間加強生產(chǎn)救災(zāi)工作的指示》指出：“更要重視那些無勞動力的老弱和極窮苦者，或帶動其生產(chǎn)，或予以較長的救濟。”1953 年內(nèi)務(wù)部制定的《農(nóng)村災(zāi)荒救濟糧款發(fā)放使用辦法》，把無勞動能力、無依無靠的孤老病殘定為一等救濟戶，并規(guī)定：“一等救濟戶，按缺糧日期長短全部救濟?！睋?jù)此，建國初期政府委托民政系統(tǒng)定期救濟城鄉(xiāng)的生理性弱勢群體，救濟金額各地有所不同，但都低于工賑工資。無家可歸、無依無靠、無生活來源又不能自理的孤寡病殘先由教養(yǎng)院、后由專門的殘老教養(yǎng)院收養(yǎng)。總之，建國初期我國的社會救助工作取得了巨大成效，短短幾年，就基本解決了舊中國幾十年沒能解決的失業(yè)問題，上百年未能解決的吸毒問題以及存在了上千年的娼妓問題，災(zāi)民和生理性弱勢群體也得到合理的救助與安置。在當(dāng)時的情況下，富有成效的社會救助事業(yè)，增強了公民特別是弱勢群體對新中國的認(rèn)同感和歸屬感，保障了社會的穩(wěn)定，鞏固了新民主主義革命的勝利成果和新生的人民政權(quán)，為國民經(jīng)濟的恢復(fù)和發(fā)展及社會的和諧進步奠定了堅實基礎(chǔ)。

三

歷史地看，不同社會，不同歷史時期，對弱勢群體的救助方式及成效也不盡相同。新中國初期對弱勢群體的社會救助工作具有鮮明的特色，給我們留下了寶貴的經(jīng)驗。

（一）多元化的救助主體建國初期黨和政府在開展各類弱勢群體的救助工作時，強調(diào)要調(diào)動社會各方面的力量，主張依靠合力解決弱勢群體的困難問題。考察整個救助工作的運行可以發(fā)現(xiàn)，這一思想幾乎貫穿于整個過程的方方面面。如就參與的集體而言，當(dāng)時絕大多數(shù)政府部門和人民團體都參與了救助各類弱勢群體的工作。救濟災(zāi)民時，民政、財政、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、衛(wèi)生、氣象等部門以及人民救濟團體、科學(xué)研究機關(guān)都曾參與其中；在改造和救濟妓女時，公安、民政、司法、衛(wèi)生、勞動等系統(tǒng)和婦女組織協(xié)同作戰(zhàn)。又如就救濟資金的籌措而言，有財政撥款，也有社會各界群眾、團體和單位自愿捐贈。因此可以說，當(dāng)時的救助工作調(diào)動了國家、集體、個人三方面的積極性，其救助主體之多、牽涉范圍之廣是空前的。救助主體的多元化，便于互通有無、發(fā)揮合力的作用，這是當(dāng)時救助工作的鮮明特色，也是當(dāng)時新生的共和國成功救助數(shù)額龐大、情況復(fù)雜的弱勢群體的重要原因及經(jīng)驗之一。

（二）因類、因人而異的救助原則建國初期，弱勢群體數(shù)量巨大，情況復(fù)雜，不同的群體有不同的特征，面臨不同的困難。因此，黨與政府在社會救助工作中一直遵循因類、因人而異的原則。首先，對不同群體采取不同對策。救助失業(yè)人員，采取救濟與安置相結(jié)合的方針；救助妓女、煙民等，則著眼于改造與救助；對待災(zāi)民，執(zhí)行生產(chǎn)自救，輔之以節(jié)約互濟的政策；而對待生理性弱勢群體則立足于財政救濟。其次，在同一弱勢群體內(nèi)也堅持這一原則。其中關(guān)于失業(yè)人員的救助堪稱典范：對確有培養(yǎng)前途和有就業(yè)條件的，逐步介紹就業(yè)或予以轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練；對不適合廠礦需要及就業(yè)條件差的，著重鼓勵其自謀出路；對老弱病殘、無就業(yè)條件的由政府救助。在因類而異的基礎(chǔ)上，黨和政府又根據(jù)每類群體中的個體差異，堅持了因人而異的原則，即對每類弱勢群體中的較弱個體，又實行優(yōu)先和重點救助，政策合理傾斜，以保證他們的基本生存條件。因類、因人而異的救助原則，不僅有利于調(diào)動各個體的潛能，以發(fā)展促救助，而且可以鈍化社會矛盾，維護社會公正。

