上篇說到，周其仁教授主張要讓農民能自由對市場做出反應，以“房轉地轉，幫襯人轉”，我是舉雙手贊成的。我們的分歧不在目標而在路徑選擇。
第一、土地漲價歸公即社會分享正確還是錯誤?
如果城市化轉型中，中國農民的土地在大體均等地增值，那么土地制度的改革就很簡單，只要給農民更多的土地財產權即可。但是，正如前述，農地限于農業用途的使用流轉現已得到鼓勵，但怎么轉增值空間都極有限;遠郊的村莊宅基地也沒多大市場增值空間。按先行國家的經驗，這些村莊占地將來不是用于農村公共設施，就是復墾為耕地，總之都不值錢。真正增值空間巨大的只是城鎮尤其大城市周邊可以或可能由農地轉為非農建設的土地。這些土地只歸城郊一小部分(不超過全部農民的5%)農民集體所有。過去政府統一征收開發存在諸多問題，我對此從來認同，并對土地財政提出過許多嚴厲的批評和建議。但是，我不贊同的是因此就走向另一極端，如周教授等人建議的，今后剩下的只涉及更少人口的城郊土地改為原住民自己開發。因為這個似乎便捷的出路，充滿了更多的陷阱。
關鍵在于這個所謂農民自己開發是一個既非普遍也非公平的權利。因為這個農民只是城郊特別是大城市城中村、城郊的土地權益人即地主，絕大多數非城郊農民的土地由于國家整體上自然資源和綠地保護的需要只能務農不能開發。但城市化轉型的主力軍恰恰是來自非城郊農民。他們的房轉地轉都值不了幾個錢，幫不上多少進城務工落戶的“人轉”。相反，土地的城市化開發成為原住民的特權，還會大大不利于非城郊農民的人轉。因為政府征收土地的收益無論有多少錯用，但大頭畢竟用于了城市的基礎設施建設(現各地政府負債累累，背的就是這個欠賬和利息)，而這是農民工家庭等外來人口還可分享的。
城郊土地權益人的自主開發，本質上是漲價歸己的土地增值分配模式。有人說，城郊農民自主開發土地也可以照章納稅，用稅收調節。其實這并不改變土地增值歸己的本質。我們的勞動收入也要照章納稅，沒人說勞動收入就不歸己而歸公。因此，這里的實質在于，城郊土地改變用途和規劃的增值，是否應當與勤勉的勞動所得或儲蓄投資的資本所得一視同仁，照章納稅、收益歸己?
周其仁教授多年來是漲價歸己的堅定捍衛者。他最近更強調，“土地漲價歸公”“這句動員力極其強大的綱領性口號，其邏輯前提都是錯的。”“在市場形成的價格里，與某一商品或要素的供應者‘無關’的因素實際上數之不盡，所有這些‘無關的’漲價收益要不要歸公?”如非典時醋的漲價、春運時火車票漲價、海南的酒店漲價，乃至下雪時大白菜漲價，如果拿土地漲價說事，“那么白菜漲價也要歸公，一切漲價都歸公”(見城鄉中國專欄80)。周教授的邏輯是，既然白菜等其他漲價不歸公，那土地漲價當然也不應歸公。在周教授看來，在所有社會因素造成的漲價中，不用歸公，市場和競爭的作用會以改進資源配置的結果回饋社會。因此，漲價歸公完全沒有必要，只是為政府壟斷師出有名而已。
周教授的邏輯如果成立，土地自然就應當與白菜一樣，由其產權人自己開發經銷、照章納稅、自負盈虧。但是，由于城中村、城郊土地與白菜及其他所有商品及要素有三種根本區別，因而進入城市化時代以后，所有發達市場經濟國家都對土地采取了不同于其他商品或要素的產權和收益界定。
其一，其他商品或要素的收益，固然都有非產權人主觀努力的社會因素，但是產權人既享受外部因素變動帶來的收益，也承擔外部因素變動引致的損失。大白菜漲價不歸公，因大白菜跌價時外人也不承擔損失。市場經濟中收益與風險緊密相連。但城郊農地轉為城市建設則不同，由于城市經濟利用土地的生產率大大高于農業，從農地變為城市用地的增值是確定性的而且巨大。
其二，其他商品或要素價格變動時，市場和競爭會自己調節資源配置。但在實行土地用途和規劃管治的現代社會，市場和競爭本身并不能改變非農用地供給。人們只能通過自由遷徙的流動等市場需求變動給規劃者間接地提供信息或壓力，土地資源配置最終取決于社會規劃者的反映和行動。如西方許多大城市城郊，綠地和農用地與毗鄰的商業用地價格相差何止百倍，但這么大的價格懸殊和暴利機會并不能通過市場改變資源配置。再如多年來被評為世界第一自由經濟區香港，土地開發強度遠低于內地的深圳、上海，但面對排名世界高端的房價，這么多年來市場也不能將大量未開發的土地引入競爭。
