國務(wù)院：向社會資本放開城際鐵路等所有權(quán)經(jīng)營權(quán)

　　國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見

　　國發(fā)〔2013〕33號

　　各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

　　鐵路是國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程，是資源節(jié)約型、環(huán)境友好型運輸方式。改革鐵路投融資體制，加快推進鐵路建設(shè)，對于加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程、帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、拉動投資合理增長、優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)、降低社會物流成本、方便人民群眾安全出行，都具有不可替代的重要作用。近年來，我國鐵路發(fā)展取得了顯著成就，但與經(jīng)濟社會發(fā)展需要、其他交通方式和國外先進水平相比，鐵路仍然是綜合交通運輸體系的薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)展相對滯后。當前，鐵路管理體制進行了重大改革，實現(xiàn)了政企分開，為深化鐵路投融資體制改革，更好地發(fā)揮政府和市場的作用，促進鐵路持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。

　　面對鐵路發(fā)展的新形勢新要求，綜合考慮鐵路建設(shè)項目儲備、前期工作和施工力量等條件，應(yīng)加快“十二五”鐵路建設(shè)，爭取超額完成2013年投資計劃，切實做好明后兩年建設(shè)安排。優(yōu)先建設(shè)中西部和貧困地區(qū)鐵路及相關(guān)設(shè)施，大力推動扶貧攻堅，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，順應(yīng)群眾改善生產(chǎn)生活條件、增加收入的迫切期盼。為確保在建項目順利推進，投產(chǎn)項目如期完工，新開項目抓緊實施，全面實現(xiàn)“十二五”鐵路規(guī)劃發(fā)展目標，現(xiàn)提出以下意見：

　　一、推進鐵路投融資體制改革，多方式多渠道籌集建設(shè)資金。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、多元投資、市場運作、政策配套”的基本思路，完善鐵路發(fā)展規(guī)劃，全面開放鐵路建設(shè)市場，對新建鐵路實行分類投資建設(shè)。向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，鼓勵社會資本投資建設(shè)鐵路。研究設(shè)立鐵路發(fā)展基金，以中央財政性資金為引導，吸引社會法人投入。鐵路發(fā)展基金主要投資國家規(guī)定的項目，社會法人不直接參與鐵路建設(shè)、經(jīng)營，但保證其獲取穩(wěn)定合理回報。“十二五”后三年，繼續(xù)發(fā)行政府支持的鐵路建設(shè)債券，并創(chuàng)新鐵路債券發(fā)行品種和方式。(發(fā)展改革委、財政部、交通運輸部、人民銀行、銀監(jiān)會、工商總局、鐵路局、中國鐵路總公司負責)

　　二、不斷完善鐵路運價機制，穩(wěn)步理順鐵路價格關(guān)系。堅持鐵路運價改革市場化取向，按照鐵路與公路保持合理比價關(guān)系的原則制定國鐵貨運價格，分步理順價格水平，并建立鐵路貨運價格隨公路貨運價格變化的動態(tài)調(diào)整機制。創(chuàng)造條件，將鐵路貨運價格由政府定價改為政府指導價，增加運價彈性。(發(fā)展改革委負責)

　　三、建立鐵路公益性、政策性運輸補貼的制度安排，為社會資本進入鐵路創(chuàng)造條件。對于鐵路承擔的學生、傷殘軍人、涉農(nóng)物資和緊急救援等公益性運輸任務(wù)，以及青藏線、南疆線等有關(guān)公益性鐵路的經(jīng)營虧損，要建立健全核算制度，形成合理的補貼機制。在理順鐵路運價、建立公益性運輸核算制度之前，為解決中國鐵路總公司建設(shè)項目資本金不足、利息負擔重等問題，考慮到鐵路運輸公益性因素，中央財政將在2013年和明后兩年對中國鐵路總公司實行過渡性補貼。(財政部、鐵路局、中國鐵路總公司負責)

　　四、加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發(fā)利用。支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)。中國鐵路總公司作為國家授權(quán)投資機構(gòu)，其原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營性劃撥土地，可采取授權(quán)經(jīng)營方式配置，由中國鐵路總公司依法盤活利用。參照《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見》(國發(fā)〔2012〕64號)，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃統(tǒng)籌安排鐵路車站及線路周邊用地，適度提高開發(fā)建設(shè)強度。創(chuàng)新節(jié)地技術(shù)，鼓勵對現(xiàn)有鐵路建設(shè)用地的地上、地下空間進行綜合開發(fā)。符合劃撥用地目錄的建設(shè)用地使用權(quán)可繼續(xù)劃撥;開發(fā)利用授權(quán)經(jīng)營土地需要改變土地用途或向中國鐵路總公司以外的單位、個人轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當依法辦理出讓手續(xù)。地方政府要支持鐵路企業(yè)進行車站及線路用地一體規(guī)劃，按照市場化、集約化原則實施綜合開發(fā)，以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。(國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部負責)

　　五、強化企業(yè)經(jīng)營管理，努力提高資產(chǎn)收益水平。中國鐵路總公司要堅持企業(yè)化、市場化運作，推進現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，改善經(jīng)營、增收節(jié)支，依托干線鐵路陸續(xù)開通、運力大幅增長等有利條件，千方百計擴大市場份額，依托運輸主業(yè)開展物流等增值服務(wù)，力爭客運年均增長10%以上、貨運實現(xiàn)穩(wěn)步增長。建立完善成本核算體系、績效考核體系，有效控制建設(shè)和運營成本，提高經(jīng)營效益。要在抓緊清理資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，全面開展資產(chǎn)評估工作，摸清底數(shù)，盤活存量，優(yōu)化增量，增強企業(yè)自我發(fā)展能力。要抓緊實現(xiàn)建設(shè)項目投產(chǎn)運行，做好站點設(shè)施和運營設(shè)備的配套，充分發(fā)揮鐵路網(wǎng)絡(luò)整體效益，提高增量資產(chǎn)收益。(中國鐵路總公司、財政部、鐵路局負責)

　　六、加快項目前期工作，形成鐵路建設(shè)合力。中國鐵路總公司、地方政府等項目業(yè)主要加強組織領(lǐng)導，密切協(xié)調(diào)配合，加大工作力度，切實做好建設(shè)方案、資金籌措和社會穩(wěn)定風險分析等前期工作。中國鐵路總公司要會同有關(guān)部門加強施工監(jiān)管和運營管理，確保工程質(zhì)量和運行安全。發(fā)展改革、國土資源、環(huán)境保護等部門要加強溝通協(xié)調(diào)，建立聯(lián)動機制，加快項目審核，加快中西部地區(qū)和貧困地區(qū)鐵路建設(shè)，確保“十二五”規(guī)劃確定的鐵路重點項目及時開工，按合理工期推進。銀行等金融機構(gòu)要根據(jù)自身承受能力繼續(xù)積極支持鐵路重點項目建設(shè)。中國鐵路總公司繼續(xù)享有國家對原鐵道部的稅收優(yōu)惠政策，國務(wù)院及有關(guān)部門、地方政府對鐵路實行的原有優(yōu)惠政策繼續(xù)執(zhí)行。(中國鐵路總公司、發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、環(huán)境保護部、交通運輸部、人民銀行、稅務(wù)總局、銀監(jiān)會負責)

　　【附一】：甩開膀子鐵路改革，接軌還是歧路?

