——對丹佛大學黃逸江博士的《中國綠色公共就業計劃——以消除失業實現國家目的和經濟增長》的推薦語
在前天的文章中，筆者提到，美國政府2.2萬億美元財政刺激方案的一個重大缺陷是沒有考慮實施“公共就業保障計劃”。這說明美國在應對這場全球大瘟疫引發的大蕭條上仍受到新自由主義經濟學很大的影響，它仍將政府直接提供就業崗位和舉辦公共工程視為禁區，這將大大減弱其財政政策刺激的效果。就業保障計劃是現代貨幣理論學派兩大政策建議之一(另一個是功能財政)，其靈感來源可以遠溯到我國古代的“以工代賑”實踐，在美國，“羅斯福新政”是其先驅。但與這些臨時性應對經濟危機的先驅實踐不同，“就業保障計劃”的設計則是一種常設的制度安排，類似于我國古代“常平倉”制度，其基本理論是：政府按照最低工資水平雇傭所有愿意工作的勞動者，從而保證充分就業。由于勞動力緩沖儲備的存在，在工資存在上升壓力的時候，勞動者就從就業保障計劃部門流向私人部門;在工資存在下降壓力的時候，勞動者從私人部門流向就業保障計劃。因此，就業保障計劃起到了穩定工資、進而穩定物價的作用。
今天，筆者向讀者推薦美國丹佛大學經濟系黃逸江博士將該理論運用于中國經濟的一篇重要論文：《中國綠色公共就業計劃——以消除失業實現國家目的和經濟增長》，該文是其博士畢業論文的一部分(文中的第X章是指其博士論文的第X章)。黃逸江博士師從現代貨幣理論學派第二代傳人，對現代貨幣理論具有完整的和深刻的理解和掌握，他的這篇論文提供了非常豐富的信息，它闡述了現代貨幣理論的一些基本原理，指出希臘政府的赤字增加是歐元危機爆發后的結果而非起因，這有助于打破“政府赤字即惡魔”的理論迷信，解放財政生產力，這不僅對于解決新冠疫情給我國造成的短期沖擊具有重要啟發意義，而且對于在長期內實施筆者的“國內經濟大循環戰略”具有重要理論意義。該文提出的一些觀點值得我國主流經濟學界認真對待和思考，例如，“就業帶動GDP”可行，而“GDP帶動就業”存在著與環境保護和結構調整目標相左等諸多問題;“公共就業計劃在用等量的財政赤字實現經濟拉動效果上優于目前的減稅政策”，等等，相信讀者在文中能發現更多的新觀點。
雖然我國在扶貧等實踐中已有一些非正式的“就業保障計劃”實踐，但仍沒有作為一種制度建構付諸實踐。今年二月份，由于受到新冠疫情大沖擊的影響，我國城市失業率已從去年的5.2%激增到6.2%。在今后幾個月，我國就業的形勢仍將是很嚴峻的，實施“就業保障計劃”正當時。因此，我們建議中央政府現在就應該研究并實施“就業保障計劃”的試點工作，這不僅是為了目前“穩就業”的需要，更是為了在長期內大規模向內需經濟轉型中較大規模推行“公共就業保障計劃”積累經驗。“就業保障計劃”實施一般是由中央政府出資、地方政府落實，它有利于改變目前我國中央財政赤字率過低而地方赤字率過高的不合理狀況，建立起更加現代化的中央與地方關系。
自2008年國際金融危機爆發以來，外需作為我國經濟增長發動力的動力急劇衰減，中美經濟戰對中國的出口導向型經濟再次造成沉重打擊，此次新冠病毒導致的世界經濟大危機直接導致了外需作為增長發動力的熄火，它必將推動各國更加注重國內生產和內需，以價值鏈分工為代表的全球化將會出現倒退，保護主義將會愈演愈烈。在這種歷史大趨勢之下，筆者建議，我國應該在實施筆者提出的“不對稱全球化戰略”(對發達國家淺度全球化和對“一帶一路”國家深度全球化)和“略有逆差”外貿戰略的同時，全面轉向內需，在國內實施財政赤字推動內需發展的新戰略，因為“一個國家并不需要通過出口來享受乘數效應的好處，加大政府支出也可以增加就業率和銷售。相較于出口導向的經濟增長，政府(赤字)支出導向的經濟增長的收益將始終留在國內”，較大規模地實施“公共就業保障計劃”就是這種國內經濟新戰略的重要組成部分。
黃逸江博士的這篇論文最重要的研究成果就是估算了全面實施“公共就業保障計劃”(文中稱作“中國綠色公共就業計劃”)的經濟效益和財政成本。按照他的計算，以2019年為例，增加占GDP 1.58%的財政赤字就足以實施一個完整的中國綠色公共就業計劃，從而消除2427萬的城鎮失業，并帶來3.13% – 4.55%的新增GDP，將中國2019年GDP增長率推至9.23% –10.65% 的區間。在筆者看來，即使黃逸江博士的這種計算不是很準確，但它也是八九不離十的。因此，在“國內經濟大循環戰略”之下較大規模實施“中國綠色公共就業計劃”，中國就可以迎來一個至少年均GDP增長率在8%以上并長達二、三十年的高速增長時代。我們知道，近幾年，我國經濟增速持續下降，2015年GDP增長率首次跌破7%，2019年GDP增長率為6.1%，學術界因此發生了“經濟增長保6的爭論”。在這種歷史背景之下，這篇論文的目的就是拋磚引玉，通過引入現代貨幣理論學派的新視野，對中國經濟長期發展的前景展開新的爭論。
中國經濟長期發展的潛力不同于西方發達國家，我國仍可以迎來一個經濟增長的黃金時代，這是筆者的一貫看法。2016年11月16日，筆者應邀在河南大學經濟學院做了《長期經濟停滯還是黃金時代：世界經濟長期前景與我國的重大抉擇》的報告，在這個報告中，筆者指出，有關世界經濟長期停滯的悲觀論調彌漫全球，該理論不了解新技術經濟范式的革命性影響，誤以為第五次技術革命浪潮的潛力已經耗盡，對我國經濟政策制定的視野產生了嚴重的消極影響。歷次技術革命浪潮的階段性規律向我們展現了一種樂觀的前景：目前的世界經濟正處于類似于戰后二十多年“黃金時代”前夜的“佩蕾絲時期”，而“黃金時代”能否到來則取決于“佩蕾絲時期”的制度大轉型。制度大轉型將為第五次技術革命浪潮的“拓展期”創造前提條件，在這一時期，新范式所包含的生產率量子躍遷和財富創造潛力將得到充分挖掘，從而將產生使整個社會普遍受益的經濟增長的“黃金時代”。世界經濟“長期停滯論”不適合與發達國家生產率水平仍然存在較大差距的中國國情，中國也不存在阻止和推遲“黃金時代”到來的強大的金融壟斷資本力量，但卻受阻于已經過時的新自由主義思維模式的廣泛影響。為此，我國需要解放思想，以智能工業化和綠色技術革命為核心，實現基礎廣泛的價值鏈升級和國內市場的寬廣開發，中國的經濟發展將迎來一個真正的“黃金時代”，世界經濟史為我們提供了成功的經驗和觸目驚心的教訓。在河南大學的這個學術報告中，筆者所謂的“國內市場的寬廣開發”就包括“公共就業保障計劃”。
“公共就業保障計劃”可以簡稱為就業保障(Job Guarantee)，早先被翻譯為“最終雇傭者計劃”，其含義是指國家作為最終雇傭者要承擔起為有意愿再就業的所有失業者提供工作崗位。2019年1月，筆者在《征收高出口稅：中美經濟戰出奇制勝的“殺手锏”》一文中在討論失業問題時，提出對于失業人員可以通過“‘最終雇主’雇傭計劃雇傭其就業”。2020年第4期的《教學與研究》將發表筆者和博士生楚珊珊合著的《現代貨幣理論學派的就業保障理論及其爭論述評》一文，有興趣的讀者可以參閱。該文摘要如下：現代貨幣理論學派認為，由于主權貨幣政府不受財政能力的限制，因而通過就業保障計劃，可以在實現充分就業的同時達到價格穩定。這一理論最近因傳統貨幣政策的式微和美國民主黨左翼力量援引其理論大力倡導和宣傳“綠色新政”而引發激烈爭論。本文對就業保障理論的現有研究和相關爭論進行了較全面的評述，進一步闡發了該學派主要代表人物蘭德爾·瑞根據其就業保障制度和貨幣制度理論所命名的“勞動力本位制”。本文認為，雖然充分就業與資本主義制度存在著內在的矛盾，但就業保障計劃在非常時期作為緩和社會尖銳階級矛盾的非常之舉也可以得到有限的實施。而該計劃從根本上來說是契合中國特色社會主義制度的，因而在我國可以成為常態性的制度設計，這是我國不同于發達資本主義國家和其他發展中國家的制度優勢?，F代貨幣理論學派的就業保障理論為中國特色社會主義政治經濟學就業理論的發展提供了重要的理論借鑒，為我們實現黨的十九大報告提出的高質量和充分就業目標提供了富有實踐意義的重要啟示。
