我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期計(jì)劃管理的若干特點(diǎn)（1953－1980）

我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期計(jì)劃管理的若干特點(diǎn)（1953－1980）　　

中國(guó)社科院研究員 董志凱　　

一、       五分之四的“五年計(jì)劃”未曾面世... 1　　

二、       決策科學(xué)化難度很大... 3　　

三、實(shí)施形式趨于單一... 8　　

四、微觀管死與宏觀多變... 8　　

五、以“條”、“塊”為特征的整體與局部分割... 9　　

六、重基建輕技改... 10　　

經(jīng)濟(jì)發(fā)展中歷史傳統(tǒng)的作用或者說(shuō)“路徑依賴(lài)”是一個(gè)很重要的問(wèn)題。由于制度變遷中人的行為受歷史傳統(tǒng)影響，由此而來(lái)的路徑選擇會(huì)導(dǎo)致不同結(jié)果。一般來(lái)說(shuō)，制度在形成以后會(huì)相對(duì)地穩(wěn)定。但有的制度比較容易變化，有的則很難變化。而我們不知道哪一種制度容易變遷以及它們?cè)谑裁磿r(shí)候難以變遷。[1][1]為了使路徑依賴(lài)的特征在良性循環(huán)的軌道上“合轍”運(yùn)行，那么首先需要搞清楚曾經(jīng)的路徑是什么樣的，有何特點(diǎn)？　　

從上個(gè)世紀(jì)50年代開(kāi)始，中國(guó)學(xué)習(xí)和實(shí)施了蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度。但是，受中國(guó)自身?xiàng)l件的制約，事實(shí)上，“理想的”計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度在中國(guó)難以實(shí)現(xiàn)，受計(jì)劃管理制約的那一部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也多少“走了樣”。其中一個(gè)典型的現(xiàn)象是：　　

從1953年到1980年，中國(guó)制定和實(shí)施了五個(gè)五年計(jì)劃，當(dāng)時(shí)被稱(chēng)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。但是實(shí)際上，這五個(gè)五年計(jì)劃中，有四個(gè)沒(méi)有經(jīng)過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)，形成正式版本公開(kāi)頒布；唯一形成正式版本的第一個(gè)五年計(jì)劃也在制定的過(guò)程中不斷修改，在實(shí)施了兩年多以后才形成正式文件頒布的。　　

情況表明，相對(duì)于蘇聯(lián)曾將計(jì)劃當(dāng)作“法律”一般要求嚴(yán)格實(shí)施[2][2]，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)的五年計(jì)劃則是多變的計(jì)劃，受制于政治與意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)。　　

在各級(jí)計(jì)劃干部艱辛地、不惜余力地、不懈地努力之下，計(jì)劃部門(mén)對(duì)于擬訂經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，制定產(chǎn)業(yè)政策和價(jià)格政策，監(jiān)測(cè)和調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，搞好經(jīng)濟(jì)總量平衡，優(yōu)化重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，安排國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目等方面作了大量工作。同時(shí)也實(shí)施了大量行政審批職能和微觀管理事務(wù)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了集中全國(guó)力量辦工業(yè)的作用；在極端困難的條件下，初步建立了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的工業(yè)體系，在歷史上曾發(fā)揮了巨大的作用。但是，其中的失誤也層出不窮，作了不少“無(wú)用功”。　　

全面地、歷史地了解這一情況，對(duì)于客觀地認(rèn)識(shí)中國(guó)改革開(kāi)放的背景，漸進(jìn)式改革道路的選擇，都是有意義的。本文僅就其中的部分特點(diǎn)，作些闡釋。　　

一、           五分之四的“五年計(jì)劃”未曾面世　　

從1953年到1980年，我國(guó)實(shí)施了5個(gè)五年計(jì)劃，中間夾了1963－1965年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期。其中除1953－1957年的第一個(gè)五年計(jì)劃外以外。其余4個(gè)五年計(jì)劃均未曾正式公布。具體情況為：　　

第一個(gè)五年計(jì)劃（1953－1957）  自1951年2月開(kāi)始，中財(cái)委根據(jù)中共中央提出的“三年準(zhǔn)備，十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)”的方針試編，歷時(shí)5年，4易其稿，于實(shí)施了兩年以后的1955年3月中旬，編成了第一個(gè)五年計(jì)劃草案，3月21日，中共中央全國(guó)代表會(huì)議原則通過(guò)，同時(shí)7月5日，第一屆全國(guó)人大二次會(huì)議一致通過(guò)后正式頒布執(zhí)行。　　

第二個(gè)五年計(jì)劃（1958－1962）  由于指導(dǎo)思想的變化和對(duì)高速度的追求，導(dǎo)致正式的國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃并未形成，只是提出了計(jì)劃建議和編制了計(jì)劃草案。這些建議和草案通過(guò)中共中央文件的形式一度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。大致過(guò)程為：1955年8月，“一五”計(jì)劃剛剛頒布，國(guó)家計(jì)委就開(kāi)始了關(guān)于十五年遠(yuǎn)景計(jì)劃和第二個(gè)五年計(jì)劃草案的研究。1956年9月27日中國(guó)共產(chǎn)黨第八次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)了關(guān)于發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的第二個(gè)五年計(jì)劃的建議。此后正當(dāng)“二五”計(jì)劃緊張有序地編制時(shí)，從1957年秋冬開(kāi)始，毛澤東對(duì)1956年經(jīng)濟(jì)工作中的反冒進(jìn)提出了批評(píng)，改變了中共八大一次會(huì)議確認(rèn)的既反保守又反冒進(jìn)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針。按照八大一次會(huì)議精神進(jìn)行的“二五”計(jì)劃編制工作，難以沿著原有的軌道進(jìn)行。1958年3月成都會(huì)議以后，為了跟上“大躍進(jìn)”的步伐，國(guó)家計(jì)委對(duì)“二五”計(jì)劃草案的原定指標(biāo)作了調(diào)整，提出了“兩本賬”的初步設(shè)想。按照這個(gè)設(shè)想，“八大”建議的絕大部分指標(biāo)要提前三年實(shí)現(xiàn)。原有的二五計(jì)劃《建議》被擱置。1958年8月16日，中共中央政治局在北戴河召開(kāi)擴(kuò)大會(huì)議批準(zhǔn)了國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)兩個(gè)黨組提出的1959年計(jì)劃草案和第二個(gè)五年計(jì)劃的意見(jiàn)書(shū)。會(huì)議于1958年8月28日作出《中共中央關(guān)于1959年計(jì)劃和第二個(gè)五年計(jì)劃問(wèn)題的決定》，要求對(duì)“二五”計(jì)劃草案全面修正。[3][3] 但是1958年8月以后，各地方和各部門(mén)的集中主要力量抓當(dāng)年工業(yè)生產(chǎn)和編制1959年計(jì)劃上，將編制第二個(gè)五年計(jì)劃的工作推遲到1959年4、5月間進(jìn)行。[4][4]而1959年形勢(shì)發(fā)生變化，編制工作不再進(jìn)行。第二個(gè)五年計(jì)劃既無(wú)正式文本，也始終未能面世。 　　

第三個(gè)五年計(jì)劃（1966－1976）  1963年，以李富春為首的中央計(jì)劃領(lǐng)導(dǎo)小組開(kāi)始編制第三個(gè)五年計(jì)劃，1964年5月，國(guó)家計(jì)委提交中央討論《第三個(gè)五年計(jì)劃的初步設(shè)想》，將大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，基本解決人民吃穿用問(wèn)題放在第一位。1964年，國(guó)際形勢(shì)變化將三線建設(shè)提到優(yōu)先地位。1965年9月12日，國(guó)家計(jì)委制定出《關(guān)于第三個(gè)五年計(jì)劃安排情況的匯報(bào)提綱（草案）》，是一個(gè)國(guó)防建設(shè)為中心的備戰(zhàn)計(jì)劃。中央工作會(huì)議通過(guò)了這個(gè)提綱。由于“文革”爆發(fā)，這個(gè)提綱沒(méi)有形成正式的“三五”計(jì)劃。因此，第三個(gè)五年計(jì)劃沒(méi)有正式版本。　　