　　國務(wù)院總理李克強24日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署改革鐵路投融資體制，加快中西部和貧困地區(qū)鐵路建設(shè)。

　　一要多方式多渠道籌集建設(shè)資金，以中央財政性資金為引導，吸引社會資本投入，設(shè)立鐵路發(fā)展基金。創(chuàng)新鐵路債券發(fā)行品種和方式。

　　二要向地方和社會資本開放城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路等的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。

　　三要加大力度盤活鐵路用地資源，搞好綜合開發(fā)利用，以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。

　　四要加快前期工作，使“十二五”規(guī)劃確定的重點項目及時開工，按合理工期推進，確保工程質(zhì)量。

　　國家發(fā)改委綜合運輸研究所研究員羅仁堅昨日在接受早報記者采訪時表示，鐵路投融資改革的目的還是為了解決目前中國鐵路總公司負債較多、無錢建設(shè)的問題。此前公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年一季度，中國鐵路總公司總資產(chǎn)為4.56萬億元，負債合計2.84萬億元，負債率為62.31%。

　　早在2005年7月，原鐵道部就出臺《關(guān)于鼓勵支持和引導非公有制經(jīng)濟參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實施意見》(123號文)，全面開放鐵路建設(shè)、客貨運輸、運輸裝備制造與多元經(jīng)營四大領(lǐng)域，鼓勵國內(nèi)非公資本進入。

　　去年5月18日，原鐵道部又發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》，稱將“鼓勵和引導民間資本依法合規(guī)進入鐵路領(lǐng)域”，并將規(guī)范設(shè)置投資準入門檻，“市場準入標準和優(yōu)惠扶持政策要公開透明，對各類投資主體同等對待，對民間資本不單獨設(shè)置附加條件。”

　　中國工程院院士、國家鐵路建設(shè)高級顧問王夢恕告訴早報記者，現(xiàn)在來看，鐵路投融資改革針對的對象還是指小的鐵路，主要是省內(nèi)的鐵路，這種鐵路修建起來比較簡單，可以自己單獨融資、修建。而大的鐵路，如省與省之間的鐵路，還是應(yīng)該由國家來投資建設(shè)。

　　(和訊網(wǎng)鏈接： http://news.hexun.com/2013-07-25/156480353.html)

　　媒體評論：

　　【王夢?。褐形鞑胯F路至少投資萬億】中國工程院院士王夢恕認為，中西部鐵路建設(shè)的擔子主要還是要落在國家身上，每條西部線兩三千億，西部至少還要萬億以上的投資規(guī)模。鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金方案預計9月份上報國務(wù)院。方案會重點保證投資人的收益，其收益率肯定不會太低，這樣才能吸引民間資本進入。 http://www.nbd.com.cn/articles/2013-07-25/761031.html

　　【鐵路投融資改革迫在眉睫 已開工項目存3萬億資金缺口】對于目前鐵路建設(shè)的資金狀況，北京交通大學教授榮朝和表示，從披露的數(shù)據(jù)來看，已開工鐵路項目要完工至少還需要3萬億元。結(jié)合鐵路建設(shè)任務(wù)和鐵路債務(wù)來看，鐵路投融資改革迫在眉睫。 http://finance.ifeng.com/news/macro/20130601/8097015.shtml

　　【舊文：鐵道部醞釀設(shè)立鐵路發(fā)展基金】為了進一步拓寬鐵路建設(shè)融資渠道，廣泛吸引社會資本投資鐵路建設(shè)，目前鐵道部正在積極推進設(shè)立鐵路發(fā)展基金，在保證國有控股及統(tǒng)一運營管理的前提下，通過出售股權(quán)，來設(shè)立多元投資主體的鐵路發(fā)展基金。 http://jjckb.xinhuanet.com/2012-11/20/content_413221.htm

　　【引入民間資本設(shè)立發(fā)展基金】除盤活鐵路用地資源外，會議還要求多方式多渠道籌集建設(shè)資金。以中央財政性資金為引導，吸引社會資本投入，設(shè)立鐵路發(fā)展基金;創(chuàng)新鐵路債券發(fā)行品種和方式;向地方和社會資本開放城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路等的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。 http://funds.hexun.com/2013-07-25/156461378.html

　　學者觀點：

　　楊思遠：鐵路放開要謹慎而行

　　要高度注意鐵路投機。世界鐵路產(chǎn)業(yè)發(fā)展史表明，市場化運轉(zhuǎn)必然導致鐵路投機狂潮。美國鐵路投機狂潮始于1860年，華爾街惡魔古爾德、騙子賭徒德魯?shù)榷荚燠E其中。當時美國鐵路建設(shè)盲目擴張，產(chǎn)業(yè)混亂，投機詐騙、炒作經(jīng)營屢見不鮮，造成列車事故頻發(fā)。直到J·P·摩根的出現(xiàn)，才開始大規(guī)模的鐵路企業(yè)兼并，促進了美國鐵路的規(guī)范化發(fā)展，為后來美國國內(nèi)統(tǒng)一大市場奠定了基礎(chǔ)。最終美國政府不敢再放開鐵路運行，實行了國有國營體制。

　　中國鐵路資產(chǎn)是國有資產(chǎn)，屬于全民，鐵路改革的主體應(yīng)當是全體民眾。因此，改革方案的設(shè)計不應(yīng)當是“頂層的”，而應(yīng)當走群眾路線。全國人民代表大會應(yīng)當就鐵路改革方案進行專門審議，必須交由全社會討論，改革方案要體現(xiàn)堅持社會主義制度自我完善的方向。鐵路職工在鐵路改革中要有發(fā)言權(quán)，在整個改革進程中，要建立群眾監(jiān)督組織和機制，并與專業(yè)隊伍的監(jiān)督結(jié)合起來。鐵路是國民經(jīng)濟先行官，屬于關(guān)系國計民生的命脈行業(yè)，因此，改革必須堅持獨立自主和維護國家安全的原則，堅決反對任何外資染指中國鐵路。

　　http://www.haijiangzx.com/2013/hot_0607/100550.html

　　高梁：產(chǎn)權(quán)改革是鐵路的歧路

　　中國鐵路，原來是實行集中統(tǒng)一的建設(shè)和管理體制。已有的改革包括放權(quán)讓利、拓寬投融資渠道等。有人建議，鐵路體制改革應(yīng)參照國外經(jīng)驗實行網(wǎng)運分離，分拆路網(wǎng)中的建設(shè)維護業(yè)務(wù)、(按區(qū)域)分拆路網(wǎng)等。搞“產(chǎn)權(quán)改革”之類的意見還沒有成為主流。

　　鐵路改革，首先要明確鐵路運輸業(yè)發(fā)展的特點和基本要求，即：安全、運行效率、發(fā)展和投資效益，在促進微觀效率的同時更要高度重視整體協(xié)同。首要的任務(wù)是增加路網(wǎng)密度和提高運能。在大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資和整體技術(shù)更新期間，整體的協(xié)同性應(yīng)該放在更優(yōu)先的位置。

　　http://www.hswh.org.cn/wzzx/llyd/jj/2013-05-02/9081.html

　　前鋒010 ：民間資本控鐵路，后患無窮!

　　中國的鐵路是誰修造?是中國的勞動群眾。中國鐵路屬誰所有?顯然屬勞動者所有。鐵路最合理的歸宿，應(yīng)該屬于人民，而不是少數(shù)的內(nèi)外官僚資本和既得利者。

　　鐵路所有權(quán)，經(jīng)營權(quán)改為私有，符合《憲法》哪條?符合習總書記“堅定不移地走共同富裕的道路”的精神嗎?鐵路被官僚資本家或外國資本占有，一連串的問題將會出現(xiàn)。如鐵路警方也將會變?yōu)?ldquo;私有警察”，“洋警”現(xiàn)身鐵道線，不是沒有可能?因為人家出資買下鐵路的所有權(quán)，經(jīng)營權(quán)。一切都由不得你，這是一個不爭的亊實。常言道“置物不窮，賣物不富”。如果國家真的窮了，討回美債，追回27億和貪官污吏的海外不法財產(chǎn)，不就緩解了。目前，私有化已經(jīng)突破了最后的底線，實現(xiàn)了“全盤”。人民幸褔，共同富裕從何而來?

　　http://www.juliangmedia.com/Article/zatan/2013/07/304167.html

　　堵開源：世行報告指導中國鐵路改革方向?

　　近日，一份發(fā)表于兩年前的世行關(guān)于鐵路改革的中文研究報告被廣泛關(guān)注。輿論認為，近期兩會推出的鐵道部改革方案思路與該報告有高度重合。他們認為，世界上除了中國外，鐵路運量排名前八位的國家在鐵路行業(yè)具有共同的“三大支柱”即：統(tǒng)一管治、職能分離、市場監(jiān)管。

　　僅從理論角度而言，此文的思路是能夠自洽的，設(shè)計的改革措施看起來也很完美，但從其在文中所提到國家的實踐情況來看，認為這些措施能夠解決中國鐵路的問題恐怕還為時過早。僅就文中提到的八個鐵路大國來看，這“三大支柱”并沒有如理論上一樣完美地解決它們的問題。

　　http://www.juliangmedia.com/Article/jingji/2013/03/300742.html

　　溫暖陽光：官員有權(quán)賣別人的鐵路?

