在所有國家都存在著多級政府，政府間的財政轉移支付已經吸引了許許多多經濟學家的注意。他們的許多討論集中在如何判斷政府間的轉移支付。[ii]人們提出了三個主要的理由。[iii]首先，人均收入低、人均需求高的地區可能接受那些與之情況相反的地區的轉移支付以平衡他們的財政能力。如果集體行動問題阻礙了管轄區內部的自愿轉移支付，就存在強烈的期望中央政府進行財政轉移支付的倫理基礎，原因在于一個國家應當平等對待她的公民，無論他們恰好住在什么地區。其次，事實上中央政府總是有自己支配的更大的稅基，因而資源有限又負有必要開支責任的下級政府就會要求中央給予財政轉移支付以平衡矛盾。第三，由于存在諸如環保和教育之類由地區財政支持但有跨區溢出效應的業務，政府間轉移支付應當為之做出補償。
盡管這種規范的考慮在設計一種公平有效的轉移支付系統時是有用的，但真實世界絕少是按照抽象的倫理原則運作的。事實上，政府間轉移支付常常被用于獲取平衡地區間財政資源和產出之外的其他目的。換句話說，在決策者分配財政轉移支付時所考慮的因素中，政治因素或許與倫理和經濟因素同樣甚或更為重要。由此，簡單地問“應該是什么”遠遠不夠。相反，我們應當問的是，“究竟事實是怎樣”。更確切的說，我們的真正挑戰是去徹底探究政府間轉移支付的潛在政治邏輯到底是什么。
當然，財政轉移支付的政治邏輯并非無時無地不同。在常規情況，中央政府的政治家們或許會運用轉移支付犒賞自己的支持者或是“收買”那些易于受誘惑而支持他們的人，[iv]而地方當政者則會為獲得盡可能多的中央補助而努力游說。[v]在國家統一受到威脅的時候，受到威脅的地方，政府間財政轉移支付似乎就常常履行著不同的功能，成為平抑分裂的力量之一。
在此方面最明顯的例子可見東西兩德于1990年10月3日正式統一的情形。統一帶來的新挑戰，就是地區間的不平衡。雖然“舊的”聯邦共和國已經實現了地區間的高度平衡，但當前政治上的當務之急是將這種地區間的平等延伸到東部地區，在整個“新的”聯邦共和國內建立平等的生活條件。為此，1990年后的每一年，聯邦政府都從西德地區轉移了至少GNP的5％，即1500億德國馬克給東德地區。沒有資源注入來縮小收入的全面差異，德國統一的歷程將更為崎嶇。盡管財政轉移支付的數量驚人，但這種犧牲卻是為鞏固統一的新國家所必需的政治代價。[vi]
德國的情況絕非特例。在蘇聯解體后的俄羅斯，盡管中央政府征稅困難，無法實現收支平衡，莫斯科仍然通過資助來安撫分裂分子。結果，就是這些對國家的政治穩定和領土完整造成最大威脅的地區，獲得了最高的人均財政轉移支付。[vii]如Treisman所說，“盡管存在分裂壓力、經濟危機和遭到削弱的中央機構，盡力安撫反中央政權的叛亂地區的行為是俄羅斯沒有在 1990年代早期像其他三個后共產主義聯邦那樣解體的一個原因。” [viii]國家統一可能會付出驚人代價，但是任何地方的中央決策者都認為是值得的。[ix]
本研究的重點是中國，一個目前尚未面臨急迫分裂危險的國家。但這個國家有過悲慘的歷史。自公元前221年秦始皇第一次統一中國以來，這個國家一直處于分分合合中。直至近代的1910和1920年代，中國還曾被封建軍閥分割。本文的目的是試圖揭示在中國決策者分配財政轉移支付時對國家統一的考慮占了多大分量。我們采納的一套跨地區數據覆蓋了中國所有的31個省市單位。[x]所采用的技術是最小平方多重回歸法。人均接受轉移支付的測度變量以可能影響中央決策者的因素為基礎進行回歸。在我們看來，這些因素不可能脫離政治影響的過程。我們的一個關鍵假設是，中央政府的政治家們是按照他們的偏好順序分配財政轉移支付的，其中維護國家統一壓倒一切，沒有國家統一，他們的政治前途將歸于黯淡。當然，我們不能得出規律說他們首當其沖資助的就一定是那些稅收低、社會經濟需求更多的地區。為了探知決策者在多大程度上考慮公平性，我們的模型中將社會需求指示變量作為獨立變量。各省的要價能力的測度變量也在其中，因為所有的省政府都想獲得盡可能多的中央財政轉移支付的假定是合理的。本研究發現了有力的證據證明國家統一的重要性在政治精英考慮財政轉移支付分配過程中居于首位。
本文的結構如下。第一部分提出了中國財政不平衡的估計。第二部分回顧了中國財政轉移支付系統，定義了因變量。第三部分列示了可能影響政府間轉移支付的決定因素，包括測試變量和控制變量。第四部分是回歸分析結果，緊隨其后的是討論這些結果的第五部分。最后部分討論實證發現的意義。
I. 中國財政的不平衡
政府間的轉移支付只有在一種情況下是正當的，即是在下一級政府之間在生產標準公共服務方面確實存在著能力和成本上的差距。于理，差距越大，財政轉移支付越不可或缺。
幅員達960萬平方公里的中國是世界第三大國。由于面積龐大，不可避免存在著地理位置、資源稟賦、經濟活動部門在空間分布和社會經濟發展水平上的差異。既然地區經濟不平等，則財政的不均衡就是必然的：低收入地區或許不能向其居民提供高收入地區居民當然享有的標準公共服務。在此情形下，貧窮地區可能會從富裕地區尋求支持以減少公共支出上的不平等，其形式可能是從上一級政府那里得到直接或間接的財政轉移支付。