（三）積極的救助理念建國初期，黨和政府在制定各類弱勢群體的救助政策時，立足于當(dāng)時國家經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱和社會生產(chǎn)力水平低下的國情，依據(jù)有無勞動能力的標(biāo)準(zhǔn)，對不同的弱勢群體采取不同的政策和提供不同的服務(wù)，著眼點在于幫助他們維持生活，恢復(fù)其生產(chǎn)自救的能力。政務(wù)院 1950 年 6 月頒布的《救濟失業(yè)工人暫行辦法》第一條即開宗明義地指出，“為減輕失業(yè)工人生活困難并幫助其逐漸就業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)起見，特制定本辦法”，這表明新中國的失業(yè)救濟政策在制定之初即明確了這一理念。各種救災(zāi)指示中強調(diào)對災(zāi)民“單靠救濟是不能解決問題的，而主要靠領(lǐng)導(dǎo)和組織生產(chǎn)自救”（注：《人民日報》1949 年11 月 10 日。），同樣反映了這一思路。這一救助理念不僅體現(xiàn)在前述各類弱勢群體的救助方針中，而且貫穿于救濟工作的實際運行過程。例如，當(dāng)時在黨和政府開展的一系列救助工作中，重中之重是在城市和農(nóng)村分別建立了一套如上所述的生產(chǎn)自救幫扶體系，把救濟與組織生產(chǎn)緊密結(jié)合起來。這就使弱勢群體在實踐中認(rèn)識到，要擺脫困境最根本的要靠勞動自救，從而推動其積極參加生產(chǎn)建設(shè)。又如，設(shè)定低于工賑工資更低于職工工資的救濟標(biāo)準(zhǔn)；嚴(yán)格救濟金的發(fā)放條件，只對城鄉(xiāng)喪失勞動能力、無依無靠、無生活來源的生理性弱勢群體定期單純施救，對其他類弱勢群體的危困局面只給予臨時救濟；而且對救助對象要嚴(yán)格調(diào)查、民主評議；具體到失業(yè)工人，還規(guī)定必須進行求職登記，才能領(lǐng)取救濟金，介紹職業(yè)無故拒絕者停發(fā)救濟金等。這些標(biāo)準(zhǔn)與要求促使弱勢群體認(rèn)識到新中國的救助原則是救急不救窮，從而促使他們走上生產(chǎn)自救的道路。這些制度、理念的確立符合當(dāng)時的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，有利于施救主體和救助對象的互動，尤其有利于調(diào)動和培育各類弱勢群體的勞動積極性和勞動能力，極大地促進了救助工作的開展。

