國家審計署摸底：地方債務較兩年前幾乎翻番

　　[導讀]國家審計署摸底發現地方債務較兩年前幾乎翻番;BT等新舉債方式成為債務規模擴大重要推手

　　國家審計署摸底全國政府性債務從8月至今，收官在即，備受矚目。《經濟參考報》記者獲悉，目前，各省正在抓緊匯總數據上報審計署各地特派辦。而據審計人員透露，地方政府性債務規模較2011年的審計結果增長較多，幾乎翻番，而B T等新舉債方式成為拉動債務規模擴大的重要推手。

　　業內人士稱，盡管債務增長較快，但若在摸底之后，政府穩定地方融資平臺的債務增速，強化對融資平臺債券發行的控制，債務風險不至于失控，也不大可能發生系統性風險爆發。而要根本解決地方政府債務問題，健全地方財政體系、實現中央與地方政府財權與事權的基本平衡才是良藥。

　　摸底

　　融資平臺類債務或已達19萬億

　　由于我國地方政府不被允許自行發債，所以我國地方政府債務多表現為地方各級政府成立的融資平臺負債。這些融資平臺或向金融部門借款，或向社會發行企業債或項目債，近年來平臺公司通過信托等方式融資也屢見不鮮。由于地方政府有些舉債方式不僅成本高，而且十分隨意、缺乏約束，引發各界對債務規模高企的擔憂。

　　根據國家審計署此前的審計結果，截至2010年末，全國地方政府性債務余額10 .7萬億。而為了進一步“摸底”地方政府債務現狀，今年8月，審計署已經按照國務院要求組織全國審計機關對政府性債務再次進行審計，目前審計行動已接近收官。

　　官方數據尚未出爐，一些研究機構或團隊已經進行了相關測算。野村證券26日發布最新報告稱，通過對869家融資平臺公司的財報進行分析，估計2012年融資平臺債務總額為人民幣19萬億，其中帶息債務14.3萬億。野村證券指出，其樣本中有736家融資平臺公布了2009年至2012年歷年的債務數據，這736家融資平臺帶息債務及債務總額同期增長39%。

　　“雖然全國范圍來看融資平臺債務與G D P比率是可控的，但債務與財政收入的比率表明融資平臺債務仍給地方政府造成沉重負擔，我們估計債務與財政收入的比率為109%，仍高于許多地方政府設定的100%的臨界值。”野村證券指出。

　　中國社科院金融研究所研究員劉煜輝也根據中國商業銀行的資產負債表進行過相關測算，他估計，若將銀行表內信貸對融資平臺的融資、銀行作為通道對融資平臺的融資以及地方政府之間BT代建等方式所形成的債務加在一起，債務規模會顯著超出2010年的水平，恐怕已突破20萬億元。

　　融資平臺風險若爆發，也將快速傳導到銀行體系。銀監會主席尚福林在今年4月指出，從2012年末算起，共有3.49萬億元貸款將在未來三年內到期，占全部平臺貸款余額的37.5%。考慮到部分地方政府債務資金不能產生滿意的回報率，這意味著未來幾年內可能出現大量的不良貸款，這將對中國商業銀行的資產負債表產生顯著沖擊。

　　中債資信評級業務部副總經理霍志輝日前在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，近期看“土地財政”在一定程度上緩解了地方政府債務還本付息的壓力;但長期看，由于土地稀缺和不可持續性，地方政府過度依賴土地出讓收入的局面不會長久，如果不改變這種局面，則地方政府債務將會面臨較大的風險。“債務規模很大、經濟發展落后的部分西部地區以及過度舉債的東部發達地區值得關注。”他指出。

　　失控

　　新舉債方式推動債務快速增長

　　“這兩年時間舉債規模特別大!”這是某基層審計人員向記者談及此次審計的第一句話，語氣頗不平靜。該審計人員繼續說“這次審計出來的總的債務規模在2011年審計結果的總規模基礎上幾乎翻一番，增長速度確實很快了。”

　　與2011年不同的是，此次審計把通過信托、B T、欠資施工、延期付款等方式形成的政府性債務納入審計范圍。該審計人員指出：“過去這些舉債形式也比較少，這次把新舉債方式納入口徑，規模較大，快速拉動債務增長。”