因此，在城郊土地的用途和空中權的開發利用中，與其他商品要素不同，市場和競爭并不能直接發揮調節資源配置的作用。
其三也許是最重要的，在所有其他商品和要素的價格和產權人收益中，外部因素只起影響作用，產權人自身的生產成本、交易成本和機會成本，則發揮持續和主導作用。而城郊土地的開發建設，則是由規劃主導，土地的價格或地租是由城市公共品的投入決定，而與產權人無關。這種公共品投入不僅包含在這塊土地本身幾通幾平的基礎設施投入，更體現在其與城市相關聯的全部道路、橋梁、管線、能源、綠地、公園、學校、醫院、環保、治安等各種社會公共品的投入。諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨等一批知名經濟學家早已從理論上證明，100多年前在歐美引起轟動的亨利·喬治定理，即在最優規模的城市中，總地租等于公共物品的支出，可以在比以前研究更一般的條件下成立。因此，由土地受益人即地主來更多地承擔城市公共品投入，而不是從工薪所得和資本收益抽取稅收來支付城市公共品開支，就自然更加合理。這樣土地用途改變的增值就不應如其他要素所得那樣，在照常規納稅后收益歸己。
第二、先行國家和地區的成功經驗
正因如此，在農地非農轉用中，各先行國家都采取不同程度上“漲價歸公”的社會分享政策，以及在生產要素中唯獨對房地產年年征收保有稅。如美國最高法院對財產征收補償的司法解釋從來是市場價值，不過這是指“他應當得到他的財產沒有被征收時的市場價值的完全補償，但也不是更多。”“這個市場價值的補償不包括(財產所有者也無權享有)由于征收或征收之后產生的任何因素”。(見奧爾森訴美國政府一案的判決，美最高法院案宗，292卷)因此，法院主要用該財產在征收之前狀態下的交易資料來計量市場價值，在缺乏過往交易的資料時，也會用租金資本化或重置價格減去折舊的方法計算補償價格。這樣，原城郊農業用地只有在其過往交易價格中包含了土地轉用可能性合理預期的部分時，才得到部分承認和補償，而絕非地主與政府按土地轉用后的市場價值分成。可見美國法院對憲法第五修正案“公共補償”的司法解釋，是既保證對財產被征收人的公平(因為財產被征收前的市場價值客觀可測度，而財產征收后使用的市場價格依需要而定，如用作商業市場價值很大，用作公共設施市場價值很低，按征收后使用的市場價值去補償會對被征收人不公平)，又要保持產權人與公共財政即納稅人之間的公平。在相對地少人多的歐洲，如德國、法國，則以征地之前相隔一段時間(往往是一年前)同類土地的市場交易價格作為參考定價，或土地所有者以前納稅申報的價格作為依據(其實孫中山的土地漲價歸公和依地主申報價納稅或收購的思想完全來自歐洲實踐)。
在人口和土地資源關系大為窘迫的東亞，對農用土地轉非農使用的社會再分配就更嚴格得多。如日本，《土地征用法》規定，征用土地的賠償金額度，以附近同類土地即所謂“近旁類地”的市場價格為依據，或以附近同類土地的地租或租金為依據。同時對農用地的征收常用另一塊農地來補償，被稱為“替地”(臺灣至今還使用這一方法)。作為后發城市化現代化國家，日本在城市化發展高速期不可避免地面對大量土地用途改變(如農地改為非農使用，工業用地改為商業或住宅使用)，和規劃改變(如同為城鎮綜合用地或住宅用地的容積率改變)，這些實質上都是在土地私有制不變的情況下，土地開發權的再界定。日本從德國學習了土地增值社會分享的經驗，創造了“減步法”的土地開發再分配制度。“減步法”的出發點是土地的用途改變會帶來土地價值變化，同種用途土地的規劃改變(容積率變動，即土地空間權的大小)，也會造成土地價值變化，因此，用途和規劃容積率變化都是錢(這一點我們中國人最清楚，因為有太多開發商為了建筑容積率的些微提高而巨額行賄)，都是土地產權和財富增值的再分配，都要秉承公平公正的原則。故日本《土地區劃整理法》第109條明確規定，減步以土地權益人在用途和規劃變更前后的土地價值不變為基準。由于土地在用途和規劃變更后一般其市場價值會大大提高，故要做到土地權益人的土地價值不變，土地權益人就必須交出相當大部分原來擁有的私人土地，故而稱為“減步”，交出的土地用于公共設施用地以及公共設施的建造費用。