今日中國的財政不平衡到底有多嚴重呢？表1給出了一些線索。1998年，中國31省市的人均GDP的差異相當之大。中國最窮的省——貴州，官方登記的人均GDP為2342元，僅為全國平均水平（7373元）的31.8%。中國最發達的工商業中心——上海，人均GDP為 28253元，幾近全國平均水平的4倍，是貴州的12倍多。人均預算收入的相對差更為驚人。如表1所示，人均收入變異系數（標準差除以均值）遠高于人均 GDP的變異系數。值得注意的是，與人均收入的不平衡相比，人均支出的不平衡要小得多，基本上等于人均GDP的不平衡程度。[xi]很顯然，應當要有中央政府的財政轉移支付來幫助減少省際間的財政不平衡。由于中央的財政轉移支付，三個關鍵領域（教育、行政管理、法律和治安）的公共支出差距才沒有像收入差距那么大。但在另兩個公共支出關鍵領域（健康和首府建設）上差距要大一些。若按照國際標準，人均預算支出上的不平衡則無論在哪個領域都很大。表1似乎說明了，雖然中國的中央財政轉移支付在進步，卻還很不夠，或者說財政轉移支付的規模太小，尚不足以緩解省際間的不平衡。由此，很自然我們要問，哪一個地區比別的地區接受了更多的中央財政轉移支付，原因是什么。在回答問題之前，有必要簡要介紹一下政府間的轉移支付渠道。
II. 中國的政府間轉移支付
在毛澤東時代，中央政府幾乎是全面控制了資源分配。財政系統的安排使得富裕省份必須將其收入的很大一部分上交給中央政府，而窮困省份則被允許“留存其所有收入，并從中央政府獲得額外的直接補助。” [xii]通過行使再分配的權力，中央政府便能運用財政轉移支付手段來影響下一級政府的表現。
在經濟改革的開始15年，中國中央政府的財政轉移支付分配能力變得十分微弱。在1980至1993年間，所有的省級政府，無論窮富，都在財政合同系統的約束下，被迫在財政上日趨獨立。稅收的征取和支出都在轄區之內進行。[xiii]因再不能得到來自富裕省份的財政盈余，中央政府的再分配能力日益受限。結果省際間的財政差距更加嚴重。富裕省份的稅基大，所以有更多的預算資金進行直接投資，或者給予潛在投資者更多的稅收減免。同樣的財政自治對于貧窮省份卻成了壞事。中央資助減少了，貧窮省份就連維持政府日常運轉和基礎的公共服務，如健康、教育所需的資源都難以為繼，更別提生產性投資了。[xiv]
到1990年代早期，越來越多的人開始關注中國沿海發達地區與內陸落后地區日趨擴大的收入差距，人們擔心差距的擴大最終可能導致國家分裂。[xv]為了緩和危險，中國于1994初改革了財政體系。新的系統被稱作分稅制。一個明確目標就是要恢復中央政府的再分配能力，使中央政府能夠從發達省份汲取盈余，轉移給欠發達省份。
1994 年后的在中國中央政府和省級政府之間的財政流可以分為四種。
返還收入：如果嚴格按照新的規則，所有省份的收入都會降低，因而在引入 1994年的系統時，中央政府向各省保證，中央將補償各省為采納新系統所作的犧牲。由此計算出了每個省接受新系統的凈損失。[xvi]之后，每個省將按下式計算其應接受的補償（或收入返還）額：
Rt = R0 * (1 + 0.3 * Gt)t
其中Rt是第t年的中央財政補償；R0是各省第一年的凈損失值，或者說是補償基數；Gt是該省第t年VAT和消費稅的平均增長率；t是指引入新系統后的第1年，第2年，第3年，第…年。既然設計“返還收入”機制的主要目的是為了補償，以使各省接受新的系統，那么它的分配就不可能遵照公平原則。
舊系統的補助（或上交）：即使在1994年后，在舊的系統下經談判達成的收入分享合同仍然部分起作用。各省或者繼續上交一定數量的當地稅收給中央政府，或者繼續從中央政府接受一定數量的補助，一如94年之前。唯一的區別在于，現在上交盈余或接受補助的數額是一次性固定的。通常，一省所接受的補助不再通過中央金庫。只有山東是例外。在其他30省市中，16個屬接受者，14個為上交者。前者包括8個少數民族聚居區（西藏、新疆、內蒙古、寧夏、廣西、青海、云南和貴州）和其他窮省如四川和江西。富裕省份如上海、北京、廣東和遼寧全都屬于后一類型。如此，這個機制就包含了財政平衡的元素。但是，這一機制的重要性將隨著時間流逝而削弱，因為這種轉移支付的規模相對于日益增長的公共支出來說會顯得越來越小。
新系統的補助（或上交）：這些補助之所以被稱為“新的”，系因其引進時間在1994年以后。此目錄下的所有轉移支付都被用于特殊目的，譬如救災補助，對特定地區的補助（如北京、重慶、新疆和延安），對特定項目的補助（譬如教育、環保和工業重組）等等。
過渡時期的轉移支付：最早于1995年引入，這種轉移支付專門用于處理橫向的財政不平衡。不同于其他的“新系統的補助”，它是唯一的基于公式計算的轉移支付類型，轉移支付的分配由有關省份的財政能力和財政需求的客觀量度來決定。[xvii]
表2所示為1998年的中央對省政府的財政流數據。中央對各省的凈轉移支付通過從中央對省政府的轉移支付總量中減去該省交給中央國庫的稅收額計算。1998年，這一數額達到2724億元，占中央當年收入的一半左右，占中國當年GDP的3.4%。中央給地方的轉移支付主要以 “返還收入”的形式，實際上是地方分權，中央只有很小的自由裁量權。如果扣除“返還收入”，凈的中央轉移支付額只有650億元。至于最具有再分配性質的 “過渡時期轉移支付”，其規模僅有60億元，實在是微不足道。
