在目前的中美貿易摩擦中，美國將中國制造愿景肆意歪曲為國家資本主義發展模式并無端指責其排斥別國，這種謬論在國內也有市場，其原因就在于美國有意隱瞞了其在科技發展上強有力國家干預的真相。在美國先進制造業計劃和中國制造愿景中，制造業創新中心都是核心構成部分。本文通過對中美制造業創新中心的比較研究，揭示出美國先進制造業計劃在政府干預的程度和實施措施上要比中國制造愿景更加具體和周密詳細，美國的指責實際上更適合于其自身。事實上，目前的美國在科技創新方面是世界上實施最強有力政府干預的國家，美國先進制造業計劃是美國戰后“發展型網絡國家”進一步發展的結果。美國有意隱瞞這種真相目的就在于推行“按美國所說的去做，而不能按美國所做的去做”，它肆意歪曲和無端指責中國制造愿景充分暴露了其強權邏輯。我國應該認識到中國制造愿景在廣度、深度、力度和凝聚度上都與美國先進制造業計劃存在某些差距，但在借鑒其有益經驗的同時，也要看到美國“發展型網絡國家”所存在的根本性缺陷，充分發揮我國社會主義制度集中力量辦大事的優勢，建立比美國更加集中高效的“舉國體制”，推動中國制造愿景取得更大的成就。
一、引言
本文寫作前不久，特朗普在2018年9月18日發表聲明，表示9月24日起將繼續對從中國進口的大約2000億美元的產品加征10%的關稅(此前對500億美元中國輸美產品加征25%的關稅已生效)，美方公布的本輪關稅清單長達194頁，與7月10日美國貿易代表(USTR)辦公室發布的長達195頁的2000億美元產品清單基本一致[1]。隨后中國商務部立即做出回應，表示中國將“不得不同步進行反制”。[2]正是特朗普的一意孤行導致了中美貿易摩擦的不斷升級。但到2018年12月1日，雙方同意將原定于2019年1月1日提高到25%的關稅延期至2019年3月初，通過貿易談判決定是否提高關稅。但不論是貿易摩擦期間或是磋商過程中，美方一直聚焦所謂中國不公平貿易行為，這似乎是2018年3月以來中美貿易紛爭的癥結所在;但美國學者西格爾(Segal)就此指出：“美方301調查報告中‘逆差’只出現了1次，而‘中國制造’則出現高達116次。顯然，這才是它瞄準中國的最主要目標。”[3]“中國制造”是談及中美貿易摩擦絕對繞不開的焦點話題，與此同時出現了一種主觀傾向的、西方式的誤讀乃至歪曲。
早在2017年12月，曾任美國總統首席戰略專家和高級顧問的班農(Bannon)在日本的一次演講中談及中國時聲稱：
【“事實上，中國國家領導人從未計劃加入到遵循WTO規則的行列中來，而是制定自己的計劃，首先是關于中國制造發展的戰略計劃，旨在掌控全球10大產業，其中3個產業———芯片及硅片制造、機器人和人工智能，將使中國在21世紀掌控全球的制造業。其次是一帶一路，一帶一路是中國真正大膽的地緣政治擴張。……特朗普的核心目標是重振美國，其中的重要策略是對中國的貨幣操縱、貿易不公平加以反制。”[4]】
2018年3月，美國白宮貿易委員會主任、加州大學爾灣分校商學院教授納瓦羅(Navarro)直言，“中國肆無忌憚地宣布中國制造發展計劃，等于告訴其他國家，未來中國要主宰所有新興產業(包括人工智能、機器人、量子計算機等)，其他國家的經濟不會再有什么未來可言。”[5]2018年4月，美國著名記者、時事評論家扎卡利亞(Zakaria)[6]以及美國前助理國務卿坎貝爾(Campbell)[7]分別發文，表示認同特朗普在貿易領域對中國的指摘，認為中國的經濟道路背離了美國長期以來所希冀的“自由、公平、公開”的發展方向，反而不可避免地滑向了國家資本主義發展模式。不僅學術界和政界如此，甚至一貫奉行與中國進行自由貿易的商業界高管，如蘋果CEO、摩根大通CEO、特斯拉CEO和通用集團等都公開表示理解特朗普對華強硬政策。[8]西方學術界、政界乃至商業界肆意歪曲、無端指責中國制造愿景發展意圖的言論成為流行觀點，一時之間甚囂塵上。
2018年6月，美國白宮貿易和制造業政策辦公室發布了一篇題為《中國的經濟擴張如何威脅美國和世界的技術及知識產權》的報告，指出“中國毫不掩飾其在某些領域的經濟擴張政策和行動，通過重要政府文件確立為國家戰略”，認為中國產業政策的“引進、消化、融合與再創新”是對世界技術和知識產權的“竊取”，這種“經濟擴張”行為不僅危害美國經濟，更是威脅了全球創新系統。[9]不難看出，這不過是貿易戰以來，從美國角度對中國制造愿景進行各種指責的老調重彈。
相對于上述流行觀點，麻省理工學院斯隆管理學院教授黃亞生教授的態度似乎較為和緩，主張為了應對中國制造愿景這樣的計劃，美國應該像1957年蘇聯發射世界上第一顆人造衛星斯普特尼克一號的時候那樣，大量增加政府在科學方面的開支，而不是征收關稅。[10]但仍指出中國制造戰略規劃是國家主義的產業政策，其政府主導模式以及對他國的排斥和壁壘是中美沖突的焦點所在。黃亞生教授進一步指出，美國是自下而上，通過對科研和大學的投入推動國家的創新，而中國是通過中央政府主導，自上而下地激勵創新，這種國家計劃背后的制度安排和操縱使美國感到實質性的威脅。[11]黃亞生教授這種“美國創新是市場自發，而中國是國家主導”的錯誤言論甚至在中國國內也頗有市場。如劉工昌撰文指出，政府干預無法保證其方向性抉擇的正確性，政府政策導向性太強會阻滯創新，并從美國視角審視中國創新，主張賦予市場主體地位，促進自由競爭。[12]國務院發展研究中心產業經濟研究部部長趙昌文則明確強調，中國制造愿景始終堅持發揮市場的主導作用，堅持開放合作，對國內外企業一視同仁。[13]