第四個(gè)五年計(jì)劃（1970－1975）  1970年2月，全國(guó)計(jì)劃會(huì)議討論、擬定了《1970年計(jì)劃和第四個(gè)五年計(jì)劃綱要（草案）》。半年之后的1970年8月，在中共中央九屆二中全會(huì)上，因?yàn)椤疤觳耪摗钡娘L(fēng)波，原計(jì)劃討論的“四五計(jì)劃”綱要（草案）沒(méi)有進(jìn)行，只將“草案”作為參考文件在會(huì)議上印發(fā)。1971、1972年出現(xiàn)“突破”和“窟隆”問(wèn)題與“四五”計(jì)劃指標(biāo)過(guò)高相關(guān)。1973年1月，全國(guó)計(jì)劃會(huì)議討論了調(diào)整“四五”計(jì)劃綱要問(wèn)題。根據(jù)會(huì)議精神，國(guó)家計(jì)委一年之中兩次調(diào)整“四五”計(jì)劃指標(biāo)。7月1日，計(jì)委提出“四五”計(jì)劃綱要(修正草案)，部分改變了原綱要草案以備戰(zhàn)和三線建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想，將經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)由10個(gè)減為6個(gè)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)，修改、降低了若干指標(biāo)。12月7日，計(jì)委向國(guó)務(wù)院提出《關(guān)于1974、1975年國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的一些設(shè)想》的匯報(bào)提綱，又一次對(duì)半年前修訂的指標(biāo)作了調(diào)整。“四五”計(jì)劃始終未形成一個(gè)正式的文件，而是以“綱要(草案)”、“主要指標(biāo)”等形式被傳達(dá)和貫徹執(zhí)行。　　

第五個(gè)五年計(jì)劃（1976－1980）   1974年1月12日，國(guó)家計(jì)委向國(guó)務(wù)院提出關(guān)于擬定1976-1985年十年遠(yuǎn)景規(guī)劃的報(bào)告，重點(diǎn)是1976-1980年第五個(gè)五年計(jì)劃。1975年1月四屆一次人大會(huì)議后，鄧小平主持中共中央、國(guó)務(wù)院的日常工作，全國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)，著手研究編制1976-1985年發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)十年規(guī)劃綱要草案，其中包括第五、第六兩個(gè)五年計(jì)劃的設(shè)想。 1975年3月16日，國(guó)家計(jì)委召開(kāi)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃工作會(huì)議。1975年10月26日-1976年1月26日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)計(jì)劃會(huì)議，重點(diǎn)討論發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的十年規(guī)劃和1976年計(jì)劃。由于開(kāi)展了“批鄧”、“反擊右傾翻案風(fēng)”運(yùn)動(dòng)，10年規(guī)劃綱要草案的制定被中斷。直至1977年12月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并下達(dá)了國(guó)家計(jì)委《國(guó)家計(jì)委關(guān)于1976-1985年國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展十年規(guī)劃綱要（修訂草案）》。1977年11月21日-12月11日，全國(guó)計(jì)劃會(huì)議重點(diǎn)討論了長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃問(wèn)題。國(guó)家計(jì)委向中央政治局提出了《關(guān)于經(jīng)濟(jì)計(jì)劃匯報(bào)要點(diǎn)》，提出了“五五”后３年以及“六五”計(jì)劃的設(shè)想和安排。經(jīng)過(guò)修改的《十年規(guī)劃綱要》在1978年３月的五屆人大一次會(huì)議上被通過(guò)。其中規(guī)定了“五五”和“六五”期間發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的奮斗目標(biāo)。“五五”計(jì)劃未單獨(dú)成文。由于具體指標(biāo)規(guī)定偏高，加劇了國(guó)民經(jīng)濟(jì)比例失調(diào)。1979年4月5-28日，中共中央召開(kāi)工作會(huì)議，對(duì)“五五”計(jì)劃指標(biāo)作了較大幅度的調(diào)整。　　

綜上所述，我國(guó)至今已經(jīng)實(shí)施和正在實(shí)施的十個(gè)五年計(jì)劃中，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期與轉(zhuǎn)軌和實(shí)施社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期各占半數(shù)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期實(shí)施的第一至第五個(gè)五年計(jì)劃，由于多種原因，有四個(gè)未能完成制訂工作，沒(méi)有正式面世。　　

這種狀況不能簡(jiǎn)單地解釋為缺乏經(jīng)驗(yàn)。因?yàn)榍∏∈亲钊狈?jīng)驗(yàn)的第一個(gè)五年計(jì)劃完成了制訂工作，正式頒布了。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期在決策方面的信息不充分、滯后甚至扭曲，執(zhí)行過(guò)程中的不可預(yù)見(jiàn)因素多，以及官僚主義阻礙，違反科學(xué)的長(zhǎng)官意志、行政命令，導(dǎo)致“計(jì)劃趕不上變化”，計(jì)劃工作被形容為“一年計(jì)劃，計(jì)劃一年”。五分之四的五年計(jì)劃未能面世成為這些因素和結(jié)果的集中體現(xiàn)。　　

二、           決策科學(xué)化難度很大　　

計(jì)劃工作決策的正確與否，首先取決于是否了解中國(guó)國(guó)情，是否清醒地認(rèn)識(shí)不同時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)所具有的特殊結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力水平和運(yùn)行方式。還取決于能否隨著變化了的情況及時(shí)調(diào)整和采取正確的決策思維、決策機(jī)制和決策手段等。早在建國(guó)初期，陳云就曾強(qiáng)調(diào)，基本建設(shè)投資要避免主觀隨意性，決不能以國(guó)家投資去照顧某些人的情緒，不能搞“情緒投資”，計(jì)劃失誤是最大的失誤，決策性浪費(fèi)是最大浪費(fèi)。然而，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于以下諸多因素，決策科學(xué)化難度很大。

（一）   （一）   信息制約（信息不確、不全、不及時(shí)）帶來(lái)的盲目性 　　

中國(guó)歷史上長(zhǎng)期的“古老的陳舊的生產(chǎn)方式”使得我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料十分匱乏。1903年由國(guó)外傳入中國(guó)近代統(tǒng)計(jì)理論后，“一般地說(shuō)，中國(guó)幼稚的資產(chǎn)階級(jí)還沒(méi)有來(lái)得及也永遠(yuǎn)不可能替我們預(yù)備關(guān)于社會(huì)情況的較完備的甚至起碼的材料，如同歐美日本的資產(chǎn)階級(jí)那樣，所以我們自己非做搜集材料的工作不可。”[5][5]新中國(guó)成立以后，建立起全國(guó)性的統(tǒng)計(jì)工作。[6][6]但是限于基礎(chǔ)薄弱和政治干擾，各類(lèi)信息、特別是統(tǒng)計(jì)信息不確、不全、不及時(shí)的問(wèn)題長(zhǎng)期影響著決策的科學(xué)性。　　

如在第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期，在計(jì)劃管理的300種產(chǎn)品中，真正了解產(chǎn)需情況的只有幾十種，此外是按估計(jì)做計(jì)劃，列入計(jì)劃后又不準(zhǔn)修改，如要修改則需經(jīng)計(jì)委批準(zhǔn)，弄得“一個(gè)計(jì)劃，修改一年”。[7][7]　　