附錄：中國綠色公共就業計劃——以消除失業實現國家目的和經濟增長
黃逸江
美國丹佛大學經濟系助理教授
美國全球可持續發展研究所研究學者
摘 要：本文闡述的“中國綠色公共就業計劃”是一個由中央政府出資、地方政府落實的公共就業保障政策，主要實現消除失業、實現國家目的、拉動經濟等三大目標：一是通過向每一個失業者提供公共就業的機會，消除市場經濟由于就業崗位不足帶來的失業;二是通過雇傭原本失業的勞動力，實現國家目的，如基礎設施建設、環境治理、社區服務、文化傳播等;三是通過向公共就業計劃的雇員發放工資，創造新增消費和內需，從而拉動經濟。
以2019年為例，增加占GDP 1.58%[①]的財政赤字將足夠實施一個完整的中國綠色公共就業計劃，從而消除2427萬[②]的城鎮失業，并帶來3.13% – 4.55%[③]的新增GDP，將中國2019年GDP增長率推至9.23% – 10.65% 的區間。同時，中國綠色公共就業計劃還帶來其它重要效益，如人民(包括農民工和退伍軍人)的經濟安全、社會和政治的穩定、對中國模式的信心提升、對環境污染的有效治理等。
由于實施該計劃需每年增加約GDP 1.58%的財政赤字，本文還通過研究三個具有代表性國家(美國、希臘、中國)的“體系收支余額”論證中國政府赤字的可持續性和必要性。結論是：對擁有貨幣主權的國家而言，真正具有違約風險的是民間企業債和個人債[④]，而非以本國貨幣結算的國債[⑤]。中國政府赤字不僅可持續，而且能有效穩定中國民間企業和個人的收支盈余，從而增強民間企業和個人的償債能力、減少中國金融系統的結構性風險。
關鍵詞: 中國經濟，可持續發展，公共就業，赤字，國債
JEL codes: J680, H630, H620,J580, B5, E
一、公共就業計劃的目標和特點
公共就業計劃(Public Job Guarantee)是一個由中央政府出資、地方政府落實的公共就業保障政策，主要實現消除失業、實現國家目的、拉動經濟等三大目標：一是通過向每一個失業者提供公共就業的機會，消除市場經濟由于就業崗位不足帶來的失業;二是通過雇傭原本失業的勞動力，實現國家目的，如基礎設施建設、環境治理、社區服務、文化傳播等;三是通過向公共就業計劃的雇員發放工資，創造新增消費和內需，從而拉動經濟。
傳統宏觀經濟政策(包括財政和貨幣政策)通過刺激經濟增長間接創造就業崗位。然而，機械替代人工是人類經濟發展的時代趨勢。農業社會轉型工業社會時，人類用工業就業填補了農業失業。工業社會轉型服務業社會時，人類用服務業就業填補了工業失業?？僧敺諛I就業也逐漸被機械取代時，充足的新就業崗位從何而來?如此的時代趨勢導致傳統宏觀經濟政策往往刺激了經濟，卻拉動不了就業，形成“沒有就業的經濟增長”(jobless growth)。相對而言，公共就業計劃是一個非傳統但合乎邏輯的解決失業的方案：直接創造就業崗位以消除失業，并通過這些新的就業崗位實現國家目的和拉動經濟增長。
上述傳統宏觀經濟政策和公共就業計劃的邏輯差異對GDP增長率與失業率的定量關系有重要影響。李克強總理在2013年就明確了經濟增長的目的：“我們關注GDP，其實關注的是就業。同年，李總理表達了對“經濟帶動就業”的效率的擔憂：“目前大概GDP增長1個百分點，能夠拉動130萬、甚至150萬人就業。”李總理的測算表明：即使假設1%的GDP增長能產生150萬個就業機會，要在2019年消除中國2427萬的城鎮失業，GDP需額外增長16%(即2019年實現22%的GDP增長率)。如此對GDP增長率不切實際的要求，恰恰說明了在機械化的時代趨勢下通過刺激經濟增長間接創造就業崗位的低效與不可行。
而在公共就業計劃中，創造就業是手段，經濟增長是結果。第四章的測算顯示，中國公共就業計劃將通過消除2427萬的城鎮失業實現3.13% - 4.55%的額外GDP增長。換言之，通過公共就業計劃全面消除城鎮失業不需要GDP額外增長16%。此差異反映了公共就業計劃相較傳統宏觀經濟政策的優勢：“就業帶動GDP”可行，而“GDP帶動就業”不可行且往往與環境保護和結構調整的目標相左。鑒于穩定就業的重要性和中國經濟對環境保護和結構性調整的需求，就業帶動GDP是更合理的邏輯選擇。
不僅傳統宏觀經濟政策對促進就業效果不佳，教育和培訓等被主流經濟學家推崇的政策對促進就業也乏善可陳。一個人的努力、教育、培訓或許能使他打敗其他競爭對手，從而獲得工作崗位。但個人的就業成功僅僅使失業人群名單發生改變，卻無法改變失業名單的總體數量。要解決宏觀經濟的整體失業，必須創造足夠的就業崗位。然而，市場經濟并非為創造就業而生，就業也僅僅是企業賺取利潤的衍生品。凱恩斯在分析美國1929年經濟大蕭條時認為，市場經濟有兩種實現零失業率的可能：“意外” 和 “設計” 。“意外”指市場經濟對商品的總需求大到恰好創造出足夠的就業機會來實現零失業率，“設計”指民間投資的社會化(socialization of investment)。本質上，公共就業計劃就是一項 “設計” ：以國家的“有形之手”解決市場的“無形之手”所衍生且無法解決的失業難題。
相較于傳統宏觀經濟政策，公共就業計劃還有一個優勢：減少宏觀經濟政策的不穩定性和不確定性。公共就業計劃是一個制度化、自動化、逆周期的宏觀經濟調節工具。當市場經濟處于下行通道，市場經濟雇傭者(包括民企和國企)釋放勞動力到公共就業計劃，生產實現國家目的的產品和服務。當市場經濟處于上行通道，市場經濟雇傭者以更高的工資(故公共就業計劃的工資不能過高)吸引公共就業計劃的雇員進入市場雇傭關系，生產更多的市場產品和服務。因此，公共就業計劃補充和穩定市場經濟，而非取代。公共就業計劃是一個實現國家目的的市場經濟的勞動力蓄水池：市場經濟好，它往里注水;市場經濟不好，它從中吸納多余的水份，澆灌實現國家目的的產品和服務。如下圖所示：
公共就業計劃的效益源于失業對經濟、個人，家庭，社會，和國家的巨大成本。于經濟而言，失業意味著勞動力使用不充分和未實現的經濟增長。于個人而言，失業威脅生存，帶來物質和心理上的艱辛。于家庭而言，失業導致“貧賤夫妻百事哀”的家庭不和諧。于社會而言，失業不利于建立和諧的社會關系。于國家而言，失業導致政治動蕩，乃至民粹主義的興起(如近年來的美國、中國臺灣和香港)。第四章的計算表明，哪怕僅僅核算中國公共就業計劃對GDP的經濟貢獻，也已遠超實施該計劃所需的財政成本，更何況公共就業計劃能有效地解決上述由于失業所帶來的對個人、家庭、社會、國家的諸多問題。
再來看看公共就業計劃的實際應用。過去數十年間，許多國家(美國，瑞典，澳大利亞，阿根廷，印度等)，包括中國，探索過或正在實施各種形式的公共就業計劃。然而，這些公共就業計劃大多局部且不連續，甚至有的在運行良好的情況下依然在到期后被默認中止，如時任美國總統的富蘭克林·羅斯福為了重振1929年經濟大蕭條下的美國經濟而實施的 “美國新政”(American New Deal)。該新政于1933至1939年間建設了大量美國人至今還在使用的基礎設施，也為美國進入第二次世界大戰創造了經濟條件，卻依然由于沒有被制度化在到期后自然中止。2016年美國民主黨總統競選人伯尼·桑德斯(Bernie Sanders)在其競選綱領中提出就業保障計劃[⑥]。該方案雖然得到許多美國年輕人的支持，但被保守派抨擊為社會主義政策。2019年被美國國會議員Alexandria Ocasio-Cortez推動的“美國綠色新政” (American Green New Deal)同樣由于姓 “社” 還是姓 “資”的問題難以獲得國會的支持。