　　整天說“要為民營服務(wù)，要引入民營”，這個民營到底是啥東西，他們引入民營是為誰服務(wù)的呢?比如發(fā)現(xiàn)了一個大油田，大部分普通百姓沒錢投資，為了讓全國公民都能分享大油田利潤，只有政府把多數(shù)普通百姓的錢組織起來投資油田，然后在多數(shù)普通百姓民主監(jiān)督下管理油田，多數(shù)普通百姓才能分享利潤，這就是全民企業(yè)，只有全民企業(yè)這種模式才能讓全民分享利潤?，F(xiàn)在說“政府不能與民爭利”，不讓政府投資油田了，那只有少數(shù)中外大資本家、腐敗官僚和他們的親屬有能力投資這個油田，那么這些中外大資本家、腐敗官僚和他們的親屬的私營企業(yè)就是官方說的民營企業(yè)。所以官方領(lǐng)導“引入的民營資本”就是要引入中美大資本家，腐敗官僚和他們親屬來侵吞搶劫屬于全國人民的油田。只讓民營投資就等于全國多數(shù)沒錢的百姓不能投資油田，只有中美資本家和腐敗官員親屬的私企能投資油田分享利潤。

　　http://www.juliangmedia.com/Article/shiping/2013/05/08/301624.html

　　【附二】:張宏良：應(yīng)該堅持社會主義方向而不是市場化方向——評述中國鐵路的市場化改革

　　(兩會期間應(yīng)邀為雜志社撰寫的稿件，雖然竭力溫和溫和再溫和，仍然通知不能發(fā)表，只好發(fā)在博客上。)

　　本屆兩會最大亮點是大部制改革，大部制改革最受矚目的是鐵道部分拆。與以往和其它國務(wù)院機構(gòu)改革不同的是，此次鐵路市場化改革引起了海內(nèi)外廣泛爭論，反對聲浪越來越大。如果稍加關(guān)注就會發(fā)現(xiàn)，引發(fā)廣泛爭論的主要問題，在于很多人不明白為什么要進行鐵路市場化改革，或者說改革要達到什么目的。綜合人大新聞發(fā)布會中央編制辦主任王峰的解釋以及海內(nèi)外媒體的相關(guān)報道，最集中的理由就是，鐵道部是沒有政企分開的最后一個計劃經(jīng)濟部門，分拆后實行市場化管理，方便引進外資，而只字未提對中國鐵路未來發(fā)展的作用和影響。給人造成的感覺就是此次鐵路改革，是為改革而改革，為實現(xiàn)全盤市場化而改革。由于最近習近平總書記系列講話，剛剛強調(diào)了改革要堅持社會主義方向，要順應(yīng)廣大人民群眾的要求和愿望，相比之下，人們自然對此輪鐵路改革的方向問題提出了質(zhì)疑，質(zhì)疑改革究竟是要堅持社會主義方向還是堅持市場化方向。這個問題不僅是此輪鐵路改革的根本問題，同時也是今后中國進一步深化改革的根本問題，所以有必要搞清楚這個問題。

　　第一，從規(guī)模和效益的角度，也就是從生產(chǎn)力發(fā)展的角度，實在看不出此次改革有什么必要性。改革的目的是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，目前鐵路生產(chǎn)力的發(fā)展最有發(fā)言權(quán)。當今中國鐵路運營里程達到10萬公理，位居世界第二;電氣化鐵路里程超過6000公里，高速鐵路里程超過7000公里，雙雙均達到世界第一。特別是中國高鐵從2008年開始運行，到現(xiàn)在僅僅用四年時間，就有1.3萬公里客運專線及城際鐵路投入運營，基本建成以“四縱四橫”為骨架的全國快速客運網(wǎng)，以及長三角、珠三角、環(huán)渤海地區(qū)和其他城市密集地區(qū)的城際鐵路系統(tǒng)，成為世界第一客運網(wǎng)，堪稱是鐵路建設(shè)史上中國人民創(chuàng)造的又一奇跡。中國鐵路無論與國內(nèi)其它領(lǐng)域相比較，還是與世界各國相比較，發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度都排在前列，實在看不出現(xiàn)行鐵道部管理體制有什么阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的地方。

　　不僅是規(guī)模和速度，效益和貢獻更是堪稱老大，同樣世界第一。中國鐵路把90%以上的運力用于煤炭、糧食、冶煉、農(nóng)用物資等重點物資運輸，保障了國家經(jīng)濟平穩(wěn)運行。全社會85%的木材、85%的原油、60%的煤炭、80%的鋼鐵及冶煉物資都是由鐵路運輸。鐵道部有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2003年至2008年，我國鐵路以占世界鐵路6%的營業(yè)里程完成了世界鐵路25%的工作量，運輸效率世界第一。數(shù)千公里高鐵把人們出行時間縮短5倍以上，給生活方式和生產(chǎn)方式帶來了革命性變化，增加地方產(chǎn)值15%到30%，極大提高了整個社會宏觀經(jīng)濟效益。

　　特別是1996年到2012年，貨幣量由6萬多億增加到100萬億，房價由每平米數(shù)百元暴漲到數(shù)萬元，在貨幣量增加十幾倍、房價增加幾十倍的情況下，火車票卻保持18年不漲價，極大保障了普通老百姓生活的出行需求，同時極大牽制了全國物價上漲速度，可謂是保障低收入群體的中國式“埃及大餅”(埃及大餅市場化改革后堅持50年不漲價，以保障低收入群體生活)。即使主要服務(wù)于中高層收入群體的高鐵，我國高鐵票價仍然較低，每公里平均票價僅0.32元人民幣，大約相當于德國高鐵平均票價(2.18元人民幣)七分之一，相當于日本(1.77元)五分之一。中國鐵路在滿足高中低不同收入群體需要方面，真正做到了由全體人民共享發(fā)展成果。

　　在保證規(guī)模、速度和效益的情況下，中國鐵路安全運行方面同樣名列世界前茅。2000年至2010年，我國鐵路系統(tǒng)累計運送旅客130億人次，每億人次重大事故死亡人數(shù)2人。同期日本鐵路每億人次重大事故死亡人數(shù)9人，是中國4.5倍，考慮到中國鐵路人均出行里程超過日本近十倍，死亡事故率相差更大。印度每億人次重大事故死亡人數(shù)920人，是中國460倍。與世界其他國家相比較，中國鐵路不敢說在全世界最安全，至少在世界鐵路大國中最為安全。與國內(nèi)其它運輸行業(yè)相比較，鐵路同樣最為安全。同期比較，中國航空客運量每億人次重大事故死亡人數(shù)22人，是鐵路的11倍;公路運輸更不用提，同期重大交通事故死亡人數(shù)超過90萬人?？梢?，無論與世界各國相比較，還是與國內(nèi)其它運輸行業(yè)相比較，中國鐵路都是世界上最高效最安全的交通工具。

　　最近習近平主席系列講話再次強調(diào)，改革是社會主義制度的自我完善和自我發(fā)展，是要發(fā)揮出社會主義比資本主義更大優(yōu)越性。作為當今世界最高效最安全的中國鐵路，不就是我們改革所要達到的狀態(tài)嗎，既然中國鐵路已經(jīng)走出了一條成功道路，已經(jīng)過河到達了彼岸，難道僅僅為了市場化就要推到重來，再回到對岸摸著石頭重新過一次河?再讓嬰兒回到娘胎重新分娩一次?目前許多人對鐵路市場化改革不滿意，就是因為看不出這種改革的必要性和積極作用。

　　第二，所謂鐵道部負債率高的問題，完全是偽問題。此輪鐵道部拆分的最大理由就是鐵道部負債率太高，根據(jù)鐵道部提供的財務(wù)數(shù)據(jù)，鐵道部資產(chǎn)4.3萬億，負債2.6萬億，負債率超過61%，希望通過市場化解決債務(wù)風險。整個媒體鋪天蓋地都在傳播渲染這個數(shù)據(jù)，成為此輪鐵道部市場化改革最大的輿論依據(jù)。我們之所以說這個問題是偽問題，是因為鐵道部與一般公司不一樣，債務(wù)問題比較復雜，對此要有正確認識。

　　首先，所謂4.3萬億資產(chǎn)這個數(shù)字本身就不可靠，甚至不可靠到了違背常識的程度。鐵道部不可能只有區(qū)區(qū)4.3萬億資產(chǎn)，按每公里鐵路造價1億元計算(包括橋梁、涵洞等)，10萬公里鐵路資產(chǎn)就超過10萬億，而且軌道資產(chǎn)還只是鐵路資產(chǎn)的很小部分，更大資產(chǎn)是車站、機車、工廠、通訊以及各種設(shè)備，粗算起來也有幾十萬億。鐵道部在回答媒體質(zhì)疑時也承認，4.3萬億只是鐵道部本部資產(chǎn)，并不包括各地鐵路局資產(chǎn)，而鐵路資產(chǎn)的絕大部分都分散在各地鐵路局，本部資產(chǎn)只占很小部分，把各地鐵路局資產(chǎn)全部加起來，2.6萬億債務(wù)肯定只占很小比例。所以說鐵道部負債率高的問題，完全是偽問題，是刻意制造出來的問題。

