經濟社會為什么鼓勵更多人創業是一項拙劣的公共政策

經濟社會為什么鼓勵更多人創業是一項拙劣的公共政策
Scott A. Shane
【內容提要】政策制定者們常常認為，創建更多新公司將改變經濟蕭條的地區，促進創新，創造就業。這種看法令人質疑，因為新建公司不具創新能力，創造不了多少就業機會，也生產不了多少財富。通過創業獲得經濟增長和創造就業機會不是一種數字游戲，它是要鼓勵高品質、高增長公司的形成。政策制定者應停止資助典型新公司的創建，把重點放在有增長潛力的公司上。雖然政府官員不能“挑選贏家”，他們還是能夠甄別出無力創造就業和拉動經濟增長的新建公司。通過減少對這些低能力公司的創建激勵，政策制定者們能夠改善新生企業的平均績效。

【關鍵詞】經濟增長　創業者　創業獎得主　創造就業　創建新企業

Abstract： Policy makers often think that creating more start-up companies will transform depressed economic regions， generate innovation， and create jobs. This belief is flawed because the typical start-up is not innovative， creates few jobs， and generates little wealth. Getting economic growth and jobs creation from entrepreneurs is not a numbers game. It is about encouraging the formation of high quality， high growth companies. Policy makers should stop subsidizing the formation of the typical start-up and focus on the subset of businesses with growth potential. While government officials will not be able to “pick winners”， they can identify start-ups with a low probability of generating jobs and enhancing economic growth. By eliminating incentives to create these low probability companies， policy makers can improve the average performance of new businesses.

Keywords：economic growth， entrepreneurship， entrepreneurship award winner， job creation， new firm formation.

一、引言

　　政策制定者們信奉一個危險的神話。他們認為新建公司是一個魔彈，能夠改變經濟蕭條的地區，促進創新，創造就業，并引發各種其他的經濟奇跡。知名經濟學家愛德華·拉澤爾（Edward Lazear， 2005， p. 649）甚至聲稱“創業者是當代經濟中唯一最重要的角色”。所以，只要人們開辦企業，任何企業，政策制定者們就向他們提供轉移支付、貸款、補貼、放松管制和稅收優惠。

　　例如，前美國總統喬治·W·布什在小企業周會的演講中（Bush， 2006）說：“小企業對我們的工人至關重要……這就是為什么讓小企業成為支持經濟增長政策的基石是有意義的……小企業管理局（the Small Business Administration）正努力讓人們更容易創建公司。我們知道，有時人們有一個好的想法，但是他們不知道從何著手……所以，自我上任以來，我們已經把小企業管理局給小企業貸款的數額翻了一番。”

　　再如，英國前首相戈登·布朗（Gordon Brown）在國際貨幣基金組織演講時說（Brown， 1998）：“由于我們的生產力水平比美國低40％，比法國、德國低20％，所以英國不能說是準備充足。明年，我們要與產業界一道仔細檢查，開始廢除各種有礙生產力提升、經濟繁榮和就業創造的屏障。這需要有促進創業和中小企業發展的政策。”

　　這是拙劣的公共政策。鼓勵越來越多的人創建企業不會促進經濟增長或者創造大量就業，因為一般說來，新建企業不是我們的經濟活力和就業機會的源泉。

　　這樣的立場可能讓你大吃一驚，因為它確實與很多流行觀點背道而馳。你甚至認為它根本不合邏輯。畢竟，如計算機軟件領域中的思愛普（SAP），因特網搜索領域的谷歌（Google）以及生物技術領域的基因泰克（Genentech），這樣的公司都是大獲成功的新建企業的實例。而且成功企業的列表還不止于此。易捷（EasyJet）和沃爾瑪（Wal-Mart）也是歷史不久的新建公司。這些公司一定會對經濟增長做出貢獻嗎？

二、經濟增長的神話

　　是的，他們當然做出了貢獻。但是，這些公司不是典型的新建公司。在美國，典型的新建公司是創建者以大約25000美元存款作資本，在零售或個人服務行業開張的公司（Hurst and Lusardi， 2004）。聽起來很好：它們都是家族企業（Pratt， 1999），創建者期望5年后能創造10萬美元的收入（Haynes， 2001）。以人們創辦成長型企業，既創造就業又帶來財富的觀點來衡量，大多數開辦新企業的人都算不上創業者。相反，他們建立的是工資替代型企業，更像是自我雇傭而不是創造高增長的企業。{1}

