城投公司“最后的晚餐”
國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》下發后，地方政府融資的主要工具——城投公司成為最先受影響的主體。如何厘清政府和城投公司之間“剪不斷、理還亂”的關系，成為最為考驗政府智慧的一環
法治周末見習記者 馬金順
法治周末實習生 代秀輝
“這或許是城投公司依靠在政府大樹下享受的‘最后的晚餐’。”在山東某地級市城投公司工作的孟霞(化名)對法治周末記者說。
孟霞口中的“城投公司”是指由地方政府注資或劃撥資產成立，目的在于為地方經濟社會發展籌集資金，具有獨立法人地位的政府投資融資平臺。
“一個城市的美好在于其穩定的能源供應、便捷的交通、完善的生活配套以及良好的綠化環境，這一切源于政府在城市建設和開發上的努力，但承擔著多數資金‘輸血’重任的恰恰是城投公司。”孟霞說。
然而城投公司的命運在今年9月25日被徹底改變。當日國務院辦公廳下發了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》指出，“明確劃清政府與企業界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借”“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”。
不久，城投公司更是“雪上加霜”。財政部針對《意見》下發的《地方政府性存量債務清理處置辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《辦法》)中更加明確指出，“按照‘只減不增’的原則，在妥善處理存量債務和在建項目后續融資的基礎上，通過關閉、合并、轉型等方式，抓緊妥善處理融資平臺公司”。
四萬億下的“蛋”
上世紀九十年代初，國內第一家城投公司在上海成立，緊隨其后的是重慶、廣東等省市城投公司的成立。
“過去預算法不允許地方政府發債，而地方政府在發展過程中又亟需籌集資金。為了規避預算法的規定，達到籌集資金的目的，地方政府逐漸按照公司法形式上的要求，以財政投資或劃撥資產(包括土地注資)等方式建立符合公司法要求且滿足地方政府投資融資的平臺。”中財-鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成向法治周末記者介紹。
1995年開始施行的預算法第28條顯示，“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。
“投資平臺的大規模膨脹以及大規模發債的情況源于2008年世界金融危機爆發后，國家為了刺激經濟增長，提出‘四萬億’的刺激政策。之后各家商業銀行紛紛高調宣布積極支持國家重點項目和基礎設施建設。地方政府就以城投公司的方式來籌集資金，以達到促進經濟增長的目的。”溫來成說
法治周末記者在中國人民銀行[微博]、中國銀行業監督管理委員會2009年3月下發的《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)中看到“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”的相關規定。
“可以說，城投公司全國在遍地開花與該《指導意見》有著直接的關系。”溫來成說。
“其實這也是一種無奈之舉，政府有很大的公共投資的需求，需要借貸，但其在當時背景下沒有很好的借債渠道，因為政府不能到銀行直接貸款。某種意義上講，城投公司的出現其實是經濟體制不健全的一種產物。”交通銀行(4.18,0.00, 0.00%)首席經濟學家連平[微博]對法治周末記者說。
法治周末記者查閱審計署2013年12月發布的《全國政府性債務審計結果》(以下簡稱《審計結果》)公告，截至2013年6月，全國共有7170個審計在案的融資平臺公司。
漸成與民爭利工具
“地方政府為了規避預算法以城投公司方式籌集資金，大規模開展如地鐵、高速公路等基礎設施建設項目，這大大地提高了城鎮公共服務能力，在一定程度上滿足了城鎮化快速推進的需要。但隨著時間的推移，相關問題也逐漸暴露出來。”溫來成說。
溫來成認為最主要的問題是城投公司的債務沒有納入財政預算。
“它實際上就是一筆‘黑賬’，這也是中央政府最擔心的地方。因為沒有納入預算，便不利于地方財政部門的有效監管。這容易造成城投公司只花錢不還賬的現象。到還賬時，卻將責任推給地方財政部門。其在管理上存在的漏洞，按照舊預算法是不符合要求的。”溫來成說。
與此同時，地方政府在舉債的過程中也存在著舉債不規范，盲目舉債的現象。《審計結果》顯示，自國發〔2010〕19號文件(該文件要求公益性由財政資金償還債務的在建項目不得再通過融資平臺公司融資)下發后，仍有533家城投公司存在繼續融資行為。
“另一點則是在債務管理的過程中，‘借、還、用’責任相互脫節。由于地方政府官員工作調動比較頻繁，容易出現新官不理舊賬現象。地方官員為了追求自己的政績大量的發債，而將還債任務留給了他的后任者。如此循環，受害的往往是當地的百姓和企業。”溫來成說。
溫來成表示，城投公司也存在著成為政府與民爭利的工具的現象。“市場經濟體制下要求明確政府與市場的邊界，但是據我調查一些政府投資平臺在融資經營的過程中實際上已偏離政府與市場的邊界，如開發區的城投公司，其業務除了政策性的項目(如基礎設施建設、公租房)以外，開始插手房地產、廣告業、旅游業等其他項目，走上了與民爭利的一條道路。”
審計署《審計結果》也顯示，截至2013年6月，部分地方政府違規將債務資金投入資本市場達22.89億元、房地產市場70.97億元和用于修建樓堂館所41.36億元。
或背一身政府債
2015年1月1日，新預算法將正式施行，其中允許省級政府(含直轄市、自治區)“通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措”。而此次國務院《意見》及財政部《辦法》的頒布也意在為新預算法掃除障礙。
“此次國務院出臺的相關改革措施，從某種意義上講是對城投公司與政府之間一些模糊不清的債務問題作徹底了斷。但在這個過程中，可能會存在政府趁機將自己本應承擔的債務推給走向市場化城投公司的可能性。”溫來成表示。
“根據財政部《辦法》相關規定，允許省級地方政府進行發債，市縣一級不能發，但可以委托省級代發。而在政府財務信息披露中非常重要的信息就是現有地方債務的存量。”溫來成解釋，“根據發改委相關規定，如果地方政府的債務率超過100%，原則上政府就不能再發行債券或者發行的債券會出現沒人要的情況，這就造成發行量難滿足資金的需求或者說借債利率很高造成政府償還壓力比較重。為了能夠減輕債務壓力，可能會出現地方政府借此機會將債務拋給城投公司的情況。”
連平也認同該觀點，他表示：“在所有的存量債務中，政府涉及到的債務大致存在三類，即政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務以及償還擔保責任不明確的債務。而償還擔保責任不明確的這一部分債務是政府最容易脫掉干系的。對于擁有這類債務的城投公司可能在轉型或合并后更難過一些。”
“目前來看對于城投公司而言最大的問題在于存量債務的劃清。原則上所欠的存量債務如非政府即由企業去還，但在實際的界定過程中，有一些模糊的債務往往難有標準去界定。”溫來成說。
而在溫來成看來，城投公司的人員安排及出路也是一個問題，在關閉、合并、轉型的過程中為了適應市場化的需要必然會導致大量的冗余人員，如何安置也很考驗地方政府與城投公司。
“與國企改制時一樣，城投公司轉型也要防止國有資產的流失。城投公司的資產從性質上來講都屬于國家的資產，要防止地方政府或個人將其私有化或以很低廉的價格將其出售，從而乘機把國有資產劃公為私。如果為了償債，有些資產確實需要處理，也應該通過拍賣等方式來進行。”溫來成說。
“過去靠著政府這棵大樹，經營虧損是國家的，盈利時自己也有好處。但是現在要完全與政府劃清界限，完全走向市場化，可能很多人思想觀念上還會存在一定的顧慮。”溫來成表示。
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