奧巴馬政府“能源獨立”戰略及中國的對策

　　奧巴馬政府的“能源獨立”戰略及中國的對策

　　崔楠楠

　　美國在世界能源領域擁有支配地位，其能源戰略不僅是自身國家戰略的重要組成部分，更成為左右整個世界經濟乃至政治、外交走向的決定性因素。奧巴馬政府上臺后，大力推行“能源獨立”戰略，到2011年，美國石油對外依存度歷史性地下降到45%，能源自給率上升到78%，時隔62年后重新成為成品油出口國。這一具有里程碑意義的成功令人震驚，更催人反思。一旦奧巴馬所設想的美國“能源獨立”真正實現，不僅意味著世界能源格局在未來10年將發生根本性改變，與此相對應的，世界經濟格局、政治格局也都將發生超乎想象的調整。

　　一、奧巴馬的“能源獨立”戰略

　　“能源獨立”作為一種能源政策理念，從尼克松時代起就被頻繁提及，但受限于美國龐大的經濟體量和長期形成的經濟發展模式，這一目標從未真正實現。與美國歷屆政府相似，高舉“新能源”旗幟上臺的奧巴馬在入主白宮的第一時間就提出了自己的“能源獨立”戰略，但在當時并未引起國內外足夠的關注，媒體更多地把其理解為奧巴馬對能源政策的新“包裝”而已。直到2011年底，美國能源結構完成了令世人瞠目結舌的轉變，整個國際社會才真正意識到這次奧巴馬的“能源獨立”是動真格的了。

　　奧巴馬政府上臺后，立即推出了一系列能源政策，并逐步將其體現在《2009復興與再投資法案》、《美國清潔能源安全法》等多個法案當中。總體來看，主要有三方面的內容:一是增加國內石油產量。奧巴馬2009年上任伊始就明確提出將“進一步促進國內石油和天然氣產量”。2010年1月，奧巴馬在國情咨文中作出開放近海油氣資源開發權的決定，這標志著美國20年的采油禁令被打破。2012年1月，奧巴馬又高調宣布進一步解禁近海油氣開發，開放美國75%的近海油氣田，美國石油產量迅速增加。二是鼓勵天然氣(含頁巖氣)的開發利用。美國頁巖氣產量從2006年到2010年五年間增長近20倍，頁巖氣成為支持美國能源獨立的牢固基石。三是推進新能源的開發利用，提高能源利用效率。奧巴馬政府制定了可再生能源配額、加大清潔能源研發生產投入、推動新一代生物燃料技術工藝等三個方面的相關政策，確立了以生物燃料為代表的新能源在能源結構中的核心地位，同時著力提高能源使用效率，提出在未來18年內將美國燃料效益至少提高一倍，從而推動美國新能源產業的發展駛入了前所未有的快車道。

　　二、奧巴馬推行“能源獨立”戰略的動因

　　奧巴馬政府之所以全力推動“能源獨立”戰略的實施，主要是考慮到美國國內國際兩個方面形勢的發展現狀和趨勢要求。

　　1.從國內來看，“能源獨立”戰略是美國經濟再次崛起的重要基礎。能源戰略對于美國經濟發展的意義在于：其一，它是解決美國嚴峻的高失業局面的重要途徑。石油、天然氣的開采煉化和新能源開發所屬的能源產業是當前美國勞動力特別是藍領勞動力相對密集的產業，產量的增加可以直接增加就業人口。而美國解決高失業的另一戰略——再工業化與制造業回歸，也需要低成本的能源支撐。雖然物聯網等新技術的應用使美國勞動生產率明顯高于發展中國家，但美國較高的勞動力成本仍需要其他成本予以平衡。這時，由新能源產業造就的相對低廉的能源成本就成為支撐美國制造業競爭力的重要基礎。其二，它是維護美元世界貨幣地位的有力支撐。以目前形勢看，美國依靠國外資本流入支撐本國消費投資的“負債增長模式”不會發生根本改變，為了保證這一模式的持續，美元的世界貨幣地位不容動搖。在過去近40年里，石油美元是確保美元地位的重要因素。而在未來“石油美元”可能被“碳美元”接替的大變動格局中，確保石油和以新能源為特征的低碳經濟都牢牢控制在自己手中，是確保美元地位的必要舉措。其三，它是搶占未來發展主動權的決定性環節。新能源雖然在短期內尚難成為經濟增長的核心動力，但從中遠期看，新能源必將是下一次技術革命的主流，目前的大量投入和布局謀劃對于保證美國經濟增長的持續動力作用深遠。

