基于系統(tǒng)論的視角分析如何加強(qiáng)流通環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管
云南大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè) 楊若愚
摘要：從三鹿奶粉事件到四季紅火鍋事件以及“紅心蛋”、“毒饅頭”這一系列食品安全事件都凸顯出了流通環(huán)節(jié)加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的重要性與迫切性。本文將從系統(tǒng)論的視角來分析如何在流通環(huán)節(jié)加強(qiáng)食品安全監(jiān)管。
盡管系統(tǒng)一詞頻繁出現(xiàn)在社會(huì)生活和學(xué)術(shù)領(lǐng)域中，但不同的人在不同的場(chǎng)合往往賦予它不同的含義。長(zhǎng)期以來，系統(tǒng)概念的定義和其特征的描述尚無統(tǒng)一規(guī)范的定論。一般我們采用如下的定義：系統(tǒng)是由一些相互聯(lián)系、相互制約的若干組成部分結(jié)合而成的、具有特定功能的一個(gè)有機(jī)整體（集合）。[1]貝塔朗菲認(rèn)為系統(tǒng)具有整體性、關(guān)聯(lián)性、等級(jí)結(jié)構(gòu)性、動(dòng)態(tài)平衡型、時(shí)序性等特征。本文圍繞下面的系統(tǒng)模式圖（圖一）來探討和分析如何在流通環(huán)節(jié)有效加強(qiáng)食品安全監(jiān)管。
從上圖中，我們看到：可以把食品安全監(jiān)管系統(tǒng)工程分為輸入、輸出、轉(zhuǎn)換機(jī)制、反饋四大主要環(huán)節(jié)，同時(shí)這個(gè)大系統(tǒng)也與外界也進(jìn)行信息的交流和交換，受各方面因素的干擾和影響。
一、 從輸入（INPUT）環(huán)節(jié)探討加強(qiáng)流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管的措施：
（一）立法保證：立法機(jī)關(guān)應(yīng)該完善立法，為食品安全監(jiān)管工作提供法律保證，切實(shí)做到“有法可依”
目前，中國流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管的有關(guān)法律為數(shù)極少，僅有的法律條文和條款也不太完善。中國的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管立法尚處于起步階段。從內(nèi)容來看，顯存的法律條文的缺陷表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1、規(guī)范和制約的內(nèi)容不全面：目前的法律只是在有限的范圍內(nèi)對(duì)食品安全進(jìn)行相應(yīng)的制約，內(nèi)容不太全面，對(duì)于復(fù)雜的流通環(huán)節(jié)的規(guī)范作用十分有限。因此，必須加大立法的輸入和投入，使有關(guān)法律制約的內(nèi)容更全面、更細(xì)化、更具體。
2、懲罰力度不大，缺乏必要的嚴(yán)厲手段和措施：現(xiàn)行的法律對(duì)于食品安全的規(guī)范中，懲罰力度很小，導(dǎo)致食品安全方面的違法（或犯罪）成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其收益。使得一些食品經(jīng)營者在利益的驅(qū)使下鋌而走險(xiǎn)，不惜觸犯法律。所以，必須加大對(duì)有關(guān)食品安全違法行為的處罰力度。
3、以事后調(diào)節(jié)為主：目前我國現(xiàn)行的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)都是以事后調(diào)節(jié)為主，忽視了事前預(yù)防。這是食品安全事故頻發(fā)的一個(gè)重要原因，因此，必須注重對(duì)食品安全監(jiān)管的事前調(diào)節(jié)。做到事前調(diào)解與事后調(diào)節(jié)雙管齊下，只有這樣，才能做到預(yù)防為主，防治結(jié)合。
（二）行政執(zhí)法保證：行政機(jī)關(guān)的職權(quán)通常由憲法和法律規(guī)定，主要分執(zhí)行與管理兩個(gè)方面。[2]行政執(zhí)法是我國的食品安全監(jiān)管工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。執(zhí)法機(jī)關(guān)是把法律付諸實(shí)踐的機(jī)關(guān)，是食品安全監(jiān)管工作的重要組成部分。目前我國的行政執(zhí)法投入雖然正在逐步增加，但是效果不大。因此，要節(jié)約行政成本，提高行政效率。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，完善執(zhí)法方式。
