資產證券化、引入民間資本、探索員工持股是地方國企混合所有制改革的主要操作手段。混改只是邁出了第一步，破除國企行政化、推動國資委自身改革，才是后續改革的關鍵步驟
□ 中國經濟報告記者 吳思
財政部數據顯示，截至2014年12月底，國有企業資產總額102.1萬億元，其中地方國有企業資產總額48.4萬億元。隨著各地方國企改革方案和措施的出臺，意味著近50 萬億規模的資產改革已經逐步啟動。
31個省份在2015年地方兩會中都提出了地方國資改革的藍圖。截至2015年3月，除吉林、福建、內蒙古、西藏、新疆外，其余26個省市相繼出臺了相關國資改革方案或措施，主要包括國資管理和運營體制改革、混合所有制改革、企業治理結構改革、職業經理人制度、股權激勵等內容。
此外，各地根據自身經濟背景、國資特點，細則也各有差異：比如經濟較為發達、國企基礎較好的地區，更多強調提升企業參與國際競爭的能力、優化國有資本布局、改革國資管理模式;而欠發達地區則更強調國有資本收益性、注重提升資產證券化率、國有資本有進有退。
整體上看，從上海開始，一些地方不斷嘗試推動國資改革，進度明顯快于央企。這主要是因為，伴隨著地方政府土地財政模式的終結以及債務壓力的攀升，地方更有動力盤活國有資產、改善國企經營績效。2014年國企利潤平均增長僅3.4%，較2013年5.9%的增長速度幾乎低了2.5%。地方國企的業績則弱于央企，2014年地方國企利潤增長2.8%，較同年央企的利潤增長率低了0.8%。
不過，由于缺乏方向性或可操作性的指導，一些地方的國資部門和國有企業還處于觀望階段，實際進展不大。尤其是各地對一些關鍵問題還拿捏不準，如管理層激勵與員工持股的尺度、如何實現由管資產為主向國有資本管理轉變、混合所有制的范圍、特殊行業對外資開放等，尚需頂層設計的政策助推。
關于中央國企改革方案的頂層設計，國資委有關人士曾公開表示，最快將在2015年一季度以“1+N”的形式出臺。“1+N”是指一個國企改革總體改革方案和十幾個相關配套方案。
隨著中央各部門對國企改革逐漸取得更多共識，以及頂層設計方案出臺時間的臨近，各地國企改革整體進程有望大規模破冰。
給國企病開處方
國務院國資委曾將中央對國企改革的看法總結為“四論”：一是命門論，即國有經濟是“命門”。二是“基礎論”，即國有經濟是黨執政的重要基礎。三是“加強論”，國有企業只能加強，不能削弱。四是“防流失論”，不能在一片改革聲浪中造成國有資產流失。
國資委研究中心副主任彭建國對中國經濟報告記者表示，這輪國企改革的主要目標是加強國有經濟的活力、控制力和影響力。
而安邦高級研究員賀軍則強調，加強國企并不等于繼續做大國企規模。收縮規模、提高質量、轉換國有資產形式，也是做強國企的重要方式。國企改革更重要的任務是配合市場化改革，如果國企改革不能給中國的市場化帶來好處，那么改革的方向就出現問題了。
從某種意義上說，改革也是為了治病。一直以來，國企政企不分和效率低下的問題飽受詬病。彭建國說，這輪改革是問題為導向，現在國有企業最大的問題是經營不活，通過改革要達到轉換機制、放大功能、國民共進的效果。
穆迪企業融資部副總裁胡凱接受中國經濟報告記者采訪時表示，目前出臺的地方國資改革主要措施包括：(1)將國有資本集中到關鍵領域。政府將更多資本配置到關鍵領域，逐步退出不具有戰略重要性的領域。例如，上海提出將80%的國有資本部署到戰略新興產業、先進制造業和現代服務業、基建和公共服務領域。其他的省市也有類似提法，通過減持一部分競爭性領域的資產，轉而布局到上述行業。(2)國企分類。地方政府對國企進行分類，以便于對不同類型的國企進行考核、制定股權戰略和管理層任免，使管理更精細化。例如，上海和江蘇政府將國企分為三類：競爭類、功能類、公共服務類。(3)推行混合所有制。混合所有制并非(要全盤)私有化，其目的是改善國企的效率和治理，其次是為國企補充資本。例如，上海和廣東計劃到2017年實現70%的國企為混合所有制。(4)增強國企和國資實力。比如上海計劃成立5-8家有競爭力的跨國企業和8-10家龍頭企業。廣東計劃打造30個年收入或資產超千億元人民幣、在國際市場上具有競爭優勢的集團。(5)改善國企管理。允許職工持股并采取股權激勵措施，對不同類型的國企采取不同的業績考評系統，賦予國企董事會更大的管理人員聘用裁量權。(6)逐步提高國企分紅。比如上海提出到2020年分紅比例提高到30%。
