中國糧食安全面臨不確定性風險

　　由于人口、耕地資源、生物能源開發(fā)、氣候變化等多種因素影響，2008年世界糧價暴漲，2011年糧價再次出現(xiàn)飆升。糧食短缺使全球8億人食不果腹，糧食危機在多國引發(fā)社會動蕩，糧食安全問題在世界范圍內(nèi)受到政府和學者的關(guān)注。

　　中國在加入世貿(mào)組織時，在農(nóng)業(yè)上作出了過多的承諾，給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來了很多不確定性風險。盡管從入世10年來看，中國在糧食生產(chǎn)安全上還沒有出現(xiàn)大問題，中國糧食產(chǎn)量從9000億斤增長到11000億斤，并實現(xiàn)了8年連續(xù)增長，但這并不表示中國在糧食安全問題上可以高枕無憂。

　　中國的糧食安全因耕地資源、勞動力、技術(shù)和資本投入、國際貿(mào)易等因素而面臨諸多不確定性風險。

　　國內(nèi)不確定性風險

　　中國人口占世界人口約20%，而耕地只占世界的8%。中國正處于工業(yè)化、城市化持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展時期，耕地資源不可避免地被占用，而且大部分城市擴張、工業(yè)聚集的地區(qū)也是優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)耕地所在的區(qū)域。中國即使能確保18億畝耕地，但未必能保證足夠的耕地用于糧食生產(chǎn)，也未必能保證糧食產(chǎn)量。

　　隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，制造業(yè)比較優(yōu)勢越明顯的區(qū)域，農(nóng)業(yè)比較劣勢也會更加明顯，這也直接影響到耕地和糧食生產(chǎn)。我們可以從中國糧食生產(chǎn)的基本變化進行判斷。例如，東北地區(qū)水稻產(chǎn)量在逐漸增加，逐漸超過水稻生產(chǎn)重心江浙地區(qū)，成為主產(chǎn)區(qū)之一。原因在于，江浙一帶制造業(yè)就業(yè)工資收入高、就業(yè)機會多，從事水稻生產(chǎn)的機會成本高；東北一帶土地資源相對較多，非農(nóng)就業(yè)機會少，從事水稻生產(chǎn)的機會成本較低，所以有更多的農(nóng)民開始從事水稻生產(chǎn)。

　　除了耕地數(shù)量，耕地質(zhì)量也嚴重影響糧食安全。據(jù)統(tǒng)計，中國農(nóng)村地區(qū)每年產(chǎn)生近3億噸生活垃圾、30多億噸畜禽糞便、90多億噸生活污水，80%左右的河流和3/4的湖泊受到不同程度的污染，一些糧食主產(chǎn)區(qū)因工業(yè)發(fā)展直接污染耕地。

　　隨著非農(nóng)就業(yè)機會越來越多（這是現(xiàn)代化過程的必然趨勢），農(nóng)民工工資水平的提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機會成本進一步提高，留住足夠的勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就是一個問題。近年來農(nóng)業(yè)從業(yè)人員年均減少近1000萬人。優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村勞動力流出從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這將對糧食單產(chǎn)造成長期不利影響。

　　另外，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)很大程度上要依靠科技的發(fā)展，而我國農(nóng)業(yè)科研投入遠低于發(fā)達國家，也低于很多發(fā)展中國家。2012年中央一號文件聚焦農(nóng)業(yè)科技正是關(guān)注到了這一問題。此外在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)土地制度下，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)的資本投入，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施投入嚴重不足，也制約了中國糧食供給能力的增長。

　　總之，不論是從勞動力還是從土地數(shù)量質(zhì)量、科技進步、資本投入等方面看，中國的糧食供給增長空間有限；而隨著經(jīng)濟發(fā)展和收入提高，人們的食物結(jié)構(gòu)升級將帶來糧食需求剛性的、長期的增長，這就決定了中國糧食安全面臨不確定性風險。

　　國際貿(mào)易對糧食安全不確定性影響

　　當前，國際貿(mào)易在優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置、調(diào)劑不同國家糧食余缺方面發(fā)揮著越來越重要的作用。然而，國際貿(mào)易對于糧食安全也有不利影響的一面，尤其是國際糧價波動頻繁，而糧食價格穩(wěn)定正是糧食安全的重要一環(huán)。

　　根據(jù)對國內(nèi)外糧食市場價格的長期趨勢研究表明，糧食價格變化大約每10年一個周期，國際糧價和中國國內(nèi)糧價走勢基本一致，隨著農(nóng)業(yè)進口增加，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格波動受國際影響波動趨于頻繁。

　　根據(jù)OECD—FAO聯(lián)合發(fā)布的2008～2017年農(nóng)業(yè)預測報告，未來國際農(nóng)產(chǎn)品價格波動將更加頻繁。雖然中國現(xiàn)在已經(jīng)在國際市場上成為一個糧食生產(chǎn)和消費大國，但在決定世界糧食價格方面沒有自己的話語權(quán)。

