地方政府為何對“國五條”意興闌珊？
最近幾天，各地方政府的國五條細則紛紛靴子落地，之前異常火爆的二手房交易市場溫度驟降，購房者普遍進入觀望狀態(tài)，一些房地產(chǎn)中介甚至表示要轉(zhuǎn)戰(zhàn)租賃市場。有經(jīng)濟學家預言，在今后相當長的一段時間里，二手房交易市場將會處于一種萎縮狀態(tài)，由于投資需求下降，一手房市場也可能同步萎縮。
不過， 市場傳出來的信息是復雜的。就股市而言，“國五條”地方細則的力度顯然低于市場預期，4月1日地產(chǎn)股大幅上揚就是最好的注解。有股評家認為：“地方細則不給力，很多條款沒提及，或者說法曖昩，所以地產(chǎn)股將會‘利空出盡是利好’。”“預計今年房地產(chǎn)市場還將延續(xù)震蕩上行格局，開發(fā)投資增速全年或升至25%。”
筆者注意到，“國五條”的核心內(nèi)容是“20%個稅”政策，但是這一點在地方“國五條”細則中并沒有得到明顯體現(xiàn)。上海、北京的細則雖然提出會嚴格執(zhí)行這一政策，但是如何嚴格、怎么執(zhí)行等卻都沒有明確規(guī)定。而從技術(shù)層面來看，“國五條”進入實施還有一個巨大障礙，那就是中國大部分二手交易房的價格并不在交易中心的數(shù)據(jù)庫中，因為二手房中有很大一部分是老房子，而數(shù)據(jù)庫信息則是到1998年之后才基本完善的，由于缺乏原始信息，這些房子在交易時還是會按照不能核實房屋原值的情況征收1%個稅。
與對落實國五條意興闌珊的態(tài)度成鮮明對照的是地方政府紛紛在細則列入支持剛需的政策。北京、上海、廣州、深圳等多個城市的地方版細則中大多明確提到：“原則上2013年住房用地供應總量應不低于過去5年平均實際供應量;對中小套型住房套數(shù)達到項目開發(fā)建設總套數(shù)70%以上的普通商品住房建設項目，銀行業(yè)金融機構(gòu)要在符合信貸條件的前提下優(yōu)先支持其開發(fā)貸款需求”。
很明顯，中央政府是有調(diào)控房價的真實動機的，而地方政府卻有些不情不愿。這無疑會讓人擔憂這次力度空前的“國五條”能否真正落到實處。要知道，制訂政策靠中央，落實政策靠地方。如果地方政府在執(zhí)行中讓“國五條”流于形式，那么這次調(diào)控肯定失敗，屆時中國樓市將重回舊貌，房價再一次反彈，而受到損失的將是政府的威信以及中國經(jīng)濟的穩(wěn)定。
地方政府擔憂自己的“錢袋子”
那么，地方政府為什么對落實“國五條”不感興趣?
答案其實很簡單：這次“國五條”，和以往的房地產(chǎn)調(diào)控一樣，仍然是在增量上做文章，果真嚴格落實的話，無疑將大大增加房產(chǎn)的交易成本，導致房地產(chǎn)市場的蕭條，這將會嚴重減少地方政府土地出讓金的收入，而這筆收入已經(jīng)是地方政府的主要收入了。
回溯歷史，我們會發(fā)現(xiàn)，1990年代以來，地方政府財政狀況經(jīng)歷一個從捉襟見肘到財大氣粗的戲劇性變化過程。九十年代初中央地方分稅制改革后，地方財政主要靠所得稅。但現(xiàn)有稅源無法滿足地方財政支出水平，大量縣市甚至發(fā)不出教師、干部工資。新世紀伊始，地方政府突然財大氣粗了，不僅很少聽到發(fā)不下工資的情況，反而大搞城市基建。這一變化的原因就在于土地出讓金主要歸地方所有。到2009年，土地出讓金收入已平均接近地方財政收入的一半。此后雖然占比略有波動，但整體來看，全國土地出讓金收入呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的趨勢，只有2005年與2008年出現(xiàn)小幅回落，2009年與2010年連續(xù)兩年漲幅顯著，分別為65.7%和70.4%，2011年達到峰值。
所以，掌握著增值稅稅源，不虞收入下降的中央政府考慮的主要是調(diào)控房價和宏觀經(jīng)濟，而地方政府卻不能不考慮自己的“錢袋子”，兩者考慮問題的出發(fā)點不一樣，對國五條的態(tài)度自然也就不一樣了。
開征“房產(chǎn)稅”才能一舉多得
在筆者看來，除非地方政府能夠另外獲得穩(wěn)定的收入來源，并且這種收入足以彌補土地出讓金減少所蒙受的損失，否則任何針對增量的房地產(chǎn)調(diào)控都會落空，而解決這一問題只能靠開征房產(chǎn)稅。只要沒有房產(chǎn)稅作為地方政府的主要稅源，中央政府就只有兩個選擇：要么在增值稅上給地方切一塊，要么放任房價上漲。但現(xiàn)在來看，維系地方政府運行，尤其是在民生成為主要政策目標的前提下運行，單憑切現(xiàn)有蛋糕是不夠的，只能靠開征房產(chǎn)稅。