分類改革
國企改革中，分類管理的意義正在于科學區別地區和行業特點，界定改革的邊界。
十八屆三中全會《決定》中明確提出對國企實行分類管理的思路，將國企分為提供公益性產品或服務的國有企業、國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業和一般性競爭領域的國有企業。
在國企改革頂層設計暫時缺位的情況下，《決定》中的表述引導了地方政府國企改革的思路。在業已公布改革方案的 26個地方省市中，大部分都參照了上海的分類標準，將國企分為公共服務類、功能類、競爭類。其中，公共服務類包含城市供水供氣、公交管網、市政公用運營資源等重要民生領域企業;功能類包含政府投融資平臺或國有資本運營公司及重要資源開發、重大基礎設施建設領域的企業;競爭類包含以市場化為導向、提供競爭性產品或服務的企業。山東、山西、湖北未對企業功能進行劃分;江蘇、四川僅劃分競爭性和功能性兩種企業類型;廣東按照省直屬國企、省屬二級及以下企業的層級進行縱向分類。
根據媒體報道，目前已基本成型的頂層方案中從三類合并為了兩類，即將央企分為商業類和公益類。商業類又分為兩種，一類為充分競爭領域企業;另一類為關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，或處于自然壟斷行業、經營專營業務、承擔重大專項任務的企業，也就是之前三類劃分版本中的特定功能類企業。
國務院發展研究中心原黨組書記陳清泰在2015年上海國資高層論壇上表示，國有資本應分為兩類功能，一是政策性功能，即作為實現政府特殊政策目標的重要資源;二是收益性功能，即獲取財務回報用于民生和公共服務。而兩者的比例構成，應與時俱進進行調整。
“對于各個地方而言，不需要也不可能有統一標準，應該避免一刀切的分類辦法。”賀軍告訴記者。
混改邊界
《決定》、央企四項改革試點以及各地改革方案均對混合所有制著以濃墨。
胡凱認為，國企混合所有制改革及政府對國內資本市場的改革將有助于國企實現如下目標：(1)通過降低對債務融資的依賴性和提高民間資本對國企的投資比例來改善國企的資本結構;(2)進一步提高運營效率，從而改善盈利能力。
從各地混合所有制改革意見來看，各地對混合所有制邊界的界定還有所不同。比如，廣東認為，除了極少數國企和國資投資運營公司外，均可進行混合所有制改革。貴州也對國有資本持股比例不設下限，并且取消了社會各類資本參與混合所有制的實現形式。而天津的意見相對保守，在重要民生領域保持國資控股，在優勢支柱行業和金融核心企業相對控股。
在彭建國看來，除了少數國有企業外(關系國家安全和國民經濟命脈的)，絕大部分國有企業將來都要發展成為混合所有制經濟。哪些不能混，涉及到改革必須要有底線和紅線，要有負面清單。從打破壟斷和防止國有資產流失的角度考慮，在七個領域——關系國家經濟命脈的自然壟斷領域、關系社會經濟發展的重要公共服務設施、關系生態安全的自然資源領域、關系國家安全的國防軍工等特殊產業、關系國家創新能力的重要前瞻性戰略性產業、政策性業務強、承擔特殊功能的領域，國有資本投資運營公司要有負面清單。此外，國資改革具體投資領域如果對外資放開，外資接受商務部審批時，還會受制于貿易談判最終達成的負面清單。
彭建國透露，在一級公司或集團公司層面，是否適合搞混合所有制，還存在爭論，應該予以單獨考慮。
目前，很多地方國企的混合所有制比例已經很高，如上海市整體已達到60%-70%。但混合基本都在二、三級及以下企業，母公司一般保持國有獨資。中國企業改革與發展研究會副會長周放生稱，各級國資委管理的一級企業基本是國有獨資企業，甚至許多企業還是按照《全民所有制工業企業法》設立的，改革嚴重滯后。這是國企混合所有制需要突破的“天花板”，央企和各省市國企都存在同樣的問題，需要在這一輪改革改制中實現改變和突破。
混合路徑