　　2.從國際來看，“能源獨立”戰略是美國主宰世界政治經濟格局、維護世界霸主地位的基礎條件。近年來，中國、印度、俄羅斯、巴西、南非等新興國家的崛起對美國霸主地位造成了很大沖擊。尤其是金融危機之后，傳統的八國集團變為二十國集團，世界經濟增長動力由發達國家轉為了新興國家，中國、印度等新興國家在國際經濟政治秩序中所處的地位快速上升，再加上美國自由經濟增長模式被廣泛質疑，美國的世界霸主地位遭遇到了自1989年蘇聯解體之后最嚴峻的挑戰。美國要想鞏固自己的霸主地位，必須促進美國經濟重新快速增長，必須繼續保持對全球經濟的引領作用，必須遏制新興國家的經濟增速。前兩個“必須”前文已有論述，對于后者而言，新興國家無一例外地走在工業化道路上，美國控制了工業的血液——石油、天然氣等能源，無異于掐住了工業國家的喉嚨。從這個意義上，美國一旦主導了世界能源格局，也就掌握了世界經濟的主導權。

　　事實上，進入21世紀以后的國際高油價基本是美國一手放任推動形成的，經過權衡利弊，高油價對美國更為有利。美國新能源產業發展的根本前提就是石油價格長期居于高位，如果石油價格低于70美元，新能源開發是無利可圖的，因此，美國利用自己對石油的定價權，力保國際石油價格始終保持90美元以上高位。而由于美國每年以低廉的價格坐擁大量份額油，政府可以利用稅收等政策，使得國內成品油價格明顯低于國際價格，在確保世界其他國家能源成本高昂的同時，又能保持國內油價的相對低水平。高價石油已經成為發展中國家繼續發展的障礙，即將到來的新能源的技術壟斷又進一步提高了發展的門檻和代價。美國一旦占領新能源技術制高點，便能繼續在國際分工體系中占據“大腦”的地位，而作為“四肢”的發展中國家只能受“大腦”擺布、給美國打工。

　　三、美國“能源獨立”戰略的全方位影響

　　美國“能源獨立”戰略的持續推進，其意義和影響遠遠超出了能源本身的邊界。基于美國能源戰略的新轉向和能源在當今與未來世界中的特殊作用，就這一戰略的深遠影響，筆者嘗試做出三點基本判斷。

　　1.美國“能源獨立”戰略極有可能催生由美國引領的第四次技術革命并延續美國在全球資本主義體系中的領袖地位。此輪資本主義世界金融危機要得到最終解決，世界經濟要徹底走出周期性的康德捷夫波谷，必然要靠生產力的跨越式提高。而科學技術是第一生產力，新能源技術已經成為公認的下一次科技革命突破口。如前所述，美國為新能源技術的開發利用提供了優越的制度環境和創新環境，極有可能產生具有劃時代意義的技術創新。一旦掌握這一創新成果，美國將帶領資本主義世界徹底走出經濟危機的陰影，其領袖地位將更加鞏固。從近期看，“能源獨立”戰略也將促成美國在政治經濟外交等方面的重新定位。沒有了他國在能源安全上的威脅，美國在經濟政策制定上將更為自由獨立，政治、軍事、外交政策也將更加我行我素，輸出革命、輸出價值觀的動作將更加肆無忌憚。

