人民日報(bào)：地方拍腦袋造新城 一到晚上便成為“鬼城”

　　國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心最新調(diào)查的12個省區(qū)中，12個省會城市都要建新城，144個地級城市中有133個要建新城，平均每個地級市提出建設(shè)1.5個新城新區(qū)

　　新城建設(shè)有多熱？

　　很多新城規(guī)劃面積達(dá)到了現(xiàn)有城市面積的一半多，規(guī)劃人口基本相當(dāng)于現(xiàn)有城市人口

　　“蘭州推移700座荒山建新城、延安將投千億元建新城、貴州多個貧困縣土地置換集鎮(zhèn)建設(shè)新城、廬山建新城1.5萬名居民遷下山……”在搜索引擎中，輸入建新城這一關(guān)鍵詞，各地轟轟烈烈的“造城”新聞就會映入眼簾。

　　近年來，一些地方打著推進(jìn)城鎮(zhèn)化的旗號，紛紛建設(shè)新城新區(qū)，并且有愈演愈烈之勢。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心對12個省區(qū)的最新調(diào)查顯示，12個省會城市全部提出要推進(jìn)新城新區(qū)建設(shè)，共規(guī)劃建設(shè)了55個新城新區(qū)，其中沈陽要建設(shè)13個新城新區(qū)，武漢也規(guī)劃了11個新城新區(qū)。在144個地級城市中，有133個提出要建設(shè)新城新區(qū)，占92.4%，平均每個地級市提出建設(shè)1.5個新城新區(qū)。161個縣級城市中，提出新城新區(qū)建設(shè)的有67個，占41.6%。

　　我們真的需要這么多“新城”嗎?

　　“新城不是不可以建，隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，原有城市的承載力達(dá)到極限，拓展城市發(fā)展空間，有其合理性，但現(xiàn)實(shí)中一些新城建設(shè)卻違背了發(fā)展規(guī)律，是人為的‘造城’。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵說，目前一些地方新城新區(qū)建設(shè)中普遍存在著“數(shù)量過多、規(guī)模過大、標(biāo)準(zhǔn)過高”等問題。“在我們調(diào)查的城市中，有很多新城的規(guī)劃面積達(dá)到了現(xiàn)有城市面積的一半多，規(guī)劃的新城新區(qū)人口基本相當(dāng)于現(xiàn)有城市人口。而且，不少地方新城新區(qū)建設(shè)都提出了較高的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)城、智慧城、科技城、現(xiàn)代城等比比皆是，建設(shè)配置標(biāo)準(zhǔn)大多是國內(nèi)和國際領(lǐng)先標(biāo)準(zhǔn)。”

　　這種拔苗助長、超越實(shí)際的做法，不可避免地帶來了許多問題。一些地方在城市建設(shè)中拍著腦袋搞規(guī)劃，新城區(qū)動輒就是幾十、上百平方公里，但由于缺乏有效的產(chǎn)業(yè)支撐，招來的商家寥寥無幾，新城區(qū)最終變成了荒草地;一些地方大興土木，用鋼筋水泥和磚瓦石塊在短時間內(nèi)人為造出一個新城，但由于沒有足夠的人口，到了夜晚一片漆黑，無人居住，成為“鬼城”;還有一些新城在建設(shè)過程中，大肆違規(guī)占地?cái)U(kuò)張，安置補(bǔ)償不合理，政策不到位，引發(fā)群眾不滿，群體性事件頻發(fā)，嚴(yán)重影響了社會和諧穩(wěn)定。

　　“造城運(yùn)動”誰是推手？

　　一些地方在城鎮(zhèn)化的路徑選擇上，更偏重于城市空間擴(kuò)張和土地開發(fā)，認(rèn)為這樣推行起來見效更快

　　地方政府如此熱衷造新城，原因何在?

　　“新城建設(shè)過熱，根子在于各地對中央的城鎮(zhèn)化政策理解有偏差。”中國人民大學(xué)土地規(guī)劃研究中心主任嚴(yán)金明說，黨的十八大提出要推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，但城鎮(zhèn)化絕不是鋼筋混凝土的簡單堆砌，它的核心是人的城鎮(zhèn)化。“遺憾的是，目前一些地方在城鎮(zhèn)化的路徑選擇上，更偏重于城市空間擴(kuò)張和土地開發(fā)，因?yàn)檫@樣推行起來相對更容易，見效更快，但副作用也比較大，很容易造成‘爛尾工程’”。