從國企改革路徑來看，資產證券化、引入民間資本、探索員工持股是地方混合所有制改革的主要操作手段。例如上海要求，開展混合所有制改革主要通過并購重組整體上市和引入非公戰略投資者兩種方式。重慶的方案包括探索集團層面“混改”、改制上市、基礎設施 PPP、股權投資基金、員工持股五大路徑。
引入非公戰略投資者是阻力最小、短期最顯成效的舉措，各省市都在大力推動。雖然在政策上獲得了最多的關注，而且多方表態80%以上混改不涉及股比限制，但從目前的市場反應來看，私人資本大多還是“保持謹慎”。一位民營企業家對記者表達了自己的擔心，“即使民營企業能占98%的股份，我們也不敢進入，因為如果企業決策不能做主，國有企業2%的股份也會影響到企業所有決策。”相比很可能使其淪為“配角”的混合所有制，民營企業更期待的是公平開放的市場環境。
不過據彭建國了解，只要是好的國有企業，各個方面參與混改的積極性還是很高的，都擔心行動太慢。胡凱稱，民營資本進入那些效益不好，特別是處于一般競爭性行業的國企時，面臨諸多問題：復雜的股權結構導致股東利益難以協調;非控股國有股東沒有義務、合理合法的理由和動力為其他股東承擔救助陷入困境的企業的責任;國有資本可能會退出低回報或處于落后產業的公司;政府將更有可能按照市場規則處置受困企業。從優秀民企的角度，對這種情況肯定是心生畏懼的。
資產證券化也是國企實現混合所有制的一個重要方式，這緣于證券化較好解決了定價問題，可避免備受詬病的賤賣資產和國有資產流失問題。另外，上市之后將受到嚴格監管，國企公司治理將更加透明，職業經理人制度也易于推行。
多個省市對資產證券化提出明確的比例指標。例如，北京、湖北、甘肅提出到2020年國有資本證券化率提高到50%，重慶計劃到2015年將證券化率提高到70%，湖南計劃到2020年將證券化率提高到80%。
而員工持股相較于引入非公戰略投資者和提高資產證券化率則更難著手，而這恰恰是全面推動混合制改革繞不過去，但又必須首先明確的。因為如果沒有管理層激勵，管理層會是改革的阻力，改革就很難推動。
周放生稱，員工持股的含義是指“關鍵崗位的管理者、業務骨干、核心技術人員等”骨干持股，而不是指人人持股、平均持股，否則會變成另一種形式的福利“大鍋飯”，這方面我們有過很多教訓。實行骨干持股最好是國有股、民營股和骨干股各占三分之一的三元結構，20%的企業骨干持股應占員工持股總額的80%，員工持股方式可以多樣化，不僅可以貨幣出資，還可以物權、股權甚至知識產權出資。
聯想弘毅投資顧問有限公司總裁趙令歡在一次研討會上也表示：管理層和職工持股是保證國企改革順利推進的必要條件。這不是簡單的激勵或分配問題，也是制度安排問題。如果因為可能出現國有資產流失、管理層收購等問題，就否定員工持股，實際上是很荒唐的。就像弘毅在參與國企改制中，如果管理層沒有持股是不敢進的，因為擔心管理層在其中牟非法取利益、出現腐敗。
突破行政化藩籬
混改只是邁出了第一步，破除國企行政化、推動國資委自身的改革，才是后續改革的關鍵步驟。
董明珠曾說，混合所有制是國企改革的一味藥，吃得好可能會把病治了，就怕吃了以后還有別的毛病發生。如果所有制“混合”了，政府還挾股東身份、用行政思維去干預企業，未必能做好。
現在各級國資委履行企業行政主管部門和出資人雙重職能，既管資產還管人、管事，亟需從“三管”變“一管”，即只管資本。
周放生表示，管資產就是管企業，管資本就是管股權。管資本就是依照公司法，按照所持股份，通過股東大會來履行股東權利。按照《公司法》，股東只能派出股權代表參加股東大會提出提案、發表意見、行使表決權，而通過行政命令和審批手段來行使股東權利將不合法。
胡凱進一步解釋稱，管理“企業”與管理“資本”的區別在于，企業從成立到清算或解散是相對獨立的個體，而資本的流動性會大大增加，且資本的存在形式更加多樣，如控股、參股、債權人等形式。所以從管企業變為管資本以后，這些企業還是會繼續存在，但企業中的國有資本參與程度或形式會發生很大變化。作為股東，政府會更注重股東回報。并對投入的資本承擔有限責任;政府將依賴職業經理人而非官員來經營國企;政府很可能會繼續出讓重要性較低行業的國企的所有權，并將所得投入關鍵領域的國企或民生項目。
圍繞“以管資本為主加強國有資產監管”的思路，多個省市提出要探索組建國有資本投資和運營公司。
