巴巴拉•迪克豪斯(BarbaraDickhaus)目前在柏林“世界經(jīng)濟(jì)、生態(tài)與開(kāi)發(fā)”機(jī)構(gòu)從事私有化與自由化問(wèn)題研究。克里斯蒂娜•迪茨(KristinaDietz)是“世界經(jīng)濟(jì)、生態(tài)與開(kāi)發(fā)”機(jī)構(gòu)的區(qū)域開(kāi)發(fā)規(guī)劃員和咨詢員、柏林自由大學(xué)副研究員,從事全球智力和氣候變化研究。本文載于德國(guó)羅莎•盧森堡基金會(huì)《政策文件》2007年第一期。該文揭示了歐洲公共服務(wù)私有化的后果:“私人獲益——公眾受損”。
20世紀(jì)80年代以來(lái),世界上最常用的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略之一是私有化。尤其在南半球還有東歐和經(jīng)合組織國(guó)家,私有化常常被看成是解決所有經(jīng)濟(jì)和政治問(wèn)題的靈丹妙藥。雖然私有化和自由化最初只是作為與公共服務(wù)無(wú)關(guān)的部門(mén)的改革戰(zhàn)略實(shí)施的,但近些年來(lái)出現(xiàn)了一股追求基本服務(wù)（例如自來(lái)水和電力供應(yīng)、教育和社會(huì)福利體系）私有化的強(qiáng)大運(yùn)動(dòng),國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行、經(jīng)合組織、世界貿(mào)易組織和歐盟,都是推動(dòng)私有化和自由化最重要的國(guó)際組織。民族國(guó)家政府特別是私營(yíng)工商集團(tuán)和跨國(guó)公司也在這些政策中扮演了極其重要的角色。因此,現(xiàn)在稱(chēng)為減貧戰(zhàn)略文件(PRSP)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整計(jì)劃(SAP)有條件的貸款、多邊與雙邊貿(mào)易和投資協(xié)議(GATS),以及國(guó)家的和超國(guó)家的指示,都在促進(jìn)私有化和自由化進(jìn)程。
按照新自由主義理論,這將營(yíng)造一個(gè)主要關(guān)心效益和盈利的政治環(huán)境。有效改革公共服務(wù)的明顯需要和公共資金的缺乏,導(dǎo)致了這種改革只有搞私有化才能成功的普遍看法,從而結(jié)束了對(duì)任何替代改革戰(zhàn)略的尋找。
支持新自由主義的人聲稱(chēng),私有化會(huì)提高服務(wù)效率和質(zhì)量。他們認(rèn)為,國(guó)家“為了公眾利益”調(diào)控私營(yíng)公司“能夠保證最低限度的社會(huì)公正”。在這一觀點(diǎn)看來(lái),私有化會(huì)導(dǎo)致一種國(guó)家、私營(yíng)角色和用戶(現(xiàn)在被看作“消費(fèi)者”)都能從中受益的雙贏結(jié)果。相反,批評(píng)私有化的人則認(rèn)為,私營(yíng)角色的利潤(rùn)定位性質(zhì)同再分配的必要性和公共服務(wù)通常很高的投資成本是矛盾的。因此,私營(yíng)化會(huì)加劇社會(huì)兩極分化,增加公共當(dāng)局的財(cái)政支出,并減少民主對(duì)公共服務(wù)供應(yīng)的影響。
迄今為止,對(duì)私有化影響的分析主要集中在南半球。然而,人們已經(jīng)在研究并在政治上辯論歐盟內(nèi)部不斷加強(qiáng)的私有化進(jìn)程。這一方面是由于歐盟成員國(guó)內(nèi)部不斷進(jìn)行的私有化,另一方面是由于歐盟或歐盟委員會(huì)在其歐洲和國(guó)際政策中積極促進(jìn)自由化和私有化。目前幾乎還沒(méi)有對(duì)私有化影響的系統(tǒng)研究。然而,看一看歐洲私有化進(jìn)程和它所影響的部門(mén)和國(guó)家的具體例子,有助于看到一些總的趨勢(shì)并顯現(xiàn)出以前評(píng)論中所存在的各種盲點(diǎn)。
一、公共服務(wù)與公共利益