　　中債資信評級業務部副總經理霍志輝也表示，“2012年地方政府債務又開始快速增長，特別是一些信托、建筑商BT等隱蔽性較高的融資方式。”

　　據審計人員介紹，所謂BT模式，簡單來講就是，地方政府給開發商100畝地，開發商用50畝地蓋樓，政府和開發商商定20年分期付款，每年交付一定數額租金，20年之后樓房產權歸政府所有。“這次審計中，把未來20年政府要付的錢統統算作債務，”該人員告訴記者“這種現象是這兩年才比較突出的，一般來講，縣、市的開發區這種情況較多。”

　　此前，中國社會科學院世界經濟與政治研究所發布報告指出，部分地方政府為了獲得資金，不惜以較高的資金成本為代價，通過與信托公司合作、建設—轉讓模式(BT模式)、委托代建回購等方式進行違規融資與變相集資。審計署審計長劉家義在今年6月份指出，地方政府違規集資與變相融資的規模高達2181億元。一個典型案例是，江蘇如皋經濟技術開發區2008年至今已經向公眾四次集資，承諾利息最高為14%。

　　與上文提到的較為隱蔽的新舉債方式不同，地方融資平臺已是地方債務的老話題了，然而老話題卻出現新內容。自2011年以來，地方融資平臺下沉趨勢明顯。“上次審計時，地方融資平臺多存在省、市一級，全國只有大概三分之一的縣有平臺公司，且多在經濟發達地區。而此次審計發現，基本上每個縣都有了自己的融資平臺公司。”據介紹，縣一級的融資平臺公司不能發債券，縣上建立融資平臺就是為了取得貸款，該審計人員聲調抬高道“它就是中央銀行的取款機。”記者獲取的某地方審計局審計工作總結中寫到：融資平臺公司不易變現的資產較多，資產質量較差，自身基本無償債能力，很多公司虧損。

　　而一位來自江蘇省某城投公司人士對《經濟參考報》記者表示，據他了解，江蘇省整體債務有一定增長，但仍在安全線之內。他認為，一些大城市的城投公司經營情況沒有問題，用充足的現金流來償還債務，風險不大。

　　野村證券在報告中也指出，政府將穩定地方融資平臺的債務增速，強化對融資平臺債券發行的控制。政府有能力避免系統性風險，2013至2014年不會出現系統性風險引發經濟硬著陸的情況。

　　治理

　　化解債務須健全財政體系

　　多位專家表示，摸底債務是解決債務問題的第一步。中央首先要對地方政府債務進行全面徹查，才能在此基礎上加以分類處置以化解風險。

　　中央財經大學財經研究院院長王雍君表示“中央對地方債務的管理應該采取總額控制的方法。中央政府應該給地方一個債務限額，一是以省一級政府為單位限定債務存量，二是控制增量，即控制每年債務的增長量。地方政府應定期向上級政府報告地方債務相關信息。”

　　野村證券發布的研究報告指出：一旦各方清楚了解到融資平臺的債務余額規模，第二步便是討論如何分擔風險，預計討論可能發生在2014年。野村估計中央政府可能承擔部分融資平臺債務，實施債務重組，延長部分融資平臺債務的期限，甚至可能允許個別信用違約發生;地方政府可能需要剝離部分資產來償還債務。

　　而在中國社科院財經戰略研究院院長高培勇看來，化解債務問題核心在于健全地方財政體系。高培勇日前指出，當前中國地方政府債務風險，主要不在于規模，而在于機制。

　　“幾乎所有的地方政府借債的時候都沒有，或者很少考慮如何償還。中國地方政府之所以成為這樣一種債務人，和中國的財政體制有直接關系。”高培勇說，“在中央政府眼里，地方政府都是需要管住的孩子。中央政府打盹的時候，孩子就可能去淘氣，就走出去借債。只有地方政府有一個健全的處理自己收入與支出的資格和條件，地方政府債務風險才可能真正化解。因此要真正解決中國地方政府的債務風險問題，首先要健全地方財政體系。”

　　因此，中國政府應盡快改變財稅體制，實現中央與地方政府財權與事權的基本平衡。對地方政府而言，這將意味著上交部分事權、征收新的基于財產的稅收、發行政府性債券等新舉措。

