爭議地方債
由于此前國家并未放開地方債，各種“曲線發債”的行為造成了許多隱性債務。包括地方政府變相承擔的擔保債，如公共融資平臺
上海國資記者 劉昌榮
地方終于開始發債。
2011年11月16日，上海市總額為71億元的地方政府債開始發行，隨后的一周，廣東、浙江立刻跟進，分別招標發行總額69億元與67億元的固息地方債。
地方債開閘是否必要？究竟影響幾何？會不會成為中國經濟的拖累？在上海國資研究院聯合濟邦咨詢最近主辦的第三期“地方投融資平臺與城市發展沙龍”上，成為各路專家學者熱議的焦點。
地方債3.0版
與會專家指出，實際上這并不是國家第一次發行地方債了。
此前，1998 年至2005年曾有“國債轉貸”。為應對通貨膨脹，這期間通過發行國債轉貸給地方政府的資金總量達到2650 億元，其中上海所占比例很小。歷經8年運行，其弊端不斷顯現。
為此，2009 年起改為財政部代理發行。世界金融危機期間，政府實行積極的財政政策，四萬億的投資一方面來源于政府財政和社會配置，另一方面來源之一就是舉債，由國務院批準財政部代理省和自治區發行債券及其還本付息等相關事宜，其中規定了各種限制條件。3年來，財政部代理發行規模每年約為2000億元。
直到2011 年開始地方政府自行發債試點，這才是真正意義上的權責明確的地方債，擺脫了前兩種方式財政部出面發債的尷尬局面。此次，經國務院批準的上海等四市試點自行發債，總共發了行200 多億元。
利率低于國債
相關數據顯示，上海市政府發行的35億元的5年期地方政府固息債中標利率為3.30%，36億元的3年期地方政府固息債中標利率為3.10%，而發行日三年和五年期國債的估值分別為3.1504%和3.2998%。可見其利率遠低于二級市場，基本上接近國債水平，其中的三年期還低于國債利率。
市場人士表示，“上海地方政府債中標利率幾乎跟國債一樣，各家銀行競爭得非常激烈。”
上海金融與法律研究院研究員王聞認為，這樣一種現象并不正常，實際上是政府與市場之間界定并不明確所致。“地方政府發債的違約風險大于國債，但其利率卻低于國債利率。這主要是因為背后非市場化的行為扭曲了價格機制，可能有行政任務，也可能有未來的業務。”
但也有分析人士認為，上海、廣東等地經濟發達，信用風險較低，目前發行的地方債利率稍低于國債也在情理之中，“未來如果地方債推廣至中西部之后，發行利率可能會出現10—15個基點的上行”。
箭在弦上不得不發
不少與會專家認為，地方債已到了“不得不發”的境地，這主要是地方事權與財權的不對等所引起的。
“地方政府必須發債。”上海財經大學公共經濟與管理學院副教授鄧淑蓮表示，因為預算法中規定地方要收支平衡，但是地方的事權和財權相矛盾，地方政府沒有發債權勢必引起隱形債務的規模增加。
上海市財政局國庫處處長莘澍鈞認為，地方債發行的必要性主要體現在以下幾點：
首先，分稅制改革后地方政府的財權相對獨立，中央政府僅向地方政府進行部分轉移支付；財權集中向上，而事權卻逐步下放，如鐵道、公安、醫院、學校，都需要地方政府配套資金，城市化進程使得地方政府面臨巨大的建設壓力。“地方政府事實上財權和事權不匹配，建設期的集中投入都為地方政府舉債提供了依據。”
比如，上海很多地方城市化后需要政府實現七通一平，而土地出讓金收入中有很大比例已用于拆遷安置和青苗補貼等項目，區縣等各級財政支出壓力很大。此外，現階段可持續發展的政策、轉方式、調結構、支持創新和高科技企業的發展均需要財政支持，這使得地方財政更為捉襟見肘。
其次，有效解決了發行主體和債務主體錯位問題。此前發行的地方債是否為準國債，并沒有明確的說法。由于其發行的主體是財政部，資金使用是地方政府，社會上均認為是財政部擔保的，致使債券本身難以定位。“這也導致資金利用效率不高，在層層轉貸過程中有時間差，且統計較難。”
此次地方債的發行還有利于規范地方政府的融資渠道，而“國際國內發債均有一套有效的評級體系，有利于風險的有效控制”，這也能促進地方政府信用體系的建設，并推進地方政府信息公開。
未來風險會幾何
說起發行地方債的風險，與會者均認為這是不可避免的。莘澍鈞表示，目前最大的問題是信息不對稱，政府的資產和資產質量沒有官方信息公布，且對政府債務的界定也具有局限性，而企業或者融資平臺又是屬于混合經營的，外界對財政和債務的信息不明確，無法準確評級風險，無形中給地方債務帶來潛在的風險。
鄧淑蓮則認為，
發債引起公眾最擔心的是風險，現在所有的地方政府均嚴重缺錢，土地財政已將近用盡，稅收數量有限，財源枯竭，“各地政府存在超額發債的沖動，且中國政府尚沒有破產制度，一旦爆發社會問題將不得不由國家兜底，從而將發債權利收回或者通過高通脹來消化債務問題。”
美國明尼蘇達大學漢弗萊公共事務學院助理教授趙志榮表示，在美國，州和地方政府對債務是很負責的，原因并非因為官員覺悟高，而是因為這么多年已經有了很多條條的約束，如年度預算平衡、借錢的擔保、說明還款來源等。對于債務的限額各個州也有不同的規定，相對來說，州和地方都比聯邦保守，有的州甚至將借款的額度限制得很低。
隱形債務破解有望
與會專家指出，由于此前國家并未放開地方債，各種“曲線發債”的行為造成了許多隱性債務。包括地方政府變相承擔的擔保債，如公共融資平臺。同時，國有企業舉債也是政府隱性債務的一種形式，由于部分國有企業的產品價格由政府控制，需要通過舉債籌集資金，這也普遍被認為是政府的債務；事業單位舉債數量也較多，如學校、醫院等單位需要舉債建設，這部分債務也被認為是政府的債務，這種債務在一些地方都很嚴重。
上海城建投資發展有限公司副總經理尹春來表示，政府融資平臺建立的初衷就是解決政府融資的問題，實行企業化運作，但是其發揮的是政府的部分職能，完成政府的任務而不需要去開拓市場，資金來源也是財政，并不是完全意義上的公司。
根據審計署公布的數據，目前我國的地方債總額為10.7 萬億元，而 GDP 約為40 萬億元，財政收入約8.3 萬億，債務總額占GDP 的比重約26%，遠高于20%的歐洲國家一般水平。而地方政府的財政負擔同樣很重，數據顯示目前70%的民生支出是由地方政府支出的，債務規模也難以控制，“如果不解決規范發債渠道的問題，就解決不了現行的融資平臺的問題，債務規模將越來越大，更為復雜”。
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