對于政府的職能究竟應該是什么、國民所需要的政府職能如何才能得到實現的問題，回答是眾說紛紜。而現實世界的多樣性和動態性也增加了回答這兩個問題的難度。約翰·洛克的民主法治政府（或盧梭的契約性政府、或服務型政府）和尼采的等級專制政府（或掠奪型政府、或獨裁政府）就為我們塑造了政府的兩個極端類型。顯然，實現或構造真正的民主法治政府，那是人類的理想，而現實中存在的政府大多是在為民眾提供一些服務的同時也向他們伸出掠奪之手的政府。尼采的專制性政府設想顯然是一種“存在就是合倫理的、就是人類所需要的”的極端的、實際上缺乏他所提倡的強力意志（敢于向現實挑戰的意志）的觀點，忘卻了在提高社會福利的問題上人類還具有一定的主觀能動性。而且，他們在討論政府類型時，幾乎沒有探討政府類型與經濟增長之間的關系?！ ?/p>
巴澤爾認為，獨裁國家會處于停滯狀態，而且在經濟增長方面，會落后于法治國家；其原因在于：“……在獨裁國家中，大部分個體并不擁有成為剩余索取者的機會，所以，他們的有效運行的激勵就受到了阻礙，而那些有如此激勵的獨裁者，必然深陷于官僚組織之中”。【1】（369） 巴澤爾借用委托代理理論，似乎比較成功地解釋了獨裁政府能夠掠奪民眾的經濟原因。但是，“公司所有者”（即民眾）究竟會“采取什么步驟”來阻擋“這股洪流”（即政府向民眾掠奪的洪流）、以實現“返老還童”（即提高社會效率）【2】（371-372），巴澤爾卻沒有深入闡述，這卻正是困擾著當今發展中國家（以及部分發達國家）的現實難題；而且，巴澤爾的委托－代理國家理論也忽視了以下事實：
第一，獨裁政府在歷史上也有繁榮的情況，如中國歷史上的漢唐盛世和康乾盛世。第二，在封建王朝時代，民眾只能接受獨裁政府，或者用一個新的獨裁政府來替代一個舊的獨裁政府。王公貴族們的權力也不是民眾委托給他們的，而是他們憑借戰爭或者其他暴力手段、或者世襲獲得的，他們的權力是建立在軍事、政治、意識形態和擁有生產資料等因素之上的。獨裁政府的更替，至多意味著新獨裁政府（考慮到自身的長久利益）主動地、暫時性地減少對民眾的掠奪而已，并不是意味著民眾的權力增強了。第三，在“民主”國家，政府也有被少數強勢利益集團俘虜的情況，所謂的民主僅僅是少數強勢利益集團的民主，是強勢利益集團利用公共權力進一步地掠奪弱勢利益集團的民主?！ ?/p>
諾思從另外一個角度提出了他的國家理論。諾思認為，暴力潛能在本主（公民）中間平等分配，政府就成為契約性政府；暴力潛能在本主中間不平等分配，政府就成為掠奪型政府。【3】（28）這一論斷與本文的觀點極為相近。但諾思關注的并不是如何通過制度或政府的變革來實現經濟的長期增長，而是關注（從政府的兩個目標——自身利益或所代表的利益集團的利益最大化與減少交易費用和鼓勵經濟增長——的相互沖突著眼）對歷史上的經濟增長的不可持續特征的解釋【4】（30）。在他看來，人類在經濟結構或制度的歷史變遷中似乎是被動地進行只有單一最優選擇的“選擇”。或許，在諾思看來，歷史上經濟增長總是表現出不可持續的特征，所以我們就沒有必要去努力實現經濟的長期增長，更不要說去探討如何實現了。雖然，諾思科學地揭示了契約型政府和掠奪型政府存在的條件，認為“信息費用、技術和人口的變化，都具有明顯不穩定的影響”【5】（36）的觀點也是有道理的，但他的國家理論對如何才能做到暴力潛能在本主之間平等分配以促進經濟的長期增長卻沒怎么論述。
在奧爾森看來，經濟繁榮（或持續快速增長）與否，取決于政府是否能做到界定清晰可靠的個人權利和防止任何形式的強取豪奪——即政府是否是強化市場型政府。【6】（151-152）雖然奧爾森將制度和政府類型結合在一起討論制度對經濟增長的作用，使我們對經濟增長問題的認識更進了一步，但似乎只注意到了權力結構通過供給方面對經濟增長的制約、而沒有注意到權力結構通過需求方面對經濟增長的制約?！ ?/p>
將政府區分為民主法治政府（或契約性政府、或服務型政府）和等級專制政府（或掠奪型政府、或獨裁政府）兩類，并不利于我們探討不同類型的政府影響經濟的長期增長的本質特征究竟是什么，因為，政府往往同時具有服務民眾和掠奪民眾的特性、同時具有民主和專制的特征，而且獨裁政府也有把經濟搞好的、也有把經濟搞壞的?；蛟S，政府利用手中的公共權力主要是扶助弱勢利益群體還是欺壓弱勢群體的特征，才是政府影響經濟的長期增長的本質特征，因此，作者將政府區分為扶弱型政府和欺弱型政府兩類?！ ?/p>