能源和自來(lái)水、運(yùn)輸、電訊、教育和醫(yī)療,這類(lèi)公共服務(wù)是民主社會(huì)的根本基礎(chǔ)。不受限制地獲得公共服務(wù)可以保證基本權(quán)利受到保護(hù);對(duì)于那些除此之外因成本過(guò)高或排他性使用權(quán)而不能使用這些服務(wù)的用戶來(lái)說(shuō),尤其如此。這些服務(wù)的公共組織與獲得,也保證了個(gè)人無(wú)法解決的問(wèn)題能夠得到解決(例如長(zhǎng)期投資、協(xié)調(diào)問(wèn)題)。因此,公共服務(wù)的含義有幾個(gè)維度與社會(huì)公平和民主控制是相符的,即公共消費(fèi)(無(wú)排他性)、公共決策(民主控制和參與決策過(guò)程)和好處公共分配(所有的人都可以獲得和享有)。基本服務(wù)是實(shí)行私營(yíng)還是公營(yíng),這是一個(gè)社會(huì)內(nèi)部協(xié)商的結(jié)果——因而本質(zhì)上是一個(gè)政治決策。這一決策的基礎(chǔ)是由社會(huì)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益集團(tuán)決定的“公共利益”所定義的。因此,某些社會(huì)角色可能被排斥在這一過(guò)程之外。這說(shuō)明即使服務(wù)供應(yīng)是由公營(yíng)機(jī)構(gòu)生產(chǎn)并受民主控制的,也不能自動(dòng)地保證所有的人都能平等而無(wú)限制地獲得基本服務(wù)。
由于公共服務(wù)在社會(huì)中的這種地位,私有化就涉及與社會(huì)公正和公民身份、機(jī)會(huì)平等和民主參與密切有關(guān)的一些改變。因此,在分析私有化和自由化時(shí),必然涉及社會(huì)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治影響問(wèn)題。這種分析的一系列標(biāo)準(zhǔn)包括以下方面。
私有化和自由化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)
(1)對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的影響:公營(yíng)壟斷只能被私營(yíng)壟斷所取代嗎?競(jìng)爭(zhēng)的預(yù)想后果因此受到阻撓,私營(yíng)公司的權(quán)力地位得到保護(hù)和維持了嗎?
(2)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全的影響:就業(yè)安全和勞動(dòng)條件如何發(fā)展?危險(xiǎn)性是否增加了?
(3)對(duì)獲得和分配(供應(yīng)保障)的影響:價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量如何發(fā)展?
(4)社會(huì)空間影響和對(duì)社會(huì)平等(例如性別、生態(tài)和健康問(wèn)題)的影響如何?
(5)對(duì)民主控制的影響:公共控制、民主參與、透明度(責(zé)任與腐敗)在私有化和自由化過(guò)程中有什么變化?
二、作為自由化推動(dòng)力的歐盟
歐盟在許多服務(wù)業(yè)部門(mén)中提倡自由化——不僅在歐盟,而且在國(guó)際層面。90年代,歐盟提出了要求電訊業(yè)、郵電業(yè)和運(yùn)輸系統(tǒng)自由化的幾個(gè)指導(dǎo)方針。這一政策的目的是在歐盟內(nèi)部建立一個(gè)服務(wù)供應(yīng)商可以不受?chē)?guó)家法律限制地展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的單一市場(chǎng)。在這些自由化方針的作用下,許多歐盟成員國(guó)實(shí)施了作為自由化政策一部分的商業(yè)化、私有化和去管制化。
從原則上講,歐盟強(qiáng)調(diào)“公共服務(wù)的惟一重要意義及其在歐盟社會(huì)模式中作為關(guān)鍵因素的作用”,以及在鼓勵(lì)社會(huì)和地區(qū)凝聚方面的作用。公共服務(wù)由此被宣布為歐盟的所謂“普遍經(jīng)濟(jì)利益的服務(wù)支柱”,應(yīng)保證所有的公眾平等地獲得。幾十年來(lái),這些服務(wù)是由國(guó)家(在許多國(guó)家是通過(guò)地方當(dāng)局)提供的,因?yàn)榉?wù)供應(yīng)的高成本被認(rèn)為是與私營(yíng)公司追逐利潤(rùn)的興趣不一致的。公共服務(wù)供應(yīng)和自由化政策之間的反差,表明歐盟政治發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變:以前由國(guó)家調(diào)控和公共控制的公共服務(wù)供應(yīng)與自由化所推動(dòng)的放松管制而且常常是私有化的服務(wù)供應(yīng)模式是對(duì)立的。