從上面的討論中，我們可以發現，美國學術界、政界和商界基本上一致認為，中美貿易戰的癥結除了貿易逆差問題，還包括產業發展問題，并逐漸形成一種共識，即中國是危害美國利益的“經濟敵人”，抑或是其主要“戰略競爭者”，到2025年中國將成為美國的最大威脅。與此同時，國內絕大多數學者則不明真相，幾近一邊倒地認為與美國相較，中國政府干預更甚，并認為中國應該堅持市場的主導作用。
事實果真如此嗎?中國制造愿景的統籌規劃是否凸顯出中國旨在謀求世界霸權的戰略意圖?而美國是否如其所宣揚的那般，始終奉行自由市場經濟理念，而中國則是“保護主義最嚴重”的經濟體?國內學者的認知是否有失偏頗?事實勝于雄辯，我們可以通過比較美國先進制造業計劃和中國制造愿景來進行研判，通過還原美國歷史上產業政策的真相，回應流行觀點對中國制造愿景的誤解和夸大。因此，本文第二部分將以中美兩國的制造業創新中心為對象，比較美國先進制造業計劃與中國制造發展規劃;在此基礎之上，第三部分以美國半導體發展為例，梳理二戰以來美國聯邦政府相關政策，直觀地還原美國政府作為技術創新的領導者、市場塑造者和市場創造者的本來面目，準確把握美國產業政策的基本邏輯;最后一部分是結論。
二、美國先進制造業計劃與中國制造愿景制造業創新中心的比較
國際金融危機爆發后，“去工業化”導致美國制造業高地不斷喪失以及創新能力日益萎縮的挑戰不斷凸顯，在這種情況下，籍由“再工業化”提振制造業并重塑美國制造業部門從而構筑新的制造業優勢成為美國經濟發展的現實要求，由此美國聯邦政府審時度勢，提出先進制造業計劃(Advanced Manufacturing Program，AMP)，并于AMP1.0報告中提倡啟動該計劃，旨在促進美國高端制造業發展，占領產業制高點，同時運用顛覆性創新和先進制造技術改造傳統工業，重振美國中低端制造業的國際競爭力，最終引領世界制造業的未來趨勢和發展方向。“雙向擠壓”導致中國制造業在新一輪產業革命中步履維艱，改變制造業大而不強以實現制造業轉型升級成為中國加快轉變經濟發展方式的內在要求。中國政府順應局勢，制定了《中國制造2025》并于2015年5月8日印發，致力于構建實現制造強國的技術體系和產業體系，突破核心技術，先人一步占領新一輪科技革命制高點，旨在通過“三步走”躋身制造強國之列，為制造強國建設第一個十年描繪了愿景和藍圖。
值得注意的是，中美兩國都將制造業創新中心作為謀求先進制造領域創新高地的核心舉措，其基本原則、戰略目標及重點大同小異，但在布局定位、運作治理、資金投入、成員參與度、人才培養等方面卻存在較大差距。中國制造愿景和美國先進制造業計劃都將制造業創新中心作為構建工業體系的核心，通過對兩者進行比較(見附錄圖1和圖2)，我們不難發現當前中國制造愿景的戰略謀劃遠不及美國先進制造業計劃更加高瞻遠矚，在實施措施上也不如美國具體和周密詳細。
(1)布局定位方面。早在2012年3月，時任美國總統奧巴馬提出創建“國家制造業創新網絡”(NNMI)的倡議，計劃10年內在全國范圍內創建15個頂級制造業創新中心(Institutes for Manufacturing Innovation，IMIs)，后擴大預算，又提出創建45個制造業創新中心的主張，以期奪回制造業領袖地位。截至2017年1月，15個國家制造業創新中心已籌建完成14家。審視NNMI戰略計劃的整個脈絡可以發現，該計劃明確提出美國制造業創新網絡的基本功能就是支持和推進制造成熟等級在4-7這個階段的發展，將實驗室成果轉化為商業化產品，并就技術研發成果轉化的方向和方式提供了具體的、具有可操作性的方案和路線圖，以降低私人企業在技術和資金上的風險。同時以研討會的形式共享信息和轉化方法，促進先進技術的“孵化”，助推美國產業競爭力升級，圍繞科技成果轉化形成一個遍布美國的制造業創新網絡。
而根據《中國制造2025》，“到2020年，重點形成15家左右制造業創新中心，力爭到2025年形成40家左右制造業創新中心”，而且目前我國業已建成8家國家級制造業創新中心，雖然中美創新中心建設總量相近，但是從我國《制造業創新中心建設工程實施指南》來看，其定位比較泛泛，僅是多次強調建設“新型創新載體”，其科研成果轉化方向和方式更是缺乏可操作性的指引。不僅如此，為了全面對接中國制造愿景，各省市紛紛部署相關行動計劃，截至2017年7月，已培育建設35家省級制造業創新中心[14]，但各創新中心作為網絡節點，功能交叉，規模分散，難以整合形成合力。
(2)運作治理方面。美國制造業創新中心的日常運作是通過政府、產業界、學術界以及其他利益相關機構以董事會的形式進行聯合治理。董事會成員由各界專家代表組成，創新中心的負責人作為執行董事，負責中心的日常運營。雖然美國聯邦政府在創新中心建立之初發揮了主導作用，但各創新中心是高度自治的，其日常運營是通過極具影響力的非營利性機構[15]牽頭，增強其影響力以吸納會員，通過分層級會員制激勵創新中心與會員之間以及各層級會員之間的協作，[16]圍繞特定戰略目標和方向，整合內部資源，聯合攻克工程化難題，聚焦商業化產品的轉化，同時培育和開發高技能勞動力，形成良好的合作伙伴關系，構建優越的制造業生態創新體系。