既然不同形式的中央補助具有不同的性質，那么區別兩種凈中央轉移支付的概念就很有必要，一種包括“返還收入”，另一種不包括。
凈轉移支付 I = 返還的收入+ 舊的補助 + 新的補助+ 過渡時期的轉移支付– 舊的上交 – 新的上交
凈轉移支付II = 舊的補助 + 新的補助+ 過渡時期的轉移支付– 舊的上交 – 新的上交
本研究的因變量是人均凈轉移支付I和人均凈轉移支付II
III. 決定政府間轉移支付的關鍵因素
理論上，中央政府的轉移支付應當主要用于處理省級單位間的財政產出或資源的不平衡。但實際上，政治因素也許會影響中國分配轉移支付的過程，恰如民主選舉社會中一般。即使中央的決策者不依賴選舉和再選舉，他們也會如任何地方的同行一樣，時刻關注自己的政治合法性和政治生命。省級領導也不例外。出于對政治穩定性超乎尋常的關注，中國的政治家們傾向于采用財政轉移支付來回報有價值的支持者，壓制可能的威脅者。同樣，省級政府則傾向于從中央政府汲取盡可能多的財政轉移支付以取悅自己的委托人。財政轉移支付的分配由此就變成了政府間關系的焦點。為此，要描述出決定中國中央政府財政轉移支付的關鍵因素，一個人就不僅要考慮倫理和經濟的因素，還須考慮政治的因素。因此，本研究采納了三種類型的獨立變量。
中央決策者對公平的考慮
· 人均GDP。這是財政能力大小的決定性指標。財政不平衡的主要淵源就在于財政能力的不對稱，反過來又影響了收入分布的不對稱。人均GDP低的地區，財政能力也低。如果中央的決策者分配財政轉移支付的目的是減輕財政的不平衡，拉平財政的基礎，那么回歸系數就應當是負的。
· 人均受災成本。中國是一個容易遭受自然災害的國家。在每一個特定的年頭，總有一些地區會比其他地區遭受更大的損失。中央的決策者如果考慮到這一因素，那么回歸系數就應為正。
· 農業在地區經濟中所占份額。這是一個顯示不發達的參數。如果中央政府的財政轉移支付目標是資助不發達地區，那么回歸系數應為正。
· 依賴比例。這一比例是指低于和高于工作年齡的人口比例。它是財政需求的一個指示參數。依賴性人口比例高的地區應當會接受更高的人均財政轉移支付。
· 人口密度。這是社會服務單位成本的決定因素。財政不平衡可能是收入基礎上的差異所致，也可能是服務的單位成本上的差異所致。可能有很多環境因素影響了服務的成本。人口密度只是其中之一。不難推測，人口密度越低的地區，傳遞任何水平的服務成本都會更高。如果中央的政策是為了補償成本上的差異，那么回歸系數應當為負。
中央決策者的政治考慮
· 少數民族的人口比例或一地是否為自治區域。非漢族居民聚居的地區可被視為是易于培育分裂情緒的地區。如果能找到一個顯著的回歸系數，我們或許就能得出結論說，中央政府以轉移支付為手段來安撫最可能產生麻煩的地區。
· 勞動爭議的情況。這是社會穩定的一個指示參數。如果社會穩定是中央領導者的主要關注點，那么回歸系數就應當為正。
地區的要價能力
· 在政治局的席位。這是一個虛變數，政治局是中國最有決策權力的機構，如果某省在政治局有一個席位，則賦值為1，其他省則為0。如果該變量的回歸系數顯著為正，就說明在中國確實存在各為其政的分配方式。[xviii]
· 人口多少。相比不到1000人口的省份，北京更可能會在一個有5000萬或更多人口的省份面前讓步。
· 按省級GDP計算的經濟規模。這是要價能力的另一個決定性因素。經濟權力大的省擁有更大的政治籌碼，更易得到更高的人均財政轉移支付數額。
IV. 結果
在本部分，我們將對中央－省級政府間的財政轉移支付進行回歸分析。因變量是人均轉移支付1和人均轉移支付 2，如第三部分所定義。獨立變量是前面所列示的那些變量。由于還沒有清楚的模型，下面的回歸報告與其說是一個檢驗理論的嘗試，不如說是一個探索性的工作。他們的作用在于，揭示中國政府在考慮財政轉移支付的時候，在多大程度上被經濟和倫理的考慮所主導，又在多大程度上對政治的考慮壓倒了對經濟和倫理的考慮。
表 3說明了兩個因變量各自的線性回歸結果。在兩種情況下，標注為(a)的列指的是包括了理論上相關的各種指示參數的回歸系數。而標注為(b)的列指的是排除了所有不顯著提高回歸質量的獨立變量（由0.10水平上的F測試結果來判斷）之后得出的簡單回歸。
表3的回歸（1a）指的是以人均財政轉移支付1為因變量的結果。從中可得出三個判斷。首先，公平性考慮沒有在分配財政轉移支付1的過程中起到作用。5個變量中的4個都給出了“錯誤”信號。財政轉移支付1與“人均GDP”和“人口密度”正相關，與“農業在經濟中的比重”和“依賴人口比例”負相關。換句話說，越富的地區，人口密度越高的地區，人均財政轉移支付越高。那些經濟越不發達的省份，依賴人口比例越高的地區，得到的人均財政轉移支付反而越低。況且，五個變量沒有一個在統計上顯著。
其次，政見壓力也沒有在中央的財政轉移支付分配中起作用。[xix]三個測度要價能力的變量中有兩個顯示了“正確”信號。政治局席位和GDP（測度該省經濟地位的重要性）與人均財政轉移支付均呈正相關。只是沒有一個達到統計上常規的顯著水平，都在0左右。另一個測度省級要價能力的變量——人口則與人均財政轉移支付負相關。人口越少的省份反而得到更高的人均財政轉移。[xx]這一變量在統計上也不顯著。