事實上，制約公共就業計劃全球發展有兩個重要原因，分別是理論禁錮以及政治和意識形態禁錮。理論禁錮來源于主流經濟學派[⑦](特別是主流貨幣銀行學[⑧])。由于主流經濟學對自由市場主義的宗教式推崇，政府赤字被妖魔化(如主流經濟學界至今仍錯誤地認定希臘2008年的歐元債務危機源于希臘政府在危機前幾年過大的財政赤字[⑨])。由此形成的結論是政府應盡可能避免財政赤字，故需要財政撥款的公共就業計劃也不可持續。我在第五章使用前沿的貨幣銀行學的研究成果(包括我的老師Randall Wray于2019年11月20日對美國國會所作的《重審國債的經濟成本》[⑩]的聽證報告)駁斥上述主流經濟的理論。我的結論是增加GDP 1.58%的中國政府赤字不僅可持續，而且能穩定民間收支盈余，從而增強中國企業和個人的償債能力、減少中國金融系統的結構性風險。
另一個制約公共就業計劃全球發展的重要原因是政治和意識形態禁錮。雖然公共就業計劃是對市場經濟的補充，其在本質上是一項改變企業和勞工權力關系的社會主義政策。因此，公共就業計劃在政治和意識形態上與遵循資本主義自由市場經濟的國家相對立。正是這樣的政治和意識形態禁錮導致許多受益于“美國綠色新政”的美國人最為反對該計劃。只有失業問題突出時，這些國家才使用非正式的公共就業計劃或傳統宏觀經濟刺激政策。幸運的是，中國不存在經濟政策中意識形態禁錮的問題。尤其從鄧小平同志提出“白貓黑貓”理論以來，中國政府在經濟改革中大多秉承漸進和務實的態度[11]。
本章簡單介紹了公共就業計劃的目標和特點。公共就業計劃的三大目標是消除失業、實現國家目的、拉動經濟。公共就業計劃的三大特點是高效創造就業、減少宏觀經濟政策的不穩定性、補充(而非取代)市場經濟。
二、綠色公共就業計劃對中國經濟和社會的特殊意義
上章闡述了公共就業計劃的基本特點。本章闡述綠色公共就業計劃對中國經濟和社會的特殊意義。我首先分析近年來對中國經濟和就業造成較大壓力的四大變化和挑戰，分別是國內的結構性改革、國際的貿易保護主義、結構層面的人口增速放緩、技術層面的低效財政赤字。然后，我論證中國綠色公共就業計劃如何在促進就業和經濟的同時提高中國政府應對這四大變化和挑戰的能力。
近年來，有四大變化和挑戰對中國經濟和就業帶來沖擊。國內方面，供給側改革在去過剩產能、治理污染、升級產業結構的同時，不可避免地給中國經濟和就業在短中期帶來下行壓力。國際方面，美國于2018年發動的對華貿易戰通過外貿渠道對中國經濟和就業施壓。結構層面上，人口增速放緩對中國經濟的勞動力供給和內需轉型構成長期挑戰。技術層面上，中國政府過去數年的宏觀經濟政策降低了有效政府支出的比例，因此降低了財政赤字促進經濟和就業的效率。公共就業計劃對中國經濟的特殊意義在于其在促進就業和經濟的同時提高中國政府應對這四大變化和挑戰的能力，具體表現為以下方面。
1、公共就業計劃助力供給側改革的落實并豐富其內容。一方面，公共就業計劃通過創造就業抵消供給側改革所帶來的失業壓力，以此助力供給側改革的落實。另一方面，作為市場經濟的補充，公共就業計劃所創造的就業崗位取決于中國經濟和社會的薄弱環節。因此，公共就業計劃為中國經濟和社會補充需要的產能，使供給側改革既減少過剩產能又增加不足產能，從而推動中國經濟結構的合理調整。
2、公共就業計劃幫助中國經濟抵御外部風險并實現內需轉型。美國對華發動的貿易戰反映了美國對中國戰略定位的變化，更反映了民粹主義、民族主義、孤立主義、保護主義的國際政治經濟秩序“新常態” 。在外部不確定因素增加的背景下，中國在推動全球化的同時應積極通過內需轉型增強中國經濟抵御外部風險的韌性。中國公共就業計劃通過創造2427萬的新增就業提高民間消費，從而推動內需轉型和拉動GDP，幫助中國經濟抵御外部風險。
3、公共就業計劃幫助中國經濟應對由于人口增速放緩帶來的勞動力供給增速放緩和內需轉型壓力上升的雙重挑戰。一方面，公共就業計劃作為市場經濟勞動力的蓄水池，在保持彈性的同時幫助中國經濟最大化地使用現有的勞動力資源，并通過保障就業為中國家庭帶來經濟穩定從而鼓勵生育，應對城市化所帶來的人口增速放緩。另一方面，如上文所言，中國公共就業計劃通過創造2427萬個新增就業崗位來提高民間消費，進而穩定內需，從而緩解由于人口增速放緩帶來的內需轉型壓力。
4、公共就業計劃提高中國財政赤字的效率。比如，給馬云減稅1億所產生的宏觀經濟刺激效果有限，因為馬云的邊際消費增加較低。同樣，給一家大企業減稅1億并不意味著該企業會擴大生產或創造就業。若該企業在金融市場回購價值1億的自身股票，對宏觀經濟的刺激效果同樣微乎其微。然而，花在公共就業計劃上的1億財政支出將絕大部分轉化為眾多低收入群體的工資收入，進而轉化成消費、企業收入、利潤、投資，從而拉動經濟的增長。因此，公共就業計劃能用等量的財政赤字實現更大的經濟拉動效果。
公共就業計劃除了促進就業和經濟以及幫助中國政府提升應對以上四大變化和挑戰的能力，還可以通過創造相關工作崗位，直接改善中國的環境治理，成為“中國綠色公共就業計劃”。
值得注意的是，由于公共就業計劃與市場經濟“競爭”目前處于失業狀態的過剩勞動力，中國公共就業計劃的工資在實踐中將成為中國實質上的最低工資保障。這意味著公共就業計劃制定的工資需適當：不能過低(否則對就業者沒有經濟意義)，也不能過高(否則出口企業會由于勞動力成本的增加而減少國際競爭力)。因此，我在第四章測算中國公共就業計劃的財政成本時使用了人均每月3700元[12]作為公共就業計劃的平均工資。
本章闡述了綠色公共就業計劃對中國經濟和社會的特殊意義。除了促進就業和經濟，中國綠色公共就業計劃能夠助力供給側改革、抵御外部風險、應對人口增速放緩、提高財政赤字的效率、改善環境污染。簡而言之，中國綠色公共就業計劃能幫助中國政府協調經濟發展、就業穩定、結構調整、環境可持續等多層面需求。
三、中國政府實施綠色公共就業計劃的時機已成熟
上章闡述了綠色公共就業計劃對中國經濟和社會的特殊意義。本章論述為何中國政府實施綠色公共就業計劃的時機已成熟。結論是中國政府實施綠色公共就業計劃的時機成熟源于政治條件、政策條件、經驗條件、貨幣主權條件的成熟。
從政治經濟學的角度看，實施綠色公共就業計劃的時機已成熟，因為綠色公共就業計劃可以成為中國特色社會主義市場經濟中的“中國特色”和“社會主義”的重要組成部分。西方主流經濟學家想要理解中國模式，該問的不是中國政府對市場經濟的干預是否過多，而是什么樣的市場經濟最能滿足中國政府對中國經濟的發展愿景。鄧小平同志的“黑貓白貓” 理論正是講究實事求是的實用性原則，將市場經濟視為發展的手段，而非目的。同時，世界經濟在過去數十年的演變已驗證，恰恰是反自由市場主義、強調國家作用的儒家文明經濟體(如中國、日本、韓國、新加坡、越南等)獲得了經濟的大發展。而受自由市場主義和主流經濟學影響較深的國家，如拉美國家、中東國家、南亞國家、除新加坡(儒家文明)以外的東南亞國家等，都經濟發展滯緩。與崇尚自由市場主義和主流經濟學的資本主義國家相比，中國在經濟政策上較少受到政治和意識形態的束縛[13]，而是更多地以務實的態度評估政策。這為中國政府實施綠色公共就業計劃奠定了政治和意識形態的基礎。
綠色公共就業計劃是為了補充市場經濟，而非取而代之。這與中國政府在當前經濟發展中的主愿景(即在堅持市場經濟的同時書寫中國特色社會主義市場經濟)相符合。隨著中國和其它儒家文明經濟體的崛起，中國模式(包括中國特色經濟和民主)將愈發挑戰近代西方文明所輸出的西方特色經濟和民主。習近平主席的“四個自信”在有利于實施中國綠色公共就業計劃的同時，也能獲得反哺：一個解決了自由市場經濟解決不了的失業問題的綠色中國經濟有充分理由對中國的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。在這樣的時代背景下，實施中國綠色公共就業計劃的政治經濟時機已成熟。