歐盟自由化對(duì)各種服務(wù)做了區(qū)別:在希臘關(guān)于普遍利益的公共服務(wù)的法律(2003年)中,區(qū)別是在“普遍利益服務(wù)”(例如司法服務(wù)和安全服務(wù))與“普遍經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)”之間。后者指的是對(duì)整個(gè)公共生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義的服務(wù),諸如能源供應(yīng)、電訊和運(yùn)輸?shù)取W盟發(fā)布的自由化指示只針對(duì)這些服務(wù)。自由化的目的不是向公共服務(wù)供應(yīng)商授予壟斷權(quán)和例外待遇(exceptions),而是要在各種供應(yīng)商之間創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)。歐盟對(duì)所有權(quán)的態(tài)度基本是中立的:成員國(guó)或地方當(dāng)局可以決定服務(wù)是由公營(yíng)公司提供還是由私營(yíng)公司提供。
歐盟沒(méi)有對(duì)教育和社會(huì)服務(wù)部門(mén)提出強(qiáng)制性的原則,然而,改革國(guó)民教育系統(tǒng)和社會(huì)服務(wù)的綱領(lǐng)性原則正在制定之中。此外,經(jīng)合組織的政策建議實(shí)行去管制化、自由化和私有化,因而在這些部門(mén)進(jìn)行面向效率的結(jié)構(gòu)性調(diào)整中發(fā)揮了決定性的作用。歐盟的地區(qū)和多邊自由化戰(zhàn)略因而常常是一齊上陣的。歐盟委員會(huì)委員波克斯坦(Bolkestein)2004年1月提出的歐盟單一市場(chǎng)戰(zhàn)略和服務(wù)原則草案,在某些方面甚至超過(guò)了有爭(zhēng)議的多邊服務(wù)貿(mào)易協(xié)定(GATS)所規(guī)定的自由化要求。歐洲推進(jìn)自由化的舉動(dòng)因此在原則上對(duì)以前公共服務(wù)例外的規(guī)定以及目前的國(guó)家行動(dòng)范圍提出了質(zhì)疑。這一趨勢(shì)被2004年歐洲選舉的結(jié)果顯著加強(qiáng)。
三、私有化和自由化的影響
歐洲各國(guó)各部門(mén)的私有化和自由化經(jīng)歷各不相同。英國(guó)無(wú)疑在這一進(jìn)程中扮演了一個(gè)特殊角色。瑪格麗特•撒切爾以創(chuàng)造“資本所有者的民主”為目的,在80年代推行了影響深遠(yuǎn)的公共服務(wù)私有化計(jì)劃。除了英國(guó),影響深遠(yuǎn)的市場(chǎng)開(kāi)放和鐵路、公共運(yùn)輸、教育、能源和自來(lái)水供應(yīng)的自由化,主要發(fā)生在斯堪的納維亞國(guó)家。不過(guò),直到現(xiàn)在,也只有英國(guó)實(shí)施了鐵路和自來(lái)水供應(yīng)完全私有化。盡管歐盟試圖為整個(gè)歐洲的普遍經(jīng)濟(jì)利益“協(xié)調(diào)”服務(wù)供應(yīng),目前的自由化和私有化計(jì)劃范圍還存在很大的差異。這往往是各國(guó)和部門(mén)內(nèi)部特有的傳統(tǒng)以及社會(huì)和政治內(nèi)部不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)造成的。例如,當(dāng)法國(guó)對(duì)在能源部門(mén)開(kāi)放市場(chǎng)還猶猶豫豫時(shí),德國(guó)和奧地利對(duì)開(kāi)放市場(chǎng)和私人投資者參與這一部門(mén)態(tài)度積極,但是法國(guó)的自來(lái)水供應(yīng)150年以來(lái)一直是由私營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)的。