摘要：為了通過擴大財政開支應對新冠疫情帶來的巨大挑戰，實施就業保障計劃并保持物價穩定，為鄉村振興戰略中農村基礎設施建設、中國版綠色新政和新基建提供巨額公共投資的資金保障，以消化由于疫情阻斷外銷而導致的大量生產過剩，建議將《中國人民銀行法》第二十九條修訂為“中國人民銀行可以直接認購、包銷一部分國債，但不得認購、包銷地方政府債券”。
這兩天，媒體報道了四位人大代表在兩會上提出的修訂《中國人民銀行法》提案的內容，本人認為最有價值的是將促進就業增加為貨幣政策的目標，該提案建議將《中國人民銀行法》第三條修改為“貨幣政策目標是保持貨幣幣值的穩定，促進充分就業，并以此促進經濟增長”。當然，充分就業也是財政政策的核心內容。
然而，這些提案都沒有涉及到目前迫切需要修訂的《中國人民銀行法》第二十九條，以便央行通過直接購買國債為財政部擴大開支提供貨幣供給，以應對新冠疫情帶來的各種挑戰：通過大規模財政開支，實施就業保障計劃，為鄉村振興戰略中農村基礎設施建設、中國版綠色新政和新基建提供巨額公共投資資金的保障;應對新冠疫情帶來的失業率上升，消化由于疫情阻斷外銷而導致的大量生產過剩，有力地推動向內需轉型,盡早實施筆者在十年前提出的國內經濟大循環戰略;對新冠疫情中的貧困和低收入群體增加補貼;降低我國企業負債率過高的風險，紓解中小企業因融資難、融資貴和疫情沖擊所導致的嚴重財務困難，等等。因此，筆者建議將《中國人民銀行法》第二十九條：“中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券”修訂為“中國人民銀行可以直接認購、包銷一部分國債，但不得購買外匯發行人民幣，不得認購、包銷地方政府債券。”
但是，由于“不得購買外匯發行人民幣”涉及到從出口導向型經濟向內需轉型的其它相配套政策改革，短期內難以兌現，因此，筆者建議，為了應對目前疫情挑戰的迫性需要，全國人民代表大會常務委員會可以先不涉及這一問題，目前就可以將《中國人民銀行法》第二十九條修訂為“中國人民銀行可以直接認購、包銷一部分國債，不得認購、包銷地方政府債券”。待時機成熟后，再進行修改，增加“不得購買外匯發行人民幣”這一重要內容。有關“不得認購、包銷地方政府債券”問題，我們回頭將有文章專門討論這一問題。
筆者在2015年12月提交給某部委的研究報告從理論、歷史和國際比較等角度專門探討了為什么要修訂《中國人民銀行法》第二十九條和改革人民幣發行機制的問題，討論了央行用購買外匯占款替代購買財政部國債發行人民幣所帶來的嚴重惡果，該報告與此相關的三章內容收錄到了筆者今年七月初即將出版的著作《探尋新模式：國內經濟大循環戰略與政策選擇》。在該書中，筆者提到，在2012年春天的“兩會”期間，由中國社會科學院法學所劉海波起草，并由筆者和江涌、余云輝簽名的“關于廢除《中華人民共和國中國人民銀行法》第二十九條的提案”，曾通過當時重慶大學法學院的全國人大代表陳忠林教授提交給兩會，但最后因沒有下文而不了了之。其實，當時我們知道這個提案被轉交給人大常委會討論的可能性很小，但我們之所以提出這一議案是為了表明中國還有明白人，為此留存一個歷史記錄。
后來，劉海波以“我國應當廢除《中國人民銀行法》第二十九條”為題在網絡上發布了這個提案。現在，筆者修改了幾個字，將劉海波起草的該提案原文附錄于后，筆者以后有可能將重新起草一份“關于修訂《中華人民共和國中國人民銀行法》第二十九條的建議”。
當然，筆者知道，由于新自由主義經濟學在中國的支配性影響，這個“修訂《中國人民銀行法》第二十九條的建議”在短期內仍是不會被接受的。之所以撰寫這個建議是為了表明一個看法：《中國人民銀行法》第二十九條是作法自斃、中國人給自己套上枷鎖的一個規定;并留存一個歷史記錄，以便后來的經濟政策史研究者將不得不感嘆：如果接受了筆者的這個建議，中國在應對新冠疫情危機的挑戰上將省去很多痛苦和損失。
筆者相信修訂《中國人民銀行法》第二十九條是歷史的必然，這一天遲早要到來，因為只有修訂《中國人民銀行法》第二十九條，中國才能真正轉向內需，才能跨越中等收入陷阱并步入發達國家行列。我們為此不斷呼吁，目的是為了引起人們高度重視“中國人民銀行不得直接認購、包銷國債”這一規定的不合理性及其帶來的嚴重惡果，并為以后的研究者提供思考和研究這一問題的線索。