從政策角度看，中國實施綠色公共就業計劃的時機已成熟。我在《中國環境和經濟政策：從矛盾到合成》一文中詳細說明了中國政府是如何在2005年后加強了對環境可持續和經濟發展之間的平衡的探索。這些探索體現在提高能源利用效率和節能方面的政策和法規，也體現在把新能源作為國家產業戰略布局的核心之一以確保中國未來的能源安全。然而，環境可持續和經濟發展并不總能有效統一，尤其是傳統經濟刺激政策往往與環境治理的目標相左。在這樣的政策背景下，綠色公共就業計劃實施時機的成熟源于其有兩個途徑為中國經濟和環境的可持續發展作貢獻。一是綠色公共就業計劃可以直接創造致力于改善中國環境的就業崗位，如植樹造林崗、河流清潔崗、回收資源崗、社區公園崗等。二是綠色公共就業計劃進行的經濟作業大多屬于勞動密集型和低污染型，故通過公共就業計劃所創造的經濟活動本身更環境可持續。
從經驗條件看，中國實施綠色公共就業計劃的時機已經成熟。國際上，自第二次世界大戰結束，諸多西方國家采取了許多非正式的公共就業計劃。例如之前提到的美國新政(American New Deal)就通過旗下的“人民保障公司[14]”(CivilianConservation Corp.)和“公共事業振興署[15]”(WorksProgress Administration)雇傭大量美國的勞動力建設基礎設施。又例如瑞典政府通過福利立法和大量政府支出穩定了對公共商品和服務的需求，同時又通過高稅收來降低市場經濟中的貨幣量，以此實現了瑞典經濟在相當長時間內同時實現低失業率和低通脹率的“奇跡”[16]。其它例子包括澳大利亞、阿根廷、印度等。雖然由于政治和意識形態原因(美國、澳大利亞、印度)或缺乏貨幣主權原因(阿根廷)這些國際上對公共就業計劃的實踐受到限制，它們的經驗依然可以為中國所借鑒。
事實上，中國政府也常實施非正式的公共就業計劃，如傳統的基礎設施建設。區別是傳統的基礎設施投資在一定時間內拉動就業，而公共就業計劃通過創造一個市場經濟勞動力的蓄水池全面且持續地消除失業。另外，傳統的基礎設施建設只針對中國特定的基礎設施需求(如公路和橋梁)，而公共就業計劃旨在解決中國市場經濟的不足，包括但不限于基礎設施的需求。此外，中國地方政府在實施其它政策綱領的時候也曾融入過公共就業計劃的元素，如“實施寧夏生態移民扶貧工程的寧夏政府經過多年的實驗和糾錯，已通過一些具備公共就業計劃特點的方案取得了相當的扶貧和治理環境的成就。”[17]
最后，中國實施綠色公共就業計劃的時機成熟也源于中國擁有的貨幣主權。我在第五章論述中國財政赤字可持續性時詳細論證貨幣主權的重要性。
本章論述了為何中國政府實施綠色公共就業計劃的時機已成熟。結論是中國政府實施綠色公共就業計劃的時機成熟源于政治條件、政策條件、經驗條件、貨幣主權條件的成熟。
四、中國綠色公共就業計劃的經濟效益和財政成本
本章通過計算中國綠色公共就業計劃的經濟效益和財政成本論證該計劃的經濟合理性。經濟效益方面，由于公共就業計劃消除失業，公共就業計劃能帶來的經濟效益等于中國經濟由于失業所帶來的GDP損失。我通過“平均附加值貢獻法”(Average Value-AddedMethod)和“奧肯定律”(Okun’s Law)交叉檢驗失業給中國經濟帶來的GDP損失。結論是：以2019年為例，一個完整的公共就業計劃將為中國經濟帶來3.13% - 4.55%的額外GDP增長。財政成本方面，雇傭2427萬城鎮失業人口需花費的財政支出占2019年GDP的1.58%(設中國綠色公共就業計劃的人均月工資3700元，總工資的35%作為五險，總工資的10%作為項目材料費)。因此，哪怕僅僅考慮經濟效益和財政成本，公共就業計劃也是一樁“劃算”買賣。
1. 平均附加值貢獻法(Average Value-Added Method)
平均附加值貢獻法在結合中國實際情況后的表達是：中國失業所帶來的GDP損失= 中國就業人口(包括城鎮就業和農村就業)人均對GDP的附加值貢獻× 中國城鎮失業人口。國家統計局的數據顯示，2019年我國城鎮調查失業率為5.2%、城鎮就業人口總數為4.4247億。計算可得2019年中國擁有4.6674億[18]城鎮勞動力和2427萬[19]城鎮失業。同樣根據國家統計局的數據， 2019年中國99.0865萬億的GDP由7.7471億就業人口貢獻所得，其中包括4.4247億城鎮就業和3. 3224億農村就業。計算可得2019年中國就業人口的人均對GDP的附加值貢獻為12.7901萬元[20]。因此，2019年中國失業所產生的GDP損失 =中國就業人口(包括城鎮就業和農村就業)人均對GDP的附加值貢獻 × 中國城鎮失業人口= 12.7901萬 × 2427萬 = 3.104萬億人民幣，即2019年GDP的3.13%。換言之，2427萬城鎮失業的經濟代價是GDP少增長3.13%。
以上適用于中國的平均附加值貢獻法有兩個前提假設。(1)中國城鎮失業等于中國總失業，即假設中國農村失業率為零[21]。這意味著2427萬城鎮失業人口是對中國總失業人口的保守估計。若失業人數實際多于此，則公共就業計劃對GDP的貢獻將高于3.13%。(2)受雇于公共就業計劃的城鎮雇員人均對GDP附加值的貢獻等于目前已就業人員(包括57%的城鎮就業和43%的農村就業)人均對GDP的附加值貢獻。這個假設基本合理：雖然公共就業計劃的雇員對GDP的平均附加值貢獻可能低于在市場經濟就業的城鎮雇員[22]，他們對GDP的平均附加值貢獻應高于已就業的農村農民[23]。
2. 奧肯定律(Okun’sLaw)
為了交叉檢驗平均附加值貢獻法的測算結果，我再用奧肯定律(Okun’s Law)測算失業給中國經濟帶來的GDP損失。奧肯定律是國際經濟學界普遍接受的描述失業率變化和經濟增長變化的關聯關系。原理很簡單：經濟增長會帶來失業率下降;失業率下降也會促進經濟增長。因此無論因果關系的方向，GDP增長率和失業率有著定量的關聯性，故經濟學家們對奧肯定律的爭論集中在奧肯系數(OkunCoefficient)的計算上。奧肯在最初發表的1962年的文章中[24]計算出奧肯系數為3，即失業率下降1個百分點對應GDP增長3個百分點。數十年來，經濟學家們對不同時期、不同國家的奧肯系數進行測算，結論是奧肯系數在1.5– 3的區間內浮動[25]。為了保守估算公共就業計劃對中國的經濟效益，我采用最低的1.5作為中國的奧肯系數。
由于國家統計局發布的5.2%的失業率是中國城鎮調查失業率，我需要將其轉化成中國整體失業率。鑒于中國農村特殊的土地制度，我假設中國農村失業率為零。因此，中國經濟的整體失業率 = 城鎮失業人口 / (城鎮勞動力 +農村勞動力)。之前計算已知中國2019年城鎮失業總數為2427萬。根據國家統計局數據，2019年中國的勞動力總量等于農村勞動力總數(3.3224億)和城市勞動力總數(4.6674億)的總和，即7.9898億。計算可得中國2019年整體失業率為3.03%。3.03%的中國整體失業率，乘以1.5的奧肯系數，意味著中國經濟在2019年由于失業損失了4.55%的GDP。
需要說明的是，“奧肯定律”比“平均附加值貢獻法”測算出失業對GDP造成更大的損失符合預期。這是因為“平均附加值貢獻法”假定中國城鎮失業人口固定不變，而奧肯系數考慮了現實中失業人口并不固定的客觀事實，即現實中失業率每減少一個百分點，都會鼓勵更多適齡勞動力參與就業。這意味著每多減少一個百分點的失業率需要創造比之前更多的就業機會，因而對GDP的邊際貢獻也就更大。
以上我通過“平均附加值貢獻法”和“奧肯定律”估算出失業給中國帶來的經濟損失在3.13%至4.55% GDP的區間。換言之，以2019年為例，中國公共就業計劃通過消滅2427萬中國城鎮失業而帶來的2019年經濟效益為3.13% - 4.55%的新增GDP。