　　況且，如此低估鐵路資產(chǎn)還會為下一步外資進入埋下國有資產(chǎn)流失的重大隱患。中央編制辦公室主任王峰在兩會新聞發(fā)布會上回答鐵道部拆分時，第一個理由就是方便外資進入，原鐵道部長現(xiàn)中國鐵路總公司總經(jīng)理盛光祖也說，鐵道部拆分后歡迎外資進入。外資投資中國鐵路的持股比例取決于中國鐵路資產(chǎn)基數(shù)的大小，中國鐵路資產(chǎn)規(guī)模大，同樣數(shù)額的一筆外資所占比例就小，相反就越大。現(xiàn)在依據(jù)4.3萬億資產(chǎn)把中國鐵路總公司注冊資金確定為1萬億，由此形成的報表資產(chǎn)要遠遠小于實際資產(chǎn)，按照這個幾倍、十幾倍甚至幾十倍被縮小的資產(chǎn)規(guī)模引進外資，肯定會加大外資投資比例和持股比例，把暗藏的巨額實際財富白白送給外資，形成國有資產(chǎn)的巨大流失和中國財富的巨大外流，客觀上把引進外資變成財富輸送。

　　其次，2.6萬億債務(wù)更是具有特殊性。中國鐵路虧損相當大一部分來自于公益性運輸，客運18年不漲價、貨運定價大幅壓低、大量救災物資免費運輸?shù)?，由此形成的虧損每年超過1千億。還有，目前中國鐵路仍然處于大力發(fā)展階段，建設(shè)時期必然會形成大規(guī)模投資，負債是正?，F(xiàn)象，任何生產(chǎn)都有一個投入產(chǎn)出的時間差問題，2.6萬億債務(wù)不能說明鐵路有問題。特別是2008年美國爆發(fā)金融危機，中國投資4萬億拉動內(nèi)需，其中鐵路投資2萬億，現(xiàn)在經(jīng)濟拉動起來了，把拉動資金算作鐵道部的債務(wù)，以此證明鐵道部負債高效益低，顯然有失公平。如同家庭主婦買菜做飯，讓全家人吃飽了去掙錢，最后卻把買菜做飯的錢算作家庭主婦的個人債務(wù)，指責家庭主婦只負債不掙錢，顯然是不公平。

　　最后，特別需要強調(diào)指出的是，所謂外資進入會降低中國鐵路負債率的期望，完全是媒體惡意煽起的輿論欺騙。外資進來是賺錢的，不是來替你還錢的。外資進入的項目只能是那些具有償債能力的賺錢項目，而不可能是鋪路架橋等基礎(chǔ)建設(shè)，對于降低負債率、提高效益沒有任何積極作用。當今中國并不像八九十年代那樣資金短缺，而是外匯過剩;大量外匯既造成財富貶值又造成通貨膨脹，只能購買外債而變成外國建設(shè)資金。在這種情況下，把中國鐵路那些進入收獲期的有收益項目交給外資經(jīng)營，繼續(xù)增加外匯和投放人民幣，加劇國內(nèi)通貨膨脹和財富貶值，還為外資支付利潤，豈不是白白輸送財富?而且還是幾條財富通道同時輸送!可見，以方便外資進入的理由拆分鐵道部，無論從哪個角度來說，都根本說不通。

　　第三，所謂實行政企分開和市場化管理的邏輯同樣缺乏說服力。與官方部門和國內(nèi)媒體相比較，海外媒體和主流經(jīng)濟學家倒是更加坦率，他們公開承認拆分鐵道部是全面廢除政企不分的計劃經(jīng)濟體制，實現(xiàn)鐵路市場化、民營化(實質(zhì)是外資化，如今已把外并入民營范疇)改革的必要步驟。這個說法反映了此輪鐵路市場化改革的真實思想。其實，關(guān)于計劃和市場的問題，鄧小平早在20年前就指出，“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。計劃經(jīng)濟不等于社會主義，資本主義也有計劃;市場經(jīng)濟不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經(jīng)濟手段。”在此，鄧小平說得清清楚楚，計劃和市場都是手段，都是工具，本身沒有對錯之分。本來這是鄧小平針對老干部只認計劃經(jīng)濟、否定市場經(jīng)濟的說法，可是后來主導改革的新自由主義卻把計劃和市場的關(guān)系顛倒過來，推向另一個極端，把原本只是手段和工具的市場，變成了不可違背的神圣天條，變成了不可動搖的改革原則和改革方向，由此注定了許多完全可以避免的彎路和悲劇。

　　眼下鐵道部拆分就是這種悲劇思維的典型。就世界各國發(fā)展經(jīng)驗來看，美歐等發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，鐵路都是國家經(jīng)營和實行計劃管理，在鐵路處于上升階段的整個發(fā)展時期，也就是如同現(xiàn)在中國鐵路這樣的大發(fā)展階段，從來沒有任何一個國家動搖過鐵路國營的想法。只是后來隨著航空業(yè)和高速公路的發(fā)展，航空運輸和公路運輸愈來愈成為主要運輸工具，鐵路運輸?shù)谋戎赜鷣碛。y以避免的虧損愈來愈嚴重，國家債務(wù)負擔愈來愈重，才被迫走上了市場化、民營化(私有化)改革道路，結(jié)果都非常糟糕。

　　其中英國市場化、民營化(私有化)改革力度最大，情況也最嚴重，市場化后鐵路公司只投資收費項目，不投資基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)施，造成事故頻繁、運力下降，不正點運行，震驚社會的重大傷亡事故接連不斷;火車票價格暴漲，買票占據(jù)了英國乘客六分之一的收入;作為私有化改革最大目標的減輕國家債務(wù)問題，不僅沒有解決，反倒更加嚴重，國家財政補貼由私有化前每年20億英鎊增加到29億英鎊，鐵路完全變成了公司老板攫取國家和民眾財富的工具。僅僅5年時間，就在社會公眾的憤怒聲討中，英國政府重新恢復了鐵路國營，建立了比私有化改革之前更加直接的計劃管理體制。

　　或許有人會說日本鐵路私有化改革后沒有漲價，但是日本情況比較特殊，對中國沒有多大借鑒價值。日本是在國家投資建成新干線之后進行私有化改革的，建設(shè)鐵路的巨額債務(wù)由國家背負，新干線的收費經(jīng)營權(quán)交給私人，等于是全體國民掏錢為私人財團買單。私有化后國家債務(wù)不僅沒有減少，而且比英國還邪乎，國家債務(wù)翻了一番，形成國家掏錢，私人財團發(fā)財?shù)母窬?。如此改革，在兩極分化和各種矛盾已經(jīng)十分嚴重的中國，根本行不通，別的暫且不說，僅私有化改革裁員三分之一鐵路員工，中國就根本做不到。目前為穩(wěn)定起見，新任中國鐵路總公司盛光祖宣布鐵路不裁員，但是公司化以后，裁不裁員就會如同他說的票價那樣，交由市場決定了。千萬不要以為九十年代鐵路大裁員70多萬沒出問題，今天就同樣可以大裁員。九十年代大裁員鐵路職工能夠接受，那是因為有保障有希望，甘愿承擔犧牲，如果今天再演幾十萬人下崗，勢必會出大問題，引發(fā)巨大社會矛盾。

　　還有一點需要指出的是，觀察當今世界各國的改革選擇，并非像中國這樣不分青紅皂白地敵視計劃經(jīng)濟。俄羅斯巨變后不僅保留了蘇聯(lián)社會主義全民醫(yī)療、全面教育等福利保障制度，甚至還不斷加以完善，并沒有因為是計劃經(jīng)濟遺留的東西就全面清除。隨著人類文明的發(fā)展，包括發(fā)達國家在內(nèi)的越來越多國家，都在不同程度上建立與民生相關(guān)的社會福利保障制度，而這些福利保障制度在以往都被認為是社會主義計劃經(jīng)濟特有的經(jīng)濟制度。中國作為社會主義國家，更不應(yīng)該全面清除計劃經(jīng)濟，習近平主席說得好，中國特色社會主義說到底，是社會主義而不是其它什么主義，作為以往社會主義優(yōu)越性的東西要研究、繼承、完善、發(fā)展，而不能不分青紅皂白地一概否定。這些年中國經(jīng)濟能夠優(yōu)于西方發(fā)達國家的發(fā)展，歸根到底是由中國社會的社會主義因素決定的，而不是市場經(jīng)濟因素決定的，否則，不可能在經(jīng)濟發(fā)展上優(yōu)于西方市場經(jīng)濟國家。