第三，回歸（1a）最驚人的結果是測度中央決策者政治考慮的兩個變量具有很高的顯著性。有關民族的變量的正系數具有很高的統計顯著性（p = 0.000）。非漢族人口比例越高的省，得到的人均財政轉移支付越高。有趣的是，人均財政轉移支付與測度社會穩定性的變量（“勞動爭議/人口的情況”）負相關。為了安撫相對不穩定的省份，中央分配給他們更多的人均財政轉移支付，但“勞動爭議”嚴重的省份則不然，他們實質上甚至遭到了懲罰。[xxi]中央的決策者似乎偏愛那些能維持社會穩定的省份。其實，以財政上的讓步獎勵有問題的省份在政治上是不明智的。
排除掉沒有通過F測試的變量后，回歸（1b）只剩下兩個變量。省級的民族構成顯著性很高。另外一個是人均GDP，與人均財政轉移支付仍呈正相關。考慮到“返還收入”占了財政轉移支付1的四分之三，這一現象就很平常了。如前文所說，“返還收入”是1994年以前的財政體系遺留下來的制度，其分配不由公平性原則來主導。由此，富裕的省份從北京獲取的人均“返還收入”非但未減少，反而更多了。
現在，讓我們轉而討論財政轉移支付2。很顯然，回歸（2a）在所有方面都與回歸（1a）多少相似，除了人均GDP系數以外。雖然人均GDP與人均財政轉移支付1正相關，卻與人均轉移支付2負相關。這意味著決策者在“返還收入”之外對公正性作了更多的考慮。但是，人均GDP卻與人均財政轉移支付2之間負相關并具有統計上的顯著性。更重要的是，測度政治考慮的兩個變量在回歸（2a）中仍然高度顯著。在回歸（2b）中也一樣。這顯然證明了決策者在分配財政轉移支付2時對政治的考慮超過了其他任何因素。
如附錄所示，中國的省級政府在將財政轉移支付分配給縣級政府時也基于同樣的政治邏輯。
總之，從表3的回歸結果來看，我們可以得出三個明顯的結論。首先，公正性考慮在中央與省之間的財政轉移支付過程中作用甚微。其次，與傳統的智慧相反，財政轉移支付中涉及的要價空間極其微小。第三，財政轉移支付最重要的決定因素是決策者的政治考慮，特別是對國家統一的考慮。表3中的所有四種回歸都互相映證和支持了這一結論。
V.討論
財政轉移支付存在于所有具有多級政府體制的國家。但財政轉移支付的決定性因素卻各不相同。有的國家（如美國）欣賞有條件（或者是特殊目的）的撥款，其他的國家（如加拿大）則偏好無條件（或者一般目的）的撥款。[xxii]無條件撥款居于主導地位的地方，財政轉移支付按照某種精心設計的公式來計算，將政治干預的可能性降到最小（如德國）。當分配一般目的的撥款規則不明朗時，就存在很大的要價空間（如印度和俄羅斯）。[xxiii]有條件撥款居于主導地位的系統則提供了一個完美的制度環境以便于展開各為其政的政治角逐（如美國）。[xxiv]
在中國，一般目的的財政轉移支付占總財政轉移支付的主要部分。不過，一般目的的財政轉移支付的總量里包含了“返還收入”，“返還收入”的分配一般按照特定的公式計算得來。即使這些公式沒有反映平等原則，他們也限制了討價還價的范圍。舊的撥款和上交也是如此。無疑所有測度要價能力的變量都幾乎沒有解釋能力。
如上文所述，設計“返還收入”的初衷實際是為了保護地方的既得利益，而不是為了縮小日益嚴重的地區差距。這解釋了為什么很難找到中央向低收入地區分配財政轉移支付的事實依據。在某種意義上，似乎可以很公正地說，就財政轉移支付的問題，中央的決策者沒有多少任意施為的空間。很多財政轉移支付分配已然既定。問題是，在他們可以控制的范圍之內，又是什么應該優先考慮。前面部分的分析說明國家的統一也許是他們最為關切的。
這一點無疑是個新發現。在對1978－1992年間財政轉移支付的一項研究中，Martin Raiser 已經發現，所有窮省都得到了數量不等的補助，但最窮的省份卻并未必然得到最高水平的補助。補助水平最高的是那些非漢族人口為主的省份，盡管他們的收入水平超過了那些最窮的省份。這個發現促使他開始懷疑中國的財政轉移支付更可能的是由政治考慮驅動，而不是公正性考慮。[xxv]本研究可以說為他的猜想提供了系統性的證據。
那么，為什么國家統一在中國財政轉移支付的分配中具有如此顯著的意義呢？
中國是一個有著56個民族的多民族國家。漢族人口占人口的91％，是多數民族。其他的人口則分為55個民族。少數民族對中國的長期發展和國家安全的重要性與他們的人口比重是不成比例的。
首先，盡管人口比例很小，中國少數民族的數量卻很龐大。雖然只占總人口的9％，絕對數量實際上超過了諸如德國、法國和英國這樣的歐洲大國。很少人認識到中國其實是世界上穆斯林人口最多的國家之一，其數量近2000萬，比阿拉伯聯合酋長國、伊拉克、利比亞和馬來西亞都要多。
第二，少數民族的數量增長比率超過了漢族。雖然漢族人口總量在1982到1990年間增長了10％，但少數民族的人口總量增長了35%，從6700萬增加到9100萬。對 1995年的總人口的1％所作的一項樣本調研表明，有1億846萬人屬于少數民族，占全國總人口的8.98％，較之1990年的數據上升了 0.94%。[xxvi]如果少數民族繼續保持這樣的人口增長率，到2080年，其總人口將達到8億6400萬。[xxvii]
第三，少數民族分布的地區極廣。每個省、自治區和直轄市和多數縣級單位都有少數民族。不過少數民族主要聚居于中國西部，覆蓋了中國近三分之二的國土。[xxviii]