但是，中國制造業創新中心采取的是“公司+聯盟”的形式，[17]明確指出創新中心要以市場機制為主，根據市場需求，自主開展各類經營活動，在運營管理方面仍處于探索階段，而且，政府主導色彩相對于美國并不濃厚。此外關于我國制造業創新中心的牽頭機構，選擇標準和評估指標不夠明確，缺乏良好的內部交流和外部交流路徑，其運作機制尚待進一步完善。
(3)資金投入方面。聯邦政府對于每一創新中心，資助金額一般在7000萬美元到1.2億美元之間，資助時間為5-7年，非聯邦(民間)資助金額和聯邦資助金額的比例一般為1∶1，特定領域這一比例會更高，因此每一創新中心的累計投資規模都在1億美元以上。截至2017財年，14個創新中心共獲得聯邦政府資助10億美元，非聯邦政府資助承諾20億美元。但是聯邦資助的支出規劃根據創新中心特點的不同而有所不同，美國政府給出了為期7年的資金投入時間表，聯邦政府投入將逐步退出，最終創新中心在財政上自負盈虧、自行發展。由此每個創新中心必須設計明確的、靈活的、可持續的營利模式，通過會員年費、服務費、技術轉化項目投資、知識產權使用費和捐贈等構建起持續的資金流，[18]實現獨立發展并反哺技術研發以及投入創新，意欲通過這種良性的資金循環實現創新中心的可持續發展。
而我國的制造業創新中心，除2016年建立的國家動力電池創新中心投入人民幣5億元外，根據《工業轉型升級資金(部門預算)項目指南》，創新中心資助門檻補助比例不超過總投資的50%，單個項目支持額度不超過人民幣3億元;[19]部分省級制造業創新中心雖明確了初始補助金額，[20]但是投入力度明顯不如美國，而且也缺乏美國聯邦政府這種“深入淺出”的資金投入機制以及可持續的資金循環機制。
(4)成員參與度方面。創新中心的作用是將各方聯合起來形成合力，架構起基礎研究和產品開發(商業化)之間的橋梁。截至2017財年，美國國家制造創新網絡共集聚成員1291個，成員中制造商有844個，占65%，其中小企業占2/3，共有549個;大學、社區學院等學術科研機構共有297個，占23%;聯邦、州和地方政府機構，國家實驗室及非營利組織有150個，占12%，[21]凸顯了創新中心強勁的集聚整合能力。而且美國大部分的制造業創新中心的成員都有100家左右，數字制造與設計創新中心甚至達到307家，且其規模仍在不斷擴大。
我國已建成的制造業創新中心的成員單位數量與美國相比差距也很大，且我國創新中心的資源整合力不足，協同創新特征不明顯，尚未形成全方位融合的創新生態系統。如最早創建的國家動力電池創新中心，擁有包括股東在內的成員單位僅13家，其中電池企業只有4家;而最近創建的國家數字化設計與制造創新中心是目前所有創新中心中成員規模最大、覆蓋范圍最廣的，但其擁有的包括股東在內的成員單位僅73家。
(5)人才培養方面。推動先進制造業必然伴隨對高技能勞動力的需求，意識到這一點后，AMP2.0專門提出要采取措施確保人才輸送，提出推廣學徒制模式并創建試點項目，創建全國統一技能認證體系及培訓課程、循序漸進培訓技術人才的職業道路，以及新的先進制造業工程教育等政企緊密結合的人才培養計劃;并建議由美國制造業創新中心幫助專門編寫文件和計劃，以進一步推廣和復制先進制造業人才的培訓措施，由此大部分美國制造創新中心在創建之初便緊緊圍繞先進制造業本身承擔起了勞動力教育和培訓的角色，設立教育與培訓投資計劃，精準對接重點領域人才需求。如面向未來輕量化創新中心已創建4年多，一直是所有制造業創新中心中勞動力教育和培訓方面的領先者，僅2017年就通過其101個勞動力教育和開發附屬機構推進了10個人才培養計劃，涉及從高中層次的STEM教育到技術培訓再到工程教育、涵蓋各教育階段、覆蓋全國16萬學生的貫通制造業人才系統培養渠道。
相較于美國制造業創新中心既是創新載體又是人才培育基地，我國在2016年方才制定《制造業人才發展規劃指南》這一引領性文件，但直到中興事件爆發，才驚覺芯片人才缺口達32萬。2018年8月16日發布的《中國集成電路產業人才白皮書(2017—2018)》指出，集成電路領域還存在技術人才緊缺與高流失率并存這一困境。[21]此外，根據《人民日報》對三省六市100家企業的調查，制造業企業面臨技術人才“找不到、招不來、留不住”的三難問題，缺乏人才引入的系統性政策。[22]先進制造人才供給與需求嚴重脫節，人才缺失特別是核心技術研發人才嚴重不足已成為先進制造業發展的絆腳石。
綜上所述，美國制造業創新中心運作已有6年，經驗豐富，其運營機制和部署方案已趨于成熟，而我國制造業創新中心只有2年的實踐經驗。不僅如此，中美制造業創新中心雖然同在“頂層設計”之下，但中國在布局定位、運作治理、資金投入、成員參與度、人才培養等方面不如美國實施得好，在廣度、深度、力度、凝聚度上與美國差距也較大。美國先進制造業計劃有明確的、詳細的促進創新和投資的具體舉措，借此促進部門協同、上下聯動，形成合力，夯實產業基礎，其國家作用是全方位的、具體的、系統性的，相比之下，中國制造愿景多為“綱要”“指南”“指導意見”等引導性、方向性、倡導性的規劃。通過這種比較研究，我們不禁要問，究竟是美國還是中國更具“國家資本主義模式”的性質?