　　實踐是檢驗真理的標準，生產(chǎn)力最有發(fā)言權(quán)。與國內(nèi)其它運輸行業(yè)相比較，實行計劃管理體制的中國鐵路同樣具有強大優(yōu)勢。其中最有典型意義的就是與公路運輸?shù)膽沂夥床?。中國鐵路是計劃管理體制，中國公路則是全面市場化管理，兩相比較，最能說明不能把市場化作為國有企業(yè)改革的唯一原則和方向。中國鐵路是全世界公認的最高效最安全的交通工具，而中國公路的車禍死亡率則是世界第一，并且是連續(xù)10年世界第一，10年死亡人數(shù)超過90萬人。據(jù)新華社報道，按照每萬輛汽車的車禍死亡率計算，2003年中國是4.4人，美國1.7人，德國1.37人，日本1.1人，中國萬車死亡率是發(fā)達國家?guī)妆丁Ａ碛袛?shù)據(jù)表明，中國公路交通事故致死率也是世界最高，2004年中國公路交通致死率為27.3%，而同期美國為1.3%，日本為0.9%?？梢?，市場化并不就等于高效和安全，計劃管理也不等于低效和危險。

　　并且，一旦中國鐵路按照市場化原則管理，票價交由市場決定，中國鐵路票價將會如同房價、藥價一樣大幅飆升。有人根據(jù)物價指數(shù)增長和收入增長做了一個測算，計算出目前中國鐵路客運票價，實際上僅相當于1995年票價的30%。從運營效率和公允成本來說，中國鐵路客運票價，普客至少應(yīng)上漲400%才合理，動車和高鐵也應(yīng)上漲150%才合理。如果從完全市場價格來看，中國鐵路客運票價，普客至少應(yīng)上漲550%才合理。中國鐵路貨運價格，至少也需上漲250%才合理。既然鐵道部變成鐵路總公司了，就要像公司那樣贏利，即使不追求利潤最大化，也要追求平均利潤，實行上述合理的市場價格，否則就談不上是真正的公司。然而如此一來，中國鐵路票價將會大幅度上漲，對人民生活和國民經(jīng)濟造成巨大沖擊。

　　第四，鐵路管理體制還要考慮國家戰(zhàn)略安全問題。此輪鐵道部變鐵路總公司之所以引起社會巨大反響和擔憂，絕不單純是因為中國鐵路政企分開的公司化，之前中國包括核工業(yè)、航空、航天、衛(wèi)星等許多部委的公司化，比鐵道部公司化更加敏感，卻并未引起社會如此巨大反響和擔憂，目前對鐵路公司化的擔憂說穿了，是對鐵路私有化的擔憂。此前世界銀行與國務(wù)院發(fā)展研究中心共同制訂的《佐利克報告》，規(guī)定了未來中國深化改革的主要內(nèi)容，就是對國有企業(yè)特別是117個大型央企，進行民營化改革，而這里的民營化已不僅是指國內(nèi)私營企業(yè)，而主要是指外資企業(yè)。中國各界因擔心近70萬億國有資產(chǎn)(數(shù)據(jù)來自于國資委主任王勇講話)流失國外，2011年掀起了反對《佐利克報告》的輿論高潮。

　　在此背景下鐵道部拆分，大家實際擔心的是外資廉價收購中國鐵路優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，控制鐵路核心領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié);如同房地產(chǎn)領(lǐng)域那樣價格暴漲，惡化民生和財富外流。特別是鐵路仍然是中國客運貨運的主要工具，客運總周轉(zhuǎn)量的三分之一以上，貨運總周轉(zhuǎn)的二分之一以上，中長途客運的百分之八十以上，都要依靠鐵路，特別是作為我國能源主體的煤炭，主要依靠鐵路運輸。鐵路是中國經(jīng)濟大動脈，也是中國軍隊和物資機動的戰(zhàn)略力量，既要考慮國家經(jīng)濟安全，又要考慮國家戰(zhàn)略安全，必須牢牢控制在自己手中。我們不像英美等國那樣，鐵路運輸不到全國運輸?shù)氖种?，即便鐵路暫時搞垮了搞糟了，也不會出大問題。我們的鐵路絕對經(jīng)不起失敗的折騰，一旦失敗將關(guān)系到國家和人民的根本安危。這也是目前社會各界對鐵路市場化改革廣泛關(guān)注的一個主要原因。

　　最后我們不得不提的就是歐亞大陸橋，三條歐亞大陸橋(中國兩條，俄羅斯一條)貫穿世界8條鐵路主干線，把歐亞大陸連接成為“世界島”，將徹底廢掉美國對中國的軍事包圍圈，從根本上削弱美國霸權(quán)。美國霸權(quán)是海上霸權(quán)，一旦歐亞大陸橋形成陸上物流通道，不再主要依賴海上運輸，美國對中國的島鏈封鎖和軍事包圍將不攻自破，美國依賴海上優(yōu)勢建立的世界霸權(quán)，也將自動廢除。所以，歐亞大陸橋是關(guān)乎美國霸權(quán)的生死問題，美國絕不可能袖手旁觀，必然要通過中國代理人破壞歐亞大陸橋建設(shè)，這也是國人

　　【附三】：高梁：英國鐵路私有化改革失敗的啟示(附二篇)

　　1990年代中期，歐洲各國在鐵路、電力等基礎(chǔ)工業(yè)領(lǐng)域紛紛推行改革。改革的基本取向，是實行網(wǎng)廠分離、路網(wǎng)分離(對原來實行一體化經(jīng)營管理的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，帶有自然壟斷性質(zhì)的電網(wǎng)、軌道系統(tǒng)與電廠、運輸公司等運營部分分離)，在運營部分引進競爭機制。

　　其中，英國鐵路部門的改革相當徹底，連路軌系統(tǒng)也實行了私有化。但僅實行5年，政府就被迫收回路軌經(jīng)營權(quán)，重新回到國營體制。這是值得深思的。

　　英國鐵路改革的起因和改革措施

　　英國是鐵路運輸業(yè)的發(fā)源地。英國的鐵路系統(tǒng)發(fā)達，營業(yè)里程1.6萬公里(20世紀初曾達到3.2萬公里)，從業(yè)人員10萬人，鐵路運輸同人們的日常生活密不可分。戰(zhàn)后以來，英國鐵路實行單一的國營體制。

　　1960-70年代以來，歐洲各國隨著公路、航空運輸?shù)呐d起，鐵路運輸每況愈下。在英國，私人小汽車承客量等于鐵路的10倍以上，貨物運輸量的85%轉(zhuǎn)移到公路運輸。政府不得不關(guān)閉許多虧損線路。

　　到1993年，鐵路運輸業(yè)在客貨運輸量總量僅占10%左右。國家鐵路重外部效益，輕內(nèi)部管理，特別是英國工會力量很強，工資缺乏彈性，成本居高不下，虧損增加，鐵路成為財政的沉重包袱。

　　1993年11月，在保守黨政府的推動下，英國議會通過鐵路改革法案，1994年實施，1997年完成。改革的主要內(nèi)容是網(wǎng)運分離和企業(yè)私有化，將鐵路分拆為1個全國性路軌公司(railtrack)、25個客運公司、6個貨運公司、3個機車車輛租賃公司以及多家設(shè)備改造、維修服務(wù)公司，原來的國鐵公司被120多家私營企業(yè)取代。

　　路軌公司負責管理經(jīng)營全國鐵路基礎(chǔ)設(shè)施(軌道、橋梁隧道、車站、信號)，向運營公司收取基礎(chǔ)設(shè)施使用費。該公司是全部私人股份的上市公司。其余運營公司也全部是私人企業(yè)。