（三）制度與體制保障：：
制度和體制投入：食品安全監(jiān)管是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及到方方面面。要使系統(tǒng)得到良好的運(yùn)轉(zhuǎn)就必須建立一個(gè)完善的制度和體制。具體要求如下：1、良好的預(yù)警機(jī)制和預(yù)防體系：食品安全關(guān)系到消費(fèi)者的人身安全和整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此在流通環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管應(yīng)該做到預(yù)防為主，這就要求建立一個(gè)良好的預(yù)警機(jī)制。
2、有效的反應(yīng)機(jī)制和應(yīng)對(duì)體系：這種體制是指能夠有效應(yīng)對(duì)食品安全突發(fā)事件的體系。由于食品安全問題有時(shí)是突發(fā)問題并且涉及到食品經(jīng)營者、行政管理機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、消費(fèi)者方方面面利益團(tuán)體的利益。因此，必須建立一個(gè)有效的反應(yīng)機(jī)制和應(yīng)對(duì)體系。
3、科學(xué)的善后機(jī)制和完善體系：這主要是指：（1）對(duì)于食品安全監(jiān)管所存在的問題，在解決問題之后，必須能夠有一個(gè)機(jī)制可以達(dá)到善后和總結(jié)教訓(xùn)的目的。
（2）對(duì)于食品安全監(jiān)管所取得的成效，在有所收獲之后，應(yīng)該有一個(gè)機(jī)制可以達(dá)到總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的目的。
(四)道德、意識(shí)和價(jià)值觀投入：
1、 對(duì)于食品經(jīng)營者來說：食品經(jīng)營者（包括個(gè)人和企業(yè)）應(yīng)該有一定的職業(yè)道德，做到不欺詐、不造假，誠信經(jīng)營。應(yīng)該有公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和遵紀(jì)守法意識(shí)。一方面用法律約束自己的行為，另一方面用道德約束自己的行為。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，不僅實(shí)現(xiàn)自身的利益，還能夠滿足消費(fèi)者需要，有利于個(gè)人或企業(yè)的發(fā)展以及整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康、可持續(xù)發(fā)展。
2、 對(duì)于行政管理機(jī)關(guān)來說：行政管理機(jī)關(guān)要有大局意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。應(yīng)該轉(zhuǎn)變落后的行政執(zhí)法理念和觀念，采用先進(jìn)的、科學(xué)的行政執(zhí)法方式。
3、 對(duì)于消費(fèi)者來說：消費(fèi)者應(yīng)該樹立正確的維權(quán)意識(shí)，遇到食品安全問題，既不能產(chǎn)生“多一事不如少一事”的想法而使違法者逍遙法外，又不能采用打擊報(bào)復(fù)的手段而使自己也違反法律。應(yīng)該采用正當(dāng)?shù)摹⒑侠淼氖侄魏头绞骄S護(hù)自己的合法權(quán)利。
4、 對(duì)于社會(huì)來說：社會(huì)的力量是十分重要的。特別是自從20世紀(jì)80年代倡導(dǎo)“小政府，大社會(huì)”以來，人們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到社會(huì)的作用。在流通環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管方面，更要發(fā)揮社會(huì)的作用。具體來說，可以從以下方面輸入：
（1） 發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用：如通過采取成立消費(fèi)者維權(quán)協(xié)會(huì)、是食品經(jīng)營者自律協(xié)會(huì)的方式等等，都可以達(dá)到使食品經(jīng)營者自律和監(jiān)督不自律的食品經(jīng)營者的目的