第四，少數民族的主要聚居區資源大多很豐富。西北地區富有煤（中國的主要燃料），西南地區有無限的水電潛力。青海柴達木盆地有大量天然氣，新疆塔里木盆地又有油又有氣。黃金和其他金屬礦在西藏、貴州和云南都很富饒。能源是中國未來發展的瓶頸。西部地區看來掌握著未來的鑰匙。
最后，中國的少數民族主要生活在邊疆地區，如北部的蒙古人，西部的維吾爾和藏族人，西南的壯族、彝族和白族。換句話說，中國的邊疆主要由少數民族居住著。在新疆、西藏、內蒙古、云南和廣西的很多邊疆地區的縣鄉，當地人口的90％以上都是少數民族。從安全角度考慮，這些地區對中國國防的前哨具有巨大的戰略價值。
正是認識到了少數民族的正式地位及其戰略重要性，中國劃分了四級行政自治機構，包括5個自治區，30個自治州，120個自治縣（在內蒙古和滿洲，又稱為自治旗），1200多個自治村。雖然這些自治地區對當地事務并不享有真正的政治控制，但身為少數民族卻擁有自治地區的事實總是令人愉快的，那些確認為少數民族的團體能夠通過各種實際的項目獲得利益。最明顯的特權有如發言權，學習本族語言的權利，宗教信仰自由，以藝術和流行文化形式表達各自文化差異的權利，生育更多子女，子女獲得更多的教育機會，獲得公職的更多機會，更重要的是，納更少的稅，接受更多的補助。
1980 年以前，自治地區對財政轉移支付的依賴性很高。居住在貧困地區的漢族居民的依賴性也是如此。從1980年代早期開始，財政轉移支付的額度實質上減少了。結果，貧困地區不復能得到以前那么多的財政轉移支付。當然也有例外。如Martin Raiser在其1998年的研究中指出，即使在1994年的改革之前，所有接受財政轉移支付多的省都是少數民族人口多的省，如西藏、新疆和青海。本研究顯示了這種分配模式的連續性。
促使決策者青睞少數民族的是一種強烈的希望維持國家統一的愿望。在中國人的靈魂深處，人們非常懼怕國家分裂。從公元前221年秦始皇首次統一中國之后，國家一直處于分分合合的狀態。晚近至1910年代和1920年代，中國還在軍閥割據之下。中國大陸的完全統一是1950年代早期的事情。因此，中央政府的領導人當然很希望維持國家統一，不管代價如何。中國現在是一個統一的國家，沒有任何導致分裂的緊迫危險，而中國領導人連任何分裂的可能都不希望看到。
使中國領導人焦慮的事情有兩個方面。首先，在沿海以漢族為主的地區和西部少數民族主要分布的地區之間，經濟差距持續擴大。中國以市場為導向的改革更是擴大了業已存在的差距。[xxix]幾乎沒有跡象表明東部的繁榮滲漏到了西部，中央的決策者完全有理由擔心這種不平衡會對久已存在的不同民族、語言和文化之間的怨恨火上加油。其次，在中國邊疆地區，特別是新疆和西藏存在的分裂活動和民族動蕩，構成了北京的另一重煩惱。特別是中國中亞邊境上新出現了幾個國家，促使中國更多地關注分裂情緒是否會擴散到中國的穆斯林地區。北京的挑戰是如何讓少數民族確信與中央政府合作比分裂出去對他們更有利。為此，中央的決策者必須考慮少數民族的利益。財政轉移支付是一個平抑民族或宗教獨立情緒（無論真的還是潛在的情緒）的工具。這是中國政府愿意甚至很高興接受的東西。事實上，不管財政轉移支付問題何時發生，中央政府從不厭煩地一再強調民族地區應當被優待。[xxx]省級政府也照此辦理。[xxxi]
在表4中，財政轉移支付分配中的政治考慮非常明顯。8個少數民族聚居的省份，當地人均的自創收入通常比其他省份要低。由于中央的財政轉移支付，8個省份的人均支出則總是遠遠高于除北京、天津、上海和廣東外的其他地區。更有趣的是，在分配財政轉移支付時，中央政府似乎給予最容易受到民族分裂影響的省份，如藏族人和穆斯林居住的地區（西藏、新疆、青海和寧夏）以絕對優先權。另一方面，少數民族幾乎不生事端的省份，如廣西和貴州，在北京考慮財政轉移支付時就沒有那么受重視。
結論
財政轉移支付往往被假定是按照公正性原則進行分配的。但政治家們通常會運用財政轉移支付尋求其他的政治目標。本研究揭示了中國的財政轉移支付追隨的是地區平等之外的其他考慮。中央政府的決策者們對國家統一的重視似乎完全左右了政府間的財政轉移支付決策。結果，非漢族人口多的地區往往比漢族人口多的地區得到更多的人均財政轉移支付，即使前者的人均GDP高于后者。例如，有十個省份的人均GDP都低于新疆，但新疆接受的人均財政轉移支付數額是那十個省份的好幾倍（見表4）。對此的唯一解釋只能是新疆的非漢族人口占多數。更驚人的是對陜西、甘肅和寧夏所作的比較。在中國，這三個省連在一塊，統稱陜甘寧地區，三省在所有方面幾乎都一樣，除了一點：寧夏是中國最大的穆斯林聚居區，而陜西和甘肅是漢族文化的發祥地。這一區別至關重要，它解釋了為什么寧夏每年接受的人均財政轉移支付比兩個鄰居都高，盡管事實上寧夏的人均GDP更高一些（表4）。