　　鐵路管理機構(gòu)，包括政府的戰(zhàn)略鐵路管理局、鐵路監(jiān)察員辦公室，和鐵路旅客理事會等官方、半官方機構(gòu)。

　　私有化后事故頻發(fā)，導致信任危機

　　鐵路私有化后，主要是融資投資渠道增加，服務(wù)改善，運輸量有所擴大。但同時管理不善的問題也隨之暴露。

　　私有化后，1997-2002短短5年中，接連發(fā)生13起嚴重事故，其中造成重大傷亡的事故有7起，共導致59人死亡，數(shù)百人受傷。

　　1997年，兩列車相撞，7人死亡，150人受傷。

　　1999年10月5日，倫敦帕丁頓車站，一列闖紅燈的列車與迎面駛來的列車相撞，31人死亡、500多人(245人)受傷。

　　2000年10月17日，一列旅客列車在駛過倫敦附近哈特菲德的彎道時出軌，4人死亡，近100人受傷。原因是鋼軌出現(xiàn)發(fā)絲般的裂隙，導致斷裂。

　　2001年2月28日，英格蘭北部大黑克鎮(zhèn)，一列高速運行的客車和一列貨車相撞，13人死亡，70人重傷。

　　2002年初，數(shù)家客運公司工人要求提高工資待遇未果，陸續(xù)罷工，部分列車停駛。2月28日晚在林肯郡，一列旅客列車與一輛小貨車相撞，貨車司機當場死亡，3名旅客受傷。

　　2002年5月10日，在英國波特斯巴車站，一列從倫敦始發(fā)的客車脫軌，一節(jié)車廂沖上站臺，7人死亡、67人受傷，遇難者中有兩名臺灣女記者，香港鳳凰衛(wèi)視主播人劉海若重傷。事故發(fā)生后，火車乘客下降了50%，運營公司要向罹難者家屬和受傷旅客賠償1200萬英鎊，面臨破產(chǎn)威脅。

　　2003年10月18至19日，在英國連續(xù)發(fā)生兩次出軌事故，7人受傷。

　　1999年事故后，迫于各方壓力，路軌公司全力投入大規(guī)模的緊急鐵軌檢修，列車運行紊亂，普遍晚點，許多人轉(zhuǎn)乘汽車，又造成公路擁塞，百姓怨聲載道。

　　社會反應(yīng)和原因分析

　　鐵路事故頻發(fā)，嚴重影響了工黨政府的信譽，受到在野黨的猛烈批評，并引發(fā)公眾對鐵路私有化本身的質(zhì)疑，越來越多的人認為根源在于私人企業(yè)利潤目標和公眾安全利益目標的沖突。1999年10月事故后一項民意調(diào)查表明，3/4的英國人希望政府對鐵路系統(tǒng)重新實施國有化(《新民晚報》1999.10.27)。2000年10月事故后，民意調(diào)查顯示56%的受調(diào)查者認為鐵路系統(tǒng)應(yīng)該重新由國家控制(11月23日英國4頻道電視臺)。

　　綜合各方面情況，鐵路私有化后運行質(zhì)量滑坡的直接原因是：

　　1.私人企業(yè)重短期利益，忽視對基礎(chǔ)設(shè)施的長期投資。

　　英國鐵路設(shè)施年代久遠，急需更新。但路軌公司私有化后，作為上市公司要優(yōu)先照顧股東權(quán)益，過分注重眼前贏利。各運營公司不斷加大運量，更加重投資不足帶來的基礎(chǔ)設(shè)施隱患。據(jù)調(diào)查，在歐洲各國早已普遍采用的新型路軌和列車安全控制系統(tǒng)，在英國鐵路上根本沒有安裝。運輸工會指責：政府長期給路軌公司補助，但公司浪費納稅人的錢，不把利潤投資于鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的維護建設(shè)，只顧增加股息;要求加快把路軌公司的權(quán)力交還政府(2001)。

　　2.鐵路管理不善，安全漏洞多

　　據(jù)統(tǒng)計，私有化后幾年中，火車闖紅燈事件不斷上升。有關(guān)方面一再指出鐵路設(shè)施隱患多，要路軌公司加強管理;2002.年5月慘案前夕，曾有工人報告事發(fā)地點附近鐵軌有問題，管理方未予重視(《泰晤士報》2002.513);而路軌公司為節(jié)省成本，將一些路段的檢修任務(wù)外包，因為“有3000多家代理處和8家鐵路基建公司從事與鐵路網(wǎng)有關(guān)的工作”，他們競相殺價，且雇傭了不少缺乏經(jīng)驗和責任感的短期工，對安全構(gòu)成極大威脅(《金融郵報》2002.5.14)。而且“鐵路運營部門每天賣出4萬多張錯票”(《泰晤士報》2001.6.12)運輸大臣公開承認，鐵路服務(wù)情況可悲。

　　3.私營公司陷入財務(wù)危機，依靠政府補貼

　　私有化初期，路軌公司經(jīng)營狀況尚好，政府補貼減少到改革前的一半。但1999年后，經(jīng)營每況愈下，最后資不抵債，靠政府補貼度日，負債總額高達33億英鎊。

　　鐵路維護工程管理不善，顯然是路軌公司虧損額大增的重要原因。1999.10.5大事故后，政府與路軌公司商定了總額達150億英鎊的財政投資五年計劃，要公司在2000年底完成鋼軌緊急更換任務(wù)，盡快恢復正常運行。但工程拖到2001年4月才勉強完成，被罰以巨款。

　　2001年4月，政府向路軌公司撥付15億英鎊，后追加5億英鎊。兩個月后，該公司董事長要求政府追加7億英鎊，并要求公司繼續(xù)保持私人控股、由政府資助。政府斷然拒絕了援助請求，中止了投資計劃。這標志著政府部門對路軌公司徹底失去信心。緊接著公眾也紛紛拋售該公司股票，造成股價暴跌。

　　路軌系統(tǒng)重新轉(zhuǎn)歸政府控制

　　2001年10月8日，英國政府決定，對路軌公司強制破產(chǎn)，將由政府指定的管理部門接管路軌公司，并將此案提交高等法院裁決。

　　曾經(jīng)設(shè)想新的管理體制是：建立一個包括運營方、旅客方和政府機構(gòu)三方參與的非贏利信托公司，監(jiān)督將利潤投資于設(shè)施維護，不得分派股息。但是內(nèi)閣大臣們“更傾向于建立一個直接的行政管理系統(tǒng)”。

　　此后接連出現(xiàn)的鐵路事故，加快了政府接管的進程。2003年10月23日，英國政府最后決定，由有政府背景的“鐵路網(wǎng)”(NetworkRail)公司，從私營承包者手中收回所有鐵路維護權(quán)，2004年完成。

　　英國鐵路協(xié)會秘書長認為，這是英國鐵路重新走向國有化的重要一步，“鐵路私有化已經(jīng)壽終正寢”，并認為，部分私有化的倫敦地鐵也應(yīng)該國有化，并建議政府支持全部鐵路網(wǎng)絡(luò)重新國有化，包括由政府接管列車運營公司(2003.10.24，中國新聞網(wǎng)據(jù)英國《獨立報》)

　　幾點思考

　　首先，英國鐵路私有化碰壁的事實警示我們：市場化、私有化并不是包治百病的藥方，舊的國有企業(yè)管理體制確實有很多問題，但不分條件場合，都來個“一賣了之”，反而可能造成更嚴重的問題。

　　第二，基礎(chǔ)設(shè)施不能私有化。歐洲很多國家的鐵路改革，都實行“網(wǎng)運分開”，但鐵路網(wǎng)由國家控制，安全狀況都不錯。唯獨英國將鐵路網(wǎng)也賣給私人甚至上市，這是最大的敗筆。重要的基礎(chǔ)設(shè)施(如電力網(wǎng)、鐵路網(wǎng)、電信網(wǎng))本身具有公益性和自然壟斷性，如果讓私人企業(yè)擁有和管理，贏利目標和純公益目標是無法調(diào)和的。英國鐵路私有化前，財政每年補貼鐵路20億英鎊，私有化后每年達29億，用于線路維護(鐵道部，2002)，等于政府要多花一筆千支付私人投資者股息。改革初衷是“卸財政包袱”，但私有化使目標越來越遠了。

　　第三，私有企業(yè)運作基礎(chǔ)設(shè)施，難免管理混亂和大鍋飯弊病。一些人認為，英國路軌公司的失敗，是因為承擔了國有鐵路設(shè)施的投資欠賬(“產(chǎn)權(quán)殘缺”)，是政府不好。但英國鐵路私有化后，不僅出現(xiàn)管理滑坡，私企唯利是圖的本性可能更加無視公共利益。如為節(jié)省成本雇用廉價臨時工、甚至濫用壟斷地位不斷要政府追加補助，將更新設(shè)備的政府補助支付股息，等等?？梢娝接信c壟斷的結(jié)合，甚至要支付比政府直接控制更高的“交易成本”。

