食品價格中的經濟學：糧價誰決定 作者：[美]
概述
只要一提到生物燃料就會引發辯論雙方強烈的爭論。生物燃料的支持一方認為，這能降低對于進口石油的依賴性，并且能促進鄉村發展。一些反對者聲稱，生物燃料生產是一項“違反人道的罪行”，因為它奪取了窮人的糧食。1
生物燃料的反對者們把這場爭論叫做“要糧食，還是要燃料”，并且認為全球的玉米、糖和植物油應該用來食用而不是拿去給機動車加油。生物燃料的支持者們認為，世界上的全體農民完全有能力同時生產出糧食和燃料。雙方爭論的話題還包括環境效益、生物燃料成本和生物燃料對于全球傳統化石能源使用的直接影響。他們也針對生物燃料產量對糧食價格的影響進行辯論。
在2007年以及2008年年初，當糧食價格迅速攀升時，許多生物燃料反對者指出生物燃料產量的快速增長就是罪魁禍首。生物燃料的支持者則認為高漲的糧食價格取決于一系列其他的因素，生物燃料產量的增長至多是個配角。在討論糧食價格的上漲究竟有多少可歸咎于生物燃料產量增長時，雙方的爭論演變成一種猜謎游戲。玩家無法在游戲規則上達成一致，估計的結果千差萬別，結果只能使人更加困惑。
支持和反對生物燃料的雙方都夸大了他們的例證。2005～2009年間，生物燃料在糧食價格的漲跌中扮演了重要的角色，但是其他因素也發揮了作用。任何左右世界糧食生產量和消費量的事情都會對糧食價格產生些許影響。當干旱減少了澳大利亞小麥產量時，糧食價格上漲；當中國收入水平不斷提高引起了肉類消費量增多時，糧食價格上漲；當世界上越來越多的玉米、糖和植物油被用來制造燃料而不是食品時，糧食價格上漲。因此，第一條經驗法則是：不斷增加的生物燃料產量提高了糧食價格。
只要你能記住它們的限制條件，經驗法則就會是有用的向導。在眾多影響糧食價格的因素中，生物燃料只是其中的一項。如果糧食產量增加的速度足夠快，即使當生物燃料產量擴大時，糧食價格也可能會下降。如果收入提升導致糧食消費量增加，即使生物燃料產量縮小，糧食價格也會上漲。總之，在沒有新增需求時，生物燃料產量的擴大將使得糧食價格高于原來的水平。
2005～2009年間的經驗
2005～2008年中期，生物燃料產量的擴張令人瞠目結舌。例如，美國的乙醇產量在不到三年的時間里翻了一倍多（見圖1-1）。美國玉米農作物中用來生產乙醇的比例迅速提升，這限制了全世界用來為人們提供食物和向牲畜提供飼料的谷物數量。與此同時，巴西迅速提高了糖轉化乙醇的產量；歐盟不斷增加油菜籽制造生物柴油的產量；用其他植物油生產的生物柴油數量也在美國和其他國家迅速增加。
圖1-1 美國燃料乙醇月度產量（單位：百萬加侖）
資料來源：作者的計算結果來自于美國能源情報署2009年9月的數據。
糧食價格也在2005～2008年中期大幅飆升。據聯合國糧食與農業組織的世界糧食價格指數顯示，在2005年9月至2008年6月價格峰值期間，糧食價格上漲85%（見圖1-2）。乙醇產量和糧食價格同時提升的現象讓很多人相信，乙醇產量的擴張就是糧食上漲的原因。
圖1-2 聯合國糧食與農業組織世界糧食價格指數
資料來源：糧農組織2009年9月的數據。
當墨西哥玉米餅價格上漲時，人們抱怨美國乙醇產量的擴張；當全球植物油價格上漲時，人們抱怨生物柴油產能的擴大。生物燃料批評者的基本觀點是正確的：當玉米、糖和植物油被用來制造生物燃料時，直接的效果就是減少了糧食的供給，其結果就是更高的糧食價格。雖然這種因果關系的方向是清晰的，但這種關系的程度并不明朗。
現在，關鍵的問題是，在2005～2008年中期所有推高糧食價格的因素中，生物燃料產量究竟有多重要。關于這個問題，爭論各方背后都有重大的利益驅使，使得他們無法做出讓步。不僅如此，事實本身十分復雜，也導致不同的解釋都可以自圓其說。因此，這個問題依然充滿爭議。
不妨從簡單的問題開始，在2005～2008年間，乙醇產量的擴張對全球谷物市場造成了多大的影響？為了解答這個問題，我們看看在2005/2006和2007/2008市場年度全球谷物消費量發生了哪些變化（見表1-1）。2 對于這個問題的描述完全取決于觀察者的角度，乙醇的角色可以顯得微不足道，也可以十分重要。
表1-1 谷物消費量 （單位：百萬噸）
世界消費量 2005/2006 2007/2008 變化數量 變化幅度
玉米 705 770 66
小麥 617 612 -5
去殼稻米 413 426 14
其他谷物 286 285 -1
全部谷物 2 020 2 094 74
美國乙醇工廠玉米消耗量 41 77 37
扣除美國乙醇工廠玉米消 1 979 2 016 37
耗量的世界谷物消費量
美國乙醇工廠玉米消耗量
在世界谷物消費量中的比例
資料來源：作者的計算結果來自美國農業部生產、供應和分銷在線數據庫和世界農產品供需評估2009年9月的數據。
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生物燃料支持者講述的故事
在2007/2008年度，全球消耗了大約21億噸的谷物（其中包括玉米、小麥、水稻、大麥、高粱、燕麥、小米、黑麥以及混合谷物）。這些糧食的絕大多數依然在全球范圍內用來為人食用、飼養牲畜和家禽。美國乙醇工廠消耗的玉米數量僅為7 700萬噸，不足世界谷物消耗總量的4%。即使是這個數字也依然高估了從糧食和飼料市場上分離出來的谷物量，因為乙醇工廠在制造乙醇的同時也生產出一系列其他的產品，其中包括牲畜的飼料和植物油。扣除這些乙醇工廠生產出來的飼料和食品，2007/2008年度美國制造乙醇消耗的玉米數量占到全球谷物消耗總量的比例不足3%。
如果乙醇工業使用的玉米數量在全球的谷物消耗量中占據的比例微不足道，那么將糧食價格上漲怪罪到乙醇的頭上就說不通了。如果乙醇產量擴張是推高谷物價格的主要因素，我們就應該能夠看到用來提供糧食和飼料的谷物供應量出現絕對值的下降。然而，如表1-1所示，情況并非如此，在2005/2006年度和2007/2008年度之間，糧食和飼料的谷物總體使用量增加了3 700萬噸。世界已經證明了它有能力同時生產糧食和燃料，因而批評人士們需要從其他方面來解釋食品價格上漲的原因。
例如，我們注意到小麥消費量的下降，很容易通過主要出口國在2006年和2007年的產量不佳來解釋。同樣，玉米消費量的提高遠遠超過其作為乙醇加工原料的增長，這說明全球玉米需求增長的原因并不只是乙醇消耗量的增長。也許乙醇產量的擴展確實部分導致了糧食價格上漲，但是上述數字清晰地顯示了其他因素也參與其中。
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生物燃料批評者講述的故事
表1-1中的數字證實了乙醇是導致谷物價格直接上漲的重要因素，并且總體上推高了糧食價格。在2005/2006年度和2007/2008年度，世界谷物消費量增長了7 400萬噸。在這兩年間，美國乙醇生產廠的玉米使用量增加了3 700萬噸。換句話說，美國乙醇工廠的玉米使用增長數量占到了整個世界谷物用量全部增長數的一半。其他類別的增量（非乙醇相關的谷物用量）只占到了2%，少于世界人口的增量。進一步說，美國乙醇工廠完全消耗了2005/2006年度和2007/2008年度之間的世界人均谷物消費增量。
乙醇僅消耗了全球谷物使用量中相當小的份額，這并不重要。這個份額在非常短的時間內急速飆升，才是問題的關鍵。世界谷物消費量每年的變化通常相對較小。世界人口增長率可以預計，并且諸如收入水平變化等因素極少能夠引起世界人均谷物消費量很大的年度變化。在過去，遇到上述因素的突然變化還可能通過降低全球谷物儲備量來解決。然而，目前世界谷物庫存量相對于消費量來說甚至比10年前還要低得多，因此進一步降低庫存量是行不通的。
總而言之，乙醇谷物消耗量的迅速提升打破了世界谷物市場供給和需求之間的微弱平衡，結果直接導致谷物價格的劇烈上漲并推動糧食價格總體上揚。
到底誰正確
爭論的雙方都能夠通過表1-1中“恰當”的一段數據來自圓其說。正反的視角都能找到論據，然而雙方也都忽視了不利于自己的事實和論據。如上所述，在世界谷物產量中乙醇的消耗占了相對小的份額，但是就在谷物價格上漲的年份里，乙醇生產消耗了大部分世界谷物消費量的增加值。換言之，乙醇消耗的增長的確擾亂了世界谷物市場的供需平衡，但是這本書中討論的其他因素也起到了同樣的作用。
在2008年最后的幾個月中，谷物、植物油和其他糧食產品的價格從高峰回落。生物燃料產量的變化再一次成為了這一事件的一部分，并且生物燃料的支持者和反對者同樣可以再次用不同的方式來描述這一事件。如圖1-1所示，美國乙醇產量的增長在2008年8月至2009年4月基本處于停滯狀態。美國生物柴油產量下降并且其他國家生物燃料產量增長也有所放緩，甚至下降。
生物燃料支持者正確地指出美國乙醇產量并沒有顯著地下降，而是在2008年最后幾個月里維持穩定，然而此時世界谷物價格卻迅速下降。這支持了他們的觀點，糧食價格的變化在很大程度上取決于其他與生物燃料產量無關的因素。另一方面，生物燃料的反對者也能恰當地指出生物燃料產量增長放緩本身就是市場趨勢的重大轉折。谷物價格從峰值回落是由于生物燃料產量增長放緩，這并不讓人感到意外。回落后的谷物價格仍然高于之前幾年的價格水平，也同樣在意料之中。
聲稱關于生物燃料在2005～2009年間對食品價格變化所起的作用能夠達成任何形式的共識，是非常荒謬的。但總結所有的分歧，還是能夠得到一些寬泛的結論。2005～2008年年中，生物燃料產量的迅速擴大增加了世界對于谷物、糖和植物油的整體需求。這種需求的增加改變了世界糧食市場的平衡，對糧食價格造成了很大的上漲壓力。在2008年最后幾個月里，生物燃料產業擴張步伐放緩同樣是多種糧食價格下降背后的重要因素。然而，其他因素顯然也在發揮作用，生物燃料只是其中的一部分。
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為什么故事有點復雜
任何涉及生物燃料的事情都不簡單，因此生物燃料與糧食價格故事的全貌比之前提到的更加復雜就不足為奇了。近幾年，生物燃料產業擴張已經對糧食市場產生了廣泛的影響，并且它引發的一系列變化將在未來幾年中繼續影響市場。
從生物燃料產量到墨西哥玉米餅價格
當乙醇產量擴大引起美國玉米需求增長時，我們就不難理解它推高了美國市場上的玉米價格，而它為什么也必將導致其他國家的其他糧食產品價格上漲，卻可能不那么容易讓人理解。在一些情形下，其中的邏輯關系直接、清晰、強烈和迅速；在另一些情形下，這種邏輯關系卻間接、含糊、微弱和滯后。
如果你認為乙醇產量擴大導致了美國玉米價格上漲，那么很顯然由美國玉米加工而成的食品價格也應該隨之上漲。然而，加工一包玉米片或者一盒早餐谷物中所使用玉米的價格也就是幾分錢。同樣，在常見軟飲料中高果糖玉米糖漿的成本只占零售價格很小的一部分。即使玉米價格翻番，這對眾多消費食品價格也只有很小的直接影響。
現在我們來分析一個至今仍有爭議的案例—美國乙醇產量擴張對墨西哥玉米餅價格的影響。這個邏輯關系也許看上去既簡單又直接。在北美自由貿易區協定（NAFTA）條款約定之下，墨西哥不再對從美國進口的玉米征收任何關稅或者施加其他的限制。美國市場玉米價格提高意味著墨西哥將以更高的價格從美國進口玉米。這些玉米提價的成本應該被轉移到玉米餅和其他玉米制作的食品中，引發漲價。
事情并非如此簡單。美國主要生產和出口黃玉米。在墨西哥，黃玉米幾乎全部被用來飼養牲畜和家禽。墨西哥玉米餅主要由白玉米制成，而且幾乎全部用來制作玉米餅的白玉米都產自墨西哥。在這種情況下，黃白玉米是兩個有著不同用途的相互區別的食品，美國黃玉米價格上漲并不會直接和迅速地影響到用來制作玉米餅的墨西哥白玉米的價格。然而，在2005～2008年間，墨西哥城的白玉米批發價格上漲了66%。3
一些人會反駁說，墨西哥白玉米價格的上漲不過是個巧合，除了美國乙醇工業擴張以外的其他許多因素才是原因。然而，建立美國乙醇產量和墨西哥白玉米價格之間的邏輯關系也沒有那么難。當從美國進口的黃玉米價格上漲時，墨西哥牲畜養殖戶承受著飼料價格的大幅上漲。通常，白玉米比黃玉米賣的貴些，因此養殖戶并沒有動力用它來喂養牲畜。