二戰結束以來，美國在宣傳自由貿易和自由投資學說的同時，卻通過非關稅貿易壁壘和外資投資審查委員會等實施保護主義。幾年前，對于中國的中興、華為、三一重工等企業在美投資，美國外國投資審查委員會動輒以“國家安全”名義進行審查、加以阻撓。面對美國對中國投資的限制和排斥，中國卻通過頒布《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2018年版)》，對外資幾乎沒有限制地敞開了大門，邀請外資企業共同參與世界級芯片產業的建設發展。[23]趙昌文更是表示“歡迎國外企業參與制造業建設……實施針對所有中外企業的普惠性研發稅收政策”。[24]因此，美國對“中國制造2025”的指責實際上更適合于美國而不適合于中國，不論是美國商務部長被提名人羅斯(Ross)指責中國是“保護主義最嚴重”的經濟體，[25]抑或是黃亞生教授、劉工昌等站在美國角度指摘中國政府干預程度超越美國的觀點，都是不切實際和有失偏頗的。
事實上，與當前更加自由化和市場化的中國經濟相比較，自二戰后以來一直到現在，美國才是保護主義和更強烈國家干預的真正代表。正如施蘭克(Schrank)和惠特福德(Whitford)所言：
【“數十年來，在分散的政治制度下，聯邦政府一直在推行產業政策……美國的產業政策不只保護了市場競爭，維護了宏觀經濟穩定，而且還通過各種不同的機構和手段提供公共服務，以滿足企業的特定需求。”[26]】
正如安德魯和喬希所指出的，美國通過或隱蔽或公開的方式推行產業政策才是美國的真實歷史和現實。我們下面就史實為根據，揭露美國發展型國家或其自身“國家資本主義模式”的真相。
三、二戰以來美國以技術為基礎的聯邦產業政策
本部分以半導體發展歷程為例，簡要回顧二戰以來美國政府實施的以技術為基礎的聯邦政策，以及產業政策類型的轉變與升華，以直觀地還原美國聯邦政府作為技術創新領導者、市場塑造者和市場創造者的本來面目。從下文的歷史回顧中，我們可以得出一個非常明顯的結論：二戰結束以來，美國政府在不遺余力地倡導自由放任的同時，一直精心設計和實施以生產為核心的選擇性產業政策，在生產相關的創新和技術方面推行了大規模的公共投資計劃，從而強化了美國作為全球創新和技術領袖的地位。
亞歷山大(Alexander)曾于1994年指出，早在戰爭結束之前，美國就前瞻性地制定了宏偉的計劃以實現戰后轉型。[27]如1944年，戰時科學研究與開發局主任布什(Bush)受命于羅斯福總統，為戰后科學研究任務制定發展規劃，之后主持并發表了《科學：無止境的前沿》[28]這一著名報告。布什指出，不應荒廢戰時形成的研發能力，特別需要聯邦政府資助基礎研究，并提出了促進基礎科學研究的“管道模式”[29]，為20世紀美國科學進步規劃了藍圖。在這一報告的指導下，聯邦政府對基礎研究和應用科學研究的資金投入大幅增加。[30]由于適應新興技術發展的內在要求和應對冷戰的外在動機，美國國防體系發生長期轉變，美國國防部不僅在研究的早期階段，而且在所有后續階段，包括開發、原型設計、產品設計、示范、測試平臺，直至初始市場創造，提供資助，貫穿整個創新管道，遠遠超越了常規的研發投入角色，即擴展管道模式，其政策也并非囿于慣常的研發投入政策工具，還涵蓋了政府采購、知識產權和反壟斷政策等。正是通過這一“互聯”(connected)的創新體系，美國國防部引領了20世紀的電子計算、半導體、超級計算、軟件、個人電腦和互聯網等計算和信息技術創新浪潮。
以集成電路的發展歷程為例。1947年，貝爾實驗室的約翰·巴丁(John Bardeen)、沃爾特·布拉頓(Walter Brattain)、威廉·肖克利(William Shockley)成功研發出晶體管。20世紀50年代，半導體的軍事潛力得以開發運用，國防部直接資助這一技術的生產工藝研發和“試錯”實驗，承擔了晶體管開發的風險和成本以實現批量生產。根據蒂爾頓(Tilton)的研究，截至1959年，聯邦政府資助了該領域研發投入的近25%。[31]不僅如此，聯邦政府還通過政府采購支持半導體企業的發展。1958年，德州儀器公司的基爾比(Kilby)發明集成電路，集成電路研發成功后四年間，客戶只有美國空軍和航空航天局(NASA)，甚至一直到20世紀60年代中期，美國政府一直是美國制造的集成電路的唯一客戶。[32]隨著集成電路商業化應用臻于成熟，政府采購占比從最初的100%下降到20世紀90年代的不足10%。正是得益于這種政府采購過程，派生出很多新的半導體公司，如仙童半導體公司，隨著時間的推移，這些新創企業甚至還獲得了該行業的技術領先地位;這一過程還極大地推動了該行業的早期成長和價格下降，使得集成電路技術從貝爾實驗室、仙童半導體公司和英特爾公司轉移到蘋果手機或平板電腦之類的電子設備;更重要的是，由于這一過程，半導體在美國的生產逐漸涵蓋了設計、制造、封裝、測試等幾乎所有產業鏈環節，為美國成為發展型網絡國家(DevelopmentalNetwork State，DNS)奠定了基礎。
雖然集成電路首先由美國創造，但是日本于1976年發起了一項超大型集成電路(Very Large Scale Integration，VLSI)計劃，旨在增強日本半導體的制造能力;1985年日本在這一領域實現技術趕超。面臨激烈的國際競爭，為了恢復美國在半導體領域的領導地位，美國國防部的DARPA聯合半導體研究協會于1987年組建了半導體制造技術聯盟(Sematech)，國防部提供了5億美元的撥款，為期5年，并且明確指出將研發投入的80%用于2-3年內可轉化為商業成果的短期項目，20%用于3年及以上的長期項目。[33]正如莫厄里(Mowery)所言，美國半導體制造技術聯盟并沒有囿于針對基礎研究的研發計劃，反而著重強調了未來五年聯合開發技術的“路線圖”，以指導制造商和供應商的研發投資和產品開發，并推動制訂有關設備技術標準和性能目標的協議。[34]1995年，美國半導體制造技術聯盟便幫助美國重獲制造業領袖地位。在此期間，DARPA為了實現技術突破，支持加州理工學院的卡弗·米德(Carver Mead)和施樂帕克研究中心(Xerox PARC)的林·康維(Lynn Conway)開發了半導體設計規范及相應的“晶圓代工”模型，即制造和設計過程的分離模式，大大提高了其效益，但同時導致了半導體產業公地的萎縮。其他領域的制造活動也出現了類似的大規模外移現象。這種斷層逐漸威脅到美國自身的研發能力，加之2008年經濟危機，便引發了奧巴馬政府的一系列“制造業振興計劃”，旨在借政府的“有形之手”重建公地。