　　(趙婧張莫)

附：盧麒元：不許模糊立場--債務問題是政治問題

　　(筆者按：本文正式發表于今天( 2013年8月16日星期五)《香港商報》。昨夜失眠，筆者對一些地方略做了一些修改。地方債問題實際上是財政改革和金融改革的結合部，也是全面啟動經濟結構結構調整的最佳切入點。由此入手，規范財政治理，整頓金融秩序，最后落實行政體制改革，可以一舉扭轉目前改革的被動局面。改革攻堅，一如破城，選擇突破口非常重要。在危機迫近的狀況下，已經不能兵分七路，分頭并進了。從最難入手，先突破一點，逐步滲透到全局，這可能是當前最佳的改革策略了。)

　　關于地方債的積極作用，可以給予一定的正面評價。

　　不過，經濟學是冷峻的，經濟學拒絕豪言壯語，經濟學講究的是邊際和均衡。對錯并無絕對，所謂過猶不及，所謂極善而惡。地方政府財政擴張不是不可以，但是，要有法理依據，要有數量邊界，要有償還能力，要有金融市場支撐。政府的能力就如同個人的能力，永遠存在自身的極限，是不能過度透支的，無限透支一定會衰竭而亡的。財政的透支，短期表現為金融透支，長期表現為國力透支。在非戰爭狀態下，應盡量避免過度透支國力，過度透支國力將扭曲國民經濟結構，最終一定會引發全面的經濟危機和政治危機。

　　觀察地方債問題，要注意如下四個要點：

　　第一、法理依據。我們必需要搞清楚，地方債是地方財政收支的一部分。地方債是地方政府財政收入，地方債是地方政府信用透支，地方債將依靠地方財政收入償還。在我國現行的財政法規當中，是嚴厲禁止地方政府發債的，各級人大也未對政府發債給予授權。各級地方政府的變相發債行為違反了國家財政法規，甚至違反了《憲法》中關于地方政權財政處置權的相關規定。顯然，我國各級地方政府地方債(包括隱形債務)既沒有接受上級財政的制約，也沒有接受地方人大的監管，處于違法甚至違憲的狀態。

　　第二、數量極限。地方政府的債務是政府信用的透支行為。地方政府的信用存在自身的邊際，也就是說地方政府債務存在一定的數量極限。通常，西方國家將政府財政收入中，可用于還本付息的額外收入，作為發行地方債的計算依據。理論上，已經入不敷出的地方財政，是不存在信用透支空間的，也就是不具備發債資格的。一般而言，地方政府債務余額，是絕對不能超過財政收入總額的。顯然，我國相當多的地方政府地方債已經遠遠突破數量極限。地方政府無節制發債行為，是極端不道德的施政行為。

　　第三、償還能力。地方政府的債務來源是向金融市場融資。作為正常的融資行為，當然存在融資期限和融資成本。地方政府融資目的，往往用于長期投資，且多數屬于低收益項目，其投資回報與還本付息往往存在匹配困難。這樣，不良債務循環，必然形成額外的財政負擔。一般而言，地方政府需要采用增加稅收、挪用社保資金、請求上級財政轉移支付等方式解決債務虧空。事實上，額外財政負擔往往會持續增加，一旦突破地方財政的能力極限，就只能用新債頂舊債，債務鏈條隨時可能斷裂，地方政府確實存在破產的現實性。

　　第四、金融極限。我國的金融市場主要是為實體經濟提供資金支持的。當政府融資行為大規模擠入金融市場，必然影響實體經濟的正常融資行為。為了應對地方政府對金融市場的擠壓，我國金融市場只能持續地擴容，我國m2已經高達GDP的200%，出現了人類歷史上罕見的奇觀。其中，我國金融市場的很大部分已經被地方債擠占(估計在50%以上)。更為嚴重的是，政府融資是非正常融資，嚴重破壞了金融市場的價格，導致實體經濟融資困難，實體經濟發展遭受嚴重破壞。實體經濟問題，進一步導致經濟結構扭曲，特別是嚴重影響就業以及個人收入分配，從而帶來國民經濟結構更加嚴重的失衡。

　　如果，上述四個問題均能得到很好的解決，誰說不能搞地方債呢?相反，如果上述四個問題，無一得到妥善解決，那你怎么就敢搞地方債呢?