而且留用開發的部分以后如果出售獲利，也還要交納當時的高額累進所得稅。臺灣后來實行的“平均地權，漲價歸公”(孫中山早年提出過，但并未在大陸實行。國民黨敗退臺灣后則先厲行平均地權的土改，爾后又長期實行高額累進土地增值稅，到1968年，土地增值4倍以上最高稅率一直是100%，1968年-1977年為80%，城市化后期才逐步降低)，韓國在1980年代后期民主轉型后興起的“土地公”概念即土地增值社會分享的立法浪潮，其實都是步日本的后塵。東亞模式中的另兩位新加坡、香港地區，雖然都只是城市經濟體，也都為人口的極大比例(新加坡是為人口的80%以上，香港也是為人口的40%)興修巨量低價的保障房，其實也是土地權益的再分配。我在《城市化轉型與土地陷阱》一書中分析過，以土地轉用增值的社會分享實現可融入城市化，是東亞模式成功的重要密碼。
城郊的農地轉城市建設，漲價不能歸己，而要社會分享，老城區內的土地，道理也是相同的。老城區內一般沒有農地，但往往有大量工業用地，雖是建設用地，但從工業轉為商住，增值仍然不菲，因此也不能簡單由原土地權益人自己開發經銷，增值歸己，也要征收開發或用減步法重新分配權益。臺灣的工業住宅(即用工業用地建住宅)至今不能合法化，原因也在這里?？梢?，土地漲價歸公，即由社會分享，不論是國外的私有土地，還是中國的公有土地，不論是城郊的集體土地，還是城區的國有土地，統統都是適用的。任何一種所有制，都不是土地用途和規劃即土地空間開發權改變后還能獨占增值的依據。
那么，能否讓城郊土地權益人自主開發，同時又依照土地增值分享的原則來調節呢?初步研究的答案是可以嘗試，但難度很大。
首先，土地自主開發要不要規劃?如果不要，對土地空中開發權逐利的爭搶會造成“公地悲劇”，即每個人最大化自己土地的開發價值，但人居環境的惡化會導致整體利益受損。如果也要按照規劃進行，由于一個新城區的土地使用中，一般市場價值最高的商住用地只占四分之一，不超過三分之一，公共設施用地也至少要四分之一，剩下是市場價值平平的其他用地。規劃不同土地價值相差巨大，用平均各家收益的辦法補償，等同于征地統建;用吃虧討便宜必須認命的辦法，要保證土地權益人嚴守規劃，其動用的社會強制力不會小于征地，因為無論是在建設規劃內、還是恰好被劃在圈外只能種田的土地權益人都面對村莊和鄰里之間更大的的利益懸殊和心理失衡，因而需要包括強拆違規違建在內的更大執行力。
其次，即便按規劃進行的土地自主開發得到了強制有效執行，對那些因規劃改變而收益巨大的土地權益人用稅收等工具調節收益，也絕非易事。因為為了補償公共用地，彌補巨額公共基礎設施投入，補貼城市化進程中幾億進城安居的農民工家庭所需的平價土地供給，高收益(如恰好規劃為商住用地)的土地受益人必然面臨高比例的稅收調節。這是臺灣地區在城市化完成前把土地增值稅最高稅率長期設置在100%和80%的原因。但我們自己從房地產征稅的經驗證明，即便是現行最高60%的土地增值稅率，從開發商那里也從來沒征到。這幾年的嚴格清繳也只是用百分之幾的營業稅代替。城郊農民自主開發或與開發商合作開發的征稅就更加困難。故日本的減步法從來不是主要靠稅，而是直接把大比例土地拿走歸社會，余下的一小部分地主可按規劃開發。但這種留少量土地開發安置的減步法且之后出售時仍要納稅的社會分享，與征地補償(我國現也有留地安置)的社會分享相比，差別已經不大。
最后，周教授等人認為，城郊農民自主開發的最大好處，是可讓市場自動調節解決農民工家庭的居住問題。不過二戰后發展中國家的普遍經驗說明，由于城市化快速轉型期土地價值在城鄉之間升值的嚴重不均衡，市場本身并不能自動解決農村人口移居城市的居住和融入問題。戰后唯一成功實現城市化轉型和進入高收入發達行列的東亞國家和地區，無不是政府干預、用土地增值的社會分享才實現了農村轉移人口的市民化融入。而在其他由市場和資本力量主導的大多數發展中國家，不是人口大量滯留在農村、長期走不出農業社會的貧困落后，就是大量失地農民進城擁擠在缺乏公共品的貧民窟，或者是這二者的混合。
第三、中國土地自主開發的真實世界
如果上面說的只是邏輯推演和先行者的實踐，那么，周其仁教授喜歡援引的中國真實世界又是怎樣的呢?