（2） 發(fā)揮社會(huì)輿論的作用：所謂社會(huì)輿論，就是針對(duì)特定的現(xiàn)實(shí)客體，一定范圍內(nèi)的“多數(shù)人”基于一定的需要和利益，通過言語、非言語形式公開表達(dá)的態(tài)度、意見、要求、情緒，通過一定的傳播途徑，進(jìn)行交流、碰撞、感染，整合而成的、具有強(qiáng)烈實(shí)踐意向的表層集合意識(shí)，是“多數(shù)人”整體知覺和共同意志的外化。[3]社會(huì)輿論在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮著十分重要的作用，無論是三路奶粉事件還是四季紅火鍋事件，社會(huì)輿論在其中都起著重要的監(jiān)督作用。
二、從系統(tǒng)轉(zhuǎn)化處理機(jī)制來看：系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)制是系統(tǒng)得以運(yùn)轉(zhuǎn)的體制保證，食品安全監(jiān)管系統(tǒng)作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)該具有良好的內(nèi)部機(jī)制：
1、應(yīng)注意與外界的信息交流與交換：系統(tǒng)具有關(guān)聯(lián)性特征，每個(gè)系統(tǒng)都與外界環(huán)境保持著聯(lián)系，每個(gè)系統(tǒng)也是外部更大系統(tǒng)的子系統(tǒng)。食品安全監(jiān)管作為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須保持隨時(shí)、隨地的與外界環(huán)境的信息交流與交換。具體來說那就是要注重食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)、食品流通環(huán)節(jié)、食品消費(fèi)環(huán)節(jié)等環(huán)節(jié)的相互配合與交流。
2、應(yīng)注意內(nèi)部各要素的聯(lián)系與合作：系統(tǒng)具有整體性和等級(jí)結(jié)構(gòu)性，必須注意內(nèi)部各要素的聯(lián)系與合作。對(duì)于流通環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管來說，必須注意食品經(jīng)營者、行政管理者、社會(huì)團(tuán)體、消費(fèi)者等各個(gè)內(nèi)部要素的聯(lián)系與合作。一方面，這四者是相互矛盾的，另一方面，他們又是相互聯(lián)系的。只有這四者都能夠得到良性發(fā)展，才能夠促進(jìn)整個(gè)系統(tǒng)的良性運(yùn)作。
3、應(yīng)注意內(nèi)外部的合力與良性循環(huán)：系統(tǒng)具有獨(dú)特的特點(diǎn)和性質(zhì)。一方面，他與外部有著明顯的界限，另一方面，他也與周圍的環(huán)境有著密切的聯(lián)系。只有達(dá)到內(nèi)外部的合力與良性循環(huán)，才能使食品安全監(jiān)管系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性的循環(huán)。
三|、反饋：反饋（feedback）是指系統(tǒng)過去的行為結(jié)果返回給系統(tǒng)，以控制未來的行為。[4]在流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管系統(tǒng)過程中，反饋主要表現(xiàn)為產(chǎn)出與投入的比較分析，其實(shí)是監(jiān)督糾錯(cuò)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的過程。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（一）食品經(jīng)營者的反饋：食品經(jīng)營者作為一個(gè)重要組成部分，他的反饋主要表現(xiàn)形式是食品經(jīng)營的產(chǎn)出與投入比。當(dāng)然還包括其他內(nèi)容，比如說道德制約因素、食品流通限制因素等。
（二）行政管理機(jī)關(guān)的反饋：行政管理機(jī)關(guān)的反饋主要是指行政管理機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中針對(duì)一系列食品流通安全監(jiān)管所作出的反應(yīng)和相關(guān)回饋。
（三）消費(fèi)者的反饋：消費(fèi)者的反饋對(duì)整個(gè)流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管的系統(tǒng)的運(yùn)作有著重要影響，一方面，消費(fèi)者的正反饋和負(fù)反饋都將影響其他消費(fèi)者的觀念和行為，另一方面，也會(huì)影響到社會(huì)和行政管理機(jī)關(guān)的行為。