從其他國家的經(jīng)驗看，不動產(chǎn)稅，包括房產(chǎn)稅、物業(yè)稅、房屋保有稅等，一直是大部分國家地方政府重要的收入來源，英美等發(fā)達國家的不動產(chǎn)稅在地方政府收入中就占極為重要的比例。例如，澳大利亞的財產(chǎn)稅是地方政府全部的收入來源，美國財產(chǎn)稅占縣級或?qū)W區(qū)政府稅收收入的68.3%，在特別區(qū)則占到約98%;而在英國，家庭稅構(gòu)成了地方政府自有收入的全部。在美國，比較優(yōu)質(zhì)的中小學都在富人區(qū)，為什么呢?因為富人區(qū)房子好，面積大，房產(chǎn)稅繳得多，地方財政和學區(qū)有錢，學校就辦得好。房產(chǎn)稅是西方國家地方政府最主要的收入來源。
必須開征房地產(chǎn)稅的另一個理由是，長期依賴土地出讓金作為地方政府主要財源是不可持續(xù)的。我們知道，任何國家住房都受“住房收入比”的制約。也就是住房面積有多大，與收入水平正相關(guān)。收入越高，人均住房面積越大。2012年11月12日，在十八大新聞中心舉辦第四場記者招待會上，住房城鄉(xiāng)建設部部長姜偉新透露：截至2011年，全國家庭現(xiàn)住房完全自有率為84.7%，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積32.7平方米，農(nóng)村人均住房面積36.2平方米。我國人均住房面積已經(jīng)達到34-35平米。根據(jù)世界銀行2011年公布的數(shù)據(jù)，中等收入國家人均國民收入5952國際元(國際元是多邊購買力平價比較中將不同國家貨幣轉(zhuǎn)換為統(tǒng)一貨幣的方法——觀察者網(wǎng)注)，人均住房20.1平米;高收入國家人均11868國際元，住房29.1平米;發(fā)達國家人均住房在35-45左右。中國人均5730國際元，大約處于中等國家水平，人均住房面積在20-22平米就符合普遍的住房收入比，但中國人均住房面積已經(jīng)遠超出人均收入高于中國一倍的高收入國家，接近人均收入比中國高5-10倍的發(fā)達國家，很難再繼續(xù)高速增長了，這里還暫且不提房地產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)爭地，我國人均耕地極為緊張，18億畝紅線岌岌可危的問題。
有人擔心房產(chǎn)稅開征后會加重民眾的負擔，這種擔心其實是不必要的。因為受影響的主要是擁有多套房、大房子的市民，對低收入群體影響很小甚至完全沒有影響。實際征收的房產(chǎn)稅，肯定是差別化的累進制稅種，房產(chǎn)稅征收辦法各國都有成熟經(jīng)驗。設計一套抑制投資房產(chǎn)并且對低收入群體傷害很小的征收政策一點也不困難。
總之，樓市調(diào)控成敗的關(guān)鍵，在于能不能同時解決地方政府的財政收入問題，不解決這個問題，任何看似嚴厲的調(diào)控政策，都必然失敗，包括國五條在內(nèi)。開征房產(chǎn)稅，不僅能夠有效擠出炒房資金，調(diào)控房價，還能夠解決地方政府的收入來源問題，使地方政府有執(zhí)行政策的積極性，還可以為反腐創(chuàng)造政策前提，可謂一舉多得。當然，開征房產(chǎn)稅后，土地出讓金應該轉(zhuǎn)歸中央所有，這是題中應有之義。
一個耐人尋味的動態(tài)是，近日國務院辦公廳就實施《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務分工發(fā)出通知，要求2014年6月底前出臺并實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度(見觀察者網(wǎng)3月29日新聞：國務院：明年7月前出臺不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度)。這是不是在為開征房產(chǎn)稅做制度鋪墊?值得繼續(xù)觀察。
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