目前有關“財政赤字貨幣化”的討論是不得要領的，因為這個概念是誤導性的，2012年“關于廢除《中華人民共和國中國人民銀行法》第二十九條的提案”已經為中央政府直接購買國債提供了符合實際的理論基礎，筆者七月份將要出版的新書運用現代貨幣理論學派的新理論對此又進行了更深入的討論。
2020年5月21日下午
附錄：我國應當廢除《中國人民銀行法》第二十九條 劉海波(中國社會科學院法學研究所)
2012年初
1995年3月通過、2003年12月修正的《中華人民共和國中國人民銀行法》第二十九條規定：“中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券”。表面看來，這是一個預防通貨膨脹的合理規定，央行貨幣政策委員會委員周其仁稱上述銀行法規定為一項意義深遠的制度安排，是關閉了政府主動超發貨幣之門。深究起來，這是個荒謬規定，其依據非常淺薄。這個規定使人民幣喪失了完全主權貨幣的性質，中國喪失了能夠根據經濟發展和其他需要自主發行與回收人民幣的政策手段。在當前的形勢下，這個規定的繼續存在，無疑是自縛手腳，使得調整經濟結構、轉變發展方式、實現共同富裕、防范金融風險等工作失去了至關重要的政策手段。我國亟需廢除《中國人民銀行法》第29條。
一、國債本來就是主權貨幣發行的手段
經濟體的運轉需要貨幣，歷史上的一些案例表明，僅僅是貴金屬貨幣供應量增加，就促進了貿易量擴大和經濟發展，如明末白銀流入制造的繁榮。貨幣的流出往往制造“錢緊”，引起經濟蕭條。經濟的成長諸如新技術的投入、交易的擴大、自然經濟的瓦解等，需要貨幣量的相應增加。金屬貨幣時代，通過采掘礦藏，商業銀行的信用創造，使得貨幣供應滿足于經濟發展的需要。但這終究有致命的弱點，就是貨幣供應無法合理地控制。根據凱恩斯的總結，堅持貨幣金屬論，存在三個無法克服的問題，影響經濟發展：1、 金屬貨幣生產彈性很小，近似為0，無法擴大供應，不能滿足生產需要。從而導致生產擴大受貨幣供應量制約。2、 金屬貨幣的替換彈性近似為0，同樣導致供應量難以擴大。3、 金屬貨幣本身具有價值，而且具有周轉靈活性和流動性，人們樂意儲藏，需求旺盛，帶來實際流通數量減少，影響經濟發展。歷史經驗表明，金本位時代的經濟衰退和蕭條頻率反而高于紙幣時代。
主權信用貨幣是人類歷史上重大的制度發明。主權貨幣避免了以前金銀貨幣的一些弱點，可以根據經濟發展的要求而可以根據經濟和公共事務的需要調節基礎貨幣。等于一國央行有一個米粒大小的神奇空間，其中可以取出無量金銀，可以儲藏無量金銀。
一般來說，政府不能以貨幣發行作為財政手段來使用(不排除在緊急時刻非常謹慎地使用)，我國歷史上，政府濫發紙幣或劣質金屬幣用作財政支出導致經濟崩潰的教訓值得汲取。但是，財政支出可以是貨幣發行的手段，而且是最公平的手段。央行買國債是公平且能夠自主收放的貨幣政策手段。概括說，貨幣通常不是財政的手段，但財政可以而且應該是貨幣的手段。
要明白，國債向中央銀行發行可以是基礎貨幣注入手段，這是對本國人民公平的發行方法。無論是央行購買國債還是央行對商業銀行的再貸款，這些都不是真正意義的債務，因為這些債務一般情況下只能持續擴大。國債和再貸款作為發行基礎貨幣的方法，本來就同一般的債務不一樣，不可能最終得到清償。
二、美國和歐洲央行為什么要購買國債
美聯儲主要通過買賣美國聯邦政府債券的方式(公開市場業務)調控美元基礎貨幣量。假如美聯儲直接向美國財政部購買美國政府債券，由于美國財政部通常以新債還舊債，因此只要美聯儲持續、穩定地購買國債，則美國財政部就可以永遠維持相應的債券融資額度，這些基礎貨幣也就會永遠保持流通，不被美聯儲回籠。這個時候，美國財政部實際上是鑄幣稅的真正享有人。
所謂美國國債，是國債形式下偽裝的美元基礎貨幣發行而已。經濟全球化下，美國政府供應貿易貨幣美元，美國國債就必須增加。