（四）多種手段綜合調(diào)控的救助路徑人是社會成員，人的行為、處境是社會政治、經(jīng)濟、文化等因素綜合作用的產(chǎn)物。就弱勢群體而言，其弱勢也是多種因素復(fù)合的結(jié)果。因此，如果對弱勢群體要達到既“助困”又“救人”的目的，必須依靠多種手段綜合調(diào)控。基于此，建國初期的弱勢群體救助工作，不僅在政治、經(jīng)濟方面制定了一系列政策，依靠政策手段來解決，以及在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下把弱勢群體組織起來，依靠組織手段來運作；而且動用了思想手段和文化手段，以解決其深層次的思想問題，營造關(guān)心社會弱勢群體的外部環(huán)境。如在治理娼妓問題時，“第一步就是啟發(fā)妓女認(rèn)識舊社會的罪惡和受苦的根源，同時通過談話教育，幫助她們糾正頭腦中的宿命觀點、享樂思想，明白勞動光榮的道理”。在救助失業(yè)工人時，“用訓(xùn)練班、演講會、慰問隊等方式向失業(yè)工人指出造成失業(yè)的根本原因；……并以生動的事實教育失業(yè)工人，使他們明了廣大在業(yè)工人對他們的無私援助……經(jīng)過宣傳教育之后，失業(yè)工人了解到國家財政的困難，很多自己能想辦法的，即自動放棄領(lǐng)救濟糧；參加以工代賑的工人，堅決要把工作做好來答謝政府和在業(yè)工人以及各階層人民的關(guān)心和照顧”（注：中國經(jīng)濟論文選編輯委員會編《一九五○年中國經(jīng)濟論文選》第 3 輯，第 242、244 頁。）。

由于重視弱勢群體的思想教育工作，并在工作中遵循思想教育的規(guī)律和聯(lián)系他們的思想實際，使弱勢群體在為何“弱”和如何“強”的問題上有了正確認(rèn)識，從而不僅沒有與新社會對抗，而且還主動、積極地融入到勞動自救和建設(shè)新社會的洪流中。在改造弱勢群體思想的同時，黨和政府還在全社會傳播灌輸新的意識形態(tài)觀念，樹立新的社會風(fēng)尚，即在社會輿論上、從總體的價值導(dǎo)向上，提倡平等相待、團結(jié)互助、扶弱濟貧，反對社會歧視，讓全社會都關(guān)心社會弱勢群體，從而為弱勢群體的救助和自救營造了良好的氛圍。當(dāng)然，和任何政策措施一樣，建國初期黨和政府制定的針對各類弱勢群體的救助措施及其運行也有一些不足之處，宏觀觀之，主要有：1.關(guān)于“低工資、高就業(yè)”的就業(yè)政策。一般而言，建立促進就業(yè)的機制，實施積極的就業(yè)政策，保障弱勢群體的充分就業(yè)，是救助弱勢群體的根本手段。所以，當(dāng)時“低工資、高就業(yè)”就業(yè)政策的選擇，不僅無可厚非，而且是當(dāng)時黨和政府以人為本理念的重要體現(xiàn)。這一政策，極大地擴充了就業(yè)容量，實現(xiàn)了資源約束下的就業(yè)目標(biāo)最大化，對于穩(wěn)定建國初期我國經(jīng)濟社會秩序和鞏固新生政權(quán)有著重要意義。但學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，長遠(yuǎn)看來，為就業(yè)而就業(yè)，片面追求就業(yè)率和就業(yè)人數(shù)，導(dǎo)致就業(yè)安排方面的片面性，影響了勞動效率和勞動生產(chǎn)率的提高；能進不能出的“鐵飯碗”制度，使城鎮(zhèn)企事業(yè)單位內(nèi)滯留了大量的隱形失業(yè)人員，形成了潛在的勞動就業(yè)問題，從而為日后新的城鎮(zhèn)失業(yè)問題的出現(xiàn)埋下了隱患。2.在弱勢群體的救助方面，注重短期的救助措施，忽視建立社會保障的長效機制。如上所述，新中國初期的社會救助事業(yè)有許多成功的經(jīng)驗值得借鑒，然而可惜的是，這些經(jīng)驗、措施和原則沒有形成穩(wěn)定的社會保障制度。當(dāng)時由于種種原因，沒有從建立完善的社會保障制度入手，以解決潛在的弱勢群體問題；更沒有以社會保障法的形式，在已有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對社會救助的有關(guān)理念、原則和制度加以確立，從而從較高的起點上規(guī)范以后的社會救助工作。所以，新中國初期的弱勢群體救助工作雖具有重要的開創(chuàng)意義，但并未成為正式的社會保障制度的開端，沒能為以后該項工作的發(fā)展提供一個平臺。