黃玉米價格的大幅上漲意味著，墨西哥某些地區的白玉米價格要比黃玉米便宜。至少某幾個養殖戶開始用白玉米喂養牲畜了，這意味著國內糧食市場上的白玉米供應量減少，因而推高了價格。黃玉米價格的大幅飆升可能至少導致了一些本來種白玉米的墨西哥農場主改種黃玉米。玉米消費和生產方面的改變不一定要很大，但足以對墨西哥白玉米價格產生重要的影響。玉米占據了制作墨西哥玉米餅成本的很大一部分，因此高昂的白玉米價格就直接轉化為玉米餅價格的顯著提高。
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從生物燃料產量到小麥、稻米和大豆價格
2005～2009年間，在美國幾乎全部的乙醇都是用玉米制造的。雖然歐洲和其他地區的一些工廠也用小麥和其他谷物來制造乙醇，但是乙醇制造只占據了除玉米之外世界谷物用量非常微小的一部分。然而，正如同墨西哥白玉米案例中的情況一樣，盡管大部分的乙醇由玉米制造，但乙醇生產也能夠對小麥和稻米價格造成影響。
當玉米價格上漲時，至少有些消費者將會減少玉米類食品的購買，而增加其他谷物類食品的購買。這種效應通常不是很大，尤其在較高收入的消費者當中。例如，僅僅因為一包玉米片的價格上漲了幾美分，美國的消費者是不可能減少其購買量，轉而消費更多的稻米加工成的椒鹽脆餅的。另一方面，當玉米價格上漲時，低收入的消費者也許會少吃些墨西哥玉米餅，多吃些稻米或者面包。通過刺激其他谷物消費量的增加，高漲的玉米價格同樣至少會引起小麥和稻米價格出現一些上漲。
相對于其他可替代飼料而言，牲畜養殖戶對于玉米價格的上漲更加敏感。如果玉米價格上漲，就會減少玉米飼料并增加高粱、小麥和其他飼料。這種情況增加了可替代谷物的消費量，進而它們的價格開始上漲，直到它們相對于玉米而言失去價格上的優勢。
最終，正在決定要種哪種農作物的農民通常想選擇種植那種能夠給他們帶來最大收益的品種。如果預計玉米價格將上漲，農民將增加玉米的種植面積，進而減少其他替代品種的種植面積。在2007年的美國，這種改變十分強烈（見圖1-3）。在一定程度上，這是因為人們知道在2007年和2008年乙醇產量很可能擴大，玉米的買方將愿意為2007年工廠所需的玉米支付更高的價格。這導致了許多農場主在他們至少部分的土地上改種了玉米，而放棄種植大豆和其他可替代的農作物。結果第二次世界大戰之后，美國出現了最大規模的玉米種植面積。這雖然有助于防止2007年和2008年年初玉米價格漲得更高，但它也意味著大豆和其他農作物的產量減少了。反過來，較低的大豆產量，引起了2007年年底收獲的大豆作物價格急劇飆升。
圖1-3 美國玉米和大豆的種植面積（單位：百萬英畝）
資料來源：美國農業部國家農業統計服務2009年6月的數據。
這些種植面積的變化在未來若干年仍將對農產品價格產生潛在影響。2008年，美國大豆種植面積得到恢復并且玉米種植面積稍微下降。這種情況發生在玉米價格在2008年春夏季連續創造紀錄高點的年份。為什么農場主沒有在2008年進一步提高玉米的種植面積以回應強勁增長的玉米價格呢？其中的一個原因就是2007年玉米種植面積的迅速提高打破了正常的莊稼輪耕周期。許多農場主在地里種植玉米一年之后，下一年就在同一塊地里種植大豆。這樣做會取得很多農業種植上的優勢，因此農場主們不愿意背離這種正常的農作物輪耕周期。2007年玉米種植面積大幅增加的局面只有在許多農場主打破了這種周期的情況下才有可能出現，這意味著許多農場主在同一塊土地里連續兩年都種了玉米。這些農場主中的許多人非常渴望回到正常的農作物輪耕周期中，因此他們有動力在2008年種植更多的大豆和較少的玉米。較高的大豆價格也促使農場主們在2008年以犧牲玉米為代價提高大豆的產量。
投入成本的上漲也在2008年農作物種植選擇中扮演了重要的角色。全世界的農民都指望趁著農作物價格較高大賺一筆，為了提高農作物產量，肥料的需求被大大推高了。肥料需求的增加和能源價格的上漲導致了肥料價格的上漲。相比大豆生產而言，玉米生產更加依賴于肥料的投入，因此肥料價格的上漲將導致玉米產量減少，而促使大豆產量增加。因為上述的種種原因，在2008年美國農場主們將一些種植玉米的土地重新用來種植大豆。
美國玉米種植面積下降，加上人們對于惡劣天氣將導致2008年玉米產量下降的恐懼，使許多人擔心2008年將沒有足夠的玉米來滿足乙醇生產部門和其他玉米用戶的需求。這促使玉米價格在2008年中期到達歷史高位，隨后價格下降，因為2008年美國農作物產量和其他國家的情況紛紛好于此前預期，并且其他的一系列因素導致了谷物需求量比預期有所下降，包括乙醇產量增速放緩等。
大豆價格也以另外一種形式與生物燃料產量聯系在一起。美國、歐洲和其他國家生物柴油產量的迅速提高導致了用于制造生物柴油的植物油和動物油脂需求的大幅增加。當一種植物油價格上漲時，至少會有一些消費者轉而消費其他較便宜的油類。只要一種類型的油價格上漲，最終的結果就是全部植物油的價格都將趨于上漲。當大豆油價格上漲時，加工方就能為原料大豆支付更高的費用，因此大豆價格也會被推高。
在2008年的最后幾個月，美國生物柴油產量出現下降，并且其他一系列因素也導致了植物油價格走低。由于大豆油壓榨商們從大豆油銷售中獲得的利潤減少，大豆的價格因而下降。每蒲式耳大豆中含有的絕大部分價值通常來自于蛋白飼料，而并非來自產出的植物油，因此生物柴油在推動大豆需求增長中只起到了一部分的作用。然而，通過影響大豆產量、可替代飼料的價格和在長期會影響牲畜和家禽的生產，生物燃料對蛋白飼料的價格也產生了間接的影響。
從生物燃料產量到肉、禽和牛奶價格
世界上大部分的玉米被用來喂養牲畜和家禽。當乙醇產量增加導致玉米價格上漲時，生產牛肉、豬肉、雞肉、火雞、雞蛋和牛奶的成本也增加了。這減少了行業利潤并迫使至少一部分生產者降低生產規模，較低的生產規模反過來又推高了價格。換句話說，乙醇產量的增加最終導致了肉、禽和牛奶價格的上漲。
調整雞肉產量并不需要很長的時間，因為從雞蛋孵出小雞到無骨雞胸肉被擺放在雜貨店里只需要幾周的時間。當經營環境確定下來后，家禽養殖公司有能力并且也確實將調整它們的生產計劃。因此，當飼料價格上漲時，雞肉和雞蛋的價格會相應地迅速上漲。然而，由于一些基本的生物學規律，生產者們要調整牛肉、豬肉和牛奶的產量則需要花費較長的時間。例如一頭小牛從出生到成年并可以繁殖下一代需要大約兩年。因此嚴格來說，牛肉和牛奶的生產者要完全根據飼料價格進行產量調整需要花費若干年。當玉米價格上漲時，牛肉、豬肉和牛奶的價格最終也將會上漲，但是這種影響的全面體現需要一些時間。
生物燃料的生產對于養殖業的影響被生物燃料生產過程進一步地復雜化了。干磨乙醇工廠不僅生產乙醇，也生產酒糟，后者可以作為牲畜飼料。這些酒糟主要用來喂牛，然而也可以適量地被用來喂豬和家禽。當以玉米為原料生產的乙醇產量增加時，酒糟的產量也增加了，這至少替代了一部分乙醇工廠從市場上消耗的玉米。然而，玉米中的大部分卡路里都被轉化到了乙醇當中，因此乙醇產量擴大的凈效果就是減少了飼料有效供給的總量。
以大豆油為原料生產生物柴油對飼料和畜禽養殖部門也有復雜的影響。通過增加對大豆油和大豆的需求，生物柴油的制造導致了大豆價格的上漲。大豆價格的上漲引起了大豆和豆粕產量的增長。較高的豆粕產量導致了豆粕價格的下降，這實際上降低了牲畜飼料的成本。然而，生物柴油產量的擴大對飼料價格的全部影響并非如此清晰。因為大豆價格的上漲同樣導致了玉米產量的減少，并且也會導致玉米價格的上漲。因此，生物柴油產量擴大的凈效果將增加以消費玉米和其他谷物為主的牲畜的養殖成本，盡管它有可能降低以消耗豆粕為主的家禽的養殖成本。
當以玉米為原料的乙醇產量擴大時，飼料價格上漲。飼料價格的上漲意味著牲畜和家禽產量的下降，而這也就意味著肉、禽和牛奶價格的上漲。以植物油為原料的生物柴油對肉類產量和價格的影響也許并不相同，但是通過推高植物油的價格，沙拉醬、食用油以及大量的加工食品的價格都被提高了。
從生物燃料產量到消費者食品價格
如果生物燃料的生產普遍推高了農民出售農產品的價格，就會明顯地導致消費者食品價格的提高。然而，在農場和消費者之間存在許多環節。這些食品需要被加工、包裝和運送到超市和餐館里。這些過程的每一個環節都增加了成本，并且會消減或者放大發生在農場的價格變化。
在像美國這樣的高收入國家，消費者在食品上的支出僅有非常小的一部分到了農場主的口袋。正如附錄A中更詳細的描述一樣，美國消費者食品支出中僅有19%的比例支付給農場主，用以購買他們生產的食物。其他支出在整個食品供應鏈的其他環節被分割，包括卡車公司、食品加工場、廣告商和食品零售商。例如，加工農作物的人工成本幾乎是支付給農場主生產食物的兩倍。4
由于在農場和消費者之間存在如此眾多的環節，消費者層面的價格變化通常都比農場層面的變化小。2005～2008年，即使一些糧食產品價格翻倍，美國消費者食品價格在2007年也僅上漲了4個百分點，在2008年上漲了個百分點。事實上，消費者食品價格上漲的部分原因并不能歸因于農場一級食品價格的上漲，而更應該歸因于能源價格的上漲，因為它推高了運輸和加工食品的成本。在2008年的最后幾個月，美國消費者食品價格通脹水平得到緩解，實際上在2009年前幾個月這一水平還略有下降。5
在低收入國家，消費者傾向于食用更多的主食，并且糧食離開農場之后的附加值較小。因此，2005～2008年世界谷物價格迅速上漲，導致低收入國家消費者面對的食品價格相比美國，出現了更大幅度的上漲。根據聯合國糧農組織的報告，截至2008年2月，發展中國家消費者食品價格平均上漲了。6
各取所需
如同生物燃料的支持者和反對者只挑選支持他們各自論點的例證一樣，這里所做的討論是在諸多證據當中進行了挑選，才對生物燃料產量是如何影響食品價格的問題進行解釋的。棘手的事實有時可以攪亂一個完美的理論。
例如，讓我們考慮一個簡單的問題，美國乙醇生產廠消耗了多少美國玉米，并且它如何影響了玉米的其他用途？在2005/2006年度與2007/2008年度，乙醇生產的玉米消耗量確實有了大幅增加。一些人認為乙醇產業消耗的玉米量大幅增加擠出了其他行業的用量，并推高了玉米價格。然而數據顯示，在2007/2008年度美國玉米的出口量有了顯著的增加（見圖1-4）。美國怎么可能在同一年同時大幅增加乙醇工業的玉米使用量和玉米的出口量呢？生物燃料支持者認為，這反駁了食品和能源之間存在矛盾的假設前提；這個證據顯示了我們可以同時生產食品和燃料。
圖1-4 美國玉米出口和乙醇工業玉米消耗量（單位：10億蒲式耳）
注：1噸等于蒲式耳
資料來源：美國農業部（USDA）世界農產品供需評估2009年9月份的數據。
美國玉米出口量和乙醇工業玉米消耗量的同時增長說明事情真相遠非這么簡單。如果乙醇生產是玉米價格上漲的唯一原因，那么2007/2008年度的出口額就不應該增加。正常情況下，玉米價格的上漲對應著玉米出口量的下降，因為其他國家的生產者通過增加產量來從較高的玉米價格中獲益，并且其他國家的玉米消費者也將試著尋找昂貴美國玉米的替代品。2007/2008年度美國玉米出口量上漲的全部原因將在后幾章中闡述，其中包括歐洲谷物產量減少、世界經濟增長強勁和美元走軟等。美國有能力同時增加玉米乙醇消耗量和出口量而不會引起玉米短缺，正是因為美國農場主們種了更多的玉米并收獲了創紀錄高的產量。然而，如果玉米價格未像預期的那樣上漲，它的產量也不會提高，不管怎樣，這個證據表明我們有可能同時滿足糧食和燃料快速增加的需求，但代價就是食品價格的上漲。
現在我們來看看2008/2009年度美國出口玉米量和乙醇工業玉米消耗量的數據（最終的數據顯示在圖1-4中）。即使在2008年8月乙醇產量增長基本停止，2008年9月至2009年8月之間乙醇生產消耗的玉米總量也將遠遠超過上一年度的消耗量。這似乎并不能支持如下的觀點：乙醇產量增長放緩造成了2008年最后幾個月里玉米價格的大幅下降。另一方面，2008/2009年度玉米出口量的下降意味著世界其他地區對美國玉米需求量的下降，這引起了玉米價格走低。這種需求減弱的原因包括：其他國家谷物產量的恢復、世界經濟增長放緩、美元走強以及將在后面章節中討論的其他因素。