美國半導體制造技術聯盟是國防部支持生產轉型改進的經典例子，創造了經典的創新聯盟模式，實現了從傳統的產業政策到網絡型產業政策的轉變和升華。從長期政策的視角看，圍繞制造業技術和過程創新組建的跨產業、大學、政府機構的創新組織模式比年度資助意義更為深遠，其作用和成效影響至今。近年來，這一“互聯”模式以制造業創新中心的形式回歸，意欲解決諸多復雜的、以生產為基礎的挑戰，占領下一次生產革命的制高點。從上文分析可知，美國制造業創新中心的構建思路是，將學術界(包括大學、社區學院及國家實驗室等研究機構)、產業界(制造企業、初創企業等)和政府(聯邦政府、州和地方政府及經濟發展組織)等連接起來，學術界致力于并完成基礎研究之后，產業界負責產品的開發和推廣，而政府需要識別產業界、學術界和政府之間的合作機會并提供資金支持，創新中心的作用則是將各方聯系起來，架構起基礎研究和產品開發(商業化)之間的橋梁。創新中心的活動總體上是美國先進制造業計劃辦公室(AMNPO)全權負責，這就是馬祖卡托(Mazzucato)所說的政府所發揮的發展型角色作用。[35]
美國聯邦政府在半導體產業發揮的作用并非孤立案例，借助戴維·C.莫厄里、馬祖卡托、羅伯特·H.沃德、賈根良、周建軍等國內外學者對美國產業政策發展史的研究，[36][37]我們很容易看到半導體的發展、計算機硬件的商業化、互聯網的普及等，都取決于政府的長期戰略以及有目標的投資行為，特別是政府采購的關鍵作用。正如賈根良所指出的，政府采購在美國計算機、大飛機、芯片產業和互聯網等眾多核心技術的原始創新和霸主地位的形成中發揮了關鍵性作用。但是相較于美國政府采購在推進關鍵技術應用過程中的關鍵作用，我國對資助創新的支持基本上只是提供研發資金和稅收減免等供給方創新政策，嚴重缺乏政府采購這種極為重要的需求方政策，這也是我國在中興事件中被人扼住咽喉的主要根源。[38]
作為網絡型產業政策的典型，美國先進制造業計劃十年磨一劍，考察其十多年來的報告、專項計劃、戰略規劃等可以發現，美國當下的“國家制造業創新網絡”并非偶然或突然的戰略舉措，其內在思路和邏輯也不是“再工業化”所激發的，而是數十年來美國以創新政策為名實施政府干預實踐的延續和升華。雖然美國政府不斷在各種場合聲稱本國沒有產業政策，特別強調創新政策與產業政策的不同，但是在這種“投資創新，規劃先行，謀定而后動”的統籌指導下，我們發現美國的創新政策實際上就是產業政策。從更廣泛的背景來看，如果依然假設私營部門企業家和風險資本家的“自由市場”會產生更好的結果，那么這一假設是基于對政府主導的創新網絡獲得的收益的無知。在發展的關鍵節點上，聯邦政府無不是以投資和創新作為重振國家經濟基礎的兩大手段，其投資具有戰略性、靈活性和任務導向性，其創新具有預見性和變革性，其技術領域選擇既考慮了短期的接受度又考量了長期的應用潛力。所有這些美國的成功故事都證明美國工業基礎不是憑空產生的，不是自下而上涌現的，更不是市場自發形成的，而是“頂層設計”的產業政策與企業家勇于創新相互激蕩的結果，也是美國本土產生的“國家資本主義”的產物。[39]這并非偶然，而是某種程度的必然，只不過美國政府以“捍衛國家安全”作為幌子，將其產業政策成功地隱匿了。
從歷史和事實的角度來看，美國從來都是通過選擇性的產業政策推動創新革命浪潮的，美國在世界上的領先地位與政府干預息息相關。就美國先進制造業的組織過程而言，從國家層面，美國政府審時度勢，設立專職機構、制定專項計劃以及大量政策和法規等進行支持，而且這些努力實際已經超過了一代人的時間;從操作層面，聯邦政府一直在分散的、相互獨立的政治機構內，以不同方式推行促進美國技術變革的產業政策，來滿足不同類型的組織特定的人才或重要資源需求，特別是通過構建協同創新社區，孕育下一代產業革命的領導者，從而進一步推動產業升級和經濟發展。相較之下，中國制造愿景只是提出了動用財政資金加大對技術的研發支持、組建研發聯盟的計劃，這不過是對美國慣常做法的模仿而已，但在政策實施的廣度、深度、力度、凝聚度和實際效果方面都遠不及美國。由此來看，美國政府指責中國的做法，不過是“只許州官放火，不許百姓點燈”。
四、結語
流行觀點認為，中國意欲通過“中國制造愿景”支配世界，這種經濟擴張行為不但威脅美國經濟，更是危害了全球的創新體系，是國家主義的產業政策。但通過還原美國的歷史，我們可以發現，二戰以來，美國政府實施了比官方說法多得多的產業政策。美國一直以來都是以創新發展為主題，以技術突破為主線，以獲取產業競爭的制高點為主攻方向，以引領世界制造業的未來趨勢和發展方向為目標，以健全的研發政策作為保障網，以維護知識產權作為利益鏈，以國際安全為借口，以促進技術擴散作為發力點，引領高新技術研發和創新浪潮。美國聯邦政府政策的部署和制定從來都是一個有步驟、有計劃的過程，一方面確保符合美國的發展方向和整體利益，另一方面提供具體建議、確保具有較強的可操作性。這種政策實施的范圍包括了從推進主要技術創新(通用性技術)到特定部門應用及其產品，再到類似于農業推廣服務的制造業推廣服務。[40]與中國公開而明確的發展議程不同，美國促進產業升級和發展能力的產業政策，很少進入公眾視野，進行公開討論或辯論。美國學者馬祖卡托和布洛克[41]分別將其稱為“企業家型國家”和“隱形的發展型國家”。顯然，美國政府并非自由市場命運的被動接受者，相反，它積極地將未來掌握在自己手中，通過創造技術革命的巨浪，推動勇于創新的私人企業家成為市場的弄潮兒。