（四）社會(huì)的反饋：社會(huì)在反饋過程中也起著十分重要的作用。對(duì)于負(fù)面效應(yīng)，社會(huì)的反饋可以起到監(jiān)督作用。對(duì)于正面效應(yīng)，社會(huì)的反饋將起到促進(jìn)作用。從而在另以個(gè)側(cè)面促進(jìn)流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管的系統(tǒng)的運(yùn)作和發(fā)展。
四、輸出：輸出既是投入所得到的產(chǎn)出，又能夠作為新的投入輸入到下一輪的系統(tǒng)運(yùn)作中去。如果食品安全監(jiān)管系統(tǒng)的輸入是良性的，必然會(huì)得到良好的輸出。如果把良好的產(chǎn)出作為新一輪的輸入投入到系統(tǒng)中，必然會(huì)得到一個(gè)良性循環(huán)的系統(tǒng)
1、良好的食品監(jiān)管運(yùn)作模式：如果按上述模式使系統(tǒng)得到良性運(yùn)作，那么就會(huì)使流通環(huán)節(jié)的食品監(jiān)管運(yùn)作系統(tǒng)模式趨于完善。并能夠使之作用于以后的食品安全監(jiān)管過程中去。實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的良性運(yùn)作和良性循環(huán)。
2、食品經(jīng)營者的自律：食品經(jīng)營者（包括個(gè)人和企業(yè)，下同）的自律是保證流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管的重要構(gòu)成部分，也是整個(gè)系統(tǒng)的關(guān)鍵分支。如果按照上述系統(tǒng)模式運(yùn)作，必然會(huì)加強(qiáng)食品經(jīng)營者的自律意識(shí)，是食品經(jīng)營者都能自覺遵守法律法規(guī)和職業(yè)道德，并實(shí)踐到自己的生產(chǎn)和流通等環(huán)節(jié)中去。實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的良性運(yùn)作。
3、消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)和公民意識(shí)：消費(fèi)者作為食品安全監(jiān)管過程中的一個(gè)主要構(gòu)成部分，在反饋和監(jiān)督環(huán)節(jié)中發(fā)揮著無與倫比的作用。消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)和公民意識(shí)必然會(huì)在會(huì)上述系統(tǒng)中得到前所未有的強(qiáng)化。消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)和公民意識(shí)的強(qiáng)化也必然會(huì)促進(jìn)整個(gè)系統(tǒng)的發(fā)展和完善，二者相互促進(jìn)，共同發(fā)展。
4、社會(huì)的作用逐漸增強(qiáng)：上述系統(tǒng)中，社會(huì)的監(jiān)督和反饋?zhàn)饔妹黠@的凸現(xiàn)出來。整個(gè)系統(tǒng)的良性發(fā)展促進(jìn)社會(huì)作用的增強(qiáng)，反過來，社會(huì)作用的增強(qiáng)也會(huì)促進(jìn)系統(tǒng)的發(fā)展與完善。二者也具有相互促進(jìn)，相輔相成的關(guān)系。
5、行政管理機(jī)關(guān)的管理方式逐漸完善：在上述系統(tǒng)中，系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展與良性循環(huán)將使行政機(jī)關(guān)的管理理念和管理方式將得到進(jìn)一步的完善，反之，行政管理機(jī)關(guān)的管理方式的逐漸完善將進(jìn)一步促進(jìn)系統(tǒng)的發(fā)展。
總之，食品安全是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)環(huán)節(jié)相互聯(lián)系，系統(tǒng)又和外界的其他相關(guān)系統(tǒng)有著密切聯(lián)系。只有使系統(tǒng)內(nèi)外部的各個(gè)因素和環(huán)節(jié)相互配合，才能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的良性循環(huán)。
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