　　第四，分拆過細、過度競爭是英國鐵路改革失敗的重要原因。鐵路是一個整體，運行要統(tǒng)一調(diào)度，路軌、車站、乘務(wù)、倉儲、結(jié)算等環(huán)節(jié)要高度配合。英國鐵路分割為100多家公司，各公司各環(huán)節(jié)的關(guān)系都要以合同形式規(guī)定，權(quán)力義務(wù)復雜，超出管理能力，導致效率降低，錯誤增加。如線路公司很難得到客貨運輸公司有關(guān)線路質(zhì)量的信息，妨礙發(fā)現(xiàn)和解決問題的速度;原國鐵的工作人員過去是同事關(guān)系，因公司劃分轉(zhuǎn)為合同關(guān)，配合反而困難。

　　(高梁，經(jīng)濟學碩士，副研究員。現(xiàn)任國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所國有資產(chǎn)研究中心主任。曾經(jīng)當過農(nóng)民，工人。畢業(yè)后曾在國家經(jīng)濟體制改革委員體改所工作。曾擔任海南省洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理局國有資產(chǎn)管理中心主任，《經(jīng)濟管理文摘》雜志社執(zhí)行主編，《中國產(chǎn)經(jīng)新聞報》社副總編。兼任中國經(jīng)濟體制改革研究會特約研究員、國防經(jīng)濟研究會理事、環(huán)境文化促進會理事。)

　　鐵路私有化英國人用15%收入買火車票

　　繼G4S私人保安公司燒了倫敦奧運會一大筆錢之后，英國人民又迎來了公共服務(wù)外包的大喜訊。這次是出賣英國最賺錢的鐵路線路——西海岸主線——的經(jīng)營權(quán)。

　　英國官員已經(jīng)將一份為期15年的合同交給了私營巴士運營商“第一集團”(FirstGroup)。按照合同，第一集團每年可將火車票提價11%、減少服務(wù)范圍、降低餐飲標準和縮減售票網(wǎng)點。維珍集團的老板布蘭森(Richard Branson)自1990年代起便經(jīng)營該段鐵路，直到這份新合同拱手讓給他人。這幾天他發(fā)起強烈抗議，并于周二針對該項合同提起訴訟。

　　工黨希望內(nèi)閣大臣們復查該項交易。但交通大臣格里寧決意坐實這份合同，讓接下來15年的英國議會沒有作梗的余地。自一月以來今年票價已平均上漲了6.2%。

　　現(xiàn)在，英國乘客15%的收入都花在了買火車票上。英國鐵路已成為全歐洲最貴的鐵路。難怪執(zhí)政黨所屬的內(nèi)閣大臣們要這么安撫民眾：如今英國有50%的熱門線路坐飛機比坐火車更便宜。

　　享受優(yōu)渥政府補貼的鐵路私營商本應(yīng)貢獻出更多的利潤。其五位高官給自己制定的薪水是平均每人每年100萬英鎊。

　　布蘭森的個人抗議可以無視。他自己已經(jīng)從鐵路私有化當中攫取了愈2億英鎊。維珍集團的表現(xiàn)也沒有好到哪里去。但業(yè)內(nèi)人士均認為，第一集團所體現(xiàn)的體制漏洞的確存在。

　　格里寧稱，第一集團為英國納稅人提供了最優(yōu)厚的服務(wù)承諾。實際上，該承諾是基于未來每年10.6%的增長率，以及英國政府的一系列補貼。第一集團甚至有動機撕毀合同，因為該公司已經(jīng)在條款中大幅降低了違約金數(shù)額。

　　前首相梅杰糟糕的私有化政策推行20年后的今天，我們面對的英國鐵路現(xiàn)狀是：分崩離析、缺乏誠信、成本高昂。英國鐵路現(xiàn)在是吞噬公共財富的黑洞，錢全都溜進來了壟斷承包商的口袋里。

　　布蘭森抨擊英國政府把西海岸鐵路線外包給第一集團是“瘋狂之舉”。而問題在于，現(xiàn)行體制本身便有違理性。私有化本應(yīng)削減公共補助，提高鐵路的競爭力、投資額和創(chuàng)新力。

　　但事實與理念相反。按照實際購買力計算，英國政府對于鐵路系統(tǒng)的補貼已經(jīng)翻倍，而票價卻還在飆高，主要原因便是私有化帶來的后果：成本增加、給投資者的分紅、承包商的利潤分成、債務(wù)削減以及英國鐵路網(wǎng)享有的更加優(yōu)惠的貸款利率。

　　根據(jù)某智庫 (Transport for Quality of Life's Rebuilding Rail) 的研究報告，私有化每年帶來的總成本大約12億英鎊，而真正的私人投資額只有這個數(shù)字的1%。難怪歐洲其他地區(qū)主要以公營為主的鐵路都要比英國便宜得多。

　　解決方案一目了然——重建公營鐵路、整合網(wǎng)絡(luò)。 這么做的成本并不高，只要等到原來簽訂的承包合同期限失效后，收回國有便可。除了貨運線路外，客運線路的國營化符合歐盟法律。硬件節(jié)省12億英鎊的私有化成本可以讓票價降低18%。

　　支持鐵路重新國有化的主張在民調(diào)中占了大多數(shù)。你可能以為政客們會迎合民眾意見，并節(jié)約公共開支。而現(xiàn)實卻是，政客們一言不發(fā)。甚至像“交通改善運動”組織(Campaign for Better Transport)也發(fā)不出聲音，現(xiàn)在他們的資金也依賴于私營公司。

　　工黨現(xiàn)在終于邁上了正確的軌道。其交通部門發(fā)言人伊戈爾(Maria Eagle)提出，鐵路服務(wù)國有化有望擴大。本周，她還呼吁東海岸主線交到公共部門手里。保守黨國防大臣哈蒙德稱，奧運會改變了他關(guān)于私有化的信仰。工黨領(lǐng)袖米利班德(Ed Miliband)則呼吁放棄新自由主義模式。也許，我們應(yīng)該從鐵路開始動手。

　　高梁：產(chǎn)權(quán)改革是鐵路的歧路

　　造成重大傷亡的“7?23”甬溫線上動車組追尾事故，全社會為之震驚。人們?yōu)樗离y乘客痛惜，同時引發(fā)了對鐵路系統(tǒng)的廣泛批評。但眾聲喧嘩之中，我們更需要客觀冷靜地思考其中的教訓。

　　高速鐵路發(fā)展思路問題

　　從世界范圍看，中國鐵路交通運行質(zhì)量和安全情況，總體是不錯的。我國鐵路總運營里程占全世界的6%(7萬公里，2006年)，所承擔的運量占世界的1/4，是全世界最繁忙的鐵路，調(diào)度水平處于世界前列。

　　長期以來，群眾對乘火車出行的安全性是信賴的。因路軌、列車或調(diào)度原因造成的事故，著名的有1988年初連續(xù)三次重大撞車脫軌事故(時任鐵道部長丁關(guān)根引咎辭職)，和2008年膠濟鐵路的“4?28”撞車事故(亡73人，傷247人)。

　　這次“7?23”事故之所以引起如此大的輿論反彈，一個重要原因是，前些年媒體有關(guān)我國鐵路“大規(guī)模引進國外先進技術(shù)、自主創(chuàng)新實現(xiàn)跨越式發(fā)展”的宣傳報道，調(diào)門太高，弄得自己也飄飄然。這是一個國家級機構(gòu)不該犯的低級錯誤。

　　事故的原因正在調(diào)查之中。技術(shù)故障的背后，折射出高速鐵路技術(shù)進步路徑的問題。“八五”以來，鐵道部曾制定了高速鐵路發(fā)展規(guī)劃，組織隊伍進行了長期的自主研發(fā)，已經(jīng)形成了多項研究成果和成品。如“藍劍”已在廣深線試運營多年，“中華之星”已跑完了50萬公里的試運行。2004年后，鐵路發(fā)展思路進行了大調(diào)整，在加快基礎(chǔ)鐵路網(wǎng)建設(shè)的同時，大規(guī)模引進法、日、德高速鐵路系統(tǒng)技術(shù)，南北車兩集團各主要機車車輛、工程機械制造廠分頭與法德日公司合作合資、引進技術(shù)。自己多年研發(fā)形成的成果和經(jīng)驗被擱置。

　　這一發(fā)展路徑，曾引起激烈爭論。所質(zhì)疑的意見主要有：通過合資或買技術(shù)，當自身缺乏對等技術(shù)實力時，外方對核心關(guān)鍵技術(shù)的轉(zhuǎn)讓多采取保守態(tài)度，引進吸收效果究竟如何?同時引進三國技術(shù)，技術(shù)標準各不相同，我國鐵路路網(wǎng)、列車體系的統(tǒng)一性還能保持嗎?