　　2.美國“能源獨立”戰略將不斷推高國際油價，世界敏感地區將持續動蕩。隨著“能源獨立”戰略不斷推進，美國將從以往高油價的間接受益者變為直接受益者，只要能平衡本國民眾對高油價的不滿程度，美國就可以依仗自己對石油定價權的控制，保持石油等能源價格的長期高位，既形成對新能源發展的直接刺激，又可以最大程度獲取經濟收益，同時還能形成對新興國家的遏制，可謂一舉三得。因此，未來無論歐盟債務危機或者其他危機導致世界經濟在短期內出現怎樣的反復，世界能源價格的大趨勢將一定是長期保持高位。同時，在各種因素特別是美國“能源獨立”的推動下，全球已初步形成三大原油“供需板塊”，即俄羅斯―歐洲板塊(俄羅斯、中亞原油主供歐洲)，美洲非洲―美國板塊(美洲非洲原油主供美國)，中東―亞太板塊(中東原油主供亞太)。由于中東的安全狀況已經難以危及美國利益，因此美國對中東的戰略將會從維持現狀穩定變為煽動局勢混亂，以此邏輯推理，作為我國石油主要來源地的中東未來局勢將更加動蕩。

　　3. 美國“能源獨立”戰略對我國的經濟安全、意識形態安全以及國家安全構成了巨大威脅。根據對高油價的判斷和對中東局勢的分析，可以推知，對我國而言，非但高油價的問題沒有任何機會得到解決，甚至可能面臨中東石油隨時“斷供”的危險，基本的能源安全都無法得到保證。更何況，我國面臨的絕不僅僅是能源安全問題，而是帶有全局性的經濟安全、意識形態安全以及國家安全問題。

　　從經濟層面看，美國要對我進行遏制，最有效的方式就是提高包括糧食、能源在內的世界大宗商品價格。目前，我國正處于工業化時期，正是對原材料需求最旺盛的時期，又在世界整體形勢不好的情況下一枝獨秀，本身就會形成通貨膨脹壓力。提高糧食、石油等價格，不僅可以直接提高我國工業化的成本，壓低我國企業的利潤空間，使其缺乏完成產業升級的資金和物質基礎，而且可以推高國內的通貨膨脹率，使得我國政府必須實施緊縮性的貨幣政策，從而延緩中國經濟的增長速度。而以生物燃料為核心的新能源快速發展，正好可以使得美國一箭雙雕，既利用生物燃料對糧食的大量需求推高世界糧食價格，又借助新能源對油價的支撐，推動石油為代表的各種大宗商品持續高位。這將大幅提高我國企業生產經營的成本水平，大幅增加我國人民群眾的生活成本，進而造成經濟不景氣和社會不穩定。

　　從意識形態層面看，新能源政策為美國論證西方模式的合理性及中國模式的不可持續性提供了“絕好”素材。在中國模式逐漸得到世界認同、社會主義和資本主義兩條道路競爭日趨激烈的背景下，美國政府毫無疑問要拿中國經濟的粗放增長模式和對世界資源的巨大需求為攻擊點和突破口，宣揚美國創新和技術引領下的“健康”發展模式。事實上，奧巴馬政府在提新能源的同時，已經把“低碳”作為美國經濟的主要特征和發展方向，并利用氣候變化、資源枯竭、環境保護等各種議題，對中國等發展中國家施加各種限制和影響。這除了會直接加重中國經濟增長的成本之外，更為重要的是有利于美國在世界政治領域爭奪話語權，利用自身推行的能源戰略，力證美國模式美好健康的同時，丑化和妖魔化我國的增長模式，從而在“東西之爭”中重新確立美國模式在世界范圍的認同度和影響力，不斷消解中國模式在本國民眾心目中的合法性。

　　四、對策建議：對我國的啟示

　　在美國對外石油依存度降至45%歷史性低點的2011年，我國的石油依存度歷史性地攀升到56%(這一數據在2012年一季度已達到57.9%)，最近高盛預測中國將在2014年超越美國成為世界第一大石油進口國。在排名前10位的中國原油進口來源國中，除了俄羅斯、委內瑞拉和哈薩克斯坦，其他7個都是中東北非國家，該地區占中國進口石油的比例超過70%。中東到我國的運油航線，不但曲折漫長，而且沿途布滿了西方國家軍事基地、海盜出沒地和主權爭議地，安全性十分脆弱。另一方面，我國的新能源產業整體水平不高，技術創新缺乏，資源浪費嚴重。針對美國的“能源獨立”戰略和日益嚴峻的現狀，必須展開及時有效的應對。

