盤點(diǎn)六種地方政府隱性債
文/樊瀟
我國地方政府債務(wù)最早發(fā)生在1979年，此后各地開始陸續(xù)舉債。特別是從2009年至今，我國的地方債務(wù)總額呈現(xiàn)巨額擴(kuò)張之態(tài)勢(shì)，目前地方債務(wù)仍然在以急劇膨脹的速度發(fā)展。筆者認(rèn)為較為可靠的數(shù)據(jù)，2012年末地方政府債務(wù)余額不會(huì)低于20萬億元。
對(duì)于地方政府隱性債務(wù)，往往缺少有效、統(tǒng)一的監(jiān)測、管理制度，隱蔽性強(qiáng)，目前已成為政府性債務(wù)的主要風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)地方政府發(fā)債實(shí)行規(guī)范管理，逐步消除地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是當(dāng)前以及今后一段時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)工作的重要內(nèi)容。對(duì)于地方政府債務(wù)，不光要看顯性負(fù)債，隱性負(fù)債或許是一個(gè)天量數(shù)字，地方政府隱性債務(wù)不斷增長，且隱蔽性強(qiáng)，透明度差，令人堪憂。因此，必須警惕和防范地方政府性隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
01.地方債務(wù)知多少
地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)不透明，已經(jīng)到了難以控制的程度。債務(wù)成了一筆誰也說不清的糊涂賬。巨額債務(wù)雖然可怕，更可怕的是債務(wù)的數(shù)額不透明，用途去向不清晰，使用效益更難考核。
“四萬億”催漲地方債務(wù)
2011年6月，國家審計(jì)署發(fā)布了有史以來最權(quán)威的一份地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告，據(jù)其披露，截至2010年末我國地方債余額為10.7萬億元。兩年又過去了，從某種程度上講，地方政府債務(wù)仍舊是一筆“糊涂賬”。沒有人知道規(guī)模究竟有多大，也沒有人了解這些錢的確切去向。其中一個(gè)很重要的原因是，由于地方政府沒有合法的舉債權(quán)力，加上普遍政企不分，人們很難界定地方政府債務(wù)的范疇，對(duì)其統(tǒng)計(jì)就難上加難。筆者相信，即使地方政府債務(wù)超過20萬億元，也不認(rèn)為被高估。
財(cái)政部原部長項(xiàng)懷誠在博鰲亞洲論壇上表示，地方政府債務(wù)的透明度不高，不是那么容易說清楚，他的估計(jì)是超過20萬億元。
華泰證券(601688,股吧)在3月底發(fā)表的《估算地方政府債務(wù)》的報(bào)告中估計(jì)，地方政府債務(wù)金額2011年為13.2萬億，2012年達(dá)到15.3萬億，2013年預(yù)計(jì)在16.3萬億。招商證券(600999,股吧)亦在近期初步估計(jì)，2012年末地方政府債務(wù)余額約15萬億，較2010年末增長38%。平安證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家鐘偉認(rèn)為，地方融資平臺(tái)負(fù)債在13萬億～18萬億。
不可忽視的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組債務(wù)
實(shí)際上，無論官方還是民間，上述統(tǒng)計(jì)均著眼于省市縣三級(jí)政府，而對(duì)于基層的鄉(xiāng)村債務(wù)并未覆蓋。政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾、新聞媒體對(duì)于基層的鄉(xiāng)村債務(wù)關(guān)注不夠，縣市以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組債務(wù)問題，可能比預(yù)計(jì)的更糟糕。而這一塊恰恰是最為復(fù)雜、極為隱蔽、疏于監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)最高。
據(jù)報(bào)載，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的廣東東莞已經(jīng)有20個(gè)鎮(zhèn)街債務(wù)余額超過了年度可支配財(cái)力，全市有59%的村處于收不抵支的狀態(tài)，東莞樟木頭鎮(zhèn)政府負(fù)債16億元。東莞市政府有關(guān)負(fù)責(zé)人士就曾向當(dāng)?shù)孛襟w透露，東莞已有20個(gè)鎮(zhèn)街債務(wù)余額超過了年度可支配財(cái)力，全市有59%的村處于收不抵支的狀態(tài)?？刂奇?zhèn)街負(fù)債問題已成東莞當(dāng)務(wù)之急。
如今問題不僅僅出現(xiàn)在東莞。
02.地方政府隱性債務(wù)的六種情形
企事業(yè)單位自行舉借形成的債務(wù)
隱性債務(wù)是相對(duì)于顯性債務(wù)而言的，它由相關(guān)企事業(yè)單位自行舉借用于公益性項(xiàng)目，以單位或項(xiàng)目自身收入償還債務(wù)。地方各級(jí)政府雖然未提供擔(dān)保，也不負(fù)有任何法律償還責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時(shí)，政府負(fù)有兜底責(zé)任的或有隱性債務(wù)，政府可能需給予一定救助。由于其具有不可預(yù)測的特性，一旦集中發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)給地方政府預(yù)算造成很大的沖擊。具體包括：(一)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位為公益性(基礎(chǔ)性)項(xiàng)目建設(shè)舉借的，政府未確認(rèn)承擔(dān)直接還款責(zé)任，也未提供擔(dān)保的債務(wù);(二)融資平臺(tái)公司為公益性或基礎(chǔ)性項(xiàng)目建設(shè)舉借的，政府未確認(rèn)承擔(dān)直接還款責(zé)任，也未提供擔(dān)保的債務(wù);(三)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司為公益性或基礎(chǔ)性項(xiàng)目建設(shè)提供擔(dān)保形成的債務(wù)，不包括已作為被擔(dān)保人直接債務(wù)反映的債務(wù)。