1957年，李富春在修訂“二五”計(jì)劃草案的過(guò)程中指出，計(jì)委在綜合平衡中，深深感到方案仍有偏高偏大之處，因此，準(zhǔn)備擬制一個(gè)第二個(gè)五年計(jì)劃的第二方案，穩(wěn)一些的方案。他曾特別審慎地談到作這樣的考慮是因?yàn)檫€有許多比較重要的因素沒(méi)有搞清楚：就國(guó)內(nèi)而言，(一)第二個(gè)五年計(jì)劃的第一方案，是在農(nóng)業(yè)合作化和私營(yíng)工商業(yè)改造的高潮中制定的，1962年要達(dá)到糧食生產(chǎn)指標(biāo)6000億斤、棉花7000萬(wàn)擔(dān)，這個(gè)指標(biāo)是否能達(dá)到，還需要再看。 (二)地質(zhì)資源情況，有待進(jìn)一步做工作。石油資源、金屬等，看起來(lái)很有希望，天天都有好消息，但儲(chǔ)藏量究竟多少還有待進(jìn)一步摸清楚，設(shè)備供應(yīng)也還要爭(zhēng)取。(三)體制問(wèn)題也是個(gè)未知因素，分散與集中的程度，涉及到地方計(jì)劃的管理范圍。在保證集中、保證社會(huì)主義工業(yè)化的前提下，如何擴(kuò)大地方的分權(quán)問(wèn)題，還值得研究。(四)科學(xué)規(guī)劃未定。究竟要建立多少科學(xué)研究機(jī)構(gòu)，建立一些什么樣的機(jī)構(gòu)，要多少科學(xué)技術(shù)人才，是個(gè)未知數(shù)。(五)原子能利用正在進(jìn)行研究，究竟能搞到什么程度、需要多少投資和人才都不知道。就國(guó)際而言，(一)國(guó)外援助的可能性：規(guī)模、進(jìn)度能夠滿足到什么程度?還不知道。就是在談判中都得到了國(guó)外同意，根據(jù)第一個(gè)五年計(jì)劃的經(jīng)驗(yàn)，能否如期供應(yīng)設(shè)計(jì)與設(shè)備也還是個(gè)問(wèn)題。(二)近來(lái)國(guó)際局勢(shì)趨于緩和，應(yīng)該考慮同資本主義國(guó)家貿(mào)易的可能性。據(jù)此，在第二個(gè)五年中機(jī)械工業(yè)的安排不可能設(shè)想100％都靠自己搞，而是應(yīng)該留出一定的比例靠兄弟?chē)?guó)家的協(xié)作和資本主義市場(chǎng)貿(mào)易中解決。國(guó)家計(jì)委并函告周恩來(lái)總理：經(jīng)過(guò)中央先反右傾保守、后反冒進(jìn)，第二個(gè)五年計(jì)劃的財(cái)政收入和各種指標(biāo)雖經(jīng)削減，仍然偏高。因此，在編制第三個(gè)五年計(jì)劃時(shí)，李富春頗有感觸地說(shuō)：總的感覺(jué)還有三個(gè)不清楚：對(duì)現(xiàn)有的物資基礎(chǔ)、消耗定額和方面的銜接關(guān)系搞不清楚。在研究問(wèn)題時(shí)，許多問(wèn)題遲遲定不下來(lái)，都和情況不明有關(guān)。你說(shuō)行，他說(shuō)不行；他說(shuō)行，我們說(shuō)不行，有時(shí)，外邊不大了解我們。

典型的虛假、浮夸數(shù)字出現(xiàn)在大躍進(jìn)中，從中央到地方都提出了一系列不切實(shí)際的目標(biāo)、口號(hào)和計(jì)劃指標(biāo)。其主要來(lái)自不算細(xì)賬和政治壓力。在工業(yè)領(lǐng)域．中央把原定15年趕超英國(guó)、35至45年趕超美國(guó)的口號(hào)（本來(lái)已缺乏科學(xué)性）逐步提前為兩到三年趕超英國(guó)、五到七年趕超美國(guó)；把1958年全國(guó)鋼產(chǎn)量指標(biāo)由最初的624．8萬(wàn)噸(比1957年的535萬(wàn)噸增長(zhǎng)17％)逐步提高到1070萬(wàn)噸(比1957年翻一番)。柯慶施甚至提出華東區(qū)1959年要搞800萬(wàn)噸鋼。[8][8]在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域．毛澤東提出了全國(guó)“爭(zhēng)取在三年內(nèi)大部分地區(qū)的面貌基本改觀”[9][9]的口號(hào)；中央把完成全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要任務(wù)的時(shí)間，由原定的12年提前到5至8年，最后定在5年之內(nèi)。又提出在5至7年內(nèi)全國(guó)農(nóng)業(yè)基本實(shí)現(xiàn)機(jī)械化和半機(jī)械化。河南省更是提出了一年實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要的計(jì)劃。1958年6月華東區(qū)農(nóng)業(yè)協(xié)作會(huì)議提出3至5年內(nèi)人均糧食產(chǎn)量要達(dá)到2000斤以上，[10][10]緊接著其他各協(xié)作區(qū)也都提出了糧食高產(chǎn)計(jì)劃，就連一向低產(chǎn)的西北區(qū)也提出了在人均糧食產(chǎn)量方面要達(dá)到1958年1100斤，1959年2000斤。1962年3000斤。[11][11]1957年我國(guó)糧食單產(chǎn)量從北向南只有100多斤到400多斤不等，其中小麥平均畝產(chǎn)只有110多斤，水稻平均畝產(chǎn)只有350多斤。可是，據(jù)《新華半月刊》的不完全統(tǒng)計(jì)，截止1958年9月25日．全國(guó)各報(bào)紙發(fā)布的全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品高產(chǎn)紀(jì)錄中，小麥畝產(chǎn)在5000斤以上的“衛(wèi)星”達(dá)11顆．水稻畝產(chǎn)在30000斤以上的衛(wèi)星達(dá)19顆。如果參照1957年我國(guó)糧食單產(chǎn)的平均數(shù)字．這些“衛(wèi)星”就被夸大了十幾倍、幾十倍以至一百多倍、數(shù)百倍！1958年全國(guó)小麥和水稻單產(chǎn)的最高紀(jì)錄，竟然分別是1957年小麥和水稻平均單產(chǎn)量的78倍和370多倍！[12][12]　　

針對(duì)“大躍進(jìn)”中統(tǒng)計(jì)信息不確帶來(lái)的失誤，1962年1月，在中央工作會(huì)議上，劉少奇提出要反對(duì)分散主義，加強(qiáng)集中統(tǒng)一，并批評(píng)下面某些人隨心所欲，愛(ài)報(bào)多少就報(bào)多少，用假數(shù)字做計(jì)劃，必然使計(jì)劃不落實(shí)。同年2月，鄧小平在中央會(huì)議上也說(shuō)，統(tǒng)計(jì)工作要像會(huì)計(jì)一樣，保持獨(dú)立性才行。否則，就不能發(fā)揮監(jiān)督作用。但是問(wèn)題并沒(méi)有解決。　　

余秋里在制訂第三個(gè)五年計(jì)劃的建設(shè)規(guī)模時(shí)又遇到類(lèi)似的問(wèn)題。對(duì)于建設(shè)規(guī)模的客觀可能性，他說(shuō)：搞多大規(guī)模？搞到什么程度？搞些什么內(nèi)容？情況不清楚。比如，前些天有人喊叫煤很緊，說(shuō)今年沒(méi)有2．35億噸過(guò)不了關(guān)，明年沒(méi)有2．5億噸，就沒(méi)法平衡。現(xiàn)在看來(lái)不是那么回事。煤炭的商業(yè)庫(kù)存，上半年不僅沒(méi)有減少，反而增加了200萬(wàn)噸。鋼材也是這樣，前些日子說(shuō)要?jiǎng)佑脦?kù)存45萬(wàn)噸，最近查的結(jié)果，動(dòng)用7萬(wàn)噸就可以了；而據(jù)從統(tǒng)計(jì)局了解的情況，庫(kù)存不僅未減少，還增加了100多萬(wàn)噸。因此，很多問(wèn)題要看一看再說(shuō)。反映了同樣的困惑。

1964年，毛澤東在總結(jié)1959年鋼鐵指標(biāo)“朝令夕改”的教訓(xùn)時(shí)，只說(shuō)了7個(gè)字：總而言之，不摸底。

類(lèi)似的問(wèn)題常常成為歷次計(jì)劃制訂過(guò)程中爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。由于數(shù)據(jù)不確，即使拍了板也經(jīng)不住推敲和各種變化的要求。加之經(jīng)濟(jì)生活的豐富多彩、瞬息萬(wàn)變，希望經(jīng)濟(jì)信息能夠及時(shí)地包羅萬(wàn)象，這在20世紀(jì)的資訊條件下只能是美好的空想。這成了計(jì)劃工作的最大障礙。

（二）決策的形成與修訂缺乏廣泛參預(yù)的民主機(jī)制

廣泛參預(yù)的民主機(jī)制是決策科學(xué)性的重要保障。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，這方面的問(wèn)題主要來(lái)自官僚主義和強(qiáng)迫命令。對(duì)此，第一代黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人曾經(jīng)努力糾正過(guò)，但是，受到體制和時(shí)代的局限。這個(gè)問(wèn)題一度部分解決很快又再度出現(xiàn)，廣泛參預(yù)的民主機(jī)制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下始終未能形成。

