近幾年，土地出讓金收入大幅度上升。2006年全國土地出讓金才5587億元，2007年即猛增至9333億元，2011年達(dá)到歷史性的3.15萬億元。有些城市土地財(cái)政收入占到地方財(cái)政收入的一半以上，超過地方政府的公共財(cái)政收入。正是憑借土地財(cái)政收入，最近幾年地方政府可以大刀闊斧進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市面貌可謂是日新月異。
巨額的土地財(cái)政自然引起社會關(guān)注。總體來講，學(xué)界和媒介對土地財(cái)政持負(fù)面評價態(tài)度。這大致與三個原因有關(guān)：一是土地財(cái)政收入不穩(wěn)定，很難納入嚴(yán)格科學(xué)的預(yù)算管理，因此也就很難像公共財(cái)政一樣有序支出，土地財(cái)政的使用上相對靈活，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的個人意志往往會起到較大作用，因此而來的城市建設(shè)上的主觀性常會引起負(fù)面議論。二是地方政府有追求更多土地財(cái)政收入的沖動，因此過分注意“經(jīng)營城市”，抬高地價，甚至進(jìn)一步抬高房價，從而加大實(shí)體經(jīng)濟(jì)的成本與費(fèi)用，增加市民城市生活的成本與壓力。三是土地財(cái)政收入也就是賣地收入，來自低價向農(nóng)民征地，高價在招拍掛市場上供地。相對巨額的土地財(cái)政和天價的城市建設(shè)用地價格，被征地農(nóng)民所獲補(bǔ)償往往有限。失地農(nóng)民因此要求有更大土地利益，為此出現(xiàn)普遍的征地矛盾。
因?yàn)橥恋刎?cái)政存在以上弊端，從學(xué)界到媒體到政策部門，近年突然起了一股強(qiáng)大的否定土地財(cái)政的輿論，而提出由農(nóng)民自主進(jìn)行城市化。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該提高給農(nóng)民的征地補(bǔ)償，讓失地農(nóng)民可以獲得征地后建設(shè)用地市值收益;應(yīng)該縮小征地范圍，地方政府只能為公益事業(yè)征地，而不應(yīng)進(jìn)行經(jīng)營性征地;應(yīng)該允許農(nóng)村建設(shè)用地直接上市流轉(zhuǎn)，征轉(zhuǎn)分離，未征即轉(zhuǎn)，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等。也就是說，國家不再能夠壟斷城市建設(shè)用地一級市場，目前土地管理法規(guī)定農(nóng)地必須經(jīng)過國家征收才能進(jìn)入土地招拍掛市場的規(guī)定必須取消。這樣，目前地方政府低價向農(nóng)民征地，然后高價拿到土地招拍掛市場轉(zhuǎn)讓，從而獲得土地出讓金的做法不再被允許，農(nóng)地非農(nóng)使用的收益不再應(yīng)歸地方政府，而應(yīng)歸承包土地的農(nóng)民所有。
按此意見，當(dāng)前地方政府的土地財(cái)政收入就讓度給了城郊被征地的農(nóng)民，讓利于民的好處是農(nóng)民富裕了。但問題是，這樣的讓利于民，只是極少數(shù)人的一夜暴富，并非所有農(nóng)民都得到好處，而地方政府一旦失去土地財(cái)政收入，當(dāng)前正在日新月異建設(shè)著的城市基礎(chǔ)設(shè)施就不可能再繼續(xù)。因?yàn)榈胤截?cái)政困難，地方就得向中央財(cái)政要錢，中央財(cái)政用于進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，比如向中西部地區(qū)農(nóng)村每年轉(zhuǎn)移上萬億財(cái)政資金，就會越來越難。
而城郊極少數(shù)一夜暴富的農(nóng)民，其暴富程度完全可以達(dá)到戶均千萬以上，這足以形成一個人數(shù)很少能量很大的土地食利者階層。其腐蝕性決定他們會進(jìn)一步以自己處在特定位置的土地為要挾，要求占有更多中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余。新中國本已消滅了食利者階層，現(xiàn)在卻可能再制造出一個。
土地財(cái)政本身有一些缺點(diǎn)，不能因此就徹底否定土地財(cái)政，更不能因此認(rèn)為就應(yīng)當(dāng)棄土地財(cái)政而照顧城郊農(nóng)民的口袋。土地財(cái)政并非是被官員個人貪污了，而是用于地方建設(shè)。離開土地財(cái)政，將城市化帶來的城郊土地非農(nóng)使用增值收益全部留給農(nóng)民，這與當(dāng)前中國土地制度安排中的“漲價歸公”內(nèi)核是完全相反的，其對中國未來發(fā)展所可能造成的損害則是致命的。要完善土地財(cái)政，而不是徹底地否定它。▲(作者是華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任)
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