據1992年通過的《馬斯特里赫特條約》，歐洲央行不能直接購買各成員國的國債。但是，歐洲央行最近卻進行二輪長期再融資操作(Long Term Refinance Operation，簡稱LTRO)，本質上就是各國銀行從歐洲央行以極低的利率(1%)貸款，然后可以用這筆錢購買主權國家的債券，賺取息差。再融資操作讓歐洲央行成為中間人，歐洲央行出錢(其實是印錢)，銀行拿到錢后購買國債，然后再把國債返還給歐洲央行當貸款抵押。這些國債最終還是回到歐洲央行的手里，歐央行其實“買了”國債，歐洲央行的LTRO就是變相的印鈔。兩輪LTRO合并計算，歐洲央行共計LTRO上萬億歐元，折合美元約14000億，規模與美聯儲的兩輪量化寬松是相當的，和美國的蓋特納與伯南克采取的手段是一樣的。
歐美目前的印鈔是將貨幣發行作為財政手段。為了不出現通脹讓本國社會承擔，必然是需要將所印鈔的貨幣變成本國之外的資產，歐洲印鈔上萬億美元，美聯儲前面的量化寬松也印鈔16000億美元，這些貨幣經過金融衍生以后就是十萬億美元以上的規模，唯一一塊可以想象的十萬億美元以上的資產就是在中國。正是中國錯誤的貨幣發行方法和外資政策配合了歐美央行的舉動。
面對歐美的量化寬松貨幣政策，我國可以采取的關鍵對策就是央行購買國債，所產生的貨幣用于收購在華外資企業、建設高鐵和水利工程、加大民生投入，從而減少貿易順差、擠壓外資出境，最終大幅度降低外匯儲備。
三、中國外匯儲備累積的原因、惡果及解決辦法
目前，人民幣基礎貨幣發行通過外匯占款發行有兩個途徑，一是境外資金直接對我國的投資;二是我國對外貿易的順差。雙順差的積累，導致外匯占款/基礎貨幣遠遠大于100%。當前，中國的貨幣運轉，主要是通過兩個中介進行的，一個是美元，一個是土地。簡單來說就是，進口美元以發行人民幣基礎貨幣;抵押土地以完成人民幣信貸資金投放。對中國這樣的大國來說，這是最壞的貨幣擴張方式。自主發行基礎貨幣而不是通過外匯占款、主權信貸取代外資、臺賬管理貸款取代土地抵押貸款，是中國金融健康發展的方向。
人民銀行法第29條使我國關上了自主增加基礎貨幣的渠道，另外由于沒有重視銀行、企業等社會組織建設，同時社會資本和信任機制流失，中國面臨制度性資本短缺，所以只能利用外資。
只要中國不能解決制度性資本短缺和制度性內需不足問題，則外匯儲備的累積不可避免，調整匯率不能起什么作用。外匯儲備花不出去，變成美國國債和兩房債券是完全合乎邏輯的，外匯儲備過度累積是中國過剩產能的貨幣表現，是中國制度性資本短缺的貨幣表現。因為中國的制度性資本短缺和制度性消費不振，導致美國人印鈔雇傭中國，美國人印鈔消費中國。中國外匯儲備累積到3萬多億美元并且只能不斷累積下去經濟才會不停擺。
中國經濟發展客觀需要基礎貨幣的增加，但外匯占款是一個惡性的信用膨脹過程。因為基礎貨幣的增加不能完全對應于本國經濟發展的需要，還要輸出物質財富和讓渡股權，白白對外交上一筆鑄幣稅。外匯儲備累積是一個惡性的信用膨脹過程，類似于當年國民黨統治時政府印鈔用于軍費、中共在解放區收繳法幣到國統區搶購物資，國統區所發生的惡性信用膨脹。當下中國的經濟困局表現的所謂通貨膨脹，并非是政府直接印刷基礎貨幣“重斂于民”，而是形成了這么一個局面，美聯儲成了中美聯合經濟體的中央銀行，它是中國人民幣基礎貨幣的最終提供者;因為中國內需嚴重不足，因為美國人社會福利降不下來，客觀上形成了美國人印錢消費中國。外匯儲備的累積是中國經濟政策和美元地位、美國政策自然而然的結果。
面對制度性資本短缺和制度性內需不足。中國經濟當局似乎不明白主權貨幣和主權信貸的性質，不明白主權信貸搞建設和印鈔消化產能過剩的原理。