　　再深入一步分析，地方債本質上是中央政府中央集權失控的表現。這在本質上，是中央財政權被分拆解體的歷史過程。民國初期，何以軍閥割據?就是因為北洋政府中央財政被分割了，各地方勢力在外國勢力的縱容和資助下，以武力獲取地方財源，導致國家四分五裂。國民政府建立后，仍然沒有能夠建立現代意義的中央財政，所以始終未能建立真正意義上的統一國家。中華人民共和國建立后，終于建立了現代意義的國家財政體系，保證了國家的統一和經濟的高速增長。改革開放后，分稅制的安排有其特定的歷史背景，有些事情不可以強求苛責，但我們必須要看到問題，并及時地去解決問題。結論非常簡單，在正常情況下，絕對不能賦予地方政府無約束的融資權力。這不僅僅是經濟問題，而是嚴肅的政治問題。誰在這個問題上犯錯誤，誰就要承擔分裂國家的歷史責任。

　　解決地方債問題需要極高的政治智慧和管理水平。這里面包含了兩個辯證統一：第一，要實現中央集權與地方積極性的辯證統一;第二，要實現調結構與穩增長和保就業的辯證統一。

　　解決當前的地方債問題并不復雜。首先，中央要立刻終止地方政府發債行為，必須建立對地方財政的剛性約束，不能繼續放縱地方債進一步擴容。與此同時，要允許地方政府靈活處置存量資產(包括土地)，提高區域經濟運行的效率。其次，必需要立刻開始重組地方債，必須將已經產生的惡劣影響降到最低。重組地方債，可以比照當年重組四大行模式，由財政部籌組五萬億資本，建立中央匯財公司，統一進行債務重組。債務重組，要體現中央和地方甘苦與共的原則。最后，中央政府要立刻啟動新一輪中央刺激經濟計劃，分別建立二萬億碳排放基金和三萬億水循環基金，以新的、可控的、溫和的刺激計劃，支撐仍然處于高速運轉的國民經濟，務必將經濟突然失速帶來的風險降至最低，務必確保穩增長、保就業的戰略目標。我們相信，新一代有良好教育背景的領導人，有能力破解“一抓就死、一放就亂”的怪圈。如果，地方政府努力開源節流，就能克服短期的財政困難，早日進入良性循環;如果，統一的地方債務重組進展順利，將有效緩解市場流動性緊張問題，可以為實體經濟提供充裕的流動性;如果，適時啟動新一輪刺激經濟計劃，可以實現穩增長和保就業的戰略目標，為經濟結構調整提供時間和空間。果能如此，政治和經濟上的緊迫問題就能得到初步解決了。另外。總額十萬億的中央財政債務擴容，是中央政府財政狀況可以承受的，擴容后國家財政仍然處于安全水平。同時，國家可以以此為契機，積極推動我國建立規范而統一的債券市場，將使得我國金融體系更加完整、規范和有效率，也有利于進一步推動人民幣的國際化。事實上，規范財政治理的過程，對促進金融市場發展具有重大意義。

　　有一點必須引起高層高度警覺。地方債問題絕非簡單的金融問題，千萬不要以此為借口開啟全面金融改革。或者說，金融改革絕對無法解決地方債問題。更為嚴峻的是，在金融系統嚴重扭曲的情況下，貿然進行全面的金融改革，利率和匯率都將嚴重錯亂，反而極有可能引爆金融危機，以致於引發全面的經濟危機。

　　最后，說一點題外的話。金融治理，根子仍然是財政治理。財政治理，說穿了就是利益分配。我國并不存在純粹的經濟問題，經濟問題不過是政治問題的表象而已。政治問題說到底，就是一個立場問題。在涉及政治問題的時候，往往需要清清楚楚地擺明立場。我們不能用“深化改革”來模糊立場，總是將重大原則問題變成一般技術問題。筆者想要重申王陽明心學的要旨：正心以中，修身以和。這其實是政治家的最高思想境界。領導者如果能夠做到中和，自然能圓融通達，無往而不勝。

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