　　這并非美國獨有的現象。在全球創業者監測數據集涵蓋的34個國家中，成立于1998年到2003年間的典型新建公司需要11400美元的資本。所以，即使是在思愛普或谷歌或易捷剛成立的那個年代，他們也算不上典型的新建企業。

　　要想通過建立更多的新建公司來獲得更大的經濟增長，新建公司就需要比已有公司有更高的生產率。但是它們做不到。西提萬戈、雷恩和斯佩特茲（Hiltiwanger， Lane和Speltzer， 1999）綜合了來自美國人口普查和其他來源的數據，來考察企業生產率與企業年齡之間的關系。結果顯示，企業生產率隨著企業年齡的增加而增長。這意味著，至少在美國，新建企業對資源利用的平均水平不及已有企業。如果你認為新企業的創建可以比已有企業的擴張給經濟增長帶來更大助益，這一結果可謂出人意料。而且，你別指望典型新建企業的低下生產率會隨著企業年齡增長而得到改善，因為美國的新建企業一般5年內就破產了。

　　這種格局頗具意味，因為長期來看，經濟增長和典型新建企業建立比率之間不存在正相關關系。隨著國家的富強，新建企業建立的比率會下降。社會富強導致平均工資上漲，這就鼓勵企業所有者用機器替代曾經由手工勞動完成的工作。資本（機器設備）比勞動力更適合大規模經濟——生產成本的下降來自于較大規模的生產。結果，資本使用的增加導致公司規模擴大，并且那些有可能自己開公司的人也成為他們的雇員（Niels Noorderhaven et al.， 2004）。

　　而且，當國家變得比較富強、實際工資提高的時候，自己做生意的機會成本也會提高，因為你為別人工作可能賺取的金錢的數量也提高了。相比實際工資低的時候，提升的機會成本會使更多的人選擇為他人工作（Caree et al.， 2002）。

　　最后，隨著國家變得富裕起來，創造經濟價值的來源也會改變，先是從農業變為制造業，再從制造業變為服務業。經濟學家大衛·布勞（David Blau）解釋說，當經濟價值來源從自我雇傭比較普遍的活動，如農業，轉向自我雇傭不太普遍的活動，如制造業，自己經營生意的人口的比例也會下降（Blau， 1987）。在美國，農業在整體經濟中重要性的下降造成非股份公司的自我雇傭比例從1948年的12％下降到2003年的7.5％（Hippel， 2004）。其他經合組織國家的情況也大致相似。

　　所以，如果你想尋找有大量創業者的國家，去非洲或南美洲。如圖1所示，在這些國家，國內生產總值來自農業的比例與該國創業活動水平的相關度達到0.66，相關程度是很高的。

　　富裕國家比貧困國家富裕是因為他們過去經濟增長比較多。所以，如果我們在一個足夠長的范圍內考察新企業設立與經濟增長，從而觀察不同國家在經濟增長方面的實際區別，可以看到經濟增長一直比較快的國家（富裕國家）新企業設立的比率實際上是下降的。

　　事實上，如果我們考察中長期新企業建立與經濟增長之間的相關性，我們會看到隨著經濟增長率的上升，新企業建立率是下降的。例如，1953年到1987年在法國、西德和意大利，1962年到1987年在瑞典，實際GDP增長率與自我雇傭的比率之間的相關性為負值（Bogenhold和Staber， 1991），在19個有恰當數據的經合組織國家，1975年到1996年間顯示的相關性也是負值（Blanchflower， 2000）。

　　我們也有大量的證據證明，當政府鼓勵新企業創建的時候，他們鼓勵更多的人集中在競爭性行業開設新公司，這些行業的進入門檻比較低而失敗的比例高。這是因為，通常創業者很不擅長挑選行業，他們選擇最容易進入的而不是對新建企業而言最好的行業（Johnson， 2004）。多數創業者不是選擇新公司成功率最高的行業，而是挑選了很多新公司都失敗了的行業。在美國，各行業新建公司的比例與失敗率之間的相關性高達0.77。所以，一般說來，通過激勵人們開辦企業，我們是在激勵人們開辦普通的企業，這些企業幾年內就破產了。