3. 財政成本
中國公共就業計劃的經濟可行性分析的另一方面是經濟成本。為保持一致，我繼續使用2427萬的城鎮失業作為中國的總失業人群。我采用每月3700元[26]作為公共就業計劃的人均工資來測算該計劃的經濟成本。除人員工資外，我調撥總工資額的35%作為五險(養老保險22%、醫療保險10%、失業保險1%、工傷保險1%、生育保險1%)的支出，以及總工資額的10%作為公共就業計劃的后勤和材料成本支出。計算結果如下：
如上，增加占GDP 1.58% 的財政支出將足夠實施一個全面的“中國綠色公共就業計劃”，從而消除我國2427萬城鎮失業，并帶來3.13% – 4.55%的新增GDP，將2019年中國GDP增長率推至9.23% - 10.65%的區間。因此，中國綠色公共就業計劃具有經濟可行性。
需要注意的是，上述計算有意低估了公共就業計劃的效益、高估了公共就業計劃的成本。諸多公共就業計劃所帶來的其它效益(比如社會穩定、政治穩定、就業弱勢群體的經濟安全、環境治理的提升等)比GDP的增長更有價值。但由于難以用金錢衡量，它們并沒有被賦予貨幣價值，因而沒有進入到公共就業計劃的效益的計算中。另一方面，一個消除了2427萬城鎮失業的中國政府將減少失業救濟金和預防犯罪等方面的支出，同時增加由于經濟的額外增長所帶來的額外稅收，故中國公共就業計劃的實際成本低于我所測算的2019年GDP 的1.58%。
五、中國政府財政赤字的可持續性和必要性
前文所述，制約公共就業計劃的全球發展的重要原因之一是主流經濟學派的理論禁錮。由于主流經濟學對自由市場主義的宗教式推崇，政府赤字被妖魔化，故需要財政撥款的公共就業計劃也被認為不可持續。本章使用近年來貨幣銀行學的前沿成果來打破主流經濟關于“財政赤字不可持續”的理論禁錮，通過構建三個具有代表性國家(美國、希臘、中國)的“體系收支余額”[27]論證中國政府赤字的可持續性和必要性，并提出三個財政建議。
1. 體系收支余額是什么
“體系收支余額”(Sector Balances Approach)是一個宏觀經濟的會計恒等式：本國政府余額 + 本國民間余額 + 外國余額 = 0。推導如下。
基于：“全球收支余額 = 全球總收入 –全球總支出 = 0”的宏觀經濟會計準則，溫·戈德利(Wynne Godley)在1996年提出對任意一個國家而言，全球總收入和全球總支出可各分為三個部分，即：
全球總收入 = 本國政府收入 + 本國民間收入 + 外國收入
全球總支出 = 本國政府支出 + 本國民間支出 + 外國支出
代入可得：(本國政府收入 – 本國政府支出)+ (本國民間收入 – 本國民間支出)+(外國收入 – 外國支出)= 0
即：本國政府余額 + 本國民間余額 +外國余額 = 0
這意味著若要本國民間余額 > 0(民間企業和個人實現收支盈余)，則需本國政府余額 < 0(政府財政赤字)或外國余額 < 0(本國貿易順差[28])。因此，若一個國家(如中國)同時實現政府赤字和貿易順差，則其民間企業和個人盈余將獲得雙向利好。若一個國家(如美國)為貿易逆差國，則其政府不僅需要實施財政赤字，還必須實施足夠大的財政赤字(大于貿易赤字的財政赤字)使其民間企業和個人實現盈余。
一般情況下，各國政府應努力使本國民間余額 > 0。這是因為作為貨幣使用者，本國民間企業和個人面臨真實的破產風險。體系收支余額顯示：若政府赤字減少、貿易逆差增大，則民間企業和個人盈余必然減少，從而削弱民間企業和個人的整體償債能力、引發大規模違約，從而導致金融危機。而作為貨幣發行者，中央政府以本國貨幣結算的財政赤字和國債的破產風險為零[29]。因此，Abba Lerner的“功能性財政”(Functional Finance)指出：擁有貨幣主權的國家需要且能夠通過政府赤字穩定本國民間企業和個人的收支盈余。
“功能性財政”并非主張無限制的政府支出。它強調的是對擁有貨幣主權的國家，真正的限制并非財政稅收，而是實體經濟瓶頸(如在失業率已為零的情況下新增財政赤字只能帶來通貨膨脹)。但現實往往是政府赤字在實現零失業率之前就已經停止，或者是通過財政赤字刺激經濟從而創造就業的效率低下。這正是綠色公共就業計劃的優勢所在：作為市場經濟的勞動力蓄水池，它逆周期地調節池子的大小，從而保證中國的財政赤字處于合適的水平(即零失業率所對應的財政赤字)、避免經濟過熱或過冷。
以上是理論分析，接下來我通過研究三個具有代表性國家(美國、希臘、中國)的現實數據來論證中國政府赤字和國債的可持續性和必要性。
2、美國的體系收支余額分析
圖2：美國體系收支余額1960-2019Q2
上圖是美國1960年至2019年體系收支余額表，摘自我的博士教授Randall Wray在2019年11月20日對美國國會財政預算委員會作的《重審國債的經濟成本》的聽證報告。
可以發現，對美國而言的外國余額(綠色柱子)從1984年起年年為正，意味著美國自1984年后年年實現貿易逆差，削減了美國民間企業和個人盈余。但同時，美國政府(紅色柱子)在過去數十年間來不僅實施赤字，還在大部分年份實施超GDP的5%的較大赤字。結果是美國政府赤字在絕大多數年間有效抵消了美國貿易赤字對美國民間盈余的負面影響，使得美國民間收支(藍色柱子)在絕大多數年份為正。
需要注意的是，美國歷史上出現經濟危機恰恰是美國政府赤字減少、貿易逆差增大，從而導致美國民間出現連續虧損之時。美國體系收支余額表顯示：美國民間收支分別在1997-2001年間和2005-2008年間發生連續虧損，分別對應了美國2001年的經濟衰退和2008年的次債危機。原因很簡單：真正有違約風險的是民間企業債和個人債，而非以本國貨幣結算的國債。由于現代金融體系的財務鉤鏈關系，長期的民間赤字意味著民間企業和個人的償債能力的削弱，從而導致系統性的債務違約、引發金融危機。恰恰是美國政府分別在2001年和2008年經濟危機爆發后所采取的赤字政策(其中2008年財政赤字高達GDP的13%)把美國民間資本重新推向盈余，才穩定了美國民間企業的償債能力和個人的消費能力，使美國經濟沒有如1929年經濟大蕭條般自由落體。
上圖同時說明：近年來美國經濟在受到貿易戰的影響下依然實現低失業率和較好的經濟增長，依賴的是川普總統上任后通過減稅和增大政府支出而實現的財政赤字，從而增加了美國民間盈余。故赤字財政是美國在貿易戰中的經濟依仗。Randall Wray教授于2019年底向美國國會作的《重審國債的經濟成本》的聽證報告已為美國政府進一步的赤字經濟奠定了理論基礎。
對擁有貨幣主權的國家(美國、中國、日本、澳大利亞等)而言，以本國貨幣結算的財政赤字和國債的破產風險為零。“過度”財政赤字的最壞結果是通貨膨脹，而非政府破產。因此，美國聯邦政府的財政赤字在過去數十年、今天、未來都可持續。前任美聯儲主席伯南克[30]和格林斯潘都明確過這一事實。格林斯潘在2011年接受媒體采訪時表示：“美國可以支付任何以美元結算的債務，因為我們隨時可以印鈔票來做到這一點。因此，美國國債違約的概率為零。”同年，美聯儲圣路易斯分行也撰文：“作為美元的唯一生產者且其債務以美元結算，美國聯邦政府不可能破產，即不可能無法支付其賬單。美國聯邦政府并不依賴信貸市場運行。美國國債被金融市場所需要是因為其違約風險為零，且能為持有者創造美元收益。”
2. 希臘的體系收支余額分析
主流經濟學界認定希臘2008年的歐元債務危機源于希臘政府在2008年前不負責任的過大財政赤字，以此論證財政赤字的可怕后果。通過構建和分析希臘的體系收支余額，我指出主流經濟學界的邏輯錯誤：希臘政府的赤字增加是歐元危機爆發后的結果，而非起因。希臘的歐債危機源于希臘在2001年加入歐元區后大幅增長的貿易逆差和由于放棄貨幣主權而不再可持續的以歐元結算的政府赤字。