頗為諷刺的是，從未置身產業政策之外的美方卻通過對中國發起301調查，直指“中國制造的戰略規劃”，僅通過搜集國家發布的規劃文件或援引一些研究機構基于假設的報告，便譴責中國在技術轉讓、投資、市場準入等方面的所謂不公平的保護舉措，這種混淆視聽的行為罔顧事實，缺乏客觀證據，是建立在道聽途說、主觀臆測和不實之詞基礎之上的。[42]透過其表象不難看出，這是典型的貿易保護主義和單邊主義行徑，借知識產權保護之名，行貿易保護之實。落實國家資本主義發展模式的到底是中國還是美國，到底是中國旨在謀求世界霸權還是當前霸權國家阻止新興國家的發展，可謂一目了然。
事實上，自20世紀80年代以來，美國等西方國家政府一直在向包括中國在內的發展中國家施加強大壓力，要求它們“遵循比較優勢”，并繼續專注于初級商品出口和低端制造業的組裝等活動，并限制其開發生產能力所要求的“政策空間”，[43]這種施壓不過是發達國家長期以來試圖阻止外圍國家進入動態發展部門的手段的繼續。只是“施壓手段”不是堅船利炮、殖民統治和種族意識形態，而是有條件的貸款、自由貿易協定和新古典主義理論的新手法……這是為維持現有的世界經濟核心—外圍結構開出的藥方，在這種結構中，高回報、高關聯度、高收入需求彈性的活動主要集中在核心國，維持核心國而非外圍國的繁榮。[44]由此看來，自由貿易和貿易保護只不過是相同經濟政策的不同經濟手段，在何時何地選擇哪種手段，國家利益是基本原則。對美國來說，當某種產業的國家競爭力受到其他國家威脅時，其就會不遺余力地采取保護手段;但當其他國家無法與其競爭時，為了打開別國市場并獲取壟斷地位，祭起自由貿易的大旗就成為必然選擇。[45]
因此，一方面，我們應該充分地認識到，美國政府的意識形態與其政策實踐是相背離的。美國自二戰至今的成功故事都凸顯了美國政府產業政策的作用，正是長期以來美國實施的大規模的技術和創新方面的公共政策，為美國獲得并保持高新技術引領者的地位奠定了基礎。而國內學界和政界堅持以市場競爭和自由企業為制度基礎，這是與歷史上美國以及其他大國崛起的歷史規律背道而馳的，所以，我們應破除“自由競爭”和“自由貿易”的神話，堅持政府在推進技術變革和加速產業升級和多樣化方面應發揮更積極的作用，而非遵循傳統的“將產業升級和多樣化留給市場”的理論。另一方面，我們應該清醒地認識到美國“只許州官放火，不許百姓點燈”的雙重標準說到底是一種虛偽的表現而已。美國越是千方百計阻撓中國制造戰略規劃，越是說明這一愿景和目標的正確性，我們切不可受到美國妄加指責的影響，也絕不能上當受騙，而是要反其道而行之，“不要按照美國所說的去做，而要按照美國所做的去做”，并且要比美國做得更好。
具體來說，在布局定位方面，創新中心應依托當地的專家優勢，并與全國的專家資源相結合，規劃和布局可行性較高的藍海產業并發布詳細文件指引，通過知識產權機構、政策和公共服務辦公室等擴大應用型研發，深化技術基礎，降低升級以及多元化過程中的風險;在長期投資方面，通過國家主導的投資銀行和公共風險投資基金等保證未來高風險技術所需資金并升級現有技術，建設基礎設施和公共工程;在成員參與方面，通過政府企業和貿易公司等開發上下游先進技術，確保從重要資源和關鍵創新成果中獲得廣泛回報，同時政府應資助研究機構和大學等以促進基礎科學研究，開發下一代先進制造技術;在人才培養方面，創新中心應不遺余力地與各人才教育和培訓部門建立密切聯系，邊干邊學，在提升先進制造實力的同時培育新型勞動力;在促進新產品和新服務的需求方面，通過政府采購(需求方政策)、相關監管機構和研發實驗室等為具有顛覆性的前沿技術和創新成果構建市場力量。
因此，我們需要深入研究美國以網絡型產業政策模式為基礎的先進制造業計劃，充分借鑒其構建“發展型網絡國家”的思路和具體措施等方面的經驗，構建我國科技創新的“新型舉國體制”。“新型舉國體制優勢”這種提法最早是在“十三五”規劃草案中提出的，據報道，在2016年3月份兩會期間的科技界小組討論會上，“舉國體制”成了高頻詞。但是，許多人可能對這個概念的理解有偏差。例如，在陳凱先院士看來，最能詮釋這四個字的就是“青蒿素”的研制過程;但在今天，科研協作變得越來越困難，因為做研究之前，大家可能最先關注的是到底誰應該排在第一位，這樣一來科研合作就比較難開展。[46]筆者認為，陳凱先的看法仍是從基礎研究和目前自然科學基金運作方式看待“新型舉國體制”的。如果科研合作是以任務和產業化為導向的，那么，誰應該排在第一位這個問題就不會成為障礙。為了發揮社會主義市場經濟條件下科技創新的新型舉國體制優勢，筆者曾建議借鑒美國的成功經驗，將能源局升格為能源部，并在科技部、工信部和能源部等國家部委建立高級研究計劃局，統籌協調與美國等國家在重大核心技術和前瞻性突破創新上的全面競爭。[47]
但是，我們也應該認識到，美國的“發展型網絡國家”存在由于資本主義制度而內生的本質缺陷。正如著名發展經濟學家沃德在對其進行評價時指出的，如果美國“通過一個頂級的中央機構，在聯邦政府機構的各種計劃之間進行更多的協調，美國的產業政策可以變得更有效率”。[48]沃德還指出，波特曾否認國家戰略的優勢，但現在卻改變看法說：“如果美國兩黨通過建立一個聯合計劃組織，協調總體的(和發展的)優先事項，美國國會將會從中受益。為了將許多互不相干的法案整合成系統的政策，需要更多的在綜合立法方案上的選票。”[49]但是，由于美國資本主義制度的內在缺陷，美國的“發展型網絡國家”根本就不具備我國社會主義制度集中力量辦大事的優勢。我國應該繼續發揚“兩彈一星”舉國體制精神，總結改革開放四十年在這方面的經驗和教訓，加強中央政府對產業規劃的統籌能力，加快完善鼓勵創新的政策體系，構建我國創新驅動的“新型舉國體制”，推動中國制造取得更輝煌的成就。筆者認為，中國特色的“新型舉國體制”至少需要具有以下兩個特征。第一，充分發揮國有企業作為創新驅動先鋒和國家創新意志的政策工具的重要作用，在國資委下設立科技創新高級研究計劃局可以作為一個具體措施，這能體現我國社會主義制度集中力量辦大事的制度優勢，對這一問題的深入研究對于我國國企改革也具有重大意義。[50]第二，建議中央成立至少由政治局常委擔任主席的創新政策委員會，統一協調筆者所建議的國家各部委的高級研究計劃局以及各省的創新活動，建立將分散與集中相結合的具有中國特色的“新型舉國體制”。很顯然，在這些方面還有許多重大問題需要探討。