“一五”期間關(guān)于雙輪雙鏵犁生產(chǎn)指標(biāo)的修訂本來(lái)是一個(gè)良好的開(kāi)端，但是未能堅(jiān)持，就是一個(gè)例子：東北有大片旱地、大馬匹，使用雙輪雙鏵犁曾經(jīng)提高耕地的效率，于是在毛澤東主持制定的《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》中，規(guī)定在3至5年內(nèi)，推廣雙輪雙鏵犁600萬(wàn)部，生產(chǎn)計(jì)劃達(dá)500萬(wàn)部。但是南方農(nóng)田大量是水地，耕畜用的是牛，90％以上的雙輪雙鏵犁沒(méi)有用。1956年初，在周恩來(lái)主持的會(huì)議上，將這種犁的生產(chǎn)數(shù)量調(diào)整為350萬(wàn)部。1956年5月以減為180萬(wàn)部。事實(shí)上，這一年雖然加緊生產(chǎn)出170多萬(wàn)部，卻只銷(xiāo)出80萬(wàn)部，后來(lái)又被退回15萬(wàn)部。對(duì)于毛澤東熱心推廣的農(nóng)具一再削減，有人感到為難。周恩來(lái)在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上指出：共產(chǎn)黨是為人民服務(wù)的，做了些好事，用最大限度的集中權(quán)力，為最大多數(shù)人謀最大的利益，得出了最大的成績(jī)，這樣做是必要的，但有時(shí)也會(huì)出現(xiàn)這種狀況：忘記了民主，結(jié)果是濫用權(quán)力，強(qiáng)迫命令，官僚主義。官僚主義和強(qiáng)迫命令的結(jié)合，是我們行政工作部門(mén)的大問(wèn)題，是我們國(guó)家制度上的一個(gè)問(wèn)題。后來(lái)，他在“八大”政治報(bào)告中突出談到了反對(duì)官僚主義，改進(jìn)國(guó)家行政體制的問(wèn)題。

但是1957年反右斗爭(zhēng)和黨內(nèi)批“反冒進(jìn)”后，民主決策機(jī)制受到嚴(yán)重干擾，以至“二五”計(jì)劃的數(shù)字一改再改，越改越高，而不同意見(jiàn)得不到發(fā)表與尊重。直到國(guó)民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)巨大損失和嚴(yán)重困難之后，才不得不勉強(qiáng)降下來(lái)。由于長(zhǎng)期回避指導(dǎo)方針和決策機(jī)制上的問(wèn)題，所以其中的教訓(xùn)長(zhǎng)期得不到汲取。

（三）   （三）   經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃服從于政治斗爭(zhēng)和意識(shí)形態(tài)，使科學(xué)決策受到干擾　　

中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，自古以來(lái)，國(guó)家統(tǒng)一、社會(huì)穩(wěn)定都是大事。然而，發(fā)展、穩(wěn)定與改革之間客觀存在著辯證的、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。片面地要求經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃絕對(duì)服從于政治斗爭(zhēng)和意識(shí)形態(tài)的需要，就會(huì)使決策的科學(xué)性受到干擾，最終影響政治與社會(huì)的穩(wěn)定。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制與認(rèn)識(shí)上的僵化，在這方面留下了諸多教訓(xùn)。　　

一個(gè)突出的例子發(fā)生在1957－1960年：1956年9月，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與第一個(gè)五年計(jì)劃建設(shè)取得巨大成績(jī)的基礎(chǔ)上，中國(guó)共產(chǎn)黨第八次代表大會(huì)正確分析了形勢(shì)，提出了黨的總?cè)蝿?wù)，確定了在綜合平衡中穩(wěn)步前進(jìn)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針。一年多以后，在1957年9月20日至10月9日召開(kāi)的八屆三中全會(huì)的全體會(huì)議上，毛澤東在會(huì)上作了《做革命的促進(jìn)派》的講話。他明確反對(duì)“八大”決議，鄭重表示：八大關(guān)于國(guó)內(nèi)主要矛盾的提法是不對(duì)的，還是七屆二中全會(huì)的提法正確：無(wú)產(chǎn)階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)的矛盾，社會(huì)主義道路和資本主義道路的矛盾，毫無(wú)疑問(wèn)，這是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的主要矛盾。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針上，他指出，去年一年掃掉了三個(gè)東西，一個(gè)是多快好省，一個(gè)是農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要，一個(gè)是促進(jìn)委員會(huì)。他主張恢復(fù)這三個(gè)東西。他認(rèn)為，反冒進(jìn)打擊了群眾的積極性，而且給右派的猖狂進(jìn)攻以影響，因右派是促退派。由于反冒進(jìn)，影響了1957年經(jīng)濟(jì)特別是農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但是，毛澤東關(guān)于農(nóng)業(yè)的分析是不確的。實(shí)際上1957年農(nóng)業(yè)發(fā)展情況是良好的。從糧食產(chǎn)量來(lái)看，1956年糧食總產(chǎn)量為3854．9億斤，1957年糧食總產(chǎn)量為3900．9億斤，1957年的糧食產(chǎn)量不僅高于1956年，而且高于1959－1965年歷年產(chǎn)量（1958年為曇花一現(xiàn)的4000億斤）。就農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值來(lái)看，按1957年不變價(jià)格計(jì)算，1956年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為508．4億元，1957年為536．7億元，1957年比1956年增長(zhǎng)5．57％；1958年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為550．0億元，1958年比1957年增長(zhǎng)2．48％。1957年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的增長(zhǎng)幅度比“大躍進(jìn)”的1958年要高一倍以上。　　

對(duì)于毛澤東反對(duì)“八大”決議，違背農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際發(fā)展情況、違反客觀規(guī)律的分析和結(jié)論，在反右派運(yùn)動(dòng)的聲浪中，八屆三中全會(huì)上沒(méi)有不同意見(jiàn)。此前，在6月26日召開(kāi)的第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上，周恩來(lái)已經(jīng)放棄了反冒進(jìn)的主張。大躍進(jìn)成為中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)生活的主流。1959年廬山會(huì)議錯(cuò)誤地批判彭德懷，并在全國(guó)開(kāi)展“反右傾”后，大躍進(jìn)的錯(cuò)誤進(jìn)一步發(fā)展。直到3年以后，在經(jīng)歷了大躍進(jìn)的嚴(yán)重挫折以后，周恩來(lái)在“八大”所做的政治報(bào)告和“八大”通過(guò)的關(guān)于第二個(gè)五年計(jì)劃的建議才重新得到了毛澤東的贊許。1960年6月18日，毛澤東在他寫(xiě)的《十年總結(jié)》中談到高指標(biāo)的教訓(xùn)時(shí)，深有感觸地說(shuō)：“1956年周恩來(lái)同志的第二個(gè)五年計(jì)劃，大部分指標(biāo)，如鋼等，替我們留下了三年的余地，多么好啊！”[13][13]但是，大躍進(jìn)已使中國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體情況連年倒退，人民不僅白白付出大量辛勞，而且陷入了極端貧困。特別是由于不能全面總結(jié)教訓(xùn)，1962年重提“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，1966年開(kāi)展“文化大革命”，至使經(jīng)濟(jì)建設(shè)一再受挫。　　

 （四）需求和可能割裂、投入與產(chǎn)出分家

在計(jì)劃管理體制下，國(guó)家計(jì)委大量的具體管理工作體現(xiàn)于通過(guò)按計(jì)劃分配國(guó)家投資來(lái)配置資源。在制定投資計(jì)劃時(shí)，要反復(fù)填報(bào)表格，層層召開(kāi)長(zhǎng)時(shí)間的計(jì)劃會(huì)議，并對(duì)追加或壓縮投資進(jìn)行反復(fù)磋商。在這一過(guò)程中，典型的現(xiàn)象為：部門(mén)和地方提出的投資需求不斷追加，而計(jì)委、財(cái)政部不得不考慮資金的可能，反復(fù)壓縮投資需求。因此，在不受制約地盲目追求高速度、提出高指標(biāo)的情況下，計(jì)委經(jīng)常處于被動(dòng)與保守的位置上，被迫不斷地緊跟形勢(shì)，不斷地做檢查。[14][14]