圖3：希臘體系收支余額1980-2018(略)
數據來源：經濟合作與發展組織(OECD)
希臘的體系收支余額表顯示：為了滿足加入歐元區的縮減財政赤字的條件[31]，希臘政府從1990年到2000年逐步降低財政赤字(紅色柱子)，從1990年占GDP的13.1%的財政赤字到2000年僅占GDP的4.1%。然而相應的結果是希臘民間企業和個人的收支余額(藍色柱子)從1990年占GDP的9.3%的盈余變成2000年占GDP的 -3.6%的虧損。
在希臘于2001年加入歐元區到2008年歐債危機爆發的8年內，希臘民間企業和個人又實現了7年的收支虧損：一是因為希臘的貿易赤字(綠色柱子)從2000年起大幅增加(從1999年貿易赤字占GDP的3.6%迅速擴大至2008年貿易赤字占GDP的15.1%);二是因為在放棄了貨幣主權(希臘德拉馬克)后，希臘政府在2001年后再也無法可持續地實施以歐元結算的政府赤字來實現希臘民間盈余。從2000年至2008年，希臘政府的赤字占GDP的比例實際上處于歷史較低位置，而希臘政府赤字暴增是在2008年歐債危機爆發后。因此，希臘政府的赤字增加是歐元危機爆發后的結果，而非起因。
由于現代金融體系的財務鉤鏈關系，持續的民間赤字意味著民間企業和個人償債能力的削弱，從而帶來系統性的債務違約和金融危機。以往擁有貨幣主權的希臘政府在本國貿易逆差的情況下，能夠可持續地通過以希臘德拉馬克結算的財政赤字實現希臘民間盈余，從而增強希臘民間企業和個人的償債能力，降低希臘金融體系的結構性風險。故希臘政府赤字和國債在2001年希臘放棄貨幣主權以前一直可持續，甚至在1990年達到占GDP的13.1%時也并未爆發債務問題?？稍?001年加入歐元區后，由于希臘放棄貨幣主權、成為歐元的使用者，希臘政府以歐元結算的財政赤字不再可持續，因此失去了以政府赤字穩定希臘民間盈余的能力。從財政的角度看，希臘從國家變成了地方，從貨幣發行者變成了貨幣使用者。
由于希臘放棄了貨幣主權，希臘在2008年經濟危機需要增大財政赤字時必須獲得歐洲央行的歐元貸款支持。在以退出歐元區作威脅后，希臘獲得了歐洲央行的歐元貸款和歐盟幫助其減少貿易赤字的承諾，從而在2009年至2015年間的7年內通過巨額政府赤字和對貿易逆差的縮小實現了希臘民間企業和個人連續7年的收支盈余。然而，由于歐元區對縮減各國財政赤字的要求，希臘政府在2016年后連續三年實現小額盈余，導致希臘民間企業和個人于2016年起再次陷入到收支赤字的困境。如果持續下去，希臘的第二次歐債危機將在不久的未來再次到來。
希臘的歐債危機直接反映的是貨幣主權對一個國家的宏觀經濟和金融系統穩定的重要性，間接反映的是歐元區的設計存在的根本缺陷。歐元區的設計基于主流經濟學家的所謂“貨幣源于市場”(One Market, One Currency)的錯誤理解。現實中，貨幣不僅僅是交易媒介，更是一個國家財政主權的基本保證(One Nation, One Currency)。只要歐元區無法成立一個“歐元國”來制定整體財政政策(如把德國的財政“資源”用到希臘的經濟建設中)，歐元區作為一個整體注定是一項失敗的實驗。只有像德國在歐元區設立后獲得貿易順差巨大增長的歐元國家才能相對成功。
3. 中國的體系收支余額分析
美國和希臘的體系收支余額分析對中國有如下啟示。美國經驗表明：(1)作為貨幣發行者，以本國貨幣結算的財政赤字和國債可持續;(2)對于貨幣主權國家，政府赤字能可持續地穩定民間收支盈余，從而增強民間企業和個人的償債能力;(3)金融危機的爆發往往是政府赤字減少和貿易逆差增大，從而導致本國民間出現連續虧損之時。希臘作為反面教材說明了貨幣主權的重要性：(1)失去貨幣主權的國家的財政赤字不再可持續，且該國政府也失去了以政府赤字來穩定民間收支盈余的能力;(2)若該失去貨幣主權的國家同時為貿易赤字國，則該國民間企業和個人由于整體收支虧損很可能發生大規模債務違約，引發金融危機。
和美國一樣、而和希臘不一樣的是，中國擁有貨幣主權。故以人民幣結算的由中央政府發行的國債違約率為零，因此中央政府以人民幣結算的財政赤字可持續。接下來，我通過分析中國各體系收支余額的現實數據，進一步論證中國政府赤字的可行性和必要性。
圖4：中國體系收支余額1978-2018(略)
數據來源：國家統計局
中國的體系收支余額說明以下基本情況。(1)1994年以來，中國民間盈余由外國赤字(即中國貿易順差)和中國政府赤字共同構成。(2)1997年以來，中國民間資本增長明顯，表現在中國民間盈余常年占GDP的5%左右，高于美國約3%的歷史水平。(3)中國民間盈余占GDP的比例在2015年達到歷史高點，約8.8%，而在2015年后有所下降。下降的主要原因是中國貿易順差(即代表外國赤字的綠色柱子)占GDP的比例下降，同時中國政府赤字(紅色柱子)的增幅不夠。因此，隨著未來中國貿易順差占GDP比例降低，中國政府赤字(中央和地方赤字總和)應相應增加以穩定中國民間企業和個人的收支盈余，即穩定中國民間的總現金流入以增強民間企業和個人的償債能力，從而減少中國金融系統的結構性風險。
作為人民幣發行者，中國中央政府應實施Abba Lerner所提出的“功能性財政”(Functional Finance)，而不是主流經濟倡導的“可靠性財政”(SoundFinance)。“可靠性財政”要求國家政府，無論有沒有貨幣主權，都應該像其它貨幣使用者(如企業、個人)一樣減少赤字，實現一個較小的赤字占GDP的比例(如歐元區對赤字占GDP的 3%的要求)。而“功能性財政”主張對擁有貨幣主權的中央政府而言，其支出和稅收應該根據宏觀經濟目標實施，而非執著于財政余額是正還是負。若目標是減少失業率，那么財政支出就應該花在特別能夠創造就業的地方(如綠色公共就業計劃)并實施減稅政策;若在已實現零失業率的情況下希望降低通貨膨脹率，則可以增加國債的發行以吸納系統中過剩的貨幣。
4. 小結
本章通過理論和數據同時論證了中國政府赤字和國債的可持續性和必要性，目的不僅是為了論證中國綠色公共就業計劃的可行性，更是為了幫助中國政府破除主流經濟學所帶來的“政府赤字即妖魔”的理論禁錮，從而解放生產力。中國綠色公共就業計劃僅僅是其中一個通過善用國家財政從而實現國家目的的例子。其它重要的改革領域，比如建立全民免費的國家醫療體系也可以成為另一個通過善用國家財政從而解決社會問題的范例。
六、中國綠色公共就業計劃的實施設計
最后一個章節探討中國綠色公共就業計劃的實施設計，包括出資和管理、就業類型、漸進原則。總原則是中國綠色公共就業計劃的實施應配套中國特色的政治經濟體系并反映中國經濟的實際需求。
1. 出資和管理
鑒于中央政府以人民幣結算的財政赤字和國債可持續，且中央政府目前實現大額財政盈余，中國綠色公共就業計劃的撥款應主要來源于中央政府財政。實施一個完整的中國綠色公共就業計劃需要GDP 1.58%的財政支出。理論上，地方政府作為人民幣的使用者，其以人民幣結算的地方赤字和地方債面臨真實的違約風險，故不應該要求地方政府增大赤字來實施公共就業計劃。但實際操作中，鑒于地方債可以通過國有銀行貸款而永續運營下去，且由地方政府承擔一部分開支或許有利于地方政府對公共就業計劃的落實，中央政府也可要求地方政府與其共同增加總額占GDP 1.58%的財政支出。除地方政府外，中央政府亦可鼓勵社會慈善人士和機構參與出資，建立一個公私合作、以消除中國2427萬城鎮失業為目的的公益平臺。
公共就業計劃的管理應遵循地方政府落實和中央政府評估的原則。一方面，地方政府提出解決當地問題所需要創造的公共就業崗位，將計劃報省政府和中央政府審核，最后落實公共就業計劃的實施。另一方面，中央政府和省政府應通過定期調研評估公共就業計劃在各地的落實情況，以找到優秀且具有代表性的地方模式加以推廣。