陳清泰認為，國有資本投資公司與國有資本運營公司的區別在于，投資公司專注于財務收益，不刻意追求對產業和企業的控制，運營公司以戰略性持有為目標，同時保證投資效率以及受到強財務約束。兩種類型的公司分開運作，目的是盡量避免為實現相互沖突的目標而導致低效率。
其中，國有資本運營公司由于設立更為復雜，短期內很難推出。周放生表示，按照國有資本運營公司的定位和職能，它應是國有獨資公司，獨立承擔民事責任，獨立經營，不做資產經營，不做產業經營，更不會上市。公司沒有負債，沒有包括審批權在內的任何行政權力，單純管資本，僅做資本運營。收益來自股權分紅、股權轉讓。
“未來，政府與國有企業的關系、出資人與國有企業的關系都要理順”，彭建國表示，“國資委將來更多是三重管理——戰略管理(管重大戰略)、章程管理(依法依公司章程明確邊界)、預算管理(克服管理的隨意性)”。
有進有退
此輪改革中，多個省市對國有資本的范圍和分布做了明確界定。
以北京為例，提出到2020年，將80%以上的國有資本集中到提供公共服務、加強基礎設施建設、發展前瞻性戰略性產業、保護生態環境、保障民生等領域。其中，集中到城市公共服務類和特殊功能類企業中的國有資本占到國有資本總量的60%以上。
周放生坦言，從功能和作用角度看，國有經濟就是要到其他所有制經濟不愿意去做或者難以做到，而社會經濟發展又必需的領域去發揮關鍵作用。
陳清泰在上述論壇上表示，國有經濟并不需要從競爭性領域全部退出，國有經濟規模巨大，全部退出既不現實也沒有必要。關鍵不是要退出，而是要關注國有資本對產業和企業的控制，讓國有資本的公共性體現在收益分配的公共性上。
頂層設計與地方試驗
這輪改革的一個顯著特征是頂層設計與摸石頭過河相結合。
從地方國企改革進展來看，地方政府基本準備就緒，可以分為三類：(1)自上而下推進，即政府對國資改革方向和重點有較為明確的規劃，積極推動企業實施，如上海、北京、廣東等地。(2)自下而上倒逼，即地方企業根據自身情況開展探索，政府進行推廣，如安徽、重慶等地。(3)雖然已公布國企改革方案，但動作仍較緩慢，大部分省市屬于這種情況。
彭建國認為，各地國資國企改革不能刮一陣風，盲目攀比，搞速度競賽。不能以意見出臺的快慢來評判改革的保守或積極。應該避免完全由政府決定或完全由企業決定的傾向。地方政府主導可能會損害企業的市場主體地位，也容易出現底線風險;而企業主導則容易出現既是賣方代理人又是買方的問題。
而由于中央關于國資國企改革的總體意見和相關配套政策尚未出臺，各地更多還是以試點探索和個體突破為主。對此，彭建國強調，“在國家層面的頂層設計和操作細則沒有出來之前，地方進行國資國企改革要特別注意，國有資產不能流失。”
從國資委多位人士的公開表態可以看出，他們更多強調地方在諸多原則問題上應與中央保持一致性，積極、穩妥、規范推進，包括通過國有企業改革小組辦公室，對地方國有改革予以指導、把關和提醒。
在彭建國看來，各省市出臺了那么多國企改革方案，真正有含金量和實質性內容的相對有限，更多是政治表態。
不過，的確有一些領域，中央國資國企改革基本不涉及，但卻是地方國資國企改革的重點任務，這就使得地方在這些領域難以參照中央國資國企改革方案。比如地方投融資平臺管理體制改革，大量的地方國有資產沉淀在地方投融資平臺。
胡凱告訴記者，地方融資平臺公司名義上是企業，背后是政府。實踐中更為復雜的是，很多平臺公司并不是單純從事社會公益或基礎建設項目，政府為了提高平臺公司的借款能力，為某些平臺公司注入了大量競爭性領域的國有資本，使得政府、平臺公司、國企之間的定位十分模糊。所以地方國企改革方案應該在三者之間劃出更明確的界限。
國研中心一份調研報告中也指出，地方國資國企改革的重點應有所側重，要給予地方一定的靈活性，鼓勵地方在國家統一規則下，依照地方經濟社會發展要求，選擇不同改革路徑。如經濟不發達地區，可繼續鼓勵發展國有經濟帶動地方經濟社會發展;東北老工業地區，可優先考慮解決歷史遺留問題;條件較好的地區，可加快推進國有資本市場化運作。
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