而投資數(shù)額確定以后，投資的實(shí)施與效果由部門(mén)負(fù)責(zé)。受宏觀形勢(shì)的影響，效益時(shí)起時(shí)伏，得不到穩(wěn)定提升。（見(jiàn)表1）    　　

    表1    “一五”到“五五”各計(jì)劃時(shí)期投資效果系數(shù)情況①

資料來(lái)源：國(guó)家計(jì)委投資研究所、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局投資統(tǒng)計(jì)司編：《1989中國(guó)投資報(bào)告》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1989，第26頁(yè)。　　

①      ①      本表以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增加值與相應(yīng)的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比值得出的投資效果系數(shù)來(lái)進(jìn)行概略判斷，考慮到投資引起的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增加有一定的時(shí)間間隔(即時(shí)滯)，在計(jì)算時(shí)，每一個(gè)計(jì)劃時(shí)期的時(shí)滯為2．5年，年度時(shí)滯為1年。　　

    通過(guò)表中數(shù)字概略判斷[15][15]，我國(guó)投資效益的總體狀況，固定資產(chǎn)投資綜合效益的顯著特征可概括為水平較低，波動(dòng)很大，極不穩(wěn)定。

相對(duì)于工業(yè)投資來(lái)說(shuō)，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)投資的效果問(wèn)題更加突出。如1965年哈爾濱郊區(qū)建設(shè)的萬(wàn)家電灌站，設(shè)計(jì)能力灌溉20萬(wàn)畝，由于地處丘陵，土地高低不平，實(shí)際灌溉面積只有2．5萬(wàn)畝，每畝投資高達(dá)550多元。水電費(fèi)很高，每畝一年要7－8元，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不起，國(guó)家還要補(bǔ)貼。又如西北地區(qū)自1950－1965年，用于農(nóng)業(yè)、水利的投資共32億元，平均每畝耕地投資17元（1965年價(jià)格），每個(gè)農(nóng)民投資87元（1965年價(jià)格）。但是1964年的糧食畝產(chǎn)僅比解放初期提高4斤，增產(chǎn)效果很小。

需求和可能割裂、投入與產(chǎn)出分家的狀況也對(duì)決策的科學(xué)性和時(shí)效性帶來(lái)影響。

（五）五年計(jì)劃完成情況估價(jià)不確

由于指標(biāo)多變，計(jì)劃完成評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)不明，至使計(jì)劃的總結(jié)往往難以準(zhǔn)確。其中最典型的例子是對(duì)“二五”計(jì)劃的評(píng)價(jià)――從提前兩年完成到推遲三年尚未全面完成。　　

1960年1月1日，人民日?qǐng)?bào)發(fā)表社論《展望六十年代》，宣布中共八屆八中全會(huì)關(guān)于在1959年提前3年完成二五計(jì)劃主要指標(biāo)的號(hào)召，已經(jīng)勝利實(shí)現(xiàn)。而實(shí)際上，第二個(gè)五年計(jì)劃（1958－1962年）期間，國(guó)民經(jīng)濟(jì)年平均增長(zhǎng)僅０．６５％，其中最高年32．２％，最低年－31％。1962年與1957年相比，工業(yè)總產(chǎn)值僅增長(zhǎng)20. ７％，平均每年增長(zhǎng)３．８％；農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值則下降了19．9％，平均每年下降4．3％；國(guó)民收入下降了14．5％；全民所有制職工平均工資下降了5．4％。到1962年底，二五計(jì)劃實(shí)際執(zhí)行結(jié)果，與八大提出的《建議》相比，除原煤、原油、發(fā)電量達(dá)到規(guī)定指標(biāo)外，鋼、水泥、糧食、棉花等都未達(dá)到，糧食、棉花的產(chǎn)量甚至低于1952年的水平。與一五計(jì)劃時(shí)期相比，二五時(shí)期國(guó)家基本建設(shè)投資總額增加87．7％，而1962年比1957年，工業(yè)總產(chǎn)值僅增長(zhǎng)19．9％；國(guó)民收入下降14．5％，投入了大量資金，經(jīng)濟(jì)建設(shè)卻只得到微小進(jìn)展。人民生活水平不僅沒(méi)有提高，反而下降了。[16][16]“二五”期末的1962年和三年調(diào)整期末的1965年，糧食、食用植物油、牛羊肉、家禽、水產(chǎn)品、卷煙、酒、各種布等消費(fèi)品的平均每人生活消費(fèi)量，均低于“一五”期末的1957年[17][17]。　　

其中農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的統(tǒng)計(jì)與實(shí)際情況出入驚人。1959年，在農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)劉瑞龍主持下，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、計(jì)委農(nóng)林局、農(nóng)業(yè)部各專(zhuān)業(yè)局對(duì)l 958年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字重新進(jìn)行了檢查和核實(shí)。其結(jié)果為：1．糧食總產(chǎn)量：原公報(bào)數(shù)為9600億斤，比1957年增長(zhǎng)103％，根據(jù)各省、市、自治區(qū)核實(shí)上報(bào)的數(shù)字接近5000億斤，比1957年增加35％；每畝平均產(chǎn)量為375斤，比公報(bào)數(shù)412斤減少137斤，比1957年的204斤增長(zhǎng)35％。2．棉花總產(chǎn)量：原公報(bào)教為6638萬(wàn)擔(dān)，比1957年增長(zhǎng)108％，根據(jù)各省、市、自治區(qū)核實(shí)上報(bào)數(shù)字為4200萬(wàn)擔(dān)，比1957年的38斤增長(zhǎng)29％。3．生豬頭數(shù)：原公報(bào)數(shù)為1．8億頭，比1957年增長(zhǎng)23％，根據(jù)各省、市、自治區(qū)核實(shí)上報(bào)數(shù)為1．6億頭，比1957年增加1410萬(wàn)頭，即增長(zhǎng)9．7％。4．大豆產(chǎn)量：原公報(bào)數(shù)為250億斤，比1957年增長(zhǎng)24％。核實(shí)后為205億斤，比1957年的20l億斤增長(zhǎng)2％。花生產(chǎn)量：原公報(bào)數(shù)為8，000萬(wàn)擔(dān)，比1957年增長(zhǎng)56％。核實(shí)后為6700萬(wàn)擔(dān)，比1957年的5142萬(wàn)擔(dān)增長(zhǎng)30％。烤菸產(chǎn)量：原公報(bào)數(shù)為1100萬(wàn)擔(dān)，比1957年增長(zhǎng)115％，核實(shí)后減為760萬(wàn)擔(dān)，比1957年的512萬(wàn)擔(dān)增長(zhǎng)48％。黃麻和洋麻：公報(bào)數(shù)為650萬(wàn)擔(dān)，比1957年增長(zhǎng)8％。核實(shí)后減為520萬(wàn)擔(dān)，比1957年的202萬(wàn)擔(dān)減少14％。5．農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值：原公報(bào)數(shù)為880億元，比1957年增長(zhǎng)64％，根據(jù)上述農(nóng)業(yè)產(chǎn)量修訂數(shù)字重新計(jì)算，約為655億元比1957年的537億元增長(zhǎng)22％。工業(yè)總產(chǎn)值和已發(fā)表的基本建設(shè)、交通運(yùn)輸、商業(yè)等方面的主要數(shù)字，基本上是可靠的。劉瑞龍等在“大躍進(jìn)”的形勢(shì)中，能夠核實(shí)到這種程度已很不容易。但是主要數(shù)字仍略高于實(shí)際情況。（詳見(jiàn)表2）

表2      1958年主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的核實(shí)情況

資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編：《建國(guó)三十年全國(guó)農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)資料（1949－1979）》，1980年3月；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局黨組：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于19 5 8年主要統(tǒng)計(jì)數(shù)字核實(shí)情況的報(bào)告，1959年8月13日。　　

