逾十萬億地方政府性債務資信不明
業(yè)內(nèi)呼吁加快建立地方政府信用評級制度，助力未來市政債市場化
⊙記者 王媛 ○編輯 潘圣韜
在審計署8月開始對全國地方政府性債務進行“大審計”之際，地方政府信用評級體系建設也在悄然醞釀中。
記者日前獲悉，近期監(jiān)管層正在研究探討地方政府信用評級制度的建立，未來有望逐步推廣。業(yè)內(nèi)人士稱，審計署審計僅為摸清“家底”，而解決地方債務問題關鍵還在于地方政府舉債約束機制的建立，而地方政府信用評級制度的建立，則將為未來市政債的市場化奠定基礎。
逾十萬億地方政府性債務陷資信“黑洞”
盡管目前審計署對地方政府性債務的審計結(jié)果還未“出爐”，但業(yè)內(nèi)人士基本判斷債務總額不小，較2010年底的10.7萬億大幅增加。中誠信集團執(zhí)行副總裁閆衍對上證報記者表示，據(jù)其估算，截至目前，中國地方政府性債務余額約在15萬億-18萬億之間。
這其中可分為兩部分：一是可以根據(jù)公開數(shù)據(jù)測算的顯性債務，主要包括財政部代發(fā)地方債、城投債、平臺貸、信托等;二是難以公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計的隱性債務，包括墊資施工、BT(建設-移交)、發(fā)行理財產(chǎn)品、私募等隱性債務，而后者占了“主角”。
不僅如此龐大規(guī)模的地方政府性債務尚未摸清，作為發(fā)行人，地方政府信用資信情況也尚不明晰。閆衍表示，目前對地方政府評級主要分兩部分，但都未明確公開。
“一部分是財政部代發(fā)和試點的地方債，這部分監(jiān)管層未要求評級，也沒展開評級;另一部分則是評級機構(gòu)在進行城投債評級時，根據(jù)需要對地方政府評級，但僅作為融資平臺公司等政府類發(fā)行人評級時的參照，限于評級機構(gòu)內(nèi)部，也未公開。”他告訴記者。
這與海外評級市場情況大不相同。地方政府雖然為一類特殊的受評群體，但目前包括標普、惠譽、穆迪在內(nèi)的三大國際評級機構(gòu)對不同國家的地方政府都進行了評級，而我國針對地方政府的信用評級在評級領域仍為缺失。
但這種缺失有望被逐步填補。今年7月份，財政部就宣布，未來在地方政府自行發(fā)債過程中，將積極創(chuàng)造條件，逐步推進建立信用評級制度。近日記者也獲悉，監(jiān)管機構(gòu)正在研討建立地方政府信用評級制度，未來有望逐步推行。
很少有地方政府主動公開財政預算
“我們在評級過程中了解到，很少有地方政府愿意主動公開財政預算。”國內(nèi)某評級機構(gòu)公共融資部門負責人對上證報記者表示，無據(jù)可依，也為給地方政府評級帶來了難度。
財政部財政科學研究所副所長劉尚希對上證報記者表示，對地方政府信用評級首要考慮的就是，地方政府的財政狀況是否透明，財政透明度是地方政府信用評級的關鍵要素。
記者從評級機構(gòu)了解到，現(xiàn)行體制下，地方政府不愿公開完整詳細的財政數(shù)據(jù)，而已公布的公共財政預算數(shù)據(jù)，也僅是一些基本數(shù)據(jù)，基金預算和預算外財政專戶數(shù)據(jù)基本不公開。
另一方面，發(fā)展地方政府信用評級面臨政策限制。上海新世紀評級公共融資部總經(jīng)理曹明對上證報記者表示，國務院辦公廳曾于1995年發(fā)布了《關于地方政府不得對外舉債和進行信用評級的通知》，對地方政府舉債和信用評級進行限制。
“在現(xiàn)在融資平臺債的快速擴張之時，評級機構(gòu)對地方政府信用評級進行研究成為當務之急，因此，應當對該項規(guī)定予以修訂，允許國內(nèi)評級機構(gòu)開發(fā)地方政府信用評級。”曹明建議。
事實上，隨著近年來融資平臺的飛速發(fā)債，作為評級機構(gòu)，要對平臺公司發(fā)債進行評級，已不得不先對其所在的地方政府評級，因此，上述法規(guī)的限制，也是評級機構(gòu)未公開地方政府評級結(jié)果的原因之一。
此外，業(yè)內(nèi)人士認為，地方政府資產(chǎn)負債表的缺失，也不利于真實反映地方的償債實力和評級。
中誠信國際認為，目前地方政府擁有大量的國有企業(yè)股權(quán)和資源類資產(chǎn)，對這些資產(chǎn)的評估有利于對地方政府評級。但現(xiàn)行財政會計制度建立在收付實現(xiàn)制，而不是權(quán)責發(fā)生制，根據(jù)研究，目前個別省級政府也許具有資產(chǎn)負債表的雛形，但并不規(guī)范和連續(xù)，不利于真實反映地方的償債實力。
中央財政兜底掩蓋地方政府債務風險
事實上，早從2009年開始，財政部就開始代理發(fā)行地方政府債券，每年額度2000-2500億元不等，2013年更是增加到3500億元的額度，創(chuàng)近年來最高。從2011年開始，財政部開展自行發(fā)債試點，定為滬浙粵深四地。2013年則在此基礎上，將山東、江蘇兩地加入到了自行發(fā)債的“大軍”。
在城鎮(zhèn)化融資需求加大的背景下，雖然地方政府自行試點規(guī)模的擴大，被業(yè)內(nèi)人士視為一種進步，但不論是代理發(fā)債還是自行發(fā)債，最終仍由財政部代辦還本付息，享有中央財政兜底，仍無法全面反映本級政府債務風險的差異。
更為關鍵的是，不少業(yè)內(nèi)人士認為，審計署今年8月對從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級政府做“體檢”，僅為弄清債務真相，但解決地方債務問題的治本之策，還是在于建立有效的地方政府舉債約束機制，打破“上級政府會隱性擔保”的固有觀念，中央和地方權(quán)責法制化。
新任交易商協(xié)會黨委書記謝多今年就曾撰文指出，發(fā)展市政債，是解決城鎮(zhèn)化融資問題的一個重要途徑。因為與其他融資方式相比，市政債可以通過信用評級、信息披露、市場化定價等市場化約束，對政府舉債行為建立正向激勵約束機制。
而其中，對地方政府開展信用評級，則被業(yè)內(nèi)人士視為建立此約束機制的首要手段。
曹明對記者表示，雖然面臨諸多障礙，但推出地方政府信用評級是非常必要的，因為這是未來實現(xiàn)市政債市場化的基礎。未來若出現(xiàn)因評級低而導致某些地方政府融資困難，則需要中央政府的整體宏觀調(diào)控來解決，如轉(zhuǎn)移支付等。
但地方政府信用評級制度建立仍任重道遠。正如劉尚希對記者表示，地方債務評級并不是根據(jù)一年的數(shù)據(jù)就可以得出，未來也需一定的持續(xù)性。因此，雖然建立地方政府債務評級制度是大方向，但也很難一蹴而就。
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