　　而且，誰最有可能對這種激勵做出反應并開辦企業呢？并非最佳創業者。我們知道，失業的人比有工作的人更有可能開辦企業。為什么？因為成為創業者他們的損失較小，即經濟學家稱之為利用業余時間機會成本較低。畢竟，與有工作收入相比，如果你其他的選擇就是大白天看電視，那自己開個公司的代價是比較低的。

　　問題是，失業的人與辭職的人相比，前者辦公司的表現也不如后者，或許是因為他們另起爐灶的障礙比起繼續經營的困難要低得多。所以，旨在增加新建企業總體數量的政策過多地吸引了最差的創業者。

三、創造就業的神話

　　成立新企業不會促進經濟增長，但是，幾乎人人都認為，新企業比已有企業創造更多的就業。比如，《公司》（Inc Magazine）雜志的評論員約翰·克斯（John Case， 1995）解釋說：“在過去15年間，2000萬新增就業機會的大多數不是來自已經存在的大公司，這些大公司引領著美國以往的經濟增長。新增工作機會來自小公司、新公司或是新建的小公司，它們來自‘獨立創業的部門’。”

　　結果是，克斯先生和其他持有相同觀點的人都錯了。在新公司工作的人很少。根據埃克斯和阿明頓（Acs和Armington， 2004）的研究，公司創辦不足兩年、至少有1名雇員的公司只占美國全部就業的1％，相反，公司創辦超過10年、有1名以上雇員的公司占美國全部就業的60％。

　　但是，公司每年都會增減人員。去年不存在的公司可以創建并雇人，去年已經存在的公司也可以增加雇員或是裁掉他們。那么，新公司創造了多少就業？美國勞工統計局網上提供的數據顯示，2004年美國新增就業崗位31，472，000個（Bureau of Labor Statistics， 2008）。那一年，新開辦了580，900個至少有1名雇員的新企業，每個企業平均雇傭3.8人。這樣，2004年，新企業為美國創造2，207，420個就業崗位，或者說，創造了當年新增就業崗位總數的7％。

　　這種情況并非限于美國。戴維森和德爾瑪（Davidsson和Delmar，2000）發現，在瑞典，在觀察年份中，現有企業10年新增就業中只有1.7％由兩年及以下的公司創造，相反，74.5％的新增就業由十年及以上的公司創造。

　　衡量凈增就業機會——新增就業崗位減去失去的原有就業崗位——比衡量毛增就業機會要難得多。我們缺少這種估算。但是，估計新企業的凈增就業機會與估算毛增就業機會非常相似。戴維斯和西提萬戈（Davis和Hiltiwanger， 1992）發現，美國制造業中，公司年齡為1年的公司創造了6.4％的凈新增就業機會，這種估算適用于各行業、各地區、各種企業規模和各種企業所有權類型。

　　新企業占毛增就業機會和凈增就業機會的一小部分。事實上，要想使新企業創造的凈增就業機會達到50％，必須把所有公司年齡為9年及以下的公司都視為“新”公司。任何有孩子的人都知道，9歲的孩子已經不“新”了，已經與新生兒大大不同了。

　　于是每年建立一大堆新企業，創造當年新增就業7％的就業機會。但是，這一大堆新企業在第二年創造多少新工作機會呢？第三年怎么樣？之后幾年又怎么樣呢？一般說來，沒有答案。例如，克納普（Knaup， 2005）發現，1998年美國設立的一堆新雇主企業第一年雇用798，066人，但是在2002年只雇用670，111人（見表1），換言之，由于新企業在第二年、第三年、第四年等等關門而流失的工作崗位超過存活下來的新企業由于擴張而新增加的工作崗位數量（Kirchhoff， 1994； Persson， 2004； Wagner， 1994）。整體說來，新企業根本不是就業崗位的創造者，而是在第一年之后，成為凈就業機會的減損者。

　　同樣，這也不是美國獨有的現象。在瑞典和德國所做的研究也顯示，每一批新企業都是第一年雇用的人比以后各年份多（Kirchhoff， 1994； Persson， 2004； Wagner， 1994）。