注釋：
[1]最新關稅清單中有近300個關稅細目從原始清單中移除，在具體細目之下的一些子類目(subset)產品也從清單中移除了，包括智能手表、藍牙設備等特定電子消費品，特定的化學品、紡織品、農產品，一些安全健康產品如自行車頭盔，還有橡膠、塑料手套、醫療衛生用品等。關稅清單不僅涵蓋了電機電氣設備和機械器具等高端制造業行業，很多低端制造業產品和消費品也位列其中。
[2]《商務部新聞發言人就美方決定對2000億美元中國輸美產品加征關稅發表談話》，2018年9月18日，
http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ag/201809/20180902788074.shtml。
[3]林雪萍：《中國制造三周年回顧》，2018年5月21日，
http://im.cechina.cn/18/0521/11/20180521110943.htm。
[4]劉工昌：《中美貿易戰：懸崖邊的較量》，
https://jiasuhui.com/article/52202。
[5]祁月、納瓦羅：《301關稅毫無疑問將直指“中國制造2025”》，
http://www.sohu.com/a/226645493_130887。
[6]Fareed Zakaria,“Trump Is Right: China's a Trade Cheat”,April 5, 2018,
https://www.washingtonpost.com/opinions/global-opinions/trump-is-right-chinas-a-trade-cheat/2018/04/05/6cd69054-390f-11e8-8fd2-49fe3c675a89_story.html?utm_term=.fc6b6ace3f8d.
[7]Kurt Campbell and Ely Ratner,“The China Reckoning：How Beijing Defied American Expectations”, Foreign Affairs, Vol.97, No.2 (March/April 2018)，pp.60-70.
[8]黃亞生：《特朗普的政治戰》，
http://huangyasheng.blog.caixin.com/archives/178963。
[9]White House Office of Trade and Manufacturing Policy, How China's Economic Aggression Threatens the Technologies and Intellectual Property of the United States and the World, June 18, 2018,
https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/06/FINAL-China-Technology-Report-6.18.18-PDF.pdf.
[10]黃亞生：《〈中國制造2025〉本應是美國的又一個“斯普特尼克(Sputnik)”時刻》，
http://huangyasheng.blog.caixin.com/archives/180642。
[11]黃亞生：《中美貿易沖突的實質是制度沖突》，
http://huangyasheng.blog.caixin.com/archives/181597。
[12]劉工昌：《中美貿易戰：懸崖邊的較量》，
http://www.cgrid.cn/shangye/2018-06-21/11225.shtml。
[13]趙昌文：《曲解“中國制造2025”美國是無知還是刻意?》，
http://www.miit.gov.cn/n1146285/n1146352/n3054355/n3057267/n3057272/c6120419/content.html。
[14]工信部：《關于對十二屆全國人大第五次會議第6228號建議的答復》，
http://www.miit.gov.cn/n1146295/n1146592/n3917132/n4545264/c5964939/content.html。
[15]公司和大學不可以牽頭，但是大學的下屬獨立機構，或者是獨立實驗室可以作為牽頭機構。美國的創新中心的牽頭機構一般包括大學下屬科研機構、行業協會形成的產業聯盟、政府直接設立的獨立的非營利機構。
[16]林雪萍等：《美國制造創新研究院解讀》，北京：電子工業出版社，2018年，第51-55頁。
[17]工信部：《對十三屆全國人大一次會議第1234號建議的答復》，
http://www.miit.gov.cn/n1146295/n1146592/n3917132/n4545264/c6363288/content.html。
[18]William B.Bonvillian, “Advanced Manufacturing: A New Policy Challenge”, Annals of Science and Technology Policy, vol.1, no.1(March 2017)，pp.1-131.