2. 漸進原則
我建議中國綠色公共就業計劃的實施遵循漸進原則，分實驗和推廣兩階段實施。原因如下。(1)制度經濟學家福斯特(Fagg Foster)于1981年提出的制度調整理論(Theory of InstitutionalAdjustment)指出：組織機構可以一夜間改變，但思維和行為習慣的改變不能一蹴而就。因此，成功的制度變革需遵循漸進原則對現有的制度進行調整。(2)中國于1978年后所取得的偉大改革成就所遵循的漸進原則(reform gradualism)，與俄羅斯和其它東歐國家在失敗改革中所采用的激進療法(shock therapy)形成鮮明對比。“實驗、評估、再推廣”的漸進原則本質上就是尊重歷史沿革和客觀條件的改革務實主義(reform pragmatism)。(3)公共就業計劃的實施在客觀上對地方政府的組織能力和中國各級政府和部委之間的協調能力提出挑戰。漸進原則可以在實驗階段增強中國各級政府和部委在實施公共就業計劃上的協調和組織能力，以在推廣階段更好地落實公共就業計劃。
因此，漸進原則可達到以下效果：(1)通過具有代表性的試點實驗，找到優秀的地方模式加以推廣，降低試錯成本。(2)通過實驗階段增強各級政府和各部委在實施公共就業計劃上的協調和組織能力，以便第二階段的推廣更有效地落實全國范圍的公共就業計劃。(3)在實驗階段表現出色的地方政府和人員可以在推廣階段擔任導師的角色，協助其它省市對公共就業計劃的有效落實。
3. 就業類型
中國公共就業計劃作為對中國市場經濟的補充，其創造的就業類型應致力于改善中國市場經濟的薄弱環節，即被市場經濟忽視卻具有重大環境和社會價值的產品和服務。根據這個原則，中國公共就業計劃的就業類型應隨著中國經濟的需求變化而調整。中短期而言，我建議以下三個就業類型：綠色就業、文化傳承就業、其它實現國家目的的就業。
(1)綠色就業。綠色就業崗的目的是直接改善中國的環境問題，實現穩定就業、促進經濟、保護環境的協調發展。綠色就業的崗位例子包括但不限于：植樹造林崗、河流清潔崗、回收資源崗、社區公園崗等。這些綠色就業崗位大部分屬于勞動密集型，因此本身并不制造環境污染，且對從業人員也沒有過多的專業技能要求。鑒于其可行性和中國環境治理的巨大需求，綠色就業應是中國綠色公共就業計劃中短期內的主要構成部分。
(2)文化傳承就業。由于現代化和西方化的緊密聯系，新中國在現代化的過程中不可避免地受到西方文明的沖擊。具體表現為通過好萊塢出口的美國和西方的模式和價值觀往往被認為是永恒且唯一正義的普世價值，并因此造成當今中國社會愈發強烈的思想分野。文化傳承就業崗的目的是通過雇傭在市場經濟中就業困難或希望找到與其專業相關工作的“文科生”[32]對中國傳統文化再詮釋，并通過網絡和媒體進行比傳統的政府宣傳更有效的傳播，幫助中國人民在全球化的大趨勢下更好地了解中國傳統文化和中國模式的可行性和必要性，推進“四個自信”。
比如“經濟”一詞在中國最早由晉代的抱樸子提出，意為經世濟民，與反自由市場主義的中國模式一脈相承。再比如我的母親參與發起的兒童哲學公益項目通過對中國傳統文化在全球化和市場經濟環境下的再詮釋啟發中國少兒的哲學思維。又比如全國各地豐富的民俗和手藝。這些優秀的中國傳統文化可以由文化傳承就業崗的就業人員進行梳理和再詮釋，并通過網絡和媒體在中國社會進行比傳統的政府宣傳更有效的傳播。
(3)其它實現國家目的的就業。最常見的例子當屬基礎設施建設崗。其它實現國家目的的就業例子包括：新農村建設崗、社區服務崗(尤其幫助孤寡老人和殘疾人)、社區衛生管理崗、服務公益機構崗(增加現有的中國公益機構的人員供給)、配套公共就業計劃崗(如做飯、接送、托兒所等為公共就業計劃的從業人員做的配套服務)等。
上述建議僅供參考。實踐中，當地社區和各級政府應根據自身需求提出因地制宜的就業類型，且中國公共就業計劃的就業類型應隨著中國經濟的需求變化而調整。
七、總結
（一）為什么中國經濟和社會亟需“中國綠色公共就業計劃”
1、消除失業
公共就業計劃通過消除2427萬城鎮失業，實現就業弱勢群體的經濟安全，從而穩定社會。
2、實現國家目的
公共就業計劃通過創造2427萬城鎮就業，實現國家目的，如基礎設施建設、環境治理、社區服務、文化傳播等。
3、拉動經濟
公共就業計劃通過創造2427萬城鎮就業，拉動消費和內需，并帶來3.13% – 4.55%的新增GDP。且通過拉動消費和內需實現的GDP高速增長更可持續。
4、助力供給側改革
公共就業計劃一方面通過創造就業抵消去過剩產能帶來的失業壓力，一方面作為市場經濟的補充，為中國經濟和社會補充需要的產能。使供給側改革既減少過剩產能又增加不足產能，從而推動中國經濟結構的合理轉型。
5、抵御外部風險
公共就業計劃通過創造2427萬的城鎮就業推動內需轉型，幫助中國經濟和社會抵御由民粹主義、民族主義、孤立主義、保護主義的國際政治經濟秩序 “新常態”所帶來的外部不確定性。
6、應對人口增速放緩
公共就業計劃一方面幫助中國經濟最大化地使用現有的勞動力資源，一方面通過保障就業為中國家庭帶來經濟穩定從而鼓勵生育，應對城市化所帶來的人口增速放緩。
7、提高財政赤字的效率
公共就業計劃的財政支出絕大部分直接成為2427萬新增城鎮就業人群的工資收入，隨之轉化為消費，從而穩定中國企業的利潤、拉動經濟的增長。
8、減少宏觀經濟政策的不穩定性
作為一個制度化、自動化、逆周期的宏觀經濟調節工具，公共就業計劃幫助中國的財政赤字處于合適的水平(即零失業率赤字)，從而避免經濟過熱或過冷。
（二）為什么中國經濟和社會能夠實施“中國綠色公共就業計劃”
1、政治可行性
作為一項社會主義政策，綠色公共就業計劃可以成為中國特色社會主義市場經濟中“中國特色”和“社會主義”的重要組成部分。一個實現了零失業率的、綠色的中國經濟有充分理由對中國的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。
2、與市場經濟的兼容性
公共就業計劃補充和穩定市場經濟，而非取代。它是“計劃”和“市場”在就業問題上的有機結合。公共就業計劃是一個實現國家目的的市場經濟的勞動力蓄水池：市場經濟好，它往里注水;市場經濟不好，它從中吸納多余的水份，澆灌實現國家目的的產品和服務。
3、政策可行性
環境可持續和經濟發展并不總能有效統一，尤其是傳統經濟刺激政策往往與環境治理的目標相左。綠色公共就業計劃有兩個途徑為中國經濟和環境的可持續發展作貢獻。一是綠色公共就業計劃可以直接創造致力于改善中國環境的就業崗位，如植樹造林崗、河流清潔崗、回收資源崗、社區公園崗等。二是綠色公共就業計劃進行的經濟作業大多屬于勞動密集型和低污染型，故通過公共就業計劃所創造的經濟活動本身更環境可持續。
4、經濟可行性
增加占GDP 1.58% 的財政支出將足夠實施一個全面的 “中國綠色公共就業計劃” ，從而帶來3.13%– 4.55%的新增GDP，故中國綠色公共就業計劃具有經濟可行性。
諸多公共就業計劃所帶來的其它好處(比如社會穩定、政治穩定、就業弱勢群體的經濟安全、環境治理的提升等)比GDP的增長更有價值。但由于難以用金錢衡量，它們并沒有被賦予貨幣價值，因而沒有進入到公共就業計劃的效益的計算中。另一方面，一個消除了2427萬城鎮失業的中國政府將減少失業救濟金和預防犯罪等支出，同時增加由于經濟的額外增長所帶來的額外稅收，故中國公共就業計劃的實際成本低于上述測算的2019年GDP 的1.58%。
5、財政可行性