　　創造持續的就業機會也需要數量眾多的創業者。要想讓一個企業在10年后還雇用至少1人，我們需要43個創業者進入創辦公司的程序。平均說來，新公司創辦10年之后還能保留多少就業崗位呢？就美國而言，答案是9個。簡言之，為了在10年后獲得9個工作崗位，必須有43個人試著創辦公司。這可不是你讀有關新建企業創造就業機會新聞報道時你所期望得到的輝煌結果。

　　到目前為止，我們都在談新建企業創造的就業機會，好像這些工作和已有企業提供的工作是一樣的。其實，它們是不同的，這些工作要遜色一些。瓦戈納（Wagner， 1997）證明，與已有企業提供的工作機會相比，新企業提供的工作工資低、附加福利差、工作保障性也低。

　　數據顯示，與已有企業提供的工作機會相比，新企業提供的工作更有可能是兼職的。而且，平均說來，在新企業工作的報酬不如已有公司高。雷諾茲和懷特（Reynolds和White， 1997）發現，在新企業經營的第一年，平均工資標準只相當于州平均水平的72％，4年之后，它們的平均工資仍低于州平均工資。

　　新企業的福利也不如已有企業。根據聯邦儲備委員會對小企業融資的調查分析，美國企業開辦的時間越長，越有可能為其雇員提供養老金計劃或健康保險（Bernstein， 2002）。

　　在提供健康保險的傾向上，新企業和已有企業的差異程度也相當大。在美國，在擁有健康保險的可能性上，為他人工作與為自己工作相比，對男性來說前者是后者的3倍，女性為6倍（Wellington， 2001）。此外，考夫曼（Kauffman）企業調查的初步資料顯示，2004年，只有23.3％的美國新企業為其全職雇員提供健康保險。

　　新企業的工作未來存續的可能性也不如已有企業，主要因為新企業的存活率太低。在美國，服務行業新企業創造的就業機會4年后仍然存續的可能性比該行業全部企業（新企業和已有企業）存續的可能性低10％  ～  13％；在制造業，這個數字更糟。新企業創造的就業機會4年后仍然存續的可能性比該行業全部企業（新企業和已有企業）存續的可能性低20％（Armington和Acs， 2003）。

四、政策應對

　　顯然，創建典型的新企業不是促進經濟增長和創造就業的途徑。那什么才是正途？這是顯而易見的。停止資助一般的新建企業的設立，重點扶持有增長潛力的那部分企業。通過創業獲得經濟增長和創造就業機會不是一種數字游戲，而是要鼓勵高品質、高增長的公司的建立。

　　高增長的新建公司方面的證據也與此相符。對于由創業活動帶來的就業機會和經濟增長，絕大部分貢獻來自于少數公司。這些瞪羚企業不僅僅彌補了一般新建企業在就業和財富創造方面的不足（Henrekson和Johansson， 2009），而且，由于許多瞪羚企業在他們變成主要的財富和就業創造者的時候，都是相當成熟和龐大了，它們在新建企業中是極其罕見的。大量的財富和就業機會來自極少數的新建企業。

　　這些公司很難事先辨別出來，所以很難給他們分類。但是，可以識別它們的一個尺度是它們的資金來源。根據全國風險資本聯合會的資料，1970年以來，美國的風險投資家平均每年資助820家新公司。這820家新建企業——美國每年新建企業多達200多萬家——具有巨大的經濟影響力。一份張貼在風險投資作用（Venture Impact）網站上的報告解釋說，2003年，由風險資本支持的公司雇用了1000萬人，占美國私營部門勞工人數的9.4％；創造了1.8萬億美元的銷售額，占美國商業銷售額的9.6％（Venture Impact， 2004）。而且，從1972年到2000年間，接受風險投資支持的2180家上市公司占2000年美國所有上市公司數量的20％，銷售量的11％，利潤的13％，雇用人數的6％，市值的3 / 1，金額超過2.7萬億美元（Gompers和Lerner， 2001）。