[19]工信部：《關于發布2018年工業轉型升級資金(部門預算)項目指南》，
http://www.miit.gov.cn/n1146295/n1146592/n3917132/n4061512/c6316962/content.html。
[20]包括500萬、1000萬、2000萬、3000萬和5000萬五檔。
[21]Advanced Manufacturing National Program Office, National Institute of Standards and Technology, Department of Commerce，Manufacturing USA Annual Report (Fiscal Year 2017)，2018，
https://www.nist.gov/publications/manufacturing-usa-annual-report-fy-2017.
[21]《中國集成電路產業人才現狀：人才呈稀缺狀態》，
https://wallstreetcn com/articles/3390136。
[22]《制造業引才須綜合施策》，
http://rencai.people.com.cn/n1/2018/0917/c244853-30297292.html。
[23]王露露：《中國邀外資共造世界級芯片產業，美媒：這一舉動令人意外》，
http://www.cankaoxiaoxi.com/china/20180426/2264118.shtml。
[24]趙昌文：《曲解“中國制造2025”美國是無知還是刻意?》，
http://www.miit.gov.cn/n1146285/n1146352/n3054355/n3057267/n3057272/c6120419/content.html。
[25]馮迪凡：《特朗普貿易官員初始任務確定，中方駁斥其保護主義論調》，《第一財經日報》2017年1月20日。
[26]羅伯特·H.沃德：《美國的兩面性：自由市場意識形態與產業政策的真相》，賈根良、李家瑞譯，《中國社會科學內部文稿》2017年第6期。
[27]J.Davidson Alexander,“Military Conversion Policies in the USA: 1940sand 1990s”, Journal of Peace Research，vol.31，no.1 (February 1994)，pp.19-33.
[28]Vannevar Bush, Science: The Endless Frontier , July 7, 1945，
https://www.nsf.gov/od/lpa/nsf50/vbush1945.htm.
[29]具體來說，在這一模式中，政府僅支持早期研發階段，后續階段交給市場。
[30]加里·皮薩諾、威利·史：《制造繁榮：美國為什么需要制造業復興》，北京：機械工業出版社，2014年，第115頁。
[31]David C.Mowery,“Federal Policy and the Development of Semiconductors, Computer Hardware, and Computer Software: A Policy Model for Climate Change R&D?”, Chapter 5in Rebecca M.Henderson and Richard G. Newell, eds., Accelerating Energy Innovation: Insights from Multiple Sectors, Cambridge, MA NBER, 2011, p.163.
[32]賈根良：《“中興事件”對中國加入WTO 〈政府采購協定〉敲響了警鐘》, 《學習與探索》2018年第8期。
[33]Elias G.Carayannis and Jeffrey M.Alexander,“Strategy，Structure，and Performance Issues of Precompetitive R&D Consortia: Insights and Lessons Learned From Sematech”, IEEE Transactions on Engineering Management, vol.51, no.2 (May 2004)，pp.226-232.
[34]David C.Mowery,“Federal Policy and the Development of Semiconductors，Computer Hardware, and Computer Software: A Policy Model for Climate Change R&D?”, Chapter 5in Rebecca M.Henderson and Richard G. Newell，eds.，Accelerating Energy Innovation: Insights from Multiple Sectors, Cambridge, MA NBER, 2011 ,p.170.
[35]Mariana Mazzucato, The Entrepreneurial State：Debunking Public vs Private Sector Myths in Risk and Innovation，London：Anthem Press，2013.
[36]賈根良：《強烈呼吁恢復自主創新產品政府采購的三個文件》，
http://www.juliangmedia.com/Article/chanye/2017/01/375802.html。
[37]周建軍：《美國產業政策的政治經濟學：從產業技術政策到產業組織政策》，《經濟社會體制比較》2017年第1期。
[38]賈根良：《“中興事件”對中國加入WTO〈政府采購協定〉敲響了警鐘》，《學習與探索》2018年第8期。
[39] Michael Lind,“Who's Afraid of Industrial Policy”, January 31, 2012,
https://www.salon.com/2012/01/31/whos_afraid_of_industrial_policy/.
[40]Fred L.Block and Matthew R.Keller, State of Innovation: The US Government's Role in Technology Development, Boulder：Paradigm，2011.
[41]Fred L.Block,“Swimming Against the Current: The Rise of a Hidden Developmental State in the UnitedStates”, Politics&Society，vol.36，no.2(2008)，pp.169-206.
[42]余永定：《中美貿易戰的回顧與展望》，2018年7月8日，
http://www.sohu.com/a/239957479 _425345。
[43]Robert Wade,“The Art of Power Maintenance: How Western States Keep the Lead in Global Organizations”, Challenge, vol.56, no.1 (2013)，pp.5-39.
[44]Robert Wade,“The Invisible Hand of the American Empire”, Ethics and International Affairs，vol.17，no.2(2003)，pp.77-88.
[45]賈根良：《不要陷入迷信“自由貿易”的誤區》，《經濟導刊》2014年第10期。
[46]俞慧友：《陳凱先院士：重大關鍵項目攻關需要“新型舉國體制”》，《科技日報》2016年3月8日。
[47]賈根良：《借鑒美國經驗在相關部委創建高級研究計劃局》，中國特色社會主義經濟建設協同創新中心《成果要報》2017年第3期(總第125期)。
[48]羅伯特·H.沃德：《美國的兩面性：自由市場意識形態與產業政策的真相》，賈根良、李家瑞譯，《中國社會科學內部文稿》2017年第6期。
[49]羅伯特·H.沃德：《美國的兩面性：自由市場意識形態與產業政策的真相》，賈根良、李家瑞譯，《中國社會科學內部文稿》2017年第6期。
[50]賈根良：《開創大變革時代國家經濟作用大討論的新綱領》，《政治經濟學報》2017年第1期。
賈根良，中國人民大學經濟學院教授，中國特色社會主義經濟建設協同創新中心研究員；楚珊珊，中國人民大學經濟學院博士研究生。本文原載《政治經濟學評論》2019年第4期
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