   對(duì)計(jì)劃實(shí)施結(jié)果估價(jià)的失誤，直接影響到下一步的科學(xué)決策。　　

三、實(shí)施形式趨于單一　　

1952年11月國(guó)家計(jì)委成立時(shí)，面對(duì)多種經(jīng)濟(jì)成分并存的新民主主義經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家計(jì)委實(shí)施了多種形式的計(jì)劃管理。直至1956年，在中國(guó)共產(chǎn)黨“八大”會(huì)議上，國(guó)家計(jì)委主任李富春仍然提出，計(jì)劃工作要根據(jù)“黨在過(guò)渡時(shí)期總路線，結(jié)合黨的各種政策，由國(guó)家機(jī)關(guān)按照適當(dāng)分工，分別不同情況”，采取不同的方法和形式進(jìn)行。根據(jù)當(dāng)時(shí)存在多種經(jīng)濟(jì)成分的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景，對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)以外的經(jīng)濟(jì)成分，在計(jì)劃上不能不帶有相當(dāng)大的估算性質(zhì)。因此，李富春提出：“在計(jì)劃方法上，有的采取直接計(jì)劃，有的采取間接計(jì)劃；在計(jì)劃的范圍上，有些生產(chǎn)、建設(shè)和事業(yè)的主要指標(biāo)在國(guó)家計(jì)劃中做了具體規(guī)定，有些則不做具體規(guī)定；在計(jì)劃工作的分工上，各級(jí)計(jì)劃?rùn)C(jī)關(guān)除負(fù)責(zé)綜合平衡外，著重注意直接計(jì)劃，而在間接計(jì)劃方面（如農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和私人工商業(yè)），則采取由國(guó)務(wù)院各辦公室、各部和各省（市）、自治區(qū)分工管理的辦法來(lái)進(jìn)行工作。為了說(shuō)明計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下計(jì)劃管理形式多元化的必要性，李富春還特別強(qiáng)調(diào)了他在蘇聯(lián)了解的情況：農(nóng)產(chǎn)品的自由交換和集市貿(mào)易在蘇聯(lián)也仍然存在著。[18][18]　　

這種全面計(jì)劃和分別對(duì)待相結(jié)合、統(tǒng)一綜合和分工管理相結(jié)合的方法，基本上符合于我國(guó)的實(shí)際情況。　　

但是，1958年以后，隨著人民公社化運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的指令性計(jì)劃管理不斷加強(qiáng)，管理形式趨于單一，農(nóng)民的自主決策和農(nóng)產(chǎn)品的自由交換微乎其微。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受挫之后，在1961－1964年的調(diào)整階段市場(chǎng)與自由貿(mào)易的作用一度得以發(fā)揮，適應(yīng)市場(chǎng)松動(dòng)和改進(jìn)計(jì)劃工作的要求，國(guó)家計(jì)委一度重新提出計(jì)劃管理的多元性，包括：指令性的、指導(dǎo)性的和參考性的。但是經(jīng)濟(jì)剛剛恢復(fù)，上述改進(jìn)的方式尚未實(shí)施，就進(jìn)入了“文革”。“割資本主義尾巴”的運(yùn)動(dòng)使農(nóng)民少量的家庭經(jīng)營(yíng)被取締，在“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”、“以糧為綱”的口號(hào)下，生產(chǎn)隊(duì)在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中，連農(nóng)作物的品種、種植面積、產(chǎn)量均受計(jì)劃制約。不僅農(nóng)民沒(méi)有自主權(quán)，“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”中的生產(chǎn)隊(duì)也失去了自主權(quán)。因此，計(jì)劃實(shí)施形式單一化了：直接計(jì)劃與間接計(jì)劃、指導(dǎo)性計(jì)劃與指令性計(jì)劃已沒(méi)有什么區(qū)別了。這種情況直到1978年以后才得到明顯改變。　　

另一方面，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的初期起，我國(guó)計(jì)劃工作就具有計(jì)劃服從實(shí)施的特點(diǎn)。1955年夏天，第一個(gè)五年計(jì)劃已經(jīng)執(zhí)行了3年，計(jì)劃實(shí)施的比較順利。7月，經(jīng)過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)，第一個(gè)五年計(jì)劃方正式頒布。這一過(guò)程體現(xiàn)了這種特點(diǎn)。此后，計(jì)劃一再變更的情況，存在于每個(gè)五年計(jì)劃和大多數(shù)年度計(jì)劃之中。這種情況既反映了在政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)驟變的背景下，中長(zhǎng)期計(jì)劃的管理與實(shí)效有限，具體數(shù)字很難有理想的預(yù)見(jiàn)性；也在一定程度上反映了計(jì)劃工作比較務(wù)實(shí)的特點(diǎn)。　　

四、微觀管死與宏觀多變

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，與宏觀多變并行的，是企業(yè)被管得很死，沒(méi)有自我更新改造的能力。

20世紀(jì)50年代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的所有制成分逐漸形成單一公有制，計(jì)劃成為資源配置的唯一因素。為了集中財(cái)力、物力完成重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，企業(yè)的投資權(quán)限受到嚴(yán)格的限制。特別是國(guó)營(yíng)企業(yè)的自主權(quán)微乎其微。

1953年10月23日，大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)剛剛開(kāi)始，財(cái)政部就做出了《關(guān)于編制國(guó)營(yíng)企業(yè)1954年財(cái)務(wù)收支計(jì)劃草案各項(xiàng)問(wèn)題的規(guī)定》。其中明確：各部門(mén)的基本建設(shè)支出，技術(shù)組織措施費(fèi)，新產(chǎn)品試制費(fèi)，零星固定資產(chǎn)購(gòu)置及各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)，均屬經(jīng)濟(jì)撥款之范圍，應(yīng)悉數(shù)列入財(cái)務(wù)收支計(jì)劃“預(yù)算撥款”的有關(guān)項(xiàng)目?jī)?nèi)，不得以基本折舊基金、基本建設(shè)其他收入或利潤(rùn)等項(xiàng)抵補(bǔ)；1954年9月25日，國(guó)家計(jì)委在《關(guān)于1955年國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)收支計(jì)劃中若干費(fèi)用劃分問(wèn)題的暫行規(guī)定》中提出：關(guān)于零星固定資產(chǎn)購(gòu)置費(fèi)用的規(guī)定，(一)凡價(jià)值在五百萬(wàn)元（舊幣，與新幣的比值為10000：1，合新幣500元，下同）以上，使用年限在一年以上，同時(shí)具備以上兩個(gè)條件者作為固定資產(chǎn)。不符合上列規(guī)定者，均作為“低值及易耗品”處理。地質(zhì)部、農(nóng)業(yè)部及文教系統(tǒng)所屬企業(yè)部門(mén)，可按二百萬(wàn)元標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。此項(xiàng)固定資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)變更后，各部所有一九五四年前購(gòu)置的固定資產(chǎn)不合乎上述標(biāo)準(zhǔn)者，一般不作調(diào)整，一九五五年新增固定資產(chǎn)均應(yīng)按新標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。(二)零星固定資產(chǎn)購(gòu)置費(fèi)用，列入國(guó)家預(yù)算對(duì)各部經(jīng)濟(jì)撥款計(jì)劃內(nèi)單列項(xiàng)目，不經(jīng)中國(guó)人民建設(shè)銀行撥款，由各部自行掌握使用。試制新種類(lèi)產(chǎn)品應(yīng)盡可能利用現(xiàn)有設(shè)備，其必須新增加設(shè)備以及必須新增添屬于固定資產(chǎn)范圍內(nèi)工具、卡具等其所需’資金，及新種類(lèi)產(chǎn)品試制成功后，屬于樣品性質(zhì)需要出售者，試制成本超過(guò)一般正常成本的部分，以及試制樣品須留存企業(yè)作試驗(yàn)研究而不出售者所需費(fèi)用，和因新種類(lèi)產(chǎn)品試制失敗所發(fā)生的一切費(fèi)用，列入國(guó)家預(yù)算對(duì)各部經(jīng)濟(jì)撥款計(jì)劃內(nèi)單列項(xiàng)目，不經(jīng)中國(guó)人民建設(shè)銀行撥款，由各部自行掌握并擬定管理辦法。新種類(lèi)產(chǎn)品試制失敗后，其殘值變價(jià)收入，一律上繳國(guó)庫(kù)。1955年lO月6日，財(cái)政部在《關(guān)于1956年國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)收支計(jì)劃中若干費(fèi)用劃分問(wèn)題的暫行規(guī)定》中作出關(guān)于零星基本建設(shè)支出的規(guī)定：凡進(jìn)行新建的建設(shè)單位和進(jìn)行改建、擴(kuò)建的企業(yè)單位所有零星基本建設(shè)(包括零星固定資產(chǎn)購(gòu)置)一律列入基本建設(shè)計(jì)劃。企業(yè)為生產(chǎn)需要而進(jìn)行的零星基本建設(shè)(包括零星固定資產(chǎn)購(gòu)置)，應(yīng)盡量編入基本建設(shè)計(jì)劃。為照顧企業(yè)小額基本建設(shè)用款，主管部可以在每一企業(yè)單位不超過(guò)10.000元范圍內(nèi)，在各部經(jīng)濟(jì)撥款內(nèi)單列項(xiàng)目表示。[19][19]　　