這一發現是否意味著北京不關心地區不平衡問題呢？也許不是。畢竟，日益擴大的地區差距，即使同是漢族居住的省份之間的差距也會削弱國家的政治穩定性。問題是，中國中央政府完全沒有足夠的可供處置的財政資源來解決這些問題。1998 年，政府收入（包括省級上交）只占GDP的7％，遠低于多數國家的比例（20％以上）。即使如此微薄的收入也不完全由中央政府處置。1994年的財稅制度要求中央政府“返還”其收入的固定份額（1998年為38%）給各省。剩下的部分遠不敷中央政府自己的基本支出。為了給省級政府以轉移支付，中央政府被迫大舉借債。由于汲取能力太弱，中央政府不得不仔細排定優先順序。北京認為最可怕的前景是當地區不平衡與民族和文化差異交織在一起的噩夢出現。因此，分配有限財政轉移支付的絕對優先權就落在安撫民族和宗教團體上面，盡管伴隨著使漢族人口為主的窮省倍受打擊的風險。在此意義上，財政轉移支付確實成了為國家統一付出的代價。國家統一需要代價，但是在中國決策者看來，這個代價是值得的。
表 1: 1998年中國31省市的財政不平衡
1998年中國31省市的財政不平衡
表 2: 1998年中央與地方間的財政轉移支付
1998年中央與地方間的財政轉移支付
表 3: 1998年中央與省之間的轉移支付的解釋
(表略)
表 4:對少數民族聚居區的財政轉移支付
對少數民族聚居區的財政轉移支付
附錄1: 省－縣間財政轉移支付
仿照中央－省級間的財政關系，所有省級政府也在各自權限范圍內對縣級政府作財政轉移支付安排。除了從北京得到的錢，一些省級政府還從自己的預算中撥出資金用于向下的轉移支付。安排的細節上各省差異很大，但流進或流出各縣的資金基本上皆可劃入第二部分所提到的四個類別。[xxxii]不幸的是，我們沒有各省對縣級政府的“過渡時期轉移支付”的信息，該項被合并計入了“新的補助”一類。表1.1給出了1998年省－縣間轉移支付的詳細信息。
在本附錄中，我們對省－縣間財政轉移支付進行了回歸分析。需要注意的是，列示于第三部分的一些獨立變量在省－縣級分析中不可復得了。
省級政府如何向縣級政府分配財政轉移支付呢？他們是否遵循與中央政府一樣的政治邏輯呢？表B提供了問題答案的線索。遺憾的是，由于很多重要變量上的數據不可得，表 1.2的兩種回歸都只包含了5個獨立變量。
表1.1中的回歸（A）說明的是在人均轉移支付1為因變量時的結果。5個變量中的4個變量的系數在1％水平上顯著不同于0。唯一的例外是人均GDP，我將其解釋為要價能力的一個指數。另一個要價能力的測度變量是人口數量，其回歸系數顯著但給出的也是“錯誤”信號。一個可能的解釋是，人口分布稀疏的縣里，非漢族人口比例可能較高。如下所示，這些地區通常獲得更多的人均財政轉移支付。不管怎么說，人口數量沒有表現出要價籌碼的特征來。
對公正性考慮的兩個指數——人均GDP和農業在經濟中的比重——不僅在統計上顯著，而且在回歸（A）中給出了“正確”信號。這意味著省級政府在分配財政轉移支付（包括返還收入）時實質上受到了公正性考慮的驅動。不過，這不說明政治性考慮不重要。實際上，一縣是否為自治地區的虛變數高度顯著。[xxxiii]如果一縣是自治縣，那么它就會比非自治縣地區得到更多的省級人均財政支付。
表 1.1: 1998年省－縣間轉移支付
1998年省－縣間轉移支付
表1.2中的回歸（B）顯示的是人均轉移支付2，或者說是排除了“返還收入”的轉移支付為因變量時的結果。它揭示出幾乎與回歸（A）一樣的模式。唯一的區別是人均GDP現在與人均財政轉移支付正相關。其他的條件相等，越窮的縣從省級政府得到的人均轉移支付2就越少。這使人異常困惑，因為公正性考慮在分配轉移支付2中具有比轉移支付1更多的權重。我們無法提出任何似是而非的解釋，只能指出該系數在統計上是不顯著的。最讓我們感興趣的是回歸（B）再次確認了決策者對國家統一所賦予的重要性。在任何給定的收入水平，具有少數民族自治縣的地位都能
給他們帶來多得多的人均轉移支付2。
表1.2: 1998年省－縣間轉移支付的解釋
(表略)
（翻譯：王清容）
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[i] 作者為香港中文大學政府與公共管理系教授。
[ii] 例如，見James M. Buchanan, “Federalism and Fiscal Equity,” American Economic Review, Vol. 40, No. 4 (September, 1950), pp. 583-99; William H. Oakland, “Fiscal Equity, An Empty Box,” National Tax Journal, Vol. 47, No. 1 (March, 1994), pp. 199-210.
[iii] 馬軍， “Intergovernmental Fiscal Transfer: A Comparison of Nine Countries,” Macroeconomic Management and Policy Division, Economic Development Institute, the World Bank, May 1997, pp. 1-2.
[iv] William D. Nordhaus, “Political Business Cycles,” Review of Economic Studies, Vol. 42 (1975), pp. 169-90; Michael J. Rich, “Distributive Politics and the Allocation of Federal Grants,” American Political Science Review, Vol. 83 (1989), pp. 193-213.