四

綜上所述，建國初期弱勢群體的救助工作是極有成效的，也給我們今天的救助工作與和諧社會建設(shè)留下了寶貴的經(jīng)驗和深刻的啟示。今天的中國社會和建國初期一樣，都處于社會轉(zhuǎn)型時期。對照現(xiàn)在，反觀當(dāng)時社會救助的實踐，給予我們的重要啟迪是，像中國這樣一個人口眾多的發(fā)展中大國，要卓有成效地解決弱勢群體問題，建設(shè)和諧社會，必須動員社會結(jié)構(gòu)中各個系統(tǒng)的力量和依靠它們之間的互動與支持。換言之，就是需要具備四個方面的條件。

第一，經(jīng)濟基礎(chǔ)。即國民經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展是基礎(chǔ)。眾所周知，在建國初期，黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民為恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟進行了艱苦卓絕的努力，從而使國民經(jīng)濟奇跡般地擺脫困境并得到迅速發(fā)展。如果沒有國民經(jīng)濟的迅速恢復(fù)和發(fā)展以積累和提供救濟資金，尤其是開拓就業(yè)機會，那么，弱勢群體問題的解決勢必將成為無源之水、無本之木。建國初期救助弱勢群體的成功實踐再一次明示：經(jīng)濟是基礎(chǔ)，發(fā)展是硬道理。

第二，政治前提。即黨和政府的整合和調(diào)控能力是前提。在建國之初，如果沒有一個全新的政權(quán)，如果這個政權(quán)的執(zhí)掌者不具備相當(dāng)?shù)恼?、調(diào)控等執(zhí)政能力，包括弱勢群體問題在內(nèi)的一切異常嚴(yán)重的社會問題的解決都無從談起。今天，我們同樣處在社會轉(zhuǎn)型期，包括弱勢群體在內(nèi)的各種社會矛盾仍然很多，要正確處理和成功地解決這些矛盾，建設(shè)和諧社會，同樣要求黨和政府必須具有強有力的整合社會結(jié)構(gòu)、社會利益、社會關(guān)系等等方面的能力，建立起高效的調(diào)節(jié)利益沖突的機制，完善社會管理體制，優(yōu)化社會秩序。這是由國家的功能決定的。當(dāng)然，因所處的時代不同，在整合、調(diào)控和管理的具體內(nèi)容和形式上要有所創(chuàng)新。

第三，思想文化條件。即成功的救助要求政府所倡導(dǎo)的保障文化、觀念必須是積極向上的。這是當(dāng)時凝聚各方力量順利開展救助工作的重要經(jīng)驗。首先黨與政府必須從使整個社會結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)與和諧的目標(biāo)出發(fā)，從社會整體利益和人民長遠(yuǎn)利益出發(fā)，堅定扶危濟困的信念，把社會救助工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展大局，統(tǒng)籌安排。同時人民群眾作為歷史的創(chuàng)造者，要積極發(fā)揮主觀能動性。再有就是要在全社會培育自強自立、團結(jié)互助、扶弱濟貧、公平正義等積極向上的價值觀、道德觀體系。這既是解決該問題，也是防范此類新問題產(chǎn)生的重要條件。

第四，法制保障。即加強社會保障立法，建立完善的社會保障制度是關(guān)鍵。這是建國初期救助工作給我們今天的有益啟示。法律具有強制性，制度更具穩(wěn)定性、長期性。今天，我們要確立社會救助工作的長效機制，必須加強社會保障立法，建立完善的社會保障制度，這是社會救助工作經(jīng)常化、制度化和可持續(xù)的保證，是預(yù)防新的弱勢群體出現(xiàn)以及保障弱勢群體權(quán)利得到良好實現(xiàn)的根本性手段。除特別聲明外，本站不擁有文章版權(quán)。如引用，請注明原始出處。

文章來源：原載《中共黨史研究》2005 年第 4 期

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