這些規(guī)定將企業(yè)的固定資產(chǎn)投資、更新改造、新產(chǎn)品試制的主動(dòng)權(quán)幾乎全部控制在主管部手中，使國(guó)有企業(yè)不僅沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的壓力，追求利潤(rùn)的動(dòng)力，而且也失去了創(chuàng)新的可能。　　

正如當(dāng)時(shí)的財(cái)政部副部長(zhǎng)吳波在反省工作時(shí)所說(shuō)：對(duì)于低值易耗和固定資產(chǎn)的界限為，對(duì)重工業(yè)部門(mén)規(guī)定為500無(wú)，對(duì)輕工業(yè)、交通運(yùn)輸和商業(yè)部門(mén)規(guī)定為200元。超過(guò)這個(gè)界限的就要按程序輸申請(qǐng)撥款手續(xù)，使得企業(yè)單位的某些急于解決的問(wèn)題不能得到及時(shí)解決，在生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)管理上產(chǎn)生了不利的影響。

而計(jì)劃工作則要管理投資，要管理經(jīng)營(yíng)，對(duì)于企業(yè)的各項(xiàng)活動(dòng)都要審批且程序嚴(yán)格，并在一定程度上承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)透不過(guò)氣，計(jì)劃工作也萬(wàn)分忙祿。　　

五、以“條”、“塊”為特征的整體與局部分割　　

1956年，社會(huì)主義改造完成以后，中央領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，人民民主專(zhuān)政已經(jīng)更加鞏固，有必要也有可能按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、因地制宜、因事制宜的方針，進(jìn)一步劃分中央和地方的行政管理職權(quán)，改進(jìn)行政體制，以利于地方積極性的充分發(fā)揮。國(guó)務(wù)院在5月到8月召開(kāi)了全國(guó)體制會(huì)議。會(huì)上提出在劃分中央和地方的行政管理職權(quán)的時(shí)候，應(yīng)該實(shí)行以下的原則：（1）明確地規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市有一定范圍的計(jì)劃、財(cái)政、企業(yè)、事業(yè)、物資、人事的管理權(quán)；（2）凡關(guān)系到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)而帶全局性、關(guān)鍵性、集中性的企業(yè)和事業(yè)，由中央管理；其他的企業(yè)和事業(yè)，應(yīng)該盡可能地多交給地方管理；企業(yè)和事業(yè)在下放的時(shí)候，同他們有關(guān)的計(jì)劃、財(cái)務(wù)管理和人事管理一般地應(yīng)該隨著下放；（3）企業(yè)和事業(yè)的管理，應(yīng)該認(rèn)真地改進(jìn)和推行以中央為主、地方為輔或者以地方為主、中央為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理方法，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)和事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)；（4）中央管理的主要計(jì)劃和財(cái)務(wù)指標(biāo)，由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一下達(dá)，改變過(guò)去許多主要指標(biāo)由各部門(mén)條條下達(dá)的辦法；（5）某些主要計(jì)劃指標(biāo)和人員編制名額等，應(yīng)該給地方留一定的調(diào)整幅度和機(jī)動(dòng)權(quán)；（6）對(duì)于民族自治地方各項(xiàng)自治權(quán)利，應(yīng)該做出具體實(shí)施的規(guī)定，注意幫助少數(shù)民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的發(fā)展；（7）改進(jìn)體制要逐步實(shí)現(xiàn)，計(jì)劃在第二個(gè)五年計(jì)劃期間全面實(shí)施。[20][20]　　

但是在計(jì)劃工作中，這些原則始終未能理想地實(shí)現(xiàn)。中央各部門(mén)（簡(jiǎn)稱(chēng)為“條”）與地方（簡(jiǎn)稱(chēng)為“塊”）之間的條塊分割的關(guān)系成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各類(lèi)矛盾的一個(gè)焦點(diǎn)。反映在諸多方面。　　

工業(yè)管理體制被稱(chēng)作“敲鑼、賣(mài)糖，各有各行”。中央各部門(mén)由于自管自，大都不愿搞綜合利用和專(zhuān)業(yè)化協(xié)作；地方一沒(méi)有錢(qián)，二沒(méi)有設(shè)備，想搞也搞不成。以至許多設(shè)備不能充分利用，資源白白浪費(fèi)。如天津發(fā)電廠一年有30萬(wàn)噸爐灰要扔到海里去，水電部寧可花1000萬(wàn)元買(mǎi)條船運(yùn)爐灰，卻不肯給地方一些錢(qián)，生產(chǎn)爐灰磚。長(zhǎng)陽(yáng)的鐵礦含磷，如果只從冶金部省投資、少用焦煤的角度考慮，礦石要洗選后入爐，磷的資源得不到利用；從整體考慮，綜合利用資源，采用原礦入爐，這固然冶金部的投資要增加，高爐用焦比要高，每年可以生產(chǎn)80－100萬(wàn)噸磷肥、200萬(wàn)噸礦渣水泥。為了避免部門(mén)間協(xié)作的扯皮，減少“交易成本”，許多部在安排項(xiàng)目時(shí)，都力圖自給自足，自成系統(tǒng)。如六機(jī)部、交通部在上海擴(kuò)建和改建的江南、瀘東、上海等船廠，它們的多余鑄鍛能力達(dá)75％，鑄鋼多余能力達(dá)90％，鑄造多余能力達(dá)75％。有個(gè)炮彈廠有些搞運(yùn)輸?shù)睦像R，工廠不能用了賣(mài)給農(nóng)村還可以用幾年，但是根據(jù)企業(yè)管理?xiàng)l例，馬是固定資產(chǎn)，喂不好死了可以，就是不能賣(mài)。

國(guó)家計(jì)委的基建投資數(shù)字來(lái)自中央各部，這些安排如與地方實(shí)際情況不符也很難改變。譬如在機(jī)電產(chǎn)品生產(chǎn)方面，計(jì)劃管理同企業(yè)管理、物資分配制度和財(cái)政制度矛盾很突出。生產(chǎn)計(jì)劃由一機(jī)部擬定，材料、設(shè)備由地方分配，往往與計(jì)劃銜接不上。一臺(tái)萬(wàn)能銑床需要鋼材39種、289種規(guī)格，有色金屬16種、143種規(guī)格，輔助材料221種、322種規(guī)格，材料供應(yīng)由地方分配，往往保證不了生產(chǎn)計(jì)劃的完成。農(nóng)業(yè)資金的使用也由于分兵把口、條條下達(dá)，農(nóng)業(yè)基建、農(nóng)貸、農(nóng)林水事業(yè)費(fèi)、支援窮隊(duì)、農(nóng)村救濟(jì)、上山下湖、排灌等資金，由六七個(gè)部分管，既造成苦樂(lè)不均，更難以發(fā)揮效益。在物資分配上更難銜接，企業(yè)當(dāng)年申請(qǐng)，部門(mén)當(dāng)年平衡、當(dāng)年安排生產(chǎn)、當(dāng)年交貨，解決一個(gè)配件最快也得四個(gè)月，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，四個(gè)小時(shí)即可送到。　　

計(jì)劃管理體制頭緒太多也造成了大量重復(fù)工作。如重慶市計(jì)委在1963－64年的一年中，先后收到上面下達(dá)的1965年工業(yè)計(jì)劃58次。其中，國(guó)家計(jì)劃2次，中央11個(gè)部（公司）15次，省計(jì)委3次，省14個(gè)廳（局）38次；有正式計(jì)劃、增產(chǎn)計(jì)劃、專(zhuān)案計(jì)劃、調(diào)整計(jì)劃等。地方與企業(yè)不僅難以發(fā)揮積極性，而且被大量繁瑣的表報(bào)占用了時(shí)間和精力。