[v] 見 Treisman, “The Politics of Intergovernmental Transfers in Post-Soviet Russia.” Also see M. Govinda Rao and Nirvikar Singh, “The Political Economy of Central-State Fiscal Transfers in India,” 未出版作品， University of California at Santa Cruz, 2000.
[vi] Ullrich Heilemann和 Wolfgang H. Reinicke, “Together Again: The Fiscal Cost of German Unity,” The Brookings Review, Vol. 13, No. 2 (Spring, 1995), p. 42-47; Wolfgang Renzsch, “Financing Germany Unity: Fiscal Conflict Resolution in a Complex Federation,” Publius, Vol. 28, No. 4 (Fall, 1998), pp. 127-146.
[vii] Daniel Treisman, “The Politics of Intergovernmental Transfers in Post-Soviet Russia,” British Journal of Political Science, Vol. 26 (1996), pp. 299-335; “Deciphering Russia’s Federal Finance: Fiscal Appeasement in 1995 and 1996,” Europe-Asia Studies, Vol. 50, No. 5 (1998); “Fiscal Redistribution in a Fragile Federation: Moscow and the Regions in 1994,” British Journal of Political Science, Vol. 28 (1998), 185-222.
[viii] Treisman, “Fiscal Redistribution in a Fragile Federation,” p. 198.
[ix] 按照Melanie Beresford, 一個在 澳大利亞Macquarie University工作的越南專家。當越南政府分配財政轉移時，最重要的考慮是安撫少數民族。 個人交流，July 23, 2001。
[x] 在附錄1，我們使用了另一組覆蓋了31個省市單位2135個縣的數據。
[xi] 中國人均支出的變異系數小于俄羅斯，但比美國大，見Treisman, “Deciphering Russia’s Federal Finance,” p. 895.
[xii] Nicholas R. Lardy, "Regional Growth and Income Distribution in China," in Robert F. Dernberger, ed., China's Development Experience in Comparative Perspective, Cambridge, MA: Harvard University Press, 1980, pp. 172-73.
[xiii] 王紹光 "China's 1994 Fiscal Reform: An Initial Assessment," Asian Survey, Vol. XXXVII, No. 9 (Sept. 1997), pp. 801-817.
[xiv]. 減少對窮困省份財政轉移的災難性影響可見于貴州的實例。在1980年早期，中央財政轉移支持了該省近60％的總預算開支。到1993年，這一數字降至不到 20％。Loraine A. West 和Christine P.W. Wong, "Fiscal Decentralization and Growing Regional Disparities in Rural China: Some Evidence in the Provision of Social Services," Oxford Review of Economic Policy, Vol. 11, No. 4；Mark Selden, "China's Rural Welfare System: Crisis and Transformation," “中國的政治經濟：第9個五年規劃期間的前景”會議論文， National Cheng Kung University, Tainan, Taiwan, June 7-10, 1997.