這又提出了另外一個棘手的事實。玉米和其他糧食產品的價格在2008年中期確實達到了頂點，并在當年最后幾個月急劇下滑。然而，結果卻是美國農場主在2008年最后幾個月從農作物中獲取的平均價格與本年度的前幾個月的價格幾乎一樣。7 在2007/2008年度，農產品價格上漲并于年度末達到創紀錄高點；在2008/2009年度，起始價格很高然后回落，但這兩年的年平均價格幾乎一樣。這種情況對于小麥和大豆也同樣適用。農場主并不會在收獲之后立刻全部出售他們的谷物；許多人在幾個月甚至幾年的時間里分批出售。2008/2009年度支付給農場主的平均價格仍然很高的一個原因是，許多農場主在價格較高的時候通過期貨市場上的遠期合約出售了一部分2008年的農作物，盡管這些農作物還尚未被收割。
玉米、小麥、大豆和許多其他的糧食產品價格在2008年最后幾個月從最高點下滑，但是它們的價格仍然處在歷史相對較高的水平。價格仍然處于相對高點的一個原因是，乙醇產量仍然處在2008年中期的最高點附近。一般來說，在世界谷物產量創紀錄、全球經濟萎靡不振和美元強勢的情況下，糧食價格應該低得多。
巨大的期望
2005～2008年中期美國乙醇產量增長十分迅速，但是對于在世界市場上購買和銷售谷物的個人和公司來說，這并不意外。人人都知道乙醇產量可能增加，從這種意義上來說，即使在乙醇產量還沒有增加之前，谷物交易商也應該已經將他們獲知的情況反映在他們的競標價格和出讓價格中。
不同時期正在運行和計劃建設的乙醇工廠數量是公開的，因此乙醇產量的增加在人們的意料之中（見表1-2）。2007年9月乙醇產量處于高峰期，美國正在運行的工廠年產乙醇量為69億加侖。受巨大實際和預期利潤的吸引，正在建設中的額外產能難以置信地高達68億加侖。這些都是被廣泛公開的信息，也是2007年玉米價格上漲的主要因素。
表1-2 美國乙醇工廠產能 （單位：十億加侖）
2007年9月 2008年9月 2009年6月
運營產能
籌建產能
閑置產能 NA* NA*
總計
*閑置產能并沒有在2007年或2008年被統計。
資料來源：可再生能源協會網站，獲取日期為2007年9月28日、2008年9月25日和2009年7月9日。
人們有理由相信這些籌建中的工廠將被建成并且投入運行，因而很容易計算出這些工廠大概需要多少玉米。例如，早在2007年5月，美國農業部預計美國乙醇工廠在2007/2008市場年度將消耗34億蒲式耳的玉米。8 2007/2008市場年度乙醇工廠玉米實際消耗量的最終評估數字為億蒲式耳。換句話說，早在2007年5月份，玉米市場的參與者就獲得了關于乙醇玉米消耗量將要在2007/2008年度大幅上漲的消息，如果說會有意外的話，那就是乙醇實際的消耗量比先前估計的要低。
這就提出了一個重要的問題。如果“每個人都清楚”乙醇玉米消耗量將至少和它過去增長得一樣快，那為什么在2007年5月之后玉米價格還會繼續上漲呢？回顧一下，玉米價格直到2008年6月才達到頂點，其價格遠高于一年前的水平。例如，在2007年5月至2008年6月之間美國玉米出口價格上漲了79%。9如果乙醇玉米消耗量的增長完全被玉米市場上的交易者預料到，在2007年5月之后價格就不會漲得那么多，除非一些意外的因素同樣影響了玉米的供給和需求。
表1-2中的數據顯示，出人意料的情況就是乙醇工廠新增投資增速放緩。截至2008年9月，大量新建乙醇工廠竣工，但是相比前一年幾乎沒有新的工廠開工建設。在2007年9月至2008年9月之間乙醇生產能力增加了35億加侖，但是計劃籌建的乙醇產能下降了34億加侖。建成投產和計劃建設的總計產能增加了1億加侖，這遠遠不足以推動玉米價格的大幅上漲。
最后，注意到表1-2的最后一列，截至2009年6月，又有更多的乙醇工廠建設完工，因此計劃建設中的產能下降到僅有19億加侖。然而，實際的乙醇產能從2008年9月開始只出現了微幅上漲，因為相當數量的乙醇工廠被閑置。10 2008年乙醇生產的利潤下滑，這強烈地打擊了對該行業的新增投資并且導致工廠產能閑置。
所有的這些都不能反駁此前的論點，即乙醇產量增長作為主要因素直接導致玉米價格上漲并且從整體上推高了糧食價格。然而，這并不能清晰地說明其他因素也同樣在發揮作用。大規模的資金投向乙醇生產行業和乙醇產能的增長明白無誤地推高了2006年和2007年的玉米價格，而其他的因素則導致了2007年年底和2008年年初玉米價格的大部分上漲。
回到字謎游戲
在2005～2008年，生物燃料產量究竟在多大程度上引起了糧食價格的上漲？關于這個問題答案還是懸而未決。分析師們的估計五花八門，各種結果難以比較。采取專注于谷物市場的研究方法并且在確定生物燃料產量的影響效果時態度中立，一些人得出了較高的估計值；而采取考察更為廣泛的糧食價格但是在確定生物燃料的影響效果時條件苛刻，另一些人卻得出較低的估計值。經濟學家們喜歡爭論哪個模型更適于分析這個或者其他的問題，但是通常結果出現巨大差異的原因并不是模型導致的，而是因為做出的假設前提不同。
為了避免要全面地分析所有的相關研究結果去論證孰是孰非，我們只討論一個簡單的數學問題。假設一個小型的汽車經銷商在一年內要將他的銷量增加到10。該經銷商有3個銷售員。約翰這一年多賣了10輛車，簡也是如此，但弗蘭克這一年卻少賣了10輛車。那么經銷商銷量的增加在多大程度上可以歸因于約翰？如果你用約翰額外多賣的10輛車除以這個經銷商全部汽車銷量增加的10輛車，將會得出這樣的結論，即經銷商銷量的增加完全歸因于約翰。與此類似，你如果做相同的數學運算，也可以認為經銷商銷量的增加完全歸因于簡。這兩個估計結果在數學上都是正確的，但是兩個銷售員分別在該經銷商銷量增加上起到了完全作用的結論毫無益處。
當你問糧食價格上漲究竟在多大程度上取決于任何單一因素時，同樣的問題就會出現。在任何年份里一些因素推高食品價格，而另外一些因素拉低食品價格。2005～2008年年中，食品價格漲幅如此之大，因為太多的因素在同時推動價格上漲；2008年最后幾個月食品價格回落也是因為很多的因素在同時拉動價格下跌。然而，即使在2005～2008年間，也存在一些與主體走勢相反的因素。例如，2007年當一些主要國家出現的不利天氣推高了糧食的價格時，其他國家出現了良好的農作物生長條件并且收獲的農作物數量達到了歷史高點。
這里所討論的目的就是強調一個簡單的觀點，在解讀統計數據時你需要十分謹慎并要小心地提出正確的問題。在任何的爭論中，極端的黨派分子都會使用且濫用統計數據來證明他們的觀點。即使最為公正的分析師也會用統計數據來講述故事，也許他并沒有意識到他只是描述了故事全貌的一部分。在關于生物燃料及其對于糧食價格影響的爭論上，我們很容易就能找到濫用統計數據來支持某個觀點的情況，也能看到毫無私心雜念的分析師們常常忽略掉事實全貌的重要組成部分。
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展望未來
在2005～2009年間，生物燃料產量確實在糧食價格變化上起到了主要的作用。像爭論歷史時會發生有趣的事一樣，更重要的是我們需要理解生物燃料在將來會扮演怎樣的角色。2009年生物燃料產量依然只消耗了全球谷物、油籽和糖相當小的一部分。如果該份額沒有隨時間增長，生物燃料產量可能將要失去在全球糧食市場上的重要地位。然而，如果生物燃料產量在未來幾年或幾十年里繼續增長，生物燃料如何被制造出來將變得無比重要。
目前，幾乎所有的生物燃料加工原料都來自于原始谷物，這些谷物也可以用來作為人類的糧食或者牲畜的飼料。如果未來的生物燃料按照目前的趨勢發展，那么關鍵的問題就是這個世界能不能及時地擴大玉米、糖和植物油的產量，來滿足糧食和燃料同時增長的需要。新技術正計劃用其他的原始材料來制造燃料。如果這些新技術實現商業化，它們將對糧食價格產生新的影響。只是在不知道何種原始材料將被采用的情況下，這些新技術的影響是難以預計的。
如果生物燃料可以取材自目前被廢棄的原料或者原料產自目前沒有被農業開發的土地，那么生物燃料產量的增加可能不會對糧食產量和價格產生任何重要的影響。然而，很少有原料是真正的廢料，也很少有土地沒有被進行開發利用。莊稼殘留物，例如玉米收獲以后留下的玉米植株的部分廢料，將是未來生物燃料生產的原始材料的一個潛在來源，但是拿走這部分殘留物將至少對土壤肥力造成一些影響，這就需要抵消一部分損失來維持糧食的產量。
同樣，一些人認為可以利用諸如柳枝稷（一種較高的多年生草本植物）之類的農作物來生產乙醇，這種農作物不能作為人類的食物，因此不會造成糧食和能源之間的矛盾。然而，即使是柳枝稷的生產在大部分情況下也將占用其他農業用途的土地，這意味著用來種植糧食和飼料作物的土地將減少，或者牲畜牧場用地將減少。除非存在一種與之相抵消的因素，否則至少將導致農作物和牲畜產量的某些減少，這將推高糧食價格。上述論述并不是暗示所有的生物燃料生產對糧食價格的影響都是相同的，只是為了澄清即使生物燃料取材自非食品類的原始材料也依然能夠影響糧食的價格。
目前為止的討論集中在生物燃料產量對糧食價格的影響上，但是還沒有解釋我們為什么要生產生物燃料。接下來的兩章將闡述生物燃料生產和使用的兩個主要原因：能源市場和國家政策。
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概述
食品市場和能源市場長期以來交織在一起。當石油和天然氣價格上漲時，農場主們就會面臨燃料和肥料的價格上漲，因此農作物和牲畜的生產成本也會增加。在將食品送到最終消費者手中時，較高的燃料價格也會推高加工和運輸食品的成本。這些成本的增加最終都會傳導到食品價格的上漲中。
能源價格對于食品生產和運輸成本的影響并不稀奇。由于生物燃料產業的發展，新情況是石油價格現在對于農產品需求也產生了較大的影響。高昂的石油價格使得生物燃料生產利潤豐厚，這就刺激了該行業的擴張。在目前的技術水平下，生物燃料產量的提高意味著消耗了更多的谷物、糖和植物油，它們被生物燃料工廠加工成乙醇和生物柴油。結果不僅僅導致被用來生產生物柴油的農產品價格上漲，而且也從總體上推高了食品價格。
反過來，較低的能源價格降低了農場的生產成本和將食物從農田搬上餐桌的成本。較低的石油價格同樣意味著生物燃料的生產變得無利可圖，這降低了對谷物、糖和植物油的需求。就如同石油價格上漲能推高糧食價格一樣，石油價格的下降也能對糧食價格產生下行力。這帶給了我們另外一條經驗法則：食品價格傾向于與原油價格同向變動。
能源和糧食價格之間的聯系在未來若干年將變得更加密切。2005～2009年間的經驗顯示當有利可圖時生物燃料產能擴張十分迅速，當利潤消失時生物燃料產業增長將停止。石油價格并不是生物燃料制造商掙錢或者賠錢的唯一因素，從國家政策到氣候條件都是至關重要的影響因素。然而，石油價格、生物燃料產量和食品價格之間的相關性依然非常強。
一些人會把上述論點轉化為這樣一個邏輯結論并聲稱：“如果你告訴我石油價格，我就能告訴你糧食價格。”諸多因素都可以解釋為什么能源和糧食市場之間的聯系還沒有緊密到可以預知的地步，尤其是在短期內。然而事實上，從較長一段時間看，給出當前的技術條件和國家政策，石油價格最終決定了糧食價格的支撐點位。
如果相對于玉米價格，石油價格持續處于較高水平，乙醇生產利潤將變得十分豐厚并且人們將會建造更多的乙醇生產廠。這將會導致玉米消耗量的增加，玉米的價格也會持續增加直到建造和投產更多乙醇生產廠的利潤空間消失。從長期來看，玉米價格不可能高到所有的乙醇生產廠都賠錢，或者價格太低以至于乙醇生產利潤空間巨大。玉米價格上漲最終將轉化為食品價格的普遍上漲。新技術和政策的變化將改變能源和糧食價格之間的關系，但是在未來的若干年里它們之間仍然將存在較強的聯系。
2005～2009年間的經驗
2005～2009年間，原油價格的變化幅度甚至比糧食價格的變化幅度更為夸張。西德州中級原油價格（美國基準價）從2007年3月的每桶60美元漲至2008年6月和7月的每桶130美元，之后在2008年年底跌至每桶40美元并且在2009年6月反彈至每桶70美元（見圖2-1）。
如同糧食價格暴漲暴跌的故事一樣，石油價格暴漲暴跌的故事同樣復雜。事實上，近期食品價格上漲背后的兩個因素也在石油市場上扮演著重要的角色。印度和其他許多國家的經濟迅速發展導致其國內大興土木和道路上的車輛增加，引起燃料需求迅速增長，對石油價格形成了上漲的推動力。當世界金融危機在2008年最后幾個月初現端倪時，經濟增長的急劇減緩嚴重地打擊了全球的燃料需求并拉低石油價格。
圖2-1 原油價格（單位：美元/桶）