六、重基建輕技改　　

為了建立完整的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和工業(yè)體系，分配基本建設(shè)投資是計(jì)劃工作的重要內(nèi)容和資源配置的主要手段。然而技術(shù)改造問(wèn)題也是資源配置中不可忽視的方面。不僅原有企業(yè)的技術(shù)改造工作不應(yīng)忽視，而且隨著新建企業(yè)的大批投產(chǎn)，技術(shù)進(jìn)步和設(shè)備更新的要求也越來(lái)越迫切。但是，由于投資軟約束，甚至無(wú)風(fēng)險(xiǎn)，地方與部門(mén)追加基建投資對(duì)計(jì)委壓力很大，使計(jì)委不得不將有限資金不斷向基本建設(shè)追加；另一方面，企業(yè)缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力和追逐利潤(rùn)的激勵(lì)，技術(shù)進(jìn)步、更新改造的動(dòng)力不足。從而加重了“一頭重、一頭輕”的跛足趨勢(shì)。導(dǎo)致企業(yè)“復(fù)制古董”，整體技術(shù)水平原地踏步，拉大了我國(guó)企業(yè)的技術(shù)水平與世界先進(jìn)水平的差距。

1964年毛澤東批評(píng)了計(jì)委的工作。在全國(guó)計(jì)劃會(huì)議上，各級(jí)計(jì)劃干部作了一次集中的反省。華東沿海的老城市對(duì)技術(shù)改造問(wèn)題的意見(jiàn)尤其突出。他們算了一筆賬：改造一個(gè)冷軋帶鋼廠只花90萬(wàn)元，但從1958年到1963年就上繳了利潤(rùn)2700萬(wàn)元，支援了19個(gè)省市和70個(gè)軍工單位生產(chǎn)的需要。改造一個(gè)鐘表元件廠只花99萬(wàn)元，三年上繳利潤(rùn)183萬(wàn)元。上海有個(gè)樂(lè)器廠，廠房是竹棚的，只要花12萬(wàn)元改造，每年就可增加利潤(rùn)25萬(wàn)元，可生產(chǎn)一流產(chǎn)品，出口創(chuàng)匯增加一倍。可見(jiàn)改造老廠比新建廠投資省、收效快。但是在國(guó)家計(jì)劃中只有基本建設(shè)計(jì)劃，沒(méi)有技術(shù)改造計(jì)劃。技術(shù)改造缺少投資、設(shè)備和物資。在第二個(gè)五年計(jì)劃期間，天津市90％以上的投資用在擴(kuò)建項(xiàng)目上，用于老企業(yè)技術(shù)改造的投資只占7－8％，結(jié)果老企業(yè)設(shè)備失修，技術(shù)落后，影響產(chǎn)品質(zhì)量的提高和品種增加。而基本建設(shè)也由于戰(zhàn)線長(zhǎng)，半截工程很多，1958－1960年投資轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)的只占60％左右，形成綜合生產(chǎn)能力的就更少了。特別是在計(jì)劃體制的企業(yè)財(cái)務(wù)制度中，將技術(shù)組織措施、零星固定資產(chǎn)購(gòu)置、新產(chǎn)品試制等三項(xiàng)費(fèi)用，都由基本折舊費(fèi)解決，更不利于地方老企業(yè)的改造。因?yàn)檫@些企業(yè)設(shè)備陳舊，固定資產(chǎn)不值錢(qián)，折舊費(fèi)少，解決設(shè)備更新問(wèn)題雖然迫切，難度卻更大。他們希望將生產(chǎn)性開(kāi)支攤?cè)氤杀荆驈睦麧?rùn)提成中解決，這就涉及到價(jià)格、稅收和利潤(rùn)上繳或國(guó)家補(bǔ)貼問(wèn)題。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，特別是經(jīng)濟(jì)規(guī)模大起來(lái)之后，這種宏觀的、復(fù)雜的、涉及全局的問(wèn)題是無(wú)法解決的。 

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制存在的上述問(wèn)題由來(lái)已久，國(guó)家有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)早在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制剛剛建立的1956年“八大”前后就已查覺(jué)。在1956、1964年一再集中提出改革計(jì)劃工作的要求。但是拘泥于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)理論，改革總是不盡人意。

1956年開(kāi)出的處方是：放權(quán)讓利，調(diào)動(dòng)積極性。于1958年形成了一條以調(diào)動(dòng)一切積極因素，正確處理人民內(nèi)部矛盾，實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)同時(shí)并舉、中央工業(yè)和地方工業(yè)同時(shí)并舉、大型企業(yè)和中小型企業(yè)同時(shí)并舉等等為基本點(diǎn)的“鼓足干勁，力爭(zhēng)上游，多快好省地建設(shè)社會(huì)主義”的總路線。在這條“總路線”的指導(dǎo)下，出現(xiàn)了“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)和向地方政府放權(quán)讓利的行政性分權(quán)改革。在工業(yè)企業(yè)管理方面，作為“大躍進(jìn)”制度基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)管理“體制下放”運(yùn)動(dòng)，所起的消極作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于它的積極作用。因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)用行政命令配置資源的本質(zhì)決定了要求社會(huì)的高度集中統(tǒng)一，由行政性分權(quán)造成的分權(quán)型命令經(jīng)濟(jì)體制既不符合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的這種要求，又因?yàn)樵斐傻貐^(qū)分割而與建立統(tǒng)一市場(chǎng)的要求南轅北轍。結(jié)果是欲速則不達(dá)。　　

 “行政性分權(quán)”的做法在60年代初期暫停后， 60年代中葉國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)了正常發(fā)展。正值以電子工業(yè)為代表的新技術(shù)革命在世界蓬勃發(fā)展之際，陳伯達(dá)就發(fā)展電子化學(xué)工業(yè)，提出改變計(jì)劃體制下條塊分割、資源不能綜合開(kāi)發(fā)利用等問(wèn)題的建議，毛澤東就此再次[21][21]嚴(yán)厲批評(píng)計(jì)委，責(zé)令其改革工作。但是在1964年的全國(guó)計(jì)劃會(huì)議上，對(duì)于如何改革意見(jiàn)很不一致。地方普遍要求擴(kuò)大自主權(quán)，而國(guó)防與國(guó)家工交部門(mén)要求進(jìn)一步加強(qiáng)集中統(tǒng)一、建托拉斯。在1962年開(kāi)始了“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的社會(huì)政治背景下，計(jì)劃工作的問(wèn)題集中到教條主義與群眾路線方面，上綱到“無(wú)產(chǎn)階級(jí)與資產(chǎn)階級(jí)”的斗爭(zhēng)。從此，計(jì)劃工作革命被要求以“1942年延安整風(fēng)的方式。在整個(gè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)的干部中，拿毛澤東思想作武器，以反對(duì)三個(gè)主義為內(nèi)容，革資產(chǎn)階級(jí)思想，立毛澤東思想。”計(jì)委黨組在《1965年計(jì)劃綱要（草案）》中提出“用整風(fēng)精神和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的方法，肅清主觀主義、分散主義、官僚主義，在思想上、組織上、制度上、方法上進(jìn)一步革命化”[22][22]。　　

由于改革和“革命”沒(méi)有從體制上找準(zhǔn)方向和目標(biāo)，上述革命化的要求雖然使各級(jí)計(jì)劃干部提高了嚴(yán)格要求自己的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于黨和國(guó)家的方針政策執(zhí)行得更加努力和刻苦，但是計(jì)劃管理本身的上述問(wèn)題沒(méi)有解決。隨著我國(guó)工業(yè)化初級(jí)階段的渡過(guò)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的建立，計(jì)劃體制的弊病越來(lái)越突出。1978年中國(guó)開(kāi)始了向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方向的改革，1992年明確了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)，2003年召開(kāi)的第十屆全國(guó)人大決定以國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)取代國(guó)家計(jì)劃發(fā)展委員會(huì)，標(biāo)志著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和計(jì)劃管理逐步發(fā)生了根本的“轉(zhuǎn)軌”和變化。在這樣的時(shí)刻，回顧計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期計(jì)劃管理的上述特點(diǎn)，對(duì)于認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)軌過(guò)程與成效，都將有所裨益。     

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