一個國家其基礎貨幣能夠自主收放，乃是貨幣主權的根本體現，乃是主權信貸運行的前提。主權信貸之原理用一句話來概括就是印鈔搞經濟建設。在經濟體中，從微觀角度發現了經濟機會，此時萬事俱備，只欠資金，那么企業或其它組織就在銀行申請貸款。銀行的意義在于能夠擴張信用，銀行信用的源頭在中央銀行發行的基礎貨幣，所以說最終而言是印鈔搞建設。其過程不是印鈔在先，而是經濟發展的潛力逼出印鈔，是經濟發展的潛力催生出了資本，而不是資本促進了經濟發展。我國在1994年外匯體制改革之前，央行再貸款一直是基礎貨幣發行的主渠道。1998年之前，我國實行信貸額度計劃管理，在這一時期，通常國家計委在每年年底根據各省、市上報的投資項目，提出下一年投資的“大計劃”，然后，人民銀行再根據這個大計劃制定各商業銀行、各省市信貸額度分配的“小計劃”。主權信貸搞建設印鈔、生產過剩時印鈔消費和財經紀律無關，偏偏中國人以此自我束縛。惡性的信用膨脹，是土地抵押信貸和印鈔作為財政手段。上面兩種貨幣發行，形式相同實質是完全不同的。如果連兩種印鈔行為的實質都分不清，卻株守貨幣主義教條來控制所謂的通脹，只能給中國經濟帶來更深的傷害。中國自主發行基礎貨幣，只有這樣才能降低外儲，遏制美國不遵守財經紀律的行為。外匯儲備之累積是中國經濟在目前制度下能夠運轉的條件，改變這個困局，在于以主權貨幣取代外匯占款;通過地租與資本的社會化、社會保障體系的完善來根本改變內需不足的問題。從而無需美國印鈔來雇傭和消費中國。我國需財政向央行發行國債，主動發行基礎貨幣，替代原來靠外匯占款發行的那部分，以平衡的方式擠壓熱錢、外資出境，逐步使外匯儲備降低和消滅，做到降低外匯儲備的同時國內就業狀況不惡化同時收入分配趨向平等。
四、我國防范金融風險的思路
進入2011年以來，種種跡象表明中國經濟無疑處于嚴重的危險當中，我們面臨房地產泡沫破裂、地方政府債務危機、就業大頭的中小型制造業大面積倒閉、資本出逃做空中國等等可能的危險。如果中國房地產下跌50%以上，這個不可逆轉的過程造成的結果是銀行技術性破產。由于地方政府債務也是以土地融資形成，中國銀行業面臨空前的風險。在目前的換匯體系下，如果撤走1萬億美金的外匯，央行必須收回30萬億左右的人民幣。市場馬上就會因為缺錢而陷入流動性緊縮，進入崩潰。我們應當做好應對金融危機、維護國家經濟安全的準備。我們需要緊迫廢除人民銀行法29條，使中央財政能夠向央行發行國債，恢復人民幣完全主權貨幣的性質，中央財政獲得資金。我們需要大幅度降低或根本取消出口退稅，節余中央財政資金。
如果國際資本大規模外逃，不需要恐懼，資本缺口完全可以由上述中央財政資金填補，實際上就是中央銀行印鈔充當這些企業的資本金。在金融危機形勢下，正是重建“國有企業”的好時機。依靠主權信貸建設，既是市場經濟的合格主體又實現了資本社會化的“國有企業”應該是長期的目標。這是一個換血工程，換血完成后，中國經濟體將恢復健康。對美元投資者來說，當年，你們是帶著美元來的，現在，你們帶著美元走吧，咱們兩不相欠。一些外國友人和獨立經濟學家也建議中國政府用手里多余的美元買斷美國和其他國家的在華投資。
土地泡沫破裂后，絕對不能重新吹大，而是抓緊進行土地去資本化，交易利得稅、保有稅、遺產稅使得房地產喪失其大部分資產屬性。那么銀行資本金不足怎么辦?仍然是可以由上述中央財政資金充當國家股本注入銀行補充其資本金。
對于中西部地區，在能夠開展最嚴厲的肅貪反腐措施前提下，可以甄別一部分政府項目，評估其公益性質，使用上述資金消滅一部分地方政府債務。大幅度降低或根本取消出口退稅，用節余的中央財政資金補貼中西部政府財政，也可以消滅一部分地方政府債務。
央行購買國債發行的基礎貨幣和節省的出口退稅資金還可以進行高鐵建設、水利建設、社會保障建設和中西部地區的基礎設施建設。這些工作需要吸納大量勞動力，其工資要有吸引力，其中一般民工都不能低于富士康流水線工人的工資。
按照上述方式，國內普通人民消費需求就會起來，需求起來之后就需要進口，因為我們生產的產品有些是需要從海外進口的，就是兩頭在外，現在變成一頭在外，另外一頭又在內了，這個時候就可能出現凈進口。進口就需要有些人拿人民幣去兌換美元，就意味著外匯儲備的減少。這是一個對沖的過程。一頭多發了人民幣，另外一頭外匯儲備減少了，又回籠了一批人民幣，人民幣又被央行收回來了，這和外資、貿易順差導致的美元進入過程是相反的。
總之，從一般的經濟學原理和我國目前面臨的局勢來看，《中華人民共和國中國人民銀行法》第二十九條都應當盡快廢除。
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