　　1. 保持清醒，高度重視，從國家安全和長遠發展的高度正視和解決能源問題。能源是國民經濟的命脈。必須充分認識到能源安全是牽動國家安全等全局性問題的核心問題，充分認識到我國即將面臨的險峻局面，從國家層面加強頂層設計，統籌行政部門、能源企業、科研機構、軍隊乃至友好鄰國的力量，借鑒外國經驗，從國家戰略的高度設計科學合理的我國能源戰略。比如，盡快出臺能夠有效刺激新能源技術開發的系列政策，處理好中小創新企業與壟斷企業的關系。有意識控制、降低從中東進口石油的數量，深刻認識在我國近海開發石油的重要意義，在近海領土爭端上絕不讓步，并要加強存在、加快開發。

　　2. 樹立需求導向，激勵自主創新，真正營造開發新能源、使用新能源的社會氛圍。美國是一個消費拉動的純市場化運作的經濟體，沒有需求必然沒有供給，因此政府各種政策的出發點首先考慮的必然是消費。我國是一個長期靠生產拉動的政府主導型的經濟體，規模、產量、GDP是政府考慮問題最直接的落腳點。但正是這兩種思維的差別，造成目前整個世界新能源產業出現了一個十分有趣的現象：美國研發的技術被中國企業購買之后，憑借中國政府對企業的補貼，在以較低成本生產出產品、設備后，再以較低的價格賣回美國，滿足美國日益增多的新能源消費。這一現象需要深徹反思。中國在發展新能源方面不是沒有優勢，我們有稀土、電池技術、基礎設施建設等方面的優勢，但為什么這樣一個絕對的高技術、朝陽產業在國內會被發展成一個產能過剩、利潤較低的完全競爭性行業?這說明，我們在產業扶持的政策制定方面還有相當大的改進空間，絕不能繼續以投資拉動、粗放增長的傳統思維去統馭和規劃高技術、高附加值的新興產業。尊重“需求拉動供給”這一市場經濟鐵律，尊重科學進步和技術創新的內在規律，是我們在發展新能源等高新產業時必須注意和遵行的原則。否則，任何具有決定意義的科技創新和產業進步都無從談起。

　　3.完善政策措施，落實問責機制，切實保證科學決策及其執行的持續性。從新能源產業說開去，在推動一般產業發展的政策方面，我國也有很多需要學習改進的地方。美國的產業扶持一般都以法律形式發布，法律中對于每一個事項都是十分詳細明確的規定，并且由于法律在公布前經過眾議院、參議院反復地討論和論證，確保了政策是可接受的(取得了共和、民主兩黨多數人的支持)和易執行性(美國的政策條文非常詳細)，這也保證了企業和地方政府在執行政策時有法可依、有章可循，一句話，在法律框架下企業和政府都了解該怎樣出牌。同時，美國高效運轉的司法系統保證了政策的連續性和執行的有效性。相比而言，我國的產業扶持政策通常以文件形式下達，并由地方行政部門執行，文件對于具體的細節并不會一一涉及，并且主要思想來自相關部委等行政部門，對地方執行的效果也無有效的審查和問責機制。產業政策執行得好壞，完全取決于領導者基于地方發展和個人政績的自由裁量，取決于地方的資源獲取能力和經濟管理能力，以至“跑部錢進”甚囂塵上，“大干快上”時時上演，因主官換人而下馬的產業項目比比皆是，產業政策在執行過程中被利用、被鉆漏洞的例子屢見不鮮，資金浪費驚人，環境污染驚人。而要從根本上改變國內當前盛行的“工程思維”和“換屆經濟”，必須正視我們在推動產業發展上存在的深層次問題，要從根本機制設計上，確保每一項政策制定的前瞻性、合理性、操作性，確保每一項政策在執行過程中不走樣、不越界、不短命。

　　(作者：北京大學經濟學博士)

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