我國城市擴張中原住民自主開發的典型，恐怕非深圳莫屬。深圳原住民“種房保地”，建起了與合法商品房面積不相上下的“小產權房”。不奇怪，這也成了周教授等人推薦的典型，據稱解決了700萬即約深圳一半人口的居住和公共服務問題。但是，深圳是否因此就是農民工市民化做得最好的典范呢?一查，不對了。深圳市的全部常住人口中，戶籍人口僅占不足三分之一，是全國所有大中城市中人轉即人口市民化比重倒數第一的典型。深圳前后興起了三輪所謂種房保地的高潮，第一輪是在原村莊農地上普遍蓋房，第二輪是拆舊建新，蓋起四五層樓。第三輪則是進一步蓋起了十五六層或二十多層的高樓。即便如此，人心仍然不足，據周教授介紹，只是在“幾次集中拆建之后，違建高峰總算被遏制。”
據媒體報道，如今深圳“上步、白石洲等城中村，每戶村民所擁有房產是用‘棟’來衡量的”(見《南方周末》2014年8月14日“深圳新土改：城中村‘更新’博弈”)。在白石洲，房主分為三類，村民、赴港原村民和外來投資人，就是沒有農民工家庭。這與東莞、廣州城中村以及北京小產權房的房主情況有相通之處。小產權房的房主以原住民為主，也有城市居民和外來人口中較成功人士，但鮮有農民工家庭。即便在建有天量小產權房的深圳乃至東莞等地，農民工只是租戶，而且通常是在公共服務和居住環境都很差的情況下群租。這里農民工只能臨時棲身，很難奢望攜家庭安居樂業、融入城市、實現人力資本升級。故東莞素有“房租經濟”之稱，且其房租經濟隨農民工流動的聚散而興衰。
在原住民已經不斷地成功“種房保地”的情況下(當然，也有少數守法未建的村莊，據周其仁教授率領的北京大學國家發展研究院課題組的報告介紹，寶安區西鄉街道河東舊村區本是遵紀守法的社區，但后來“河東村的干部群眾憤憤不平、紛紛抱怨守法不如違法”)，原住民已經充分挖掘了土地的幾乎全部可能的空中開發權收益(如前引的“深圳新土改”一文中介紹，一位赤尾村的村民說，我們現在容積率有4.1那么高，很難再搞出能讓村民接受的改造方案了)，任何再分配和社會分享已經太晚太難了。
周其仁教授和課題組介紹深圳土改最新的“20-15”準則”，即項目申請人同意將20%的合法外土地無償交給政府后，從余下的可開發的土地中再拿出15%來作為公共設施用地，只要滿足這“20-15準則”，全部用地無論合法非法，更新改造后均可合法頒證。也就是說，深圳原住民只需拿出總數不足30%土地(合法用地不交20%)，即只夠城市正常的公共設施占地之需即可。這樣，城市的基礎設施建設和公共品投入，外來農民工的平價安居用地，原住民都不必負擔，那些原住民每戶以棟計量的巨額房地產也不必納稅就合法化了。盡管這不光對農民工家庭而且對全國所有守法的城郊原住民是巨大的不公平不合理，但事到如今，也許如周教授所說的這好賴也算是將非法納入合法的途徑了。不過可以想見，在深圳城改更新、小產權房合法入市、原住民巨富后，以深圳幾萬元一平米的房價，也就不再是農民工家庭所能租住得起的了。深圳大規模人轉的希望也更加渺茫。城市更新、居住環境改善總是移居打工者的驅逐令，這就是小產權房合法化的悖論。
這背后的深層原因在于，周教授等人所言之鑿鑿的農民土地財產權利，實質只不過是城中村、城郊原住民地主這一小部分人憑借壟斷地理位置捕獲公共品投入的特權，而不是以幾億農民工為主體的外來務工人口及家庭的普遍權利。他們從不面對的是：發展中國家通常存在的貧民窟恰恰是外來打工人員強占了公地私地、自行搭建頑強掙扎發展的結果，各種貧民窟改造都是使本來無地的移民租戶成為土地和房產的合法主人。與之完全相反，我國的城中村和城郊農民自主開發和小產權合法化呼吁的，都是原住民地主的極端權利，而根本沒有外來打工者和租戶的住房權利保護和土地增值分享。
由此可見，什么樣的土地制度安排更有利于人轉，還不像初看上去的那么簡單。
(作者系東南大學經濟管理學院名譽院長)
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