資料來源：美國能源情報署西德州中級原油月度價格，2009年9月。
匯率變化同樣影響石油價格，就如同它們對糧食價格產生影響一樣。石油價格以美元計價，在2005～2008年年中，當美元相對于大多數主要貨幣走軟時，推高了以美元計價的石油價格，但是以其他幣種計價的價格變化較小。在2008年最后幾個月美元走強則起到了相反的作用。2009年春夏，美元再次走軟導致了原油價格的反彈。石油價格走勢也同樣取決于地緣政治事件，例如石油輸出國的決策等。
2005～2009年，石油和糧食市場之間的關系在很大程度上得到了加強。反映這些關系的一項指標就是石油和玉米價格的相關性（見圖2-2）。在2007年3月至2008年6月，石油價格和玉米價格都出現了大幅上漲。石油價格上漲了一倍多，玉米價格的漲幅與之大體相當，但兩者的價格變化絕不可能步伐一致。例如，2007年7月石油價格幾乎上漲了10%，但當月的玉米價格顯著下降，部分原因在于美國大面積的玉米農田出現了有利的氣象條件。然而之后，兩者的價格迅速上漲并幾乎同時達到了歷史高點。
圖2-2 石油和玉米價格指數，以2007年3月為基期（100）
資料來源：根據美國能源情報署西德州中級原油價格和美國農業部經濟研究局美國墨西哥灣玉米價格計算，2009年9月。
達到年中的高點之后，石油價格和玉米價格同時在2008年最后幾個月里暴跌。石油價格在2008年6～12月間下跌了69%。玉米價格在同一時段下跌了45%。石油價格在2009年年初出現反彈，其間玉米價格也相當平穩。截至2009年6月，石油價格和玉米價格同樣回到了2007年中期的主流價格水平。
當然相關性并不能證明因果關系。石油價格和玉米價格在近幾年的走勢大致相同并不能證明它們互為因果。通過巧合和引用經過篩選的統計數字來講述一件事情是很容易的。此外，也可能是一些諸如世界經濟增長和匯率等因素以相同的方式影響著石油價格和糧食價格。這意味著石油價格和糧食價格共享了一組同樣的誘發因素，但是它們并不一定相互影響。
我們有理由相信石油價格和糧食價格之間的相關性并不僅僅是巧合的結果或者是由一組共同的因素導致的簡單結果。石油價格上漲推高了生產、加工和運輸糧食的成本，并刺激了生物燃料產量的增加。農產品高昂的成本和較多的非食品需求共同推高了糧食價格。
2005～2008年間，糧食生產成本有了大幅的增加。例如，美國農業生產的全部成本由2005年的2 200億美元漲至2008年的2 900億美元，漲幅為32%，增長的較大部分與能源價格有直接的聯系。1 在高收入國家，食品價格成本的絕大部分發生在農產品離開土地之后的環節。食品加工是能源密集型行業，包裝過程也經常需要使用以石油為基礎的原材料。當然在全世界的范圍內運輸食品也需要消耗大量的石油。2005～2008年中期，消費者食品價格上漲的部分原因是農場一級的小麥、牛、土豆和其他基礎農產品價格的上漲。然而，石油價格上漲也增加了將原始的農產品轉化為面包、牛肉和沙拉醬的成本以及將制成的食品擺放到雜貨店貨架上的成本。
第1章詳細地描述了2005～2008年中期生物燃料產量的迅速增長，但是并沒有解釋生物燃料產量增長為何如此迅速。石油價格上漲是一項重要原因。高昂的石油價格意味著汽油和柴油價格的上漲。當汽油和柴油價格上漲時，乙醇和生物柴油價格也同樣上漲，因為燃料經銷商和消費者在尋找石油能源的替代品。生物燃料價格上漲使得生物燃料生產獲得更多的利潤，并刺激資金投向新的工廠，而且現有產能也將全部釋放。為了在現有的技術條件下增加生物燃料產量，就需要消耗世界上更多的谷物、糖和植物油，這就減少了食品的供應量并推動糧食價格上漲。
當石油價格在2008年最后幾個月下降時，生物燃料和糧食價格也隨之下降。乙醇和生物柴油價格下降導致乙醇工廠新建投資減少，建設進程放緩，甚至導致現有的乙醇產能閑置。乙醇產量增長放緩或者直接下降導致對初級農產品需求的下降，這最終成為糧食產品價格下降的一個主要原因。
為什么故事有點復雜
石油價格、糧食生產成本、生物燃料產量和糧食價格之間存在關系千真萬確，但是這些關系也十分復雜。
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農場生產成本與糧食價格（1）
較高的能源價格對農場的生產成本有直接的影響。農場的拖拉機和收割設備通常由柴油驅動。能源價格對成本的影響包括農田灌溉、奶牛擠奶等。天然氣是生產氮肥的主要原料，化石燃料也普遍使用在其他農業化工產品的生產過程中。即使在像印度和中國這樣的國家里，農業機械化水平比北美和歐洲地區也要低得多，但合成肥料的用量水平卻相當高。2當然，有機食品的生產商故意盡量避免使用合成肥料以及其他農業化工產品，并且許多低收入國家的農民負擔不起拖拉機或者化肥。然而，世界糧食產量的絕大部分仍然嚴重地依賴化石燃料。
為了弄清楚能源價格在生產糧食的成本上起到了怎樣重要的作用，我們來分析一下美國玉米、大豆和小麥生產的平均預算（見表2-1）。在2008年，美國玉米農場主們平均每英畝需要花費43美元來購買燃料用以犁地、播種和收獲農作物，并將產品運送到市場。2008年玉米生產商們在每英畝土地上支出的化肥成本達到了創紀錄的139美元，并且化肥的制造成本極大地受到了化石燃料的影響。其他項目的成本也受到了能源價格的影響，但總體上受到的影響較小。例如，能源價格也影響了生產除草劑和殺蟲劑的成本，以及將這些化工產品播撒到農田里的成本，甚至種子的成本和維修設備的成本也受到了能源價格的影響。
大豆和小麥的生產成本在有些方面與玉米的生產成本相類似，但在許多方面也存在差別。大豆和小麥每英畝的平均成本要比玉米的低得多。在大豆的生產過程中，最大的區別就是化肥的成本顯著地低于生產玉米的成本。這很容易解釋，因為大豆具有從大氣層中固定氮的作用（生物固氮），而玉米卻沒有這種功能。因此農場主們在大豆農田里施的氮肥很少或者根本不施，但是在玉米地里卻需要施用大量的氮肥。小麥又是另外
表2-1 2008年美國農作物的生產成本 （單位：美元/英畝）
玉米 大豆 小麥
化肥
燃料
種子
其他運營成本
全部運營成本
土地和其他開銷
全部成本
產出價值
*其他運營成本包括化工產品、設備維修等，但是不包括土地成本、設備折舊或者其他的固定成本。
資料來源：美國農業部經濟研究服務，2009年10月。
一種情況，盡管小麥每英畝的生產成本大大低于玉米的生產成本，但是綜合成本卻與玉米相似。在美國，小麥主要被種植在相對貧瘠的土地里并且產量也相應低于玉米的產量。3 較低的產量就需要較少的肥料，并且每英畝的其他成本也較低。然而，在每蒲式耳或者每噸的標準下考量，在美國小麥的平均生產成本實際上要高于玉米的平均生產成本。4
燃料和化肥的支出很重要，我們也必須要了解它們的來龍去脈。對于生產玉米和小麥來說，燃料和化肥的成本占到了2008年運營成本的60%。然而，運營成本不包括土地成本、設備重置和其他間接成本。相對于整體成本來說，燃料和化肥所占據的份額就降低到35%以下。正如能源價格在決定農產品生產成本中扮演的重要角色一樣，能源價格上漲1%，農產品生產成本總額漲幅遠不到1%。1
農場生產成本與糧食價格（2）
在美國，對于大多數農場主來說，2008年生產玉米、大豆和小麥均將獲利。即使是在分配了一部分利潤來支付農場家庭成員的勞動力價值后，農作物產出的總價值也超過了其生產的全部成本。這對于能源價格和糧食價格之間的關系有著很重要的意義。假設2008年石油和天然氣價格有了略微上漲。對于任何農產品來說，這將使得農產品生產的利潤降低，并且會使農場主改變能源密集型的農作物種植方式，比如放棄玉米選擇耗能較低的農作物，如大豆。然而，只要大多數的農場主依然能夠獲得運營利潤，我們就不會有理由認為農產品的整體產量會有任何形式的大規模減少，從而導致食品價格大范圍的上漲。
事實上，相對于全部生產成本來說即使許多農場主正在賠錢，在短期內他們也不會降低產量。只要農作物銷售額超過運營成本，農場主就沒有理由讓肥沃的土地閑置。換句話說，他們可能會賠錢種地，如果選擇不耕作他們將損失得更多；因為無論如何，他們都將要支付土地以及其他各項固定開支。當生產成本增加時，可能出現的結果就是，農場的收入將承受下降的壓力并且農場土地和其他資產價格也將下降，但這并不會對整體農產品的總產量和價格造成較大影響。
2005～2008年間的經驗顯示較高的能源價格并不會總是導致農產品產量的降低。2005～2008年間，美國農場主實際上增加了他們投入農產品生產的土地數量，因為較高的農產品價格使得農業生產有更大的利潤空間，盡管燃料成本和化肥成本也較高。5 盡管化肥價格較高，2005～2007年間美國化肥使用量還是出現了小幅上漲。6 2005～2008年間美國農業產量的變化在很大程度上取決于天氣的變化，而較少地取決于農業生產具體操作的變化。
關于這一點的進一步討論我們最好適可而止。任何時候，農業生產成本的增加都會影響糧食價格，至少一些農場主會改變農作物的生產方式。雖然艾奧瓦州的大部分農田不可能被閑置，但如果生產成本漲到足夠高，位于大平原邊緣的一些土地或者其他國家的部分土地也許不會得到耕作。隨著時間的推移，當能源價格上漲時，農場主將會嘗試尋找減少使用燃料和化肥的方法，這又會導致農作物產量的下降。
2005～2008年年中，農作物價格的上漲并不能簡單地歸因于農場主將較高的生產成本進行了轉移。玉米和大豆的購買者并不關心農作物生產要花費多大的成本；他們只會支付他們必須要支付的價格。只有當較高的能源價格導致農作物有效供應量下降時，購買者才會支付更高的價格。當然，燃料價格和化肥價格在2005～2008年年中的上漲影響了農作物的種植種類和種植方式，但是這些并沒有使農作物總體產量出現大規模的下降，也不能完全解釋我們所能看到的糧食價格的上漲。
能源價格同樣影響牲畜和家禽的生產成本。牲畜飼養者使用柴油來驅動設備，使用電力來運轉風扇、擠奶設備和其他裝置，一些養牛戶們給牧場施肥。能源價格波動給飼料價格造成的任何變化，也將影響牲畜養殖戶的開支。與農產品領域的情況一樣，只有農場主和牧場主通過降低產量來回應利潤的減少時，較高的生產成本才能轉化為肉、禽和奶類產品的價格上漲。
燃料成本與將食物從田間搬上餐桌
在高收入國家，消費者花費在食品上的美元大部分支付給了農作物離開農場之后的環節，并且這些成本的諸多方面都與能源價格聯系在一起。例如在美國，農場主只獲取消費者食品支出每1美元當中的19美分，同時能源和運輸成本占據了美分，包裝占據了另外8美分。7 即使能源價格對農場一級的糧食價格沒有任何影響，當能源價格上漲時，消費者食品價格也將上漲，因為將農作物從農場運送到餐桌也需要花費成本。
一般來說，糧食消費地距離它們的生產地都很遙遠。較高的燃料價格對糧食在全國或者世界范圍內運輸的成本有顯而易見的影響。例如，美國中西部地區出售的大部分新鮮水果和蔬菜都產自加利福尼亞、佛羅里達、墨西哥或者智利。美國的谷物和油籽被運往世界各地，就像澳大利亞牛肉、巴西橙汁、哥倫比亞咖啡和西班牙橄欖油一樣。當燃料價格上漲時，運輸食品至消費者的成本也隨之增加。
運輸成本是解釋相似的農產品在不同地區間的價格有顯著差異的一個主要原因。例如，伊利諾伊中部大豆的價格比歐洲大豆的價格通常會低一些，因為沿著密西西比河向下以及橫跨大西洋的大豆運輸成本不同。能源價格和運輸成本在多大程度上能夠導致價格的差異？例如，在2005/2006市場年度，伊利諾伊中部的大豆平均每噸售價202美元，與此同時荷蘭的進口價格為261美元，兩者每噸相差59美元，這部分歸因于燃料價格上漲，伊利諾伊和荷蘭的大豆價格差距在2007/2008市場年度擴大至每噸98美元。在2008年最后幾個月石油的價格下降將兩者之間在2007/2008市場年度前8個月的價格差距縮小至每噸52美元。8 因為全球的衰退減少了世界貿易和對船運服務的需求，海運費率在2008年后半年也在下降。
對于卡車的貨運成本來說大型貨船單位英里的貨運成本相對較小。這意味著食品價格在同一個國家的不同地區之間也會有非常大的差別。例如在墨西哥，北部的錫那羅亞州在2007年的白玉米平均價格為每噸2 342比索（214美元），與此同時南部瓦哈卡州的平均價格為每噸3 332比索（305美元），兩者之間相差42%。9 在公路系統較差的許多非洲國家，在一個國家的不同地區之間將食品運送幾百英里所花費的成本比將食品送至幾千英里之外的大洋彼岸的成本還要高。