　　一些地方以GDP為導(dǎo)向的發(fā)展思路，也是“造城運(yùn)動”的重要推手。雖然各地都表示不再以GDP為考核指標(biāo)，但實(shí)踐中不少地方仍“唯GDP論英雄”。當(dāng)下工業(yè)招商競爭激烈，想以此快速拉動GDP增長困難重重，但通過新城開發(fā)，可以輕松帶動基礎(chǔ)設(shè)施投入，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，短時間內(nèi)就能實(shí)現(xiàn)GDP的大幅增長。

　　“目前很多新城建設(shè)體現(xiàn)的是政府和官員的意志。”李鐵認(rèn)為，新城建設(shè)看得見摸得著，在城市周邊圈上一大塊地，規(guī)劃一個新城，再按照高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)一大批樓房、馬路、廣場、地標(biāo)建筑，城市的“品位”自然就提升了，政績很容易顯現(xiàn)出來。“有了這些‘顯績’，政府官員就能獲得更多的提拔機(jī)會，而且，即便后來發(fā)現(xiàn)決策有誤，新城成了爛攤子，已經(jīng)升遷的官員也會因?yàn)槿狈τ行У莫剳蜋C(jī)制，而不用為這一失誤承擔(dān)責(zé)任，所以大多數(shù)地方官在新城建設(shè)上都充滿熱情。”

　　“新區(qū)”建設(shè)變味，深層原因也在于一些地方對“土地財(cái)政”的依賴。近年來，各地土地出讓金在地方財(cái)政收入中的比重不斷提升。2012年，全國土地出讓金達(dá)2.69萬億元，相當(dāng)于同期全國地方財(cái)政總收入的40%以上，在有些縣市, 土地出讓金占預(yù)算外財(cái)政收入比重已超過50%。國土資源部法律中心的一份研究報(bào)告指出：“現(xiàn)行財(cái)稅體制下，中央和地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)不相匹配。地方政府在缺乏建設(shè)性財(cái)政資金的前提下實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，需要依靠經(jīng)營性用地出讓取得資金，以支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共支出。”因此，通過大規(guī)模造城來拉動地價(jià)，提升城市價(jià)值，以獲得更多的財(cái)政收益，也就成為很多地方的“理性”之選。

　　盲目“造城”風(fēng)險(xiǎn)多大？

　　將帶來耕地大量占用和嚴(yán)重的資源環(huán)境破壞，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視

　　專家認(rèn)為，目前這種各級政府都熱衷擴(kuò)張城市面積的做法十分危險(xiǎn)，大躍進(jìn)式的“造城運(yùn)動”蘊(yùn)藏的巨大風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

　　“很多地方在新城建設(shè)中，大量占用耕地，這會嚴(yán)重沖擊我們的18億畝耕地紅線。”嚴(yán)金明說，一些城市“攤大餅”式擴(kuò)張，脫離實(shí)際建設(shè)寬馬路、大廣場，建成區(qū)人口密度偏低，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，耕地減少過多過快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年全國耕地面積19.51億畝，到2008年減少到18.2574億畝，12年間耕地面積減少了1.2526億畝，耕地保護(hù)形勢越發(fā)嚴(yán)峻。“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的同時，對于糧食的剛性需求也在增加，耕地大量減少，將直接威脅到我國的糧食安全。”

　　資源環(huán)境面臨的壓力同樣巨大。一些城市空間無序開發(fā)、人口過度集聚，交通擁堵嚴(yán)重，食品安全事件頻發(fā)，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇。

　　地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。“現(xiàn)在很多地方都把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的寶押到了新城建設(shè)上，利用融資平臺舉債成為普遍的做法。”李鐵說，大部分新城規(guī)劃都確定了龐大的投資規(guī)模，寄希望于未來通過新城開發(fā)的土地出讓金償還。國土資源部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，全國84個重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為34.87萬公頃，抵押貸款總額5.95萬億元，同比分別增長15.7%和23.2%。“這些新城建設(shè)，一旦開發(fā)主體不到位，地方政府必將面臨投資風(fēng)險(xiǎn)問題。”

　　目前一些城市的債務(wù)問題已經(jīng)開始顯現(xiàn)。審計(jì)署對36個地方政府本級2011年以來政府性債務(wù)情況抽查結(jié)果顯示，兩年來上述地方政府債務(wù)余額增長了12.94%，債務(wù)率最高的城市債務(wù)余額是當(dāng)?shù)鼐C合財(cái)力的兩倍多。與此同時，地方政府還債的重要“靠山”——土地出讓金卻出現(xiàn)下降。2012年全國土地出讓合同價(jià)款2.69萬億元，這一數(shù)字遠(yuǎn)低于2011年的3.15萬億元，加之中央政府又從出讓收入中提取了水利、教育等基金，使得地方政府掌握的可用資金大幅減少。這一增一減加大了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　“新城”建設(shè)如何走正路？