　　簡言之，擁有大量的一般新建企業是否好過擁有少量的高增長新建企業已經不是問題，后者顯然要好得多。

　　這個問題對決策者意義重大。不要天真地認為所有創業精神都是好的，并制定政策去增加一般的或典型的創業者數量，決策者需要認識到，只有少數杰出的創業者能夠創辦起帶領人們脫貧、鼓勵創新、創造就業崗位、降低失業、讓市場更具競爭性而且促進經濟增長的企業。這聽起來可能有失公正，決策者們應該停止“撒芝麻鹽”。{2}他們需要認識到，創業者所創造的結果是不一樣的。他們需要向風險投資家那樣考慮，把時間和金錢集中到超乎尋常的創業者身上，對那些普通創業者則不必杞人憂天。這就意味著要在每年大量的新建公司中，識別出比現有企業更有成效的少數杰出的新企業，向它們投資。

　　怎么做呢？首先，我們需要通過減少為鼓勵越來越多的人開辦公司而提供的轉移支付、貸款、補貼、放松管制和稅收優惠，來降低我們給予不重要的創業者創辦企業的激勵。平均而言，現有的新企業比新企業生產效率更高，如果我們放棄鼓勵大量人員開辦企業而不是為他人打工的政策，我們的經濟將會改善。

　　以美國為家庭辦公減稅為例。所有新企業有一半是以家庭為基礎的企業。所以，在自己家里辦企業的人可以扣除用自家的部分面積來辦公的費用——如果他們給別人打工就不能享受這種減讓——這就給了人們創建公司的激勵，而這些公司對促進經濟增長或者創造新的就業崗位沒什么助益。

　　另外，看看德國積極的勞動力市場政策，該政策旨在把失業人員變為創業者。德國政府每年在該項目上的開銷約為120億歐元（Baumgartner和Caliendo， 2007）。這與美國風險投資公司每年對新建企業投資的大約200億美元相差不大。但是，德國政府從這種投資中獲得了什么呢？當然不是美國風險投資者支持的那些能夠上市、增加銷售和創造就業的公司。相反，他們獲得的是創造了少量就業而且是高失敗率的盈利甚微的企業。

　　再來看看法國的情況。據網站報道（Justlanded.com， 2008）：“在法國，特別是在農村地區，個人開辦個人公司或小企業可獲得250多種不同的補助和津貼。這里面包括歐盟補貼、中央政府補助、區域發展補助、再發展補助以及來自部門和地方社區的補助。”除了雇用大量的政府官僚以外，法國政府從這250種不同的計劃中得到了什么呢？很難確切了解，因為沒有人研究過被所有這些補助和津貼支持著的公司，但是，受這些計劃支持上市的公司并不具備高知名度，沒有創造高增長、高就業保障，這表明這些計劃的回報并不可觀。

　　所以，決策者們應如何改變做法呢？他們應該重新分配項目資源支持高增長公司。例如，在美國，決策者可以把錢轉到小企業創新研究計劃中，這就要求聯邦政府機構從預算中留出一部分，用來支持小企業的具有商業可行性的研發計劃。這些受資助的企業比一般的新建企業更有可能為經濟增長和創造就業做出貢獻。

　　在法國，決策者們施行很好的政策，即50％的研發費用可以抵稅。盡管在第三年和隨后的年份抵稅比率降低到30％（InvestinFrance.org， 2008），但法國的研發費用抵稅也超過了美國時有時無的20％研發費用抵稅。研發費用抵稅為創業者從事研發提供了激勵，沒有這種激勵他們可能不會進行這些研發。這些從事研發的新公司和那些可以從這種稅收抵免中獲益的公司，比一般的新建企業更有可能為經濟增長和創造就業做出貢獻。

　　這只是我們能夠在政策方面做出改變的兩個例子。總的原則是把資源從支持一般創業努力的計劃轉向支持高潛力企業的計劃。

　　某些評論家認為我們不能只專注少數非常成功的新建企業，因為我們無從知曉哪些新建企業會變成高增長的企業。對于這些評論家，我們的回答是“大浪淘沙見真金（throw mud against the wall and see what sticks）”。
 
　　這種觀點在政治上可能有吸引力，實則幼稚可笑。它假定我們不能識別出有助于新企業存活、產生利潤、增加銷售和雇用人員的條件。我們知道應該看重哪些標準，除非風險投資者和精明企業老板都完全錯了。創建者的人力資本和他的動機，創建企業所屬產業、他們的經營理念和戰略，他們的法律形式和資本結構等等諸如此類的東西，我們有大量信息并藉此區分可能的成功者和可能的失敗者。