拖欠工程款項(xiàng)的債務(wù)
建筑施工企業(yè)帶資、墊資承包的現(xiàn)象，導(dǎo)致拖欠工程款的問題也越來越嚴(yán)重，政府項(xiàng)目拖欠尤為突出，例如拖欠基建企業(yè)的工程款等隱性債務(wù)。政府要修路，又沒錢，怎么辦?按照周口市政府的要求，周口匯林置業(yè)有限公司先行墊資修建。市政府常務(wù)會(huì)議決定：匯林置業(yè)墊資修路的投資款，從其應(yīng)繳納稅款中逐步予以償還，并形成了常務(wù)會(huì)議紀(jì)要。隨后，匯林置業(yè)與周口市城市公用事業(yè)局簽訂協(xié)議。路修好后，審計(jì)局審計(jì)確認(rèn)了該公司投資2493萬元，但在與稅務(wù)機(jī)關(guān)就稅款的償還問題交涉中，卻遲遲得不到正式答復(fù)。
欠付墊資款未有掛賬的債務(wù)
8月7日，在鄂爾多斯(600295,股吧)市東勝區(qū)園林綠化事業(yè)局二樓，30多個(gè)“債權(quán)人”拿著材料，希望能夠得到領(lǐng)導(dǎo)簽字，以使等了三年多的欠付墊資款6000萬元債務(wù)能夠?qū)崿F(xiàn)掛賬。更多人手中則拿著若干張“報(bào)銷單”，數(shù)額從幾萬到幾十萬元不等。實(shí)際上是債務(wù)，都是養(yǎng)護(hù)、機(jī)械做工的費(fèi)用。這些債務(wù)很多是在2009年前即已形成，但始終未能成為債務(wù)憑據(jù)。因?yàn)榇罅抗苍O(shè)施建設(shè)中，政府支付在不斷拖后，這直接導(dǎo)致企業(yè)大量倒貼，也有不少項(xiàng)目在完成驗(yàn)收后，仍難向政府清債。當(dāng)?shù)氐恼詡鶆?wù)，正在拖累企業(yè)，也進(jìn)一步使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)陷螺旋下降風(fēng)險(xiǎn)加大。
集資形成的債務(wù)
財(cái)政部曾經(jīng)緊急下發(fā)文件，要求堅(jiān)決制止地方財(cái)政違規(guī)擔(dān)保向社會(huì)公眾集資的行為。但禁令并沒有剎住地方政府的集資行為，在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，政府集資甚至有加劇之勢(shì)。據(jù)媒體報(bào)道，2012年，江蘇省鹽城市阜寧縣針對(duì)全縣行政事業(yè)單位下達(dá)融資任務(wù)，僅阜寧縣城管局一個(gè)單位就被下派2500萬元任務(wù)，年息500萬元。城管局將任務(wù)分解給局機(jī)關(guān)和下屬的各機(jī)構(gòu)職工頭上。其中，局機(jī)關(guān)普通職工一人20萬元;下屬機(jī)構(gòu)正職60萬元，副職20萬元，中層10萬元，普通職工最低2萬元。江蘇省如皋市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，2008年至今，已向公眾四次集資，承諾利息最高達(dá)14%。而這些融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，且籌資成本高，蘊(yùn)含著新的風(fēng)險(xiǎn)隱患，是金融風(fēng)險(xiǎn)防范的重點(diǎn)。
回購(BT)融資債務(wù)
近年來，回購(BT)已經(jīng)成為地方政府公益性項(xiàng)目建設(shè)融資的一種重要方式?；刭?BT)是近幾年地方政府為破解投融資困難采取的一種新型融資建設(shè)方式，其核心是由建設(shè)方投資建設(shè)，擁有產(chǎn)權(quán)，承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，業(yè)主方回購，支付建設(shè)成本及融資成本，完成建設(shè)與融資兩大功能。針對(duì)這種新型融資建設(shè)方式，審計(jì)署對(duì)其債務(wù)認(rèn)定的時(shí)間和金額作出了相關(guān)的規(guī)定。但是在實(shí)際操作中，回購(BT)模式又多種多樣，特別是這種模式多數(shù)采取與土地掛鉤的方式，或以開發(fā)商摘得土地應(yīng)交的土地出讓金抵建設(shè)工程款，或以土地掛牌出讓收入提前支付建設(shè)工程款?；刭?BT)債務(wù)規(guī)模大、增長快，且形式隱蔽、情況較為復(fù)雜。
信托融資債務(wù)
盡管此前政信合作也受到監(jiān)管層嚴(yán)格監(jiān)管，2012年年底，四部委還下發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》。不過截至今年一季度末，資金信托投向政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)余額達(dá)到2.1萬億元，其中直接的政信合作業(yè)務(wù)為6548.14億元，并沒有出現(xiàn)下降。這些融資渠道，往往以高成本來吸引投資者，實(shí)際上政府的項(xiàng)目回收期長，收益率也較難達(dá)到高收益。再加上這類隱性債務(wù)很難監(jiān)管，潛在的風(fēng)險(xiǎn)非常大。
(作者單位：湖北省襄陽市襄州區(qū)審計(jì)局)
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