　　關(guān)鍵要先解決干部的考核問題，從“物本考核”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;人本考核”，不能再“GDP至上”

　　城鎮(zhèn)化是歷史演進(jìn)的過程，也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然結(jié)果，絕不能把建新城作為追求GDP的手段和“應(yīng)景之作”。地方政府在城市建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)發(fā)展的思路，更新城市規(guī)劃理念，切實(shí)轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式。

　　“引導(dǎo)地方的新城建設(shè)行為，關(guān)鍵要先解決干部的考核問題，不能再GDP至上。”嚴(yán)金明認(rèn)為，長久靠“造城”拉動GDP增長，既不可能也不現(xiàn)實(shí)。未來對各級干部的考核評價(jià)，應(yīng)更多著眼于經(jīng)濟(jì)社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，盡快從“物本考核”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;人本考核”，評價(jià)內(nèi)容要更多地體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的理念和關(guān)注民生、服務(wù)群眾的政績觀。

　　規(guī)劃本應(yīng)是城市建設(shè)的“指揮棒”，但現(xiàn)實(shí)中常常是前面一個市長規(guī)劃的項(xiàng)目還沒做完，下一任市長就要重新改、重新建設(shè)，規(guī)劃成了“紙上畫畫”。“目前很多新城建設(shè)都是市長的拍腦袋行為，未來必須要增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)肅性，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，切忌行政推動。”李鐵認(rèn)為，新城規(guī)劃出臺前必須經(jīng)過科學(xué)論證，對于已經(jīng)確定的規(guī)劃要嚴(yán)格執(zhí)行，絕不能上一任領(lǐng)導(dǎo)向東、下一任領(lǐng)導(dǎo)向西，要盡快建立約束機(jī)制，同時，也要加強(qiáng)對城鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人在城鎮(zhèn)管理方面的培訓(xùn)，提高對經(jīng)濟(jì)規(guī)律、市場規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識。

　　引導(dǎo)地方在城市建設(shè)上走正路，財(cái)稅體制也必須做相應(yīng)的調(diào)整。在目前財(cái)權(quán)事權(quán)相割裂的分稅財(cái)政體制中，財(cái)力相對集中在中央、省級;事權(quán)則分散在地方政府。專家建議，未來要加快現(xiàn)有的財(cái)稅體制改革，建立財(cái)政收支平衡制度，重新調(diào)整中央與地方之間財(cái)權(quán)事權(quán)，減小地方財(cái)政壓力，同時建立并強(qiáng)化土地、金融、財(cái)政、規(guī)劃、審計(jì)等部門分工負(fù)責(zé)、信息共享、聯(lián)合督查的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，減少違法違規(guī)抵押。

　　發(fā)改委證實(shí)中國將再打造10個區(qū)域性城市群(名單)2013年07月12日 01:29

　　來源：每日經(jīng)濟(jì)新聞 作者：原金

　　中國將再打造10個區(qū)域性城市群

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　　摘要：發(fā)改委對城市群的發(fā)展目標(biāo)是，下一步京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群將向世界級城市群發(fā)展，另外再打造哈長、呼包鄂榆、太原、寧夏沿黃、江淮、北部灣、黔中、滇中、蘭西、烏昌石等10個區(qū)域性城市群，在這10個城市群中，中西部地區(qū)占據(jù)大半名額。

　　每經(jīng)記者原金發(fā)自北京

　　城鎮(zhèn)化將會是創(chuàng)造中國經(jīng)濟(jì)增長的新引擎，相關(guān)規(guī)劃可能在下半年推出，而這一新規(guī)劃會有哪些新的思路和提法?

　　被寄予厚望的城鎮(zhèn)化規(guī)劃預(yù)期將在年內(nèi)出臺。

　　在近日剛剛結(jié)束的十二屆全國人大常委會第三次會議上，發(fā)改委主任徐紹史對大會作了《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》(以下簡稱《報(bào)告》)，通過這個報(bào)告，未來即將出臺的規(guī)劃雛形已經(jīng)展現(xiàn)在公眾面前。

　　目前由于城市承載能力有限，一些城市面臨無序開發(fā)、人口過度集聚、重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)境等“城市病”問題。《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解到，有研究人士指出，解決“城市病”最好的辦法就是建設(shè)城市群。在《報(bào)告》中，城市群的相關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)被列為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重點(diǎn)之一。

　　國務(wù)院出四招整治“城市病”