作為擁有貨幣主權的國家，中國中央政府的赤字和國債可持續且必要。結合美國和希臘的經驗教訓，并通過分析中國的體系收支余額數據，我對中國中央和地方財政提出兩點建議：(1)真正具有違約風險的是民間企業債和個人債，而非以本國貨幣結算的國債。隨著中國貿易順差占GDP比例的降低，中國政府赤字(中央和地方赤字總和)占GDP的比例應相應提高以穩定中國民間企業和個人的收支盈余，從而增強民間企業和個人的償債能力、減少中國金融系統的結構性風險。(2)作為貨幣發行者，中國中央政府能夠且應該實施 “功能性財政” ，即中央政府的支出和稅收應根據宏觀經濟目標制定，而不是執著于中央財政余額是正或是負。
6、計劃可實施性
首先，中國綠色公共就業計劃應由中央政府出資、地方政府落實。其次，中國綠色公共就業計劃的實施應遵循漸進和務實原則，分實驗和推廣兩階段實施，以增強各級政府和各部委在實施公共就業計劃上的協調和組織能力，并推廣成功的地方模式。最后，當地社區和各級政府應根據自身需求提出因地制宜的就業類型，且公共就業計劃的就業類型應隨著中國經濟的需求變化而調整。中短期而言，我建議綠色就業、文化傳承就業、其它實現國家目的的就業。
綜上所述，中國經濟和社會亟需且能夠實施一個完整的“中國綠色公共就業計劃”。一個實現了零失業率的綠色中國經濟是對中國特色社會主義的極佳詮釋，是通過穩定就業從而穩定社會的必要手段，也是實現中華民族偉大復興的強大助力。
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[①]假設中國綠色公共就業計劃的人均月工資3700元，另額外增加總工資的35%作為五險，額外增加總工資的10%作為項目材料費。由此雇傭2427萬城鎮失業人口需花費的支出約1.56萬億元，即2019年GDP的1.58%。詳細計算見第四章。
[②] 2427萬城鎮失業由國家統計局提供的5.2%的城鎮調查失業率和中國4.667億的總城鎮勞動力計算所得。
[③]參考第四章的計算。
[④]作為貨幣使用者，民間企業和個人面臨真實的破產風險。當政府赤字不足或貿易順差減少時，民間盈余必然減少，從而削弱民間企業和個人的償債能力、增加金融系統的結構性風險。詳細論述見第五章。
[⑤]作為貨幣發行者，中央政府以本國貨幣結算的財政赤字和國債的違約風險為零。故中央政府有能力通過赤字經營增加民間盈余，從而增強民間企業和個人的償債能力、減少金融系統的結構性風險。“過度”的政府赤字的最壞結果是通貨膨脹，而非國家破產。詳細論述見第五章。
[⑥]伯尼桑德斯當時的經濟學顧問之一是Stephanie Kelton，是現代貨幣理論的創始人之一，也是我博士階段的時任系主任。
[⑦]即新古典經濟學，Neoclassical Economics。
[⑧]以弗里德曼的Monetarism和盧卡斯的Rational Expectation為代表的的主流貨幣銀行學。
[⑨]通過構建希臘最近40年的“體系收支余額”，我在第五章論證希臘政府赤字是歐元危機爆發后的結果，而非起因。事實上，希臘政府赤字占GDP比例在2000-2008年間處于歷史低位。恰恰是希臘政府于2001年放棄了貨幣主權，限制了希臘政府赤字支出的能力，從而導致希臘民間資本從2000-2008年間出現8年的收支虧損，引發了希臘的歐元危機。詳細論證見第五章。
[⑩] Reexamining the Economic Costs of Debt，完整報告見http://www.levyinstitute.org/pubs/tst_11-20-19.pdf
[11]詳見筆者的另一篇文章：《轉型，非過渡：由中國近代政治經濟史論中國特色社會主義市場經濟》。
[12] 3700元人民幣是2018年中國農民工的平均月收入，數據來源于國家統計局。最新的2019年農民工平均工資尚未更新，因此暫用2018年的數據。
[13]新古典主義經濟學(Neoclassical Economics)作為西方經濟學界的主流，是闡述自由市場作為唯一合理的經濟秩序的理論基礎。新古典主義經濟學不可避免地影響了中國的經濟學界和一些經濟政策的制定。
[14]“人民保障公司”(Civilian Conservation Crop.)是美國新政里一個公共就業保障項目，在1933至1942年間為17-28歲的美國未婚男子提供就業保障。
[15]“公共事業振興署”(Works Progress Administration)是美國新政里另一個公共就業保障項目，雇傭了數百萬缺乏技能的美國人修路和建設公共建筑。其在1935年開始實施，第一年的撥款占當年美國GDP 6.7%。
[16]根據主流經濟學界的觀點(芝加哥學派的米爾頓·弗里德曼和其學生盧卡斯)，低失業率和低通脹率是不應該同時出現的，更不該長期同時出現。
[17]詳見Josefina Li于2013年關于寧夏生態移民扶貧工程的研究。
[18]城鎮總勞動力= 城鎮就業人口/ (1- 城鎮調查失業率)，即：4.4247/(1- 5.2%) = 4.6674億.
[19]城鎮失業人數 = 城鎮總勞動力× 城鎮調查失業率，即：4.6674 × 5.2% = 0.2427 億 = 2427萬
[20]就業人口人均對GDP的附加值貢獻 = GDP / 總就業人口，即：99.0865萬億 / 7.7471億 = 12.7901萬元
[21]鑒于中國農村特有的土地制度，這是一個合理假設。
[22]由于公共就業計劃的平均工資低于市場就業中城鎮就業的平均工資，公共就業計劃雇員的人均消費應低于市場經濟就業的城鎮雇員的人均消費。故公共就業計劃雇員人均對GDP的附加值貢獻應低于市場經濟就業的城鎮雇員。
[23]由于公共就業計劃的平均工資高于農村農民平均收入，公共就業計劃雇員的人均消費應高于農村農民的人均消費。故公共就業計劃雇員人均對GDP的附加值貢獻應高于農村農民。
[24]文章題目為《潛在GDP：測量及意義》(Potential GDP: Its Measurement and Significance)。
[25]包括Altig, Fitzgerald, and Rupert 1977;Lee 2000;Dritsaki,Chaido and Nikolaos Dritsakis 2009等。
[26]每月3700元人民幣是中國農民工2018年的月均收入。2019年農民工平均工資尚未公布。
[27]“體系收支余額”的分析方法受益于近年來前沿的貨幣銀行學的研究成果，包括Abba Lerner的“功能性財政理論”(Functional Finance)、Alfred Innes的“信貸貨幣理論”(Credit Theory of Money)、Georg Knapp的“國家貨幣理論”(State Theory of Money)、以及Mathew Forstater、Randall Wray、Stephanie Kelton的“現代貨幣理論”(Modern Monetary Theory)。
[28]外國收入 = 本國進口支出;外國支出 = 本國出口收入。故：外國余額 = –本國貿易余額，即外國余額為正時本國實現貿易逆差，外國余額為負時本國實現貿易順差。
[29]貨幣發行者通過發行新貨幣“償還”以本國貨幣結算的國債，因此不可能因以本國貨幣結算的債務破產。詳細論述見本章第二部分對美國聯邦政府赤字和國債可持續性的分析。
[30]伯南克在2009年接受斯科特·佩利的采訪時被問：“美聯儲和聯邦政府花的是納稅人的錢嗎?”伯南克答：“不是納稅人的錢。我們只是在電腦上改變聯邦政府賬戶的數字讓美國聯邦政府花錢“。
[31]根據馬斯特里赫特條約( Maastricht Treaty)，歐元區國家的赤字占GDP的比例應低于3%。
[32]特別是與中華傳統文化相關的專業，如民俗學、中國歷史、中國音樂、中國舞蹈、古建筑學等。
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