能源價格的上漲阻礙了各國和地區之間的食品貿易。如果運輸成本漲到足夠高，地區傾向于發展更為自給自足的經濟。全球許多孤立的經濟體依賴于當地的食品生產完全是因為從很遠的地方進出商品非常困難和昂貴，但這種效果的規模仍有待觀察。盡管運輸成本如此重要，它們也只是食品成本構成中相當小的一部分，至少在一些交通系統發展較好的國家情況的確如此。盡管在2007年3月至2008年6月之間石油價格漲了一倍多，但美國消費者食品價格指數在這一時期僅上漲了。10
有很多原因使人們傾向于購買當地生產的食品。有些人喜歡支持當地的農場主，覺得當地生產的食物更加新鮮且擁有很多其他的優點。而有些人偏好選擇消費“食品公里數”較少的食品，最大程度上地減少這些食品消耗的化石燃料。消費當地的食品有利于減少來自化石燃料消耗中的碳排放，但這種普遍原則并不適用于所有的情況。
例如一項新西蘭的研究表明，英國消費者如果消費產自新西蘭的羊羔肉和奶類產品，將比消費產自英國的上述產品更有利于降低碳排放，盡管需要支出將食品運遍半個地球的成本。這是有可能的，因為新西蘭的牛奶和羊肉生產是基于以年為周期的牧場循環放養，而英國的牛和羊需要添加額外的飼料，這些飼料需要通過化石燃料來生產。通過對比，單位體積和單位英里的海上集裝箱運輸成本是很小的。11
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能源價格與生物燃料產量的經濟規律
每個國家都有一套政策來刺激生物燃料的生產和消費。這些政策可能會凌駕于市場信號之上。例如，如果規則要求每加侖售出的燃料中需要包括固定比例的汽油和乙醇，那么汽油價格上漲將不會刺激乙醇消費量的增加。然而在美國，國家政策的綜合效果允許化石燃料的價格對生物燃料行業部門產生重要的影響。
國家政策和能源價格對于生物燃料行業的重要意義在美國乙醇工廠典型的經濟價值中得到了體現（見表2-2）。在2005/2006年度，乙醇價格額外得高，部分是因為石油價格開始了它的上漲過程，但是主要是因為美國的政策發生了變化。甲基叔丁基醚（MTBE）由于健康的原因被禁止作為燃料添加劑，并且乙醇作為唯一可行的替代品成為符合監管要求的添加劑，還能夠減少某種類型的空氣污染。故乙醇消費量的增長超出了國內乙醇產量，因此乙醇價格遭到哄抬。
表2-2 乙醇工廠的收入支出表 （單位：美元/加侖）
2005/2006 2006/2007 2007/2008 2008/2009
乙醇價值
酒糟價值
玉米成本
其他運營成本*
凈經營回報
*其他的運營成本包括燃料、勞動力和其他的運營成本，但是不包括工廠建設花費和其他固定成本。
資料來源：糧食與農業政策研究院，未公開發表的評估數字，2009年8月。
較高的乙醇價格和低廉的玉米價格使得乙醇生產在2005/2006年度利潤十分豐厚。美國內布拉斯加州奧馬哈市乙醇批發價格平均大約為每加侖美元，并且一個典型的乙醇工廠能夠通過銷售每加侖酒糟獲得額外的美元收益，酒糟是一種可以作為牲畜飼料的乙醇生產副產品。低廉的玉米價格意味著生產1加侖的乙醇所消耗的玉米只需花費大約美元。燃料、勞動力和其他運營成本大約總計為每加侖美元，因此算出來的每加侖凈經營回報為美元。通過裝機產能折算，建造一個新的乙醇工廠所需要花費的成本大約為每加侖2美元，因此單一年份每加侖美元的凈回報在很大程度上彌補了新建乙醇工廠的巨大投資。
乙醇價格在2006/2007年度出現下降。擴張的乙醇產能意味著有過量的乙醇來滿足乙醇作為燃料添加劑來替代甲基叔丁基醚（MTBE）的需求。玉米價格也開始上漲，這進一步縮減了乙醇生產的利潤。然而，一個典型的乙醇工廠的凈運營回報空間依然非常大。一個在2005年9月1日投產的工廠能夠在最初的兩年經營后完全收回成本并還有利潤剩余。
在2007/2008年度，乙醇產量擴張到相當高的水平，添加劑市場只能消化全部產量的一半左右。在這個國家，按10%乙醇比例混合的燃料開始進入新的市場，這些地方或者沒有法規要求使用混合燃料，或者最近的乙醇工廠也有幾百英里遠。這種局面也只有在乙醇作為燃料具有價格優勢的時候才能出現。這意味著乙醇和汽油的價格比率必須要從前兩年的主流水平上有所下降。乙醇生產商們很幸運，乙醇價格上的這種變化恰恰發生在石油和汽油價格漲到歷史高位的時候。乙醇價格在2007/2008年度微幅上漲，但較高的石油和汽油價格不僅僅使得乙醇價格沒有下降的必要，反而使得乙醇價格相對汽油價格來說更具有優勢，因此進一步刺激了乙醇消費量的增長。
然而，乙醇價格的上漲并沒有轉化為乙醇生產商利潤的上漲。在2007/2008年度，玉米價格迅猛上漲的影響力超過了乙醇價格微幅上漲的影響力，因此一家典型乙醇工廠的凈運營回報出現下降。對于接下來幾年邊際利潤可能進一步縮小的擔心打擊了對該行業的新增投資。截至2008年夏季，盡管石油價格創下歷史新高，但是由于玉米價格也處于歷史高位，因此眾多乙醇工廠只是在相當微薄的利潤下維持經營。
在2008年最后幾個月里，石油價格和汽油價格的崩盤也導致了乙醇價格急劇下降。盡管玉米價格也從當年中期的峰值大幅回落，但是2008/2009市場年度玉米的平均價格與上一個年度相比幾乎持平。結果導致了對乙醇工廠利潤空間的巨大擠壓。普通工廠僅僅能夠支付運營成本，這意味著擁有債務和其他固定開銷的工廠實際上在賠錢。一些公司甚至無法償付運營成本，因此其中的若干乙醇工廠停止運轉。
在2005/2006和2006/2007市場年度，乙醇產業巨大的利潤空間不可能并且也沒有維持下去。大量的投資導致了乙醇產量的大幅增加，并且這種局面導致了對玉米需求的增加，進而推高了玉米價格。由于在2008年最后幾個月里石油價格出現了令人始料不及的下跌，乙醇行業的利潤水平下滑到了如此嚴重的地步，不再有任何新的資金繼續跟進。從長期來看，相比其他商業機會來說，乙醇工廠的投資者應該享有平均回報率。如果乙醇工廠利潤豐厚，就會有更多的公司投建新廠，這將最終導致乙醇價格下跌和玉米價格上漲。如果一些工廠的利潤率低到無法償付運營成本的地步，乙醇產量就會下降，并且也會導致乙醇價格的上漲和玉米價格的下跌。
這條經濟學的基礎邏輯意味著，生物燃料價格和糧食價格在未來可能會緊密地聯系在一起。如同玉米價格的變化經過一段時間就能夠完全反映到其他食品價格的變化中一樣，原油價格的變化經過一段時間也可能會完全體現到玉米、糖、植物油和其他食品的價格變化中。例如，在任何給定的時間，現有的乙醇產能都是固定的，并且一旦產能形成，只要生產商能夠償付運營成本，工廠就會不停運轉。因此，隨著時間的推移，石油價格變化將完全體現到生物燃料的產量水平上。政策能夠削弱甚至切斷石油和糧食價格之間的聯系。然而，如果政策沒有在中間起作用，石油價格將最終對生物燃料產量產生強烈的影響，并且生物燃料產量也將對糧食價格產生強烈影響。
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生物燃料對能源市場的影響
能源和糧食市場之間的關系并不是單向的。當生物燃料產量增加時，將影響化石燃料的消費量。生物燃料替代了機動車輛油箱中的汽油和柴油，因此生物燃料產量增加的直接影響就是傳統化石燃料消費量的減少。就其本身而言，這對化石燃料價格構成下行壓力。然而，目前的生物燃料生產過程需要消耗大量的化石燃料來種植農作物和運行生物燃料加工廠，這可能會抵消掉節省下來的一大部分化石燃料，并且制約了生物燃料產量對于化石燃料價格的影響。不同生物燃料對于化石燃料價格的這種影響效果有所差別，也很難測量，并且依然存在爭議。
為了對這些問題的復雜性進行說明，我們來思考一下，當以玉米為原料的乙醇產量增加時，會發生什么事情？農場主為了生產更多的玉米就要使用更多的柴油來驅動設備對莊稼進行耕作和收割，并且卡車需要使用柴油將玉米運輸到乙醇工廠，之后這些乙醇也需要從加工廠運送至與汽油進行勾兌的地方。天然氣被用來生產氮肥用以生產玉米，也被用于乙醇工廠的一種燃料。乙醇通常以10%的比例混入汽油中然后賣給消費者。
全部上述過程的凈效果就是用石油制造的汽油消費量減少了，而柴油和天然氣的消費量卻增加了。嘗試評估這些改變對于燃料價格的影響是困難的。汽油價格和石油價格可能都會下降，因為汽油消費量減少的影響可能大于柴油消費量增長的影響。另一方面，柴油和天然氣的價格實際上可能會上漲。短期和長期的影響可能會不同，因為燃料生產商和消費者在相關的燃料價格變化時都會做出調整。
能源市場和糧食市場之間的聯系是雙向的。如同石油價格變化對市場上的玉米和其他糧食價格產生影響一樣，中西部地區旱情減少了玉米和乙醇的產量也對燃料市場造成影響。生物燃料產量相對于汽油和柴油的產量來說仍然顯得微不足道。例如，在2008年，美國乙醇的消費量按照體積計算只占到車用汽油消費量的7%左右，按照所含的能量計算只約占到5%。12 如果生物燃料產量在全部燃料供應中占據更大的份額，那么生物燃料產量對于汽油市場的直接影響力就可能上升，進而總體上提高對于能源市場的影響力。
“混合比例瓶頸”與可替代的乙醇混合方案
在美國，2009年銷售的大部分汽油中都按體積混合了10%的乙醇。如果乙醇產量繼續擴張，10%比例乙醇混合方案下的市場將很快飽和。在乙醇行業里，這種困境被稱做“混合比例瓶頸”，并且很多人擔心一旦遇到了這個瓶頸，這個行業的未來很不樂觀。乙醇行業請求環保局允許15%的乙醇混合比例，這樣可以避免或者至少可以拖延瓶頸問題的發生。如果15%的混合比例被允許，傳統機動車輛就能夠消費更多的乙醇。
一些美國車輛已經具備使用E-85燃料的能力，這是指燃料中按體積混合的乙醇比例高達85%，但是2009年只有很少的幾百萬輛這種車在路上行駛，并且能夠提供E-85燃料的服務站也不多。即使對于混合比例的這些限制取消，也很少有司機愿意在油箱中裝滿E-85燃料，除非這種燃料的價格相比汽油具有優勢。因為每加侖的乙醇中包含的能量比每加侖汽油要少，E-85燃料必須相比普通汽油按照較大的折扣價格銷售，這樣價值1美元的兩種燃料的行駛里程數才會相等。這意味著相對汽油來說，乙醇價格可能必須下降，從而鼓勵更廣泛地普及E-85燃料。
巴西在乙醇燃料的使用上有諸多經驗，并且巴西“彈性燃料”的車輛能夠使用100%的乙醇燃料或者使用混合了20%～25%比例乙醇的汽油。巴西的司機十分關心他們能夠從乙醇燃料中得到的實惠，根據究竟是購買純的乙醇燃料便宜還是混合燃料劃算，他們將迅速調整燃料購買策略。如果乙醇比汽油便宜，巴西的司機就在他們的“彈性燃料”車里加滿100%的乙醇。如果乙醇比汽油貴，他們就會使用混合燃料。
如果美國最終調高了使用乙醇混合燃料中乙醇的比例，使之超過了10%，那么石油、乙醇和糧食價格之間的關系只可能得到加強。在10%的混合比例下，一些消費者可能為乙醇支付了超過其能量價值的錢，也許混合燃料提供了一種優質的高辛烷值燃料，或只是因為這些消費者在這個問題上沒有選擇。如果更高比例的混合燃料得到普及，消費者可能會對乙醇和普通汽油的價格比更加敏感，這將會使乙醇價格和汽油價格更加緊密地聯系在一起。乙醇價格和汽油價格之間的聯系更加緊密意味著乙醇生產消耗的農產品價格也和石油價格聯系得更加緊密了。
展望未來
與之前的年份相比，2005～2009年間原油價格和玉米價格之間的聯系更加密切了，本章已經列出了一些原因來解釋為什么糧食和能源市場聯系緊密。與之形成對比是，更為廣泛的因素影響著糧食價格，并且另外一組不同卻互相重疊的因素也影響著能源價格。
在未來，糧食和能源價格有時候可能朝著相反的方向變動。大范圍的農作物減產會引起糧食價格上漲，即使能源價格正在下降。政府決策能夠嚴重地削弱能源與糧食市場間的聯系。例如，美國規定了最低限度的生物燃料使用量。如果原油價格很高，對乙醇的需求可能會十分強勁，足以迫使實際的消費量超過官方強制的最低水平。因此，當石油價格很高時，糧食價格和能源價格很可能出現同方向的變動。當石油價格很低時，生物燃料消費量卻不能跌至法定的最低水平之下。
如果政策不允許生物燃料消費量隨著燃料價格而變化，能源價格與糧食價格之間的一個重要的紐帶就斷裂了。2008年最后幾個月里就有這種效果存在的證據。石油價格比玉米價格下跌得更加迅猛，這部分是由于生物燃料強制用量規定不允許美國的生物燃料消費量和產量下滑到它們本應該跌至的水平，盡管這應該是對更低的石油價格的正常回應。2009年石油價格的反彈也沒有引起谷物價格的顯著上漲，因為還沒有理由增加生物燃料的產量和消費量，除非乙醇相對汽油再次表現出價格優勢。