一是扶弱型政府，即在這種政府的管理下，社會各利益群體或集團的利益要求在公共權力中得到相當平等的體現、尤其是要明顯體現出對弱勢利益群體的傾斜；民眾按照一個統一的行為規則（如法律）行事，社會表現為弱勢利益集團能夠分享技術進步等帶來的福利增長，而且其分享的程度要達到不會被社會邊緣化、各種生產要素所有者獲取的個人收益不能小到不足以激勵其充分利用的程度。真正的社會各利益集團平等協商的民主法治政府是扶弱型政府的最高層次。由于分配不平等造成貧困，實質上是強勢利益集團掠奪弱勢利益集團、而政府沒有逆市場機制調節收入分配結構的極端表現。【7】（16-19） 二是欺弱型政府，即政府不僅沒有充分利用其公共權力來縮小不同利益集團之間談判勢力差距，反而被強勢利益集團所俘虜、所利用來強化由市場談判勢力差距引起的有差距的收入分配結構和進一步增大對弱勢利益群體的掠奪程度，或者它本身就成為一個凌駕于其他利益集團之上的強勢利益群體——官僚集團。
對于扶弱型政府存在的社會基礎，或許可以從對原始部落社會的近乎平均的分配制度的分析得到啟示。原始社會期間，人類從自然中獲取財富的能力是那么低下，以至于部落獲得的財富不實行近乎平等的分配制度，就會讓那些處于弱勢的兒童、婦女、老人的生命不能延續，最終使得整個部落不能延續，那些處于強勢的成年男人的生命也自然不能延續，因為他們也是有年邁力衰的時候，他們需要下一代來贍養。部落的持續不允許他們僅僅按照個人貢獻大小來分配社會財富，從而達到新制度經濟學所主張的個人收益與社會收益相一致的、有利于生產要素高效率利用的產權安排【8】（5-13）。所以，在生產力極為低下的原始部落社會，考慮到部落的持續，公共權力只能平等地體現各類人群的利益需求，這或許就是原始部落的公共權力在公民之間平等分配的經濟理由?！ ?/p>
換句話說，原始部落社會的公共權力在公民之間平等分配的條件是各利益群體的談判勢力比較對稱。當然，這種比較對稱的談判勢力結構是因為極低的生產力所導致的。當社會財富僅能維持原始部落的生存時，任何憑借個人稟賦而獲得較多財富的人都會受到那些受到生命威脅的人群及其支持者的強有力的抗拒和威脅，這樣以來不同群體的談判勢力對稱化了，原本強勢的群體不再是強勢而必須向社會出讓一部分財富。對于那些弱勢人群而言，不抗拒的機會成本（失去生命）與抗拒的預期凈收益（生命可能得到維持）相比，無疑，后者的預期收益要大于前者（這就是所謂的兩害相權取其輕的道理）；當這成為社會共同知識時，在社會財富還沒有豐富到除了維持整個部落的延續后還有剩余的情況下，有明顯差距的收入分配以及維持這種有差距的收入分配制度是不允許的。由此可以得到啟示：扶弱型政府存在的社會基礎是談判勢力對稱的社會結構。
隨著技術進步和生產力的發展，原始人類從自然中獲取財富的能力得到不斷提高，生產出現了過?！鐣敻辉诔司S持整個部落的延續后還有剩余，收入分配差距（確切說是明顯差距，即財富本身可以生利時的收入分配差距程度）產生了。這時，當弱勢群體試圖在生命有保障的前提下再進一步向強勢群體爭取更多財富時，面臨的機會成本與預期凈收益就發生變化了（強勢群體也是要反抗的）。此時弱勢群體的機會成本不再是失去生命而是已經取得的生活條件，而進一步向強勢群體爭取財富的預期凈收益完全又可能為負（如失去生命等），這對經濟人而言，無疑得不償失的；由要素稟賦差異導致的收入分配差距和談判勢力差距就得到了社會的認可，一個不對稱的談判勢力結構就形成了，相應的制度安排就會產生和存在。這就是收入分配差距以及維護這種分配結構的制度能夠長時期存在的微觀經濟原因。按照作者提出的談判勢力－收入分配模型【9】（86-88），最初由要素稟賦差異引起的收入分配差距隨著財富的積累而不斷擴大，最終導致了由富裕水平的不同帶來的市場談判勢力差距和非市場談判勢力差距，如此以來，在有過剩的人類社會中，強勢利益集團掠奪弱勢利益集團的行為就產生了。當這種行為上升為國家意志并制度化時，欺弱型政府就產生了。而搭便車規律的存在也為欺弱型政府能夠長期存在提供了另一個條件【10】（37-38）。