[xv] 王紹光和胡鞍鋼，中國國家能力報告， 沈陽：遼寧人民出版社，1993；香港：牛津大學出版社，1994。英文翻譯版本名為 "Strengthening Central Government's Leading Role Amid China’s Transition to a Market Economy," Chinese Economic Studies, Vol. 28, No. 3 (May-June 1995) and No. 4 (July-August, 1995)。還可見胡鞍鋼，王紹光，康曉光，中國地區差距報告，沈陽：遼寧人民出版社，1995
[xvi] 一省的凈損失按下式計算：
R = S + 75%V - T
R是該省第一年的凈損失或者是補償的基數；S是來自消費稅的收入；V是來自VAT的收入；T是該省1993年的實際收入。
[xvii] 1995年后的每一年，財政部都發布關于再分配計算公式的詳細大綱。關于各年大綱的詳細資料，可參見張宏力，中國過渡期財政轉移支付 ， (北京：中國財政經濟出版社，1999).
[xviii] 對俄羅斯的研究中，一個地區是否在莫斯科擁有常駐代表處被作為測度該地區影響力大小的變量。見Treisman, “The Politics of Intergovernmental Transfers in Post-Soviet Russia,” p. 316.中國的情況是，每個省都在北京擁有常駐聯絡機構。
[xix] 這一點上，中國與俄羅斯很不一樣。見Daniel Treisman, “The Politics of Intergovernmental Transfers in Post-Soviet Russia;” “Fiscal Redistribution in a Fragile Federation;” “Deciphering Russia’s Federal Finance.”
[xx] 俄羅斯也是如此。見 Treisman, “The Politics of Intergovernmental Transfers in Post-Soviet Russia,” p. 325. 但在關于印度的財政政治研究中，人口與人均財政轉移正相關。見Rao 和Singh, “The Political Economy of Central-State Fiscal Transfers in India,” p. 23.
[xxi]相反，在俄羅斯，罷工越多的地區可能獲得更多的財政轉移支付。見 reisman, “The Politics of Intergovernmental Transfers in Post-Soviet Russia,” p. 319.
[xxii] 馬軍， “Intergovernmental Fiscal Transfers: A Comparison of Nine Countries,” the World Bank, 1997.
[xxiii] Rao和Singh, “The Political Economy of Central-State Fiscal Transfers in India;” Treisman, “The Politics of Intergovernmental Transfers in Post-Soviet Russia.”
[xxiv] John Ferejohn, Pork Barrel Politics: Rivers and Harbors Legislation 1947-68 (Stanford: Stanford University Press, 1974).
[xxv] Martin Raiser, “Subsidizing Inequality: Economic Reforms, Fiscal Transfers and Convergence across Chinese Provinces,” The Journal of Development Studies, Vol. 34, No. 3 (Feb. 1998), pp. 1-26.
[xxvi] 全國人大信息辦公室， National Minorities Policy and Its Practice in China，1999年9月， 北京
[xxvii] 張天路， 1999， “現代中國少數民族人口狀況”，中國當代移民和民族會議論文，1999年10月7-8日， Institute of Nationality Studies, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing.
[xxviii] 國家統計局，中國統計年鑒，1999 (北京：中國統計出版社， 1999), p. 37.
[xxix] 王紹光和胡鞍鋼，中國：不平衡發展的政治經濟學 (Armonk, NY: M.E. Sharpe, 1999).
[xxx] 按照政府發布的少數民族問題的白皮書，“國家在1955年就建立了‘民族地區補助，’1964年建立了靈活的民族地區基金，采納了優待少數民族的財政政策，即提高少數民族地區自留資金的比例以幫助少數民族地區發展經濟，提高當地人民的生活水平。按照統計數據，采用上述三種優惠政策，截至1998年，國家向少數民族地區累計提供了168億元的補助。從1980年開始，中央財政部門對5個自治區和3個少數民族人口較多的省份（云南、貴州和青海）實施了配額補助體系。上述三種優惠政策已經包括進配額補助系統。從1980到1998年，自治區從中央財政部門獲得的配額補助超過了1400億元。1994年，中國開始改革“收入－分享－規劃”的財政管理體系。同時，所有對少數民族地區的特有補助和專門的財政分配政策都予以保留。考慮到中國于1995年實施的過渡時期財政轉移支付方法，國家臨時增加了與5個自治區和云南、貴州、青海等地的自治州相關的財政轉移支付政策內容，向民族地區提供優惠政策。與政策相關的財政轉移支付數目隨著國家財政能力的上升而穩步增長。1998年中央給5個自治區和貴州、云南和青海等少數民族聚居區的財政轉移支付數額達到近290億元，占國家財政轉移支付總額的48％。”全國人大信息辦公室，National Minorities Policy and Its Practice in China (Beijing, 1999)
[xxxi] 例如，參見《青海省過渡期轉移支付辦法》(1997年12月5日); 《湖南省人民政府關于加快少數民族和民族地區社會經濟發展若干優惠政策的通知》(2000年4月25日).
[xxxii] 關于省級政府的轉移支付的安排，見張宏力，中國過渡期財政轉移支付；江偉莊，中國分稅制的決策與實踐 (北京：中國財政經濟出版社，1998)；杜善學，蘇明，李浩，地方財政平衡問題研究（太原：山西經濟出版社，1999）； 楊燦明，政府間財政轉移支付制度研究文集，（北京：經濟科學出版社，2000）
[xxxiii] 在縣一級總共有642個少數民族自治單位，包括所有的自治縣和自治州、自治區內的縣。見國家統計局，1999年中國統計年鑒(北京：中國統計出版社，1999), p. 37.
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