除了國家政策以外，在將來諸多其他因素也將影響糧食和能源市場之間的關系。新技術也許能夠讓糧食生產過程消耗更少的化石燃料。科技的突破也可能將利用原始材料生產乙醇變為現實，這就不像依賴谷物、植物油和糖那樣能夠直接影響糧食價格。現實的情況可能是能源和糧食價格在未來的若干年里仍將彼此密切地聯系在一起，即使隨著時間的推移這種聯系的內涵發生了變化。至少在未來的幾年里，能源價格的大幅飆升很可能導致糧食價格的大幅上漲，就如同我們在2005～2008年間親身經歷的一樣。
概述
世界上接近40%的人口靠生產糧食維持生計，因此政府的糧食政策十分重要。1 政策影響每一件事情，從基礎農業研究到耕作的收益率，再到窮人是否能夠得到足夠的口糧生存。幾乎所有國家的糧食政策都對糧食價格造成影響。
一些國家固定了基礎糧食產品的價格。關稅提高了進口糧食的價格；補貼鼓勵增加糧食產量并降低了糧食價格；生物燃料政策意味著農作物被用來生產燃料而不是糧食，這就推高了糧食價格。糧食幫助計劃使得受益人更加有能力購買糧食。供應管理計劃付給農場主資金讓他們來閑置自己的土地，這減少了糧食產量并抬高了糧食價格。農業研究能夠提高產量并降低糧食價格，或者能夠創造出農產品新的消費需求并推高糧食價格。大多數國家都同時在用一些政策降低糧食價格，也在用另外的政策提高價格。
國家運用如此矛盾的糧食政策是出于一系列政治、社會和經濟因素的考慮。在關于糧食政策的目的應該是什么的問題上，根本沒有共識。許多國家施行著互相矛盾的計劃來完成并不一致的目標。糧食政策的一個理想的目標也許是在合理的價格水平上保證安全和充足的糧食供應。然而，在嘗試給“合理”的糧食價格下定義時，將會出現根本性的分歧。
對于農場主來說，合理的價格也許可以被定義為，這個價格足夠高可以償付生產成本并留有足夠多的利潤，可以讓農場主過上體面的生活。對于貧窮的消費者來說，合理的價格也許可以被定義為，這個價格足夠低可以保證能夠負擔得起必備的糧食并且余下的錢能夠支付基本的生活需求。通常，農場主認為市場價格太低了并且尋求政策支持來提高他們所出售的糧食的價格。消費者可能認為市場價格太高了并且尋求政策支持來降低他們需要購買的糧食的價格。
解釋或者僅列出世界上現行的全部國家糧食政策就可以寫一本書，或許還要分成若干卷。2 本章集中討論少數的政策，它們在2005～2009年間對糧食價格造成了重大的影響。與傳統的農業補貼計劃不同，這些政策在2007年以前很多都被大家忽視了。為了建立共同的規則體系來管理一系列的農業政策計劃，國際貿易談判進行了年復一年的磋商，但是這些談判根本沒有觸及到一些關鍵政策，這些政策在最近幾年對糧食價格有著深刻的影響。
當世界糧食價格在2007年開始快速上漲時，許多國家做出政策調整來試圖限制國內糧食價格上漲。一些傳統的糧食出口國采取手段限制糧食出口，將更多的糧食留在本地將增加國內糧食供應并降低國內價格。然而，這也意味著其他國家消費者的供應量下降，結果就是糧食進口國的糧食價格上漲。
與此同時，一些糧食進口國臨時性地降低了關稅并對其他政策做出調整來鼓勵進口糧食。這有助于抑止這些國家的糧食價格上漲，但也增加了世界整體對于糧食進口的需求，推高了世界市場上的糧食價格。換句話說，糧食出口國和進口國做出的政策調整都是在幫助縮小它們自己國家內部的糧食價格上漲水平，但是對于國際貿易市場來說，這些政策起到了推高價格的作用。
由于世界上存在著眾多相互矛盾的糧食政策，因此下一條經驗法則比之前的一條更加微妙也就不足為奇了—國家政策能夠推高和降低糧食價格，一些政策試圖讓國內糧食價格更加穩定，卻使其他國家的糧食價格波動更大。
一個國家的政府決策對其他國家的農業經營者和糧食消費者產生連帶影響。當歐盟和美國要求使用生物燃料時，就推高了亞洲的谷物和植物油的價格。當印度限制稻米出口時，就引起了非洲和拉丁美洲稻米價格的上漲。恰恰因為糧食政策具有穿越國界的連帶影響力，因此它們也成為了國際貿易談判中爭議的焦點和最主要的困難議題之一。
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2005～2009年間的經驗（1）
許多評論員長期以來眾口一詞地批評高收入國家的政策對其他國家的糧食價格造成了影響。幾十年來，一個經常重復的論調就是農業補貼導致的生產過剩打壓了世界其他地區的糧食價格。這使得高收入國家的農場主相對于低收入國家的同行擁有了不公平的優勢，因為低收入國家無力支付昂貴的補貼計劃。這種觀點認為人為造成的糧食價格較低的局面打擊了一些國家農村地區的發展，在這些國家中從事農業生產的人口比例很高，因此農村的發展對他們來說十分重要。在前兩屆的國際貿易談判中，有一項被列出的目標就是要限制對世界糧食價格有打壓作用的農業補貼的使用。
農業補貼依然是一個主要的議題，但是美國和歐盟的生物燃料政策成了2007年和2008年激烈爭論的焦點。批評者認為這項政策就是生物燃料產量迅速上升背后的一個重要因素，并且2007年和2008年年初糧食價格的飛速上漲也是該政策的直接后果。糧食價格的上漲被當做是世界饑餓人口數量增加的一個主要原因，引起許多國家民眾暴亂，并且給糧食進口國造成了巨大的財務負擔。廣泛的呼聲要求美國和歐盟減小或放棄它們對生物燃料生產的支持，進而緩和糧食價格的上漲。聯合國糧農組織干事雅克·迪烏夫表示：“補貼和保護性關稅政策居然有將1億噸谷物擠出人類消費市場的效果，這其中的絕大部分被用來滿足車輛的饑渴。”這種情況實在是讓人難以理解。3
這些對于高收入國家政策的兩類指責看起來有點奇怪。問題在于，高收入國家的政策到底是打壓了世界糧食價格，還是推高了世界糧食價格呢？事實上，它們兩樣都干了，盡管兩種效果的平衡點隨著時間發生了變化。低廉的世界糧食價格對依靠生產和銷售糧食為生的人來說產生了消極的影響；昂貴的世界糧食價格對必須購買大部分或者全部消費所需糧食的人來說造成了不利影響。
某些生物燃料政策已經存在幾十年了。巴西的政策鼓勵對乙醇行業的初始投資，并且這個國家長期以來要求在汽油中混合乙醇。許多年來，美國提供了一項補貼來鼓勵國內的乙醇消費并且推高了支付給乙醇生產商的價格。當石油價格從2002年每桶不到30美元漲至2008年中期峰值時的超過每桶130美元時，這些之前就存在的政策足以誘發生物燃料產量的巨大增長。
歐盟、美國和其他國家出臺的新政策對生物燃料產量增長提供了額外的刺激。歐盟為交通燃料中的生物燃料所占的份額設立了目標，歐盟內部的國家有權決定這些目標具體以什么方式實現，但是許多國家選擇了規定所有的燃料中都必須包含一定比例的生物燃料。這項政策引發的生物燃料需求的增長推高了歐洲生物燃料的價格，使得生產生物柴油和乙醇的利潤空間變大，導致歐洲生物燃料產量出現大幅上漲，歐洲生物燃料進口量也出現上升，因此歐盟的政策對其他國家的生物燃料部門也有影響。
與美國不同的是，歐盟消耗的柴油多于汽油。與這種燃料用量一致，歐洲最初強調的就是要增加生物柴油在與傳統柴油混合使用中的消費量。生物柴油能夠由多種植物油和動物脂肪制造，但是歐洲生物柴油最初的許多投資項目都使用菜籽油作為原材料，因為油菜籽是歐洲生產的主要油料作物。大豆油和橄欖油也是被用于生產生物柴油的植物油。1txt小說上傳分享
2005～2009年間的經驗（2）
用以生產生物柴油的菜籽油需求的大幅增加是推動菜籽油和其他食用油價格上漲的主要因素之一。在2004/2005至2007/2008市場年度之間，菜籽油、大豆油、葵花籽油、橄欖油和玉米油的價格均上漲了一倍多。4亞洲植物油食用消費量的增加以及其他眾多的因素也在植物油價格上漲中發揮了重要的作用，但是生物柴油對植物油的消耗無疑是一個關鍵因素。例如，在2004/2005至2007/2008市場年度之間，全球菜籽油各種用途總計的消費增量中，歐盟生物柴油的消費量占據了其中80%的份額。5
與歐盟形成對比的就是美國消耗的汽油比柴油多得多。此外，美國玉米乙醇產業有著較長的歷史，早在1985年，美國玉米消費量的5%以上都被用做乙醇工廠的加工原料。6 國家政策幫助了玉米乙醇工業的起步，并且政策在該行業的擴張中也起到了非常重要的作用。美國生物燃料政策的三個主要組成部分包括，對乙醇生產和消費進行補貼、對進口乙醇征收關稅和硬性規定乙醇消費量的最低標準。近些年的乙醇補貼力度和關稅稅率都沒有提高，事實上最重要的乙醇補貼標準在2009年1月1日還被下調了。生物燃料用量強制規定在2005年首次獲得立法機構批準，之后法定最低消費量標準得到了大幅的提升（見表3-1）。
表3-1 美國生物燃料政策
2005年 2007年 2009年
乙醇每加侖稅收抵免額（美元）
乙醇每加侖征收關稅額（美元）
生物柴油每加侖稅收抵免額（美元）
可再生燃料標準*（十億加侖） 無
* 隨著時間的推移可再生燃料標準規定了生物燃料使用量的最低水平。2007年《能源獨立和安全法案》也對于特定類型的生物燃料使用量做出了強制規定。
這三項政策都在美國乙醇產業擴張中發揮著作用。將乙醇和汽油混合銷售的經銷商可以獲得稅收抵免。這種優惠使得它們能夠向乙醇生產商支付更高的價格，這就鼓勵了乙醇生產，并且也使經銷商愿意對混合燃料的消費者收取更低的費用，這就鼓勵了乙醇消費。乙醇關稅使得巴西乙醇在美國市場上更加昂貴。有限的競爭有利于支撐起美國國內的乙醇價格。7 當石油價格在2005～2008年間上漲時，美國乙醇生產商獲得的價格也在上漲。乙醇稅收抵免和乙醇關稅意味著美國乙醇產業的利潤空間相比在沒有這些政策的情況下被放大了。
可再生燃料標準（RFS）規定了美國生物燃料使用量的最低水平。能源立法在2005年獲到通過，并首次建立了可再生燃料標準，這個標準的起始水平被證明遠遠低于乙醇使用量的實際水平。石油價格的急劇上漲和甲基叔丁基醚（MTBE）從這個國家的燃料供應中剔除都意味著乙醇的實際需求比可再生燃料標準要求的要多。因為乙醇和生物柴油消費量在2006～2008年均超過強制規定的水平，人們很容易得出這樣的結論：可再生燃料標準并不是2005～2008年間生物燃料產量和糧食價格上漲的主要原因。
美國《能源獨立與安全法案》（EISA）于2007年年底通過，確立了更加雄心勃勃的目標。2005年立法機構的可再生燃料標準確定，要把乙醇使用量水平提高至75億加侖，然而《能源獨立與安全法案》制定的2022年消費量目標是360億加侖。由于意識到了玉米乙醇產量的過度擴張能夠導致糧食價格上漲，《能源獨立與安全法案》對以玉米為原料的乙醇產量做出了上限規定，在2015年和之后的年份里符合可再生能源標準要求的最大產量為150億加侖。可再生能源標準里規定的剩余消費量將要被“高級生物燃料”來滿足，在這類燃料的生產過程中不使用玉米淀粉。書 包 網 txt小說上傳分享
2005～2009年間的經驗（3）
盡管2005～2008年間美國的生物燃料消費量超過了可再生能源標準規定的底線，對生物燃料產業來說可再生能源標準仍然提供了一種保險措施。乙醇和生物柴油生產商相當肯定，即使石油價格下跌，可再生能源標準也為未來生物燃料使用量的增長提供了基本的保障。對可再生能源標準將迅速提升的預期導致了超量乙醇和生物柴油工廠的興建，如果沒有這種預期，這些工廠就不會存在。生物燃料產能迅速擴張引起了用來制造乙醇和生物柴油的玉米和大豆油的消耗量上升，并且導致了糧食價格上漲。
2008年年底，不存在任何政策上的突然逆轉能夠解釋糧食價格的下跌。美國可再生能源標準還在，并且美國乙醇稅收抵免額度的微幅減少只有到了2009年才起作用。經過大量的辯論之后，歐盟決定支持生物燃料的發展，并采用直接規定生物燃料和其他來源的可再生能源使用量的解決方式。然而，盡管沒有立法層面或者宣布政策目標的劇烈改變，政治上和監管層面的不確定性也延緩了生物燃料產業新增投資的步伐。例如，得克薩斯州州長瑞克·派瑞（Rick Perry）在2008年試圖要求緩和生物燃料產業發展，一旦成功，將會調低可再生能源標準。到了2009年，實施2007年《能源獨立與安全法案》的細則依然在起草階段，并且在新的監管體系下如何來區別對待不同類型生物燃料的問題也沒有得到解決。