　　在糧食和食物價格方面，國際市場對中國的影響越來越大，中國對糧食價格的自我控制能力下降。據(jù)此，中國糧食安全的不確定性風險將增加。

　　日本的啟示

　　據(jù)日本學者的研究資料顯示，目前日本食物的自給率（按能量計算）只有41%。作為農(nóng)業(yè)進口大國，日本對農(nóng)產(chǎn)品進口統(tǒng)計評估的結(jié)果是，2008年日本的食物不安全程度是90%，2010年也有80%多。

　　日本在現(xiàn)代化進程中出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)和糧食安全問題有其規(guī)律性，中國很難避免。

　　實際上，不只是日本，也包括韓國，在現(xiàn)代化的進程中早就有“三農(nóng)”問題。日本通過提高水稻價格，補貼、減稅等政策措施，其“三農(nóng)”問題逐漸解決。但是由于其國內(nèi)糧價和國際糧價拉開距離，又引起國際問題開放市場的壓力以及貿(mào)易非平衡問題。

　　20世紀80年代后，日本農(nóng)業(yè)失去比較優(yōu)勢，土地零碎化、大型農(nóng)業(yè)機械使用頻率低等問題都影響了日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展。日本在美國強大的壓力下開放了農(nóng)產(chǎn)品市場，同時日本大企業(yè)，例如電子產(chǎn)品企業(yè)為了換取在美國的市場，也要求開放日本農(nóng)產(chǎn)品市場。當年的日本對美國貿(mào)易盈余很高，和今天的中國非常相似。

　　現(xiàn)在，美國也在向中國施壓，要求中國進一步開放農(nóng)產(chǎn)品市場。有的日本農(nóng)業(yè)學者告誡中國不要在糧食安全問題上重蹈日本失敗的覆轍。

　　保障糧食安全的基本對策

　　中國農(nóng)業(yè)發(fā)展在面臨機遇的同時，也存在著糧食安全的挑戰(zhàn)。隨著世界貿(mào)易的不斷擴張，中國農(nóng)業(yè)的競爭優(yōu)勢會不斷降低，出口相對減少，進口會增加，不僅給中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)民收入帶來沖擊，也對中國長期的糧食安全帶來不利影響。中國應吸取日本的經(jīng)驗，保持較高的糧食安全水平，作為一個人口大國，糧食供給不能主要依賴國際市場，在主要谷物供給上應不低于90%的自給率。

　　首先，中國應鼓勵引導農(nóng)業(yè)合作化經(jīng)營。通過糧食合作社，把分散的農(nóng)戶組織起來，穩(wěn)定中小生產(chǎn)者的生產(chǎn)經(jīng)營和生活，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)，穩(wěn)定糧食供給。

　　其次，通過發(fā)展強大的社會化服務體系，帶動小農(nóng)進入市場。推進基本公共服務均等化，加強農(nóng)村金融，鼓勵規(guī)范非正規(guī)金融組織在農(nóng)村發(fā)展。

　　第三，政府在農(nóng)業(yè)支持上，應加大“綠箱”政策采取脫鉤的直接補貼，應在財政中逐步拿出更多比例的收入補貼農(nóng)業(yè)，提高中國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力。

　　第四，加強農(nóng)業(yè)科技推廣和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強農(nóng)村水利建設(shè)，增加糧食供給。

　　第五，加強農(nóng)業(yè)區(qū)域合作，特別是加強中國和鄰國尤其是東盟的農(nóng)業(yè)合作。因為中國農(nóng)業(yè)的主要出口國和相當大比例進口來自鄰國，此外也包括加強中非農(nóng)業(yè)合作。

　　第六，中國應通過多哈發(fā)展回合貿(mào)易談判為保障糧食安全謀取空間。新一輪談判應承認并重視國內(nèi)補貼對發(fā)展中國家的糧食安全至關(guān)重要，允許發(fā)展中國家提供所有旨在增加國內(nèi)糧食生產(chǎn)、利于糧食安全的所有國內(nèi)補貼。中國在未來的WTO談判中要為中國農(nóng)業(yè)長遠發(fā)展預留空間，爭取盡可能大的保護空間。

　　按照聯(lián)合國糧農(nóng)組織的定義，糧食安全也不僅僅簡單地指可以獲得足夠的糧食，也是指所有人在任何時候都能在物質(zhì)上和經(jīng)濟上獲得足夠的、安全的和富有營養(yǎng)的糧食，來滿足其積極、健康生活的膳食需要以及食物愛好。基于此，中國還有很多人口處于糧食不安全狀態(tài)，在糧食安全問題上，中國政府和社會還有很多事情需要去努力。

　　（作者系中央民族大學經(jīng)濟學院《經(jīng)濟中國》編輯部主任）