　　事實上，許多人知道如何挑選公司。例如下面兩個公司：

　　一家由一個高中輟學的失業者創辦的個人清潔公司，正以另一家個人清潔公司的客戶為目標客戶，其資本是創建者的1萬美元存款。

　　一家由一名有在軟件業15年從業經驗、擁有工商管理碩士和計算機科學碩士學位的前思愛普雇員創辦的互聯網公司，正從事互聯網搜索的下一代業務，其資本是創辦者和一些投資者的25萬美元。

　　你會把你的資源投給哪家企業呢？顯然，第二家企業對經濟增長和創造就業做出貢獻的機會要比第一家企業大得多，而且，一般說來，我們最好是把我們的資源投入到像這樣的企業中。

　　其實，決策者也知道如何做出選擇。盡管懷疑論者常常要求政策制定者就選擇公司予以支持并最終挑選出獲勝者的公共計劃提供實例，他們認為沒有這樣的例子，而事實證明是有的。以美國小企業投資公司的計劃為例，該計劃從眾多公司中選擇了下列公司，用納稅者的錢來資助：美國在線（American Online）、安進（Amgen Inc），蘋果電腦（Apple Computer）、卡拉威高爾夫公司（Callaway Golf Company）、康柏公司（Compaq Inc）、好市多（Costco）、克雷（Cray Research）、雙擊（Double Click.com）、迪偉嘉電器公司（Duracraft Corporation）、常青太陽能公司（Evergreen Solar Inc）、極進網絡（Extreme Networks Inc）、聯邦快遞（Federal Express）、富訊（Fusion Systems Corp）、金百利（Gymboree Corporation）、南方保健康復（HealthSouth Rehabilitation）、因特爾（Intel Corp）、詹妮克雷格（Jenny Vraig Inc）、澳拜客牛排店（Outback Steakhouse）、仁科公司（Peoplesoft Inc）、一臺廣播（Radio One）、中興五金公司（Restoration Hardware Inc）、谷底餐廳（Rock Bottom Restaurants）、史泰博（Staples）、升陽（Sun Microsystems）、維爾弗里特通訊公司（Wellfleet Communications）、有線網絡公司（Wire Networks Inc）（SBA.gov，2008）。多數風險投資者都樂于在他們的投資組合中擁有這些公司。所以，我們為什么要鼓勵和資助那些盈利甚微的企業而不是把政府資源集中在這些高潛力的公司上呢？

　　需要政治意志來修正在創業方面失敗的公共政策。有更多的選民會直接從我們當前的政策中獲益——他們通過開辦公司得到補貼和稅收優惠——而不是從集中支持高潛力公司的政策中直接獲益。從更優政策獲得更多利益的例子比比皆是，而且將來會更多，因為這些收益來自于具有更高增長能力、創造更多就業機會的公司。所以，決策者們需要做出選擇：是要追求好的政策還是好的政治？

　　*原載美國Small Business Economics， 2009， Vol. 33， pp. 141-149。

　　（譯 / 舒　萍）

【注釋】
{1}觀察家曾經試圖通過將它們稱作“機會創業者”和“被迫創業者”或劃分“自我雇傭”和“企業家”來區分這些創業類型（Henrekson，2007）。雖然我對他們試圖使學術界和決策者們改變過分關注中等或典型的企業家的目標表示同情，但我并不認為這樣的區分有什么作用。“機會創業者”和“被迫創業者”指的是創業動機。即使建立企業的動機是被迫的，人們也可以建立高增長的、能夠增加就業的和能夠產生財富的公司。此外，大多數“機會創業者”對于將企業做大并無興趣，很少有人這么做。“自我雇傭”和“企業家”的區分之所以沒有用，是因為許多創業者所建立的企業雖然并未創造就業和增加財富，卻雇傭了別人，而不僅僅是自我雇傭。無論如何，他們都沒有建立高增長公司的意圖或能力。
{2}原文是“stop spreading the peanut butter so thin”，意思是“不要使花生醬攤得太薄”。作者還考慮到歐洲人可能不習慣于用花生醬和果凍三明治，建議把“花生醬”改成“黃油”或“果醬”。但中國人具有不同的表達方式，那就是“撒芝麻鹽”。——譯注
Scott A. Shane： 美國Case Western Reserve大學管理學院

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