　　截至2012年，52.57%的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)讓我國同世界平均水平大體相當(dāng)，不過在這個已經(jīng)過半的城鎮(zhèn)化率背后，卻隱藏著諸多的城市病亟待“醫(yī)治”。

　　《報(bào)告》顯示，大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的擁入已經(jīng)讓城市社會面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，現(xiàn)實(shí)就是被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)的2億多農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)。現(xiàn)行戶籍管理、土地管理、社會保障、財(cái)稅金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

　　針對當(dāng)前可預(yù)知的城鎮(zhèn)化困境，徐紹史表示，接下來，國務(wù)院將圍繞四大戰(zhàn)略重點(diǎn)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展：有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城市化布局和形態(tài)、提高城市可持續(xù)發(fā)展能力、推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

　　戶籍制度合理化分配城鄉(xiāng)資源

　　城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中的首要難題非戶籍制度莫屬。徐紹史透露，在未來城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要按照因地制宜、分步推進(jìn)，存量優(yōu)先、帶動增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，兼顧異地就業(yè)城鎮(zhèn)人口，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。

　　而對于關(guān)鍵的戶籍制度改革，則是全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

　　實(shí)際上，全國范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)化規(guī)劃沒有正式頒布，但地方上對于戶籍制度的探索已經(jīng)開始進(jìn)行。

　　在7月8日召開的四川省2013年全省經(jīng)濟(jì)體制改革工作會議上已經(jīng)確定，在本月底前，四川省公安廳牽頭提出加快推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見。

　　中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英認(rèn)為，打破戶籍肯定是未來城鎮(zhèn)化改革的方向，但具體操作問題十分復(fù)雜，各省差異很大，只有逐步試點(diǎn)逐步推開。

　　戶籍制度不僅是城鎮(zhèn)和農(nóng)村戶口的區(qū)別，其背后還包含著社會保險(xiǎn)、住房保障以及教育資源等連帶的城市資源的分配。

　　發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員楊禹分析認(rèn)為，目前中國推進(jìn)城鎮(zhèn)化最大的困難還是資源有限，最大的問題可以總結(jié)為區(qū)域公共服務(wù)體系對外服務(wù)的封閉性。

　　升級城市群合理布局空間分布

　　城鎮(zhèn)化過程中另一個繞不開的環(huán)節(jié)就是城市群，發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬曾指出，“解決‘城市病’最好的辦法就是建設(shè)城市群”。

　　在城鎮(zhèn)化規(guī)劃出臺前期，有關(guān)城市群的角逐也顯得日益白熱化。今年6月初，曾經(jīng)有傳聞稱發(fā)改委正在準(zhǔn)備打造10個城市群，將我國區(qū)域性城市群的數(shù)量提升至17個，其中更吸引人的是國家級城市群很可能將會由現(xiàn)有京津冀、長三角、珠三角的3個，提升到5個。

　　徐紹史介紹，今后在城市群發(fā)展中，力求優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群。

　　發(fā)改委對城市群的發(fā)展目標(biāo)是，下一步京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群將向世界級城市群發(fā)展，另外再打造哈長、呼包鄂榆、太原、寧夏沿黃、江淮、北部灣、黔中、滇中、蘭西、烏昌石等10個區(qū)域性城市群，在這10個城市群中，中西部地區(qū)占據(jù)大半名額。

　　目前我國的十大城市群已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)的十大支柱，10%的面積承載超過2/3的經(jīng)濟(jì)總量。但十大城市群以2/3的全國經(jīng)濟(jì)總量只承載了全國1/3的人口，這是區(qū)域差距的問題所在。

　　中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長楊重光向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者指出，城市群的發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，但同時城市群還會帶來很多問題，例如人口過度集中、交通擁堵等問題。

　　我國城市群發(fā)展存在的問題也引起高層注意。《報(bào)告》顯示，“當(dāng)前我國城鎮(zhèn)空間分布與資源環(huán)境承載能力不匹配，東部一些城鎮(zhèn)密集地區(qū)資源環(huán)境約束加劇，中西部資源[-0.74% 資金 研報(bào)]環(huán)境承載能力較強(qiáng)地區(qū)的城鎮(zhèn)化潛力有待挖掘”。

　　楊重光表示，城市群的發(fā)展重在質(zhì)量，必須要考慮城市本身的結(jié)構(gòu)和環(huán)境的容量，在沒有很好的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和各個環(huán)境相互協(xié)調(diào)的作用下，很難得到一個好的發(fā)展結(jié)果，所以他主張城市群的發(fā)展要成熟一個發(fā)展一個。

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