除了生物燃料政策以外，其他的一些政策也在推高2007年和2008年世界糧食價格方面發揮了重要作用。對糧食價格上漲的恐懼迫使許多國家改變貿易政策，限制糧食出口或者鼓勵糧食進口（見表3-2）。這些政策在少數國家里達到了預期的效果，國內糧食供應增加并且控制住了國內糧價上漲。但也產生了一個嚴重的負面效果，即通過減少其他糧食進口國的供應量，這些政策引發了對有限供應量的爭奪，并推高了國際市場上的糧食價格。
表3-2 2007年和2008年糧食價格上漲的政策回應
國家或地區 政策調整
印度 嚴禁小麥和非巴斯馬蒂稻米的出口；降低進口小麥面粉的關稅
中國 對谷物出口征收關稅
歐盟 停止對奶制品出口提供補貼；降低谷物進口關稅
俄羅斯 提高小麥出口關稅
印度尼西亞 對棕櫚油出口征收關稅；降低進口大豆和小麥的關稅
越南 嚴禁稻米出口
阿根廷 提高谷物和油籽的出口關稅
烏克蘭 嚴禁小麥出口
資料來源：改編自美國農業部的一份報告，羅恩·特羅斯爾（Ron Trostle），全球農產品的供應和需求：導致近期糧食大宗商品價格上漲的因素，2008年5月。
這些政策改變可能對大米市場造成了最惡劣的影響。世界大米總量中只有很小的一部分在國界線之間流通。例如在2007/2008市場年度，世界大米產量中僅有7%在國際上交易。8 在正常情況下，印度和越南是世界上出口大米最多的三個國家中的兩個（泰國是最大的出口國），因此當這兩個國家限制大米出口時，世界市場上大米的瘋狂搶購局面接踵而來。
在2007/2008市場年度期間，如果不提到大米貿易上的種種限制，世界大米價格的上漲程度根本無法解釋。其他谷物價格的上漲確實對大米價格產生了上行力，因為如果大米價格仍然維持低位，一些消費者就放棄食用小麥和玉米制成的食品，轉而消費大米。然而，簡單地回顧一下世界大米供給和需求的數據就能發現，通常這種情況不能引起價格的急劇上漲。根據美國農業部的評估，2007/2008年度世界大米產量實際上超過了大米的消費量，并且年度期末的世界大米庫存量也高于初期的水平。9 如果印度、越南和其他國家沒有限制出口，國際市場上交易的大米價格就不會漲幅如此之大。
政策決定也同樣擴大了2005～2009年間全球奶制品市場價格的波動。歐盟實施了一套復雜的奶業政策，包括限額政策規定了奶牛農場主可以經營的市場份額，扶持政策為國內市場價格提供了最低擔保，以及以出口補貼政策來消化過剩產量。由于澳大利亞出現干旱、亞洲需求的強勁增長和一系列其他因素，世界奶制品價格在2007年出現迅猛上漲。為了限制歐盟內部牛奶和其他奶制品價格的上漲，歐盟停止了奶類出口補貼政策來減少出口。這進一步減少了國際市場上的供應，并導致國際奶制品價格漲得更高。
當許多糧食產品的國際價格在2008年最后幾個月和2009年年初下跌時，許多國家至少扭轉了一些限制出口和鼓勵進口的政策。歐盟重新提供奶制品出口補貼，并提高了谷物進口關稅來回應較低的奶制品和谷物國際價格。其他國家取消了各自的谷物出口限制。正如同限制出口和降低進口門檻曾經在2007年和2008年年初推高國際市場價格一樣，重新制定的出口補貼和抬高的進口壁壘在2008年年末和2009年年初壓低了國際市場的糧食價格。
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為什么故事有點復雜
國家政策和糧食價格之間的故事甚至比目前提到的更為復雜。我們來看一下印度的例子，這個國家在2007年和2008年不僅僅限制了谷物出口，同時也提高了政府支付給農民的小麥和大米的最低收購價。支撐價格的上漲鼓勵印度農民增加2008年小麥和大米的產量。然而，這些支撐價格甚至在印度谷物供應量增加后也沒有進行調整，結果導致，即使國際市場價格下降并且印度谷物庫存量達到了近些年的最高水平，印度國內谷物價格在2008年年末仍然頑強地維持高位。10
許多國家的糧食政策都存著類似的混亂情況。大多數國家維護著一組復雜的政策體系，追求著相互矛盾的政治和經濟目標。美國同時實行著鼓勵生物燃料生產（進而提高糧食價格）和糧食生產補貼計劃來降低糧食價格的政策。
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生物能源政策如何影響糧食價格（1）
支持生物燃料的政策推高糧食價格，大多數分析師都會贊同這個簡單的陳述，但是在這種影響效果有多大的問題上人們卻很難達成任何形式的一致意見。聲稱在2005～2008年間生物燃料產量對糧食價格產生了重大影響，與聲稱生物燃料政策能產生很大的影響不完全是一回事。2005～2008年間，石油價格的大幅上漲能夠引起生物燃料產量的明顯增加，即使這期間國家生物能源政策沒有做出任何調整。廢除支持生物燃料的所有政策并不會導致所有的生物燃料停產。
在2009年的一份報告中，糧食與農業政策研究院密蘇里大學分部（FAPRI-MU）的評估結果顯示，廢除三大政策對美國乙醇產業的支持將造成未來美國乙醇產量平均下降36%。11 如果沒有了稅收減免、關稅保護和可再生能源標準，乙醇生產商得到的價格將下降，玉米乙醇工廠的新增投資將漸漸停滯，并且一些現存的工廠也將因為無力償付成本而關閉。乙醇產量的急劇減少將對市場產生重大影響。例如，乙醇生產消耗的玉米需求少了，玉米價格將下降。較低的玉米價格將降低乙醇生產商們面臨的一項主要成本，這又將允許最具效率的企業能夠繼續運行，盡管乙醇的價格也很低。
終止美國乙醇價格扶持政策將對糧食價格造成巨大的潛在影響。FAPRI-MU的評估結果顯示玉米價格將下降13%，如表3-3所示，較低的玉米價格將刺激農場主種植較少的玉米和更多的大豆及小麥，并且鼓勵更多的玉米消費并減少小麥和其他谷物的消費。生產和消費的這些改變將導致可替代農作物的價格降低。玉米和其他飼料價格下降，會進一步降低生產肉和奶的成本。牲畜產量微幅上漲的局面就會出現，并導致牛、豬、雞和牛奶的價格出現小幅下降。這些農產品價格的下降相應地就會降低消費者的食品價格。
表3-3 廢除美國乙醇扶持政策對美國農作物和牲畜價格的影響
產品 變化百分比
玉米
小麥
大豆
牛
豬
雞
牛奶
注：評估值是8年時間的平均影響，前提是假設乙醇稅收抵免、乙醇關稅和可再生能源標準都被取消。
資料來源：糧食與農業政策研究院密蘇里大學分部（FAPRI-MU）#04-09號報告，可選的美國乙醇政策取向的影響效果。
在諸如美國這樣的高收入國家，取消乙醇扶持政策對消費者食品價格變化幅度的影響相對很小。例如，FAPRI-MU的研究顯示，政策取消后美國消費者食品開支的降低程度不足1個百分點。這種情況歸因于初級農產品的成本只占消費者在雜貨店和餐館花費支出的很小一部分。在低收入國家，小麥和其他基本谷物占據了食品購買力相當大的比重，因而上述政策變動的影響就要大得多。
目前美國乙醇扶持政策組合使得乙醇和汽油市場之間的關系十分復雜。當石油和汽油價格非常高時，同在2008年中期一樣，乙醇需求強勁，因為人們都在尋找常規汽油的廉價替代品。與汽油價格較低時相比，這導致乙醇相對價格更高。乙醇稅收抵免具有雙向效果，一方面進一步推高乙醇生產商獲得的價格，另一方面降低了消費者支付的乙醇價格。因此，當石油價格處于高位時，乙醇稅收抵免能夠刺激更多的乙醇生產和消費，這也隨之引起玉米消費量的上升和糧食價格的上漲。書包 網 1 11
生物能源政策如何影響糧食價格（2）
2005～2008年間，美國乙醇生產量和消費量遠遠高于可再生能源標準（RFS）的要求。高漲的石油價格、稅收抵免政策的持續和進口關稅壁壘三者的結合足以誘發美國乙醇產量迅速增長。當石油價格在2008年最后幾個月里下降時，情況改變了。低廉的汽油價格意味著乙醇作為一種燃料失去了競爭優勢，即使稅收抵免政策仍在起作用。乙醇價格跌至許多生產商無力償付成本的地步，因此一些工廠被關閉。
在前幾年僅作為生物燃料生產商的一種保險措施存在的RFS突然間變得與生物燃料市場緊密聯系在一起。截至2008年的最后幾個月，生物燃料產量似乎看上去將同2009年的RFS捆綁在一起了，這就是說公司只會使用法律規定的乙醇和生物柴油限量，因為超過RFS的限量，使用生物燃料不再具有經濟上的誘因。生物燃料供應方必須得到足夠高的價格，才能說服他們無視汽油和柴油市場的狀況，生產規定數量的乙醇和生物柴油。這意味著此前石油和生物燃料市場之間的緊密聯系被切斷，或者至少被弱化。汽油和柴油混合廠商開始支付費用來購買不使用生物燃料的權利，這種結算在2005年能源法案構建的交易系統中進行。
政策強烈地影響著能源和糧食價格之間的關系。如果沒有生物燃料扶持政策，石油價格也將有效地為糧食價格提供底價保證。如果谷物、糖和植物油價格相對于石油價格非常低的局面維持過長，生物燃料生產商的利潤空間如此之大將吸引更多公司投建新廠。生物燃料產量將會一直擴大，直到農產品的價格被拉升，這也意味著生物燃料工廠不再能獲得不同尋常的高額利潤。
類似于美國乙醇稅收抵免的生物燃料補貼政策并不能改變這種根本的關系。然而，相對于石油價格而言，這種政策推高了生物燃料生產商獲得的價格；并且與沒有這些政策相比，導致了更高的生物燃料產量和更高的糧食價格。能源和農產品市場依然聯系在一起，但是相對于這種情況下的任何石油價格，糧食平均價格都顯得過高。石油價格的上漲最終將引起玉米、糖、植物油以及其他糧食價格的上漲，就如同沒有這種形式的補貼一樣。
然而，如果石油價格很低、玉米種植面積很小或者其他因素說明生物燃料產量已經降至RFS要求的法定水平時，能源和農產品市場的關系將發生重大轉變。石油價格的變化不再必然導致糧食價格的變化，至少不會因為生物燃料而改變糧食價格。為了達到RFS要求，公司支付給乙醇和生物柴油生產商的價格將僅僅能夠保證說服他們供應法律規定數量的生物燃料。這個價格不會變化，至少不會像依賴于石油、汽油和柴油價格時那樣有大幅的波動。因此目前的美國政策組合意味著，當石油價格較高時，糧食和燃料市場價格之間的聯系很可能非常緊密；當石油價格較低時，這種聯系可能非常微弱。
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全球范圍內的糧食政策
生物燃料政策和各個國家為了降低國內食品價格上漲程度采取的措施，在解釋2005～2009年間的糧食價格發展變化的問題上特別重要。這當然不是說，其他的國家政策在糧食市場上就沒有重要的影響。然而，其他的大部分政策，不是已經存在了多年，就是在近些年的糧食價格變化中沒有觀察到它們太多的影響。
高收入國家傾向于實行扶持國內農場主的政策，這通常都以犧牲納稅人或者消費者為代價。經濟合作與發展組織（簡稱經合組織）評估了高收入國家農場主得到扶持的價值總額，既包括絕對項目也包括從市場銷售和政府農業補貼上獲得的相對價值比例（見表3-4）。這個計算結果既復雜又相互矛盾，一些國家認為這份報告具有誤導性并且包含了不合理的估計，其他的計算方法能夠改變這個排序。例如，歐盟指出美國單個農場的補貼額度要高于歐盟。
表3-4 2006～2008年按其占農場收入的比例排序，
經合組織生產者扶持力度評估
國家或地區 百分比
韓國 61
日本 49
歐盟 27
經合組織成員平均水平 23
加拿大 18
美國 10
澳大利亞 6
新西蘭 1
注：評估值反映了國家政策對農場主的價值（包括直接的補貼和幫助國內價格高于國家市場主流水平的政策價值），除以農場從銷售和國家撥款獲得的全部收入。
即使考慮到了這些局限性，表3-4中的評估結果也能說明幾點問題。首先，國家政策決定了許多國家農業收入的一大部分。在全部經合組織成員中，國內價格保持在全球市場價格之上的國家通過政府補貼和政策提供了全部農業收入的1/4。其次，一些國家的政府扶持力度要遠遠超過其他國家。各個國家的政策明顯存在巨大差別，澳大利亞和新西蘭這樣的國家很少補貼國內農場主，而日本和一些歐盟國家的扶持政策在農場主收入上發揮了關鍵的作用。
所有這些政策對糧食價格有什么影響？貿易政策、農業補貼、糧食幫助計劃和其他糧食政策都對其有著截然不同的影響。
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貿易政策