在社會物質財富超過維持整個社會群體延續（或溫飽）的當代經濟社會中，只要生產要素存在自然稟賦和社會（或市場）稟賦上的差異，就必然會產生談判勢力不同的利益群體，不平等的收入分配或有差距的收入分配就是必然，強勢群體掠奪弱勢群體也就成為必然。要從制度上或國家層面上或依靠政府來完全扭轉這種不平等是不可能的，而且，更重要的是，這也是不經濟的，因為那會使得要素所有者因為缺乏足夠的激勵而導致生產要素的使用效率低下【11】（190）。關鍵的問題是，如何才能將收入分配差距控制在合適的范圍內以利于經濟的長期增長——即如何才能實現社會各利益群體的財富增長主要通過社會財富的增長來獲得、而且各利益集團不被社會所邊緣化。而在探討這個問題之前，我們又必須搞清楚政府在經濟社會中一般充當什么樣的角色？
在借鑒諾思的國家目標觀點【12】（29）基礎上可以將政府在經濟中的角色表述如下：第一，利用公共權力按照某個規則在社會各利益集團之間分配社會財富——或強化強勢利益集團在社會財富分配中的地位、或提高弱勢利益群體在社會財富分配中的地位、或官僚集團本身掠奪按照市場機制原本屬于其他利益集團的財富；第二，在開放經濟中，政府還具有在國際上（為國內某部分利益集團或國家謀利）參與財富分配的職能；第三，政府要實現上述目標，又需要充當提供公共品、從而促進社會福利提高的服務性角色。政府究竟如何實現這三個方面的角色，又取決于政府的類型以及相應的制度安排。政府在構建制度方面的職能或作用不過是上述三個角色的表現形式而已?！ ?/p>
欺弱型政府之所以不利于經濟的長期增長（或扶弱型政府之所以能有利于經濟的長期增長），其道理在于：第一，在欺弱型政府的治理下，弱勢利益群體往往陷入貧困；第二，弱勢利益群體的貧困（化）不僅本身意味著社會總福利的損失，而且意味著他們會被社會生產所邊緣化、他們所擁有的生產要素（實指勞動力）不被社會生產所需要（或充分需要），而國民經濟增長所需要的要素卻又嚴重缺乏，這就會出現生產要素供給與需求的結構性失調，其資源的可整合系數就會下降，其國民經濟增長的可持續性被削弱；第三，由于弱勢利益群體所擁有的生產要素不被社會生產所需要，他們也就不能從社會財富的市場分配中獲得其生產要素的生產與再生產成本的補償；第四，在貧困問題很嚴重的情況下，談判勢力結構往往是非常不對稱的，公共權力也往往被強勢利益集團所攫取，弱勢群體利用公共權力獲取財富的途徑也幾乎不存在（即使有，也是象征性的恩賜，這也是那些獨裁國家反貧困的結果往往不佳的原因）；第五，如此一來，國民經濟就形成一個依靠自身力量無法擺脫的惡性循環，結果必然是國內收入分配和社會結構呈現出兩極分化、過剩與短缺同時存在、國民經濟對外依賴程度不斷上升、經濟增長越發體現出不可持續性，一直到整個經濟系統的崩潰——長時期的動亂和暴力沖突。當然，一個欺弱型政府也往往對公共品（如維持社會道義）提供不足，從而不利于經濟的長期增長，因為當政府官員能很容易從再分配中獲取財富時，他們對通過提供公共品（來促進經濟增長）從而獲取利益的動力就肯定會不足。
當一個社會的利益集團間談判勢力結構事實上還不很對稱時，當政者不管因為什么原因放棄獨裁，都不會帶來真正的民主與法治的，而只可能導致被另外的強勢利益集團所俘虜的所謂的“民主政府”或一個新的獨裁政府，而這種“民主政府”大多只會給國家或地區帶來混亂，這對經濟的長期增長不會有什么實質性好處的，如南美洲和非洲某些國家在20世紀所進行的“民主化”改革。這也是中國現在不能走西方式的全民選舉民主道路的關鍵原因所在。因此，任何試圖促進國家或民族的長期繁榮的社會精英，致力于構建市場談判勢力對稱的社會結構是必不可少的，這又往往需要削弱市場談判勢力強的利益集團的非市場談判勢力和增強市場談判勢力弱的利益集團的非市場談判勢力，除此之外，一切民主改革都是霧里看花、法治建設也是水中撈月。
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