　　由于分頭引進、各大企業(yè)技術(shù)力量被分散、技術(shù)消化吸收能力有限;關(guān)鍵零部件的國產(chǎn)化或系統(tǒng)，很大部分還要靠進口，零部件制式混亂給技術(shù)集成帶來困難或隱患。@觀察者網(wǎng)

　　科技進步有其自身規(guī)律，核心關(guān)鍵技術(shù)的自主創(chuàng)新需要長期的積累。如果說在大規(guī)模引進消化的五六年中，“顯著提升了自身的技術(shù)水平”，可能比說“6年走完了西方30年的路程”更接近客觀真實。我們必須承認，要趕上西方技術(shù)水平和能力，還有很長的路要走，要靠自己的艱苦努力。

　　在尚未形成自主的技術(shù)體系的情況下，更需要的是一步一個腳印地通過必要的研發(fā)試驗，通過運行的實踐，不斷調(diào)整完善，這是新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用的一般規(guī)律，不能動不動就搞“跨越式發(fā)展”。不宜片面地理解“擴大內(nèi)需”、強求建設(shè)進度，更不宜為“政績”而強行大面積提速。交通運輸承載著千百萬旅客的出行，人身安全始終是頭等大事。

　　筆者認為，根本的教訓，可能要從鐵路發(fā)展的指導思想去找，從技術(shù)進步的指導思想去找。

　　事故深層原因是國有壟斷體制？

　　關(guān)于7?23事故，當然不乏從體制角度提出的批評。按理論界流行的思維定式，事故原因自然會歸結(jié)于鐵路的國有壟斷體制，似乎只有“推向市場”搞“私有化”才是治本之策。

　　但在做出這一結(jié)論之前，首先要對鐵路運輸業(yè)的特點、國際鐵路體制的情況，有一個基本的了解。

　　先看歐洲鐵路管理體制。歐洲各國鐵路，曾多年沿襲“網(wǎng)運合一、政企不分”體制，20世紀后半期因受公路、航空運輸?shù)母偁?，鐵路運輸效益下降、財政負擔遞增，故1980年代以來，歐盟各成員國(英、法、德、奧、意、西班牙)先后啟動了鐵路系統(tǒng)“政企分離、網(wǎng)運分離”的改革。改革目的是明確劃分路軌和運輸?shù)拳h(huán)節(jié)的責任界面、加強核算、扭轉(zhuǎn)“預算軟約束”。

　　網(wǎng)運分離就是將路網(wǎng)公司和專業(yè)運輸公司分立，路網(wǎng)公司仍保留國有控股(或獨資)性質(zhì)，或?qū)β奋壒緦嵭蟹菭I利機構(gòu)式的管理;專業(yè)運輸公司負責列車編組運行，并向路軌公司繳納設(shè)備使用費，等等。改革后，政府仍要對路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維修給予補貼。

　　日本鐵路改革和歐洲不同。由于日本人口密集、鐵路運輸負荷大大高于歐洲鐵路，客運線路難以實行路網(wǎng)和運營的分離，故仍實行網(wǎng)運合一，而貨運公司采取網(wǎng)運分離方式。

　　美國鐵路體制的特點是多線路競爭。全國鐵路網(wǎng)由多家網(wǎng)運合一的私營鐵路公司，組成干-支匹配的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，由提供調(diào)車編組和終到服務(wù)的樞紐鐵路連接。

　　鐵路網(wǎng)，網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)與自然壟斷

　　從這里可以引申到一般“網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施”和相關(guān)的自然壟斷問題。多數(shù)講反壟斷的文章不愿正面討論“自然壟斷”問題，但自然壟斷是客觀現(xiàn)實。

　　當代的社會生活已離不開電力網(wǎng)、鐵路網(wǎng)、公路網(wǎng)、有線通信、輸油(氣)管網(wǎng)、市政管網(wǎng)(上下水、燃氣)等物理網(wǎng)絡(luò)型的基礎(chǔ)設(shè)施，它們也是關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)性、命脈性行業(yè)。擁有發(fā)達的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)，是工業(yè)和科技進步的產(chǎn)物，是區(qū)別于亞當?斯密時代的基本標志之一。

　　很明顯，網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的基本特點是地域布局的單一性。首先，網(wǎng)絡(luò)設(shè)施要求布局合理(即要求統(tǒng)一計劃)。其次，電力鐵路等網(wǎng)絡(luò)具有獨特嚴格的技術(shù)標準，其運行需要高度集中的管理;或因其技術(shù)特點要求各環(huán)節(jié)緊密配合協(xié)同，以節(jié)省交易費用、實現(xiàn)整體效率。以上特點，就是網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)“自然壟斷”的客觀依據(jù)。

　　自然壟斷行業(yè)是“市場失靈”的領(lǐng)域。西方工業(yè)化早期，城市管網(wǎng)、電力電信鐵路等均為私有私營，經(jīng)長期的碰壁和探索才形成“公共行業(yè)需要公有公營”的社會共識，這一體制也支持了歐洲二戰(zhàn)后經(jīng)濟持續(xù)增長的需求。但“公有公營”會造成效益遞減，近30年又興起電力電信鐵路改革潮。但在促進競爭提高微觀效率的同時，又可能抬升交易成本、發(fā)生私人控制經(jīng)濟命脈與社會不公平等問題。@觀察者網(wǎng)

　　總之，面對“市場失靈”和“政府失靈”的兩難，在自然壟斷行業(yè)很難說有“普世”的最優(yōu)方案。政策選擇要在滿足大眾對公共物品或服務(wù)的基本需求，和保證生產(chǎn)者的有效投資經(jīng)營這兩個目標之間，根據(jù)本國的具體情況，進行權(quán)衡。對國際經(jīng)驗，對自己的改革，都應(yīng)該具體情況具體分析。

　　對自然壟斷行業(yè)來說，行業(yè)經(jīng)營管理的主體不管如何變換，都不能改變其“排斥競爭”的本質(zhì)。網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)實行“公有公營”，政府還有有效的監(jiān)控手段、可以以“可容忍的成本”實現(xiàn)其社會普遍服務(wù)的功能。網(wǎng)絡(luò)設(shè)施私有化無非是將“國有壟斷”改為“私人壟斷”，效益未必比公營企業(yè)高，而如果政府監(jiān)管能力下降，服務(wù)質(zhì)量下降、內(nèi)部交易成本抬高、吃國家“大鍋飯”等問題一點也不會少。

　　中國鐵路走向何方？

　　鐵路是我國交通體系的骨干。鐵路交通占全國客運周轉(zhuǎn)總量的1/3、中長途客運的80%;貨運周轉(zhuǎn)總量的1/2以上要靠鐵路運輸，鐵路貨運的40%是運煤，煤炭運輸?shù)?0%要靠鐵路。

　　從運輸耗能角度看，鐵路的人公里能耗(按100公里左右時速計算)僅為乘坐飛機、轎車水平的1/5。我國運輸與能源發(fā)展規(guī)劃應(yīng)該充分考慮這一因素。

　　現(xiàn)有的鐵路運力還遠不能滿足社會需要。改革開放以來的前20年，我國的交通運輸投資向公路、港口和航空傾斜，鐵路建設(shè)相對滯后。今后10年將是我國鐵路大建設(shè)期間。按國家規(guī)劃，鐵路營業(yè)里程要從從2000年的7萬公里增至2020年的10萬公里(客運專線1.2萬公里)，電氣化率和復線率達50%以上，主要干線實現(xiàn)客貨分線，人口稠密地區(qū)發(fā)展城際鐵路。在設(shè)計我國鐵路改革模式時，必須充分考慮這一特性。

　　當前，中國鐵路實行集中統(tǒng)一的建設(shè)和管理體制。已有的改革包括放權(quán)讓利、拓寬投融資渠道等。有人建議，鐵路體制改革應(yīng)參照國外經(jīng)驗實行網(wǎng)運分離，分拆路網(wǎng)中的建設(shè)維護業(yè)務(wù)、(按區(qū)域)分拆路網(wǎng)等。搞“產(chǎn)權(quán)改革”之類的意見還沒有成為主流。

　　鐵路改革，首先要明確鐵路運輸業(yè)發(fā)展的特點和基本要求，即：安全、運行效率、發(fā)展和投資效益，在促進微觀效率的同時更要高度重視整體協(xié)同。首要的任務(wù)是增加路網(wǎng)密度和提高運能。在大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資和整體技術(shù)更新期間，整體的協(xié)同性應(yīng)該放在更優(yōu)先的位置。

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