許多國家都對進口自其他國家的糧食征收關稅。關稅在糧食出口國和進口國之間樹立起價格壁壘。當一個進口國開征關稅時，進口國的糧食價格將上漲，而出口國的糧食價格將下降。例如，當美國向產自巴西的白糖征收高額關稅時，將推高美國白糖價格，并對其他市場上的巴西白糖價格造成打壓。各個國家也會使用其他方式限制進口。由于擔心人類、植物或動物疾病的轉播，某些國家也許會拒絕進口其他國家的特定產品。這些措施往往引起進口國家的糧食價格上漲，并會降低出口國家的糧食價格。
一些國家使用過出口補貼來解決糧食過剩問題。這些補貼使得進口國的消費者相比正常情況能以更低的價格獲得糧食，并且有時這個價格甚至比出口國國內的價格還要低。對提供出口補貼國家的糧食價格而言，這些政策起到了支撐作用，但是降低了進口國的糧食價格。其他出口國在與補貼國競爭時，要么必須提供類似補貼，要么按照較低的價格出售它們的糧食。許多國家特別反對出口補貼，并且取消這項補貼已經成為了國際貿易談判的一個目標。然而，關于如何界定出口補貼的問題卻存在許多爭議。例如，究竟該如何界定以提供人道主義援助為目標的合法糧食資助項目和以處理國內過剩產量為目標的出口補貼呢？
補貼和其他扶持農業的計劃
許多高收入國家都向農場主提供政府支票。關于2008年美國農業立法和近期《歐盟共同農業政策》改革的大量爭論都集中在支付規則上，這些規則將決定在什么條件下哪些農場主能夠獲得多少款項。直接與農場產量和銷量掛鉤的補貼政策特別容易誘使農場主增加產量。例如，美國正在執行一項名為“農業貸款計劃”（market loan program）的政策，當市場價格低于觸發水平時，國家針對每磅或每蒲式耳的產量提供補貼。從2006年開始，谷物和油籽價格一直很高，因此農業貸款計劃并不向農場主支付任何費用。通常情況下，與產量綁定的補貼鼓勵擴大糧食產量并降低價格。那些無力負擔這些計劃的低收入國家的農場主指責高收入國家提供了補貼并打壓了世界糧食價格。
一些農業補貼并沒有直接與目前的產量水平掛鉤。例如，美國和歐盟實行的一些計劃向農場主提供了數十億美元的補貼，這些補貼以農場主土地上過去的產出為基礎，而與今天的產出無關。美國直接支付計劃將補貼額度與2001年以前農場上種植的農作物類別掛鉤，并與1985年以前這塊農場上獲得的產出掛鉤。歐盟的單一農場支付計劃在歐盟成員國之間的操作上存在差別，但是這些支付辦法沒有一個是與當前農場里正在生長的各種農作物掛鉤的。這些政策將大量納稅人的錢轉移支付給了農場主，但是它們也許不會對農場主選擇種植什么農作物產生很大的影響。經濟學家往往同意這樣的觀點；即沒有與目前產量掛鉤的單位補貼額度對糧食價格的影響可能會小于與目前產量掛鉤的單位補貼額度，因為后者直接捆綁了目前的生產選擇。
干旱、洪水和其他自然災害降低了農作物的產量和農業收入，并且提高了糧食價格。當發生自然災害時，許多國家都對農業經營者提供特別幫助，并且一些國家對農業保險提供補貼。例如在美國，農場主購買私人公司提供的農業保單時支付的保費能夠享受聯邦政府的補貼，當發生大面積的農業減產時，納稅人將承擔大部分的損失。這些計劃對糧食產量和價格產生了多方面的影響。一方面，它們提供了額外的補貼，這能夠鼓勵增加糧食產量；另一方面，它們也許降低了一些生產者采取恰當措施來減少農作物潛在損失的積極性。
國家可能會支持一些關鍵糧食產品的價格。除了使用貿易手段（諸如出口補貼或者關稅）外，一些國家可能會提供政府收購糧食的預定價格標準（最低收購價）。如果政府愿意在一個給定的價格購買任何數量的糧食，市場價格就很難大幅跌破這個支撐價格。如果在這個支撐價格水平上產量超過了消費量，這些累計起來的過剩產品如何處理就成為擺在政府面前的一道難題。
一些國家將供應管理和最低收購價格政策結合起來。例如，歐盟長期以來實行非常嚴格的牛奶限額計劃。政府針對各種奶制品提供保護價格，并且每個生產者只允許出售固定數量的牛奶。如果牛奶限額制定的恰當，產量過剩的情況就不會出現并且牛奶價格就可能停留在或高于保護價格。負面的效果就是農場主沒有增加產量的自由，至少需要購買其他農場主的限額才能有權利增加產量，這時其他的農場主必須愿意降低自己的產量。歐盟牛奶限額計劃預計將在若干年以后結束。其他的供應管理政策包括要求農場主閑置農田或者為此提供補償。現在這些計劃不像以前那么普遍了；從1996年開始，美國就沒有要求過農場主閑置農田，這些農場主可以從基本農業計劃（basic farm program）中得到補償。一般情況下，供應管理政策的目的是限制糧食供應量，因此會推高糧食價格。
許多國家提供優惠的農業貸款服務。銀行和信貸機構以低于商業利率的水平向農業經營者提供貸款。特別稅收條款降低了農民新增投資的凈成本。當這些項目使得農民更加容易進行有價值的投資時，他們就能夠增加農業產量并降低糧食價格。然而，在其他情況下，這些計劃也能夠將投資吸引到與增加糧食產量關系不大或無關的領域中去。
另外一種常見的政策是針對農業生產投入要素提供補貼，包括化肥、燃料或者其他。在小型農業經營者眾多的發展中國家，對政府來說，通過降低關鍵投入要素成本的方式鼓勵農業生產要比向數百萬的農民提供現金補貼容易得多。像農業信貸計劃一樣，投入要素補貼能夠增加糧食產量并降低糧食價格。但是也與信貸計劃一樣，它們有時將資源從最合理的配置中擠出，并且過量地投放某種生產要素會對環境造成傷害。
針對消費者的計劃
一些國家推行國際糧食援助計劃來提供人道主義援助，并處理掉國內糧食剩余。通常來說，這些政策往往能夠增加受援國的糧食供應并降低糧價，而且對捐贈國的糧價至少能夠產生些許的支持。影響糧食價格的關鍵取決于這個計劃是如何設計和操作的。例如，這些捐助的糧食是在捐贈國購買還是在被救助者居住的區域內購買，兩者將造成不同的效果。在前一種情況下，接受援助國家的糧食價格很可能下降；后一種情況下，其價格可能會上漲。
許多國家都有國內糧食援助計劃，這些計劃至少會降低一些低收入人群的糧食成本。在印度，這種幫助通過在貧窮社區的商店里提供打折的糧食來實現。在美國，補充營養援助計劃（SNAP），之前稱為糧食券計劃，向低收入家庭提供每月的福利，資助額度與一籃子基礎且不貴的食品花費相掛鉤。在2008財年，聯邦政府在補充營養援助計劃上的花費總計為390億美元，該計劃的花費比美國農業部實行的全部農業補貼計劃加起來的總額還要多得多。12 糧食援助計劃向低收入家庭提供了額外的資助，并且增加一些糧食產品的消費量。對其他消費者來說，這引起了糧食價格微小幅度的上漲。
為了保證食品安全，政府要求對肉類進行檢疫，對農產品進行化學藥品殘留檢測。如果哪項操作被認定可能對人類和動物的健康造成危害，就會被禁止。還有一系列其他的規則來指導食品的生產和銷售。這些政策幫助確保食品供給的安全和衛生，但是批評人士認為大量的現行政策存在漏洞并且會產生誤導。這些政策部分地增加了糧食生產者的成本并且導致糧食價格上漲。
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影響糧食部門的其他政策
一些國家擁有谷物和其他糧食的公共儲備。有時候，這些儲備限額和價格扶持計劃結合起來操作。當市場價格跌至或跌破支撐價格水平時，國家的糧食儲備也許會增加直到價格上漲，或者有一些其他處理庫存的方法。過去，美國和歐盟在政府倉庫里收儲過剩的谷物，這是價格扶持計劃的副產物。美國已經做出了政策調整以保證將來不會出現公共糧食庫存大量積壓的情況。中國是另外一個曾經擁有大量谷物庫存的國家，但是截至2007年這些庫存出現了大幅下降。政府儲備計劃的維護費用很昂貴，因此我們很容易理解為什么許多國家都選擇降低政府糧食儲備。然而，降低庫存也同樣意味著當出現無法預料的糧食減產或者需求意外飆升（如同2005～2008年間的情況一樣）時，緩解糧食價格上漲的手段被弱化了。
世界各地的政府既資助基礎農業研究，也資助應用層面的研究。這些研究的一部分開發了新的種子和生產技術，目的是為了幫助農民增加產量。當這部分研究成功時，糧食產量提高而價格卻降低了。另一部分研究開發出農產品的新用途，例如生物燃料。當這些研究成功時，導致農產品產量中用來作為糧食的供應量下降，因此糧價上漲。除了官方的研究之外，種子公司、農業化工制劑提供商、設備制造商和其他私人公司也進行了大量的農業研究。公共政策可以限制或者鼓勵各種各樣的農業研究，比如在開展有機農業生產方法的研究上應該支持私人生物技術研究還是公共研究。對于何種類型的研究采取何種政策取向，比如支持、不支持或者嚴禁，都將對糧食生產和價格產生潛在的影響。
一些環保計劃幫助農民保護和更好地利用自然資源，這對糧食生產有著正面的短期和長期影響。例如，一些政策以減少水土流失和改善灌溉用水為目的，就會增加糧食產量并降低糧價；但另一些環保政策禁止利用公園和其他生態環境脆弱的土地來生產糧食，或者通過補償的形式要求農民閑置農田。例如，美國自然資源保護區方案支付給農民十年閑置土地的補償款，用以減少水土流失、提升水質和改善野生動物棲息地環境。在2009年6月，3 400萬英畝土地被劃入自然資源保護區。與之形成對比的是，美國13個主要莊稼和牧草產區的面積之和大約為億英畝。13 這些方案能產生非常重要的環境收益，但是也減少了糧食產量，因而能夠導致糧價上漲。
歐盟和其他國家已經建立規則來保護牲畜和家禽的福利。例如食品安全政策中，動物福利規則對養殖戶的操作進行了限制，導致生產成本的提高和食品價格的上漲。無論是將土地從生產中剝離的自然保護區方案，還是食品安全規則，任何好處都會帶來現實的成本。
上述政策遠不是全部，但是它們確實能闡釋各個國家現行的廣泛的糧食政策，以及這些政策對糧食價格造成的影響。爭論的一個激烈的焦點就是如何發放農業項目補貼。許多（如果不是全部）農業計劃都在某種程度上與目前或者過去的產量水平掛鉤，用以為農業經營者提供資助。不只是直接向農業經營者提供補貼的計劃能推高國內農產品價格。此外，進口關稅、出口補貼、最低收購價和其他政策也能起到類似的作用。補貼政策的一個結果是，農場規模越大，從政府農業計劃補貼中獲得的收益就越大。經常有人提出納稅人不應該向最大的農場提供大量的補貼，并且一些國家的農業立法包含了各種各樣的限制來明確什么樣的人能夠獲得多少農業計劃補貼額。
關于糧食政策的大量爭論都聚焦在對糧價沒有多少影響的事情上。例如，許多農業補貼計劃，尤其是那些沒有掛鉤目前產量水平的計劃，嚴重影響著農業家庭和土地所有人的收入，但是很可能對糧食產量和價格的影響相對較小。在過去沒有受到多少關注的政策其實能夠對糧食價格造成更大的影響，當我們把它們與長期處于公眾爭論焦點的政策相比時，就會明白這一點。
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政策未來走向對糧食價格的影響
上面討論的所有政策都影響糧食價格。如果說2005～2009年的經驗有任何指導性，那么那些尚未顯現的政策同樣也將影響糧食價格。例如，考慮到對全球變暖的擔憂，政策措施可能會試圖減少未來溫室氣體的排放。農業生產既是一個重要的溫室氣體排放來源，又是一種重要的固碳方式。農業中使用的燃料和化肥導致了碳的排放，并且牛和大米的生產也是重要的溫室氣體來源。另外一種情況，一些農作物的生產過程能夠在土壤里鎖住更多的碳，生產某種類型的生物燃料相比使用化石燃料能夠減少凈碳排放，并且在農場種樹也能夠增加碳的吸收。
減少溫室氣體排放的立法能夠對糧食生產造成重大的影響。如果結果是燃料和化肥價格上漲，那么農業生產成本就增加了。如果種樹的激勵機制被加強，一些土地將從生產農作物和牲畜轉向林業用途。如果提供鼓勵生物燃料生產或者使用生物質發電的激勵機制，將有更少的土地提供給其他的農業用途。所有這些因素都有潛力減少糧食產量并推高糧價。抵消上述擔憂的一個潛在的好處是能夠延緩氣候變遷，這將對全球范圍的糧食生產和價格產生非常重要的影響。
未來的糧食政策仍然有待確定。一些政策取向非常本地化，例如公共基金是不是應該用來支持農夫集市和社區花園。大部分政策傾向于在全國范圍內制定，例如是不是應該在政策上支持生物燃料生產。另外一些政策在國際貿易談判中制定，例如各國之間是不是應該限制特定類別的農業補貼。本書并不打算針對這樣或那樣的問題提供一組專門的政策規定，但是其目的在于幫助讀者掌握一些必要的信息，以便于參與討論。
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