這些例子說(shuō)明,對(duì)私有化和自由化的立場(chǎng)以及實(shí)行它們的策略,即使在不同國(guó)家、特定的部門(mén),金融和政治利益集團(tuán)之間也存在著分歧。因此,不僅私有化和自由化措施的范圍各不相同,形式也不一樣。其范圍從公營(yíng)企業(yè)完全私有化,比如把公營(yíng)所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺怂袡?quán)(如英國(guó)鐵路),到把公營(yíng)公司部分私有化,到把公共責(zé)任轉(zhuǎn)交給公共所有但形式上私有化的公司。此外,公私合作協(xié)議(特別是在教育方面)以及跨境租賃應(yīng)當(dāng)被看作是私有化形式。由于歐盟內(nèi)部私有化的形式大不相同,改革是在不同時(shí)期進(jìn)行的,有關(guān)公共服務(wù)私有化和自由化的影響的研究主要集中在特定的國(guó)家和部門(mén)。有一個(gè)情況十分突出,這就是與私有化和自由化有關(guān)的特定社會(huì)和政治問(wèn)題沒(méi)有得到認(rèn)真研究。贊成私有化的人所作的研究往往集中在經(jīng)濟(jì)效益、價(jià)格形成和服務(wù)質(zhì)量改善方面,而與工會(huì)和勞動(dòng)權(quán)利有關(guān)的研究,則強(qiáng)調(diào)對(duì)就業(yè)保障和勞動(dòng)條件的影響。目前研究中所考慮的其他問(wèn)題還包括市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變化、公共支出和服務(wù)質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)影響。只有個(gè)別持批評(píng)態(tài)度的研究強(qiáng)調(diào)關(guān)于民主控制和公共影響的變化。性別研究和生態(tài)影響的考慮幾乎根本不存在,因此顯示了目前所看到的各種分析的盲點(diǎn)。
不過(guò),就上面提到的社會(huì)的、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和政治的標(biāo)準(zhǔn)而言,已經(jīng)可以勾畫(huà)私有化和自由化消極影響的例子。然而,私有化/自由化和所看到的變化之間的因果關(guān)系并不總是清晰的,特別是在商業(yè)化、自由化和去管制化的進(jìn)程同時(shí)發(fā)生而且相互作用的情況下。
四、對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的影響:從國(guó)家壟斷到私人壟斷
現(xiàn)在,尤其在能源供應(yīng)、運(yùn)輸和自來(lái)水供應(yīng)這類(lèi)網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)業(yè)中,出現(xiàn)了一股向跨國(guó)跨部門(mén)的市場(chǎng)集中和雙頭賣(mài)主壟斷私人寡頭發(fā)展的趨勢(shì)。競(jìng)爭(zhēng)的目的(降低使用成本)因此常常受到質(zhì)疑。例如在英國(guó),三個(gè)最大的地方性公共汽車(chē)公司擁有整個(gè)市場(chǎng)的50%。類(lèi)似的發(fā)展在丹麥和瑞典也可以看到。德國(guó)的公用公司RWE和E.on支配了德國(guó)電力供應(yīng)的60%(一種雙頭賣(mài)主壟斷)。德國(guó)實(shí)行自由化的能源部門(mén)也出現(xiàn)了行業(yè)集中現(xiàn)象:從前,有9個(gè)公司提供電力,實(shí)行自由化才幾年,就只剩下4個(gè)公司了。在許多歐洲國(guó)家,以前國(guó)有、但現(xiàn)在已經(jīng)正式私有的公司,例如鐵路公司DB、SNCF,已經(jīng)在市場(chǎng)上占據(jù)了支配地位。引人注意的是,在運(yùn)輸、能源和自來(lái)水供應(yīng)部門(mén),國(guó)際性的和跨國(guó)的多國(guó)公用事業(yè)公司,例如Veolia/Coneex、E.on、RWE,沒(méi)過(guò)幾年便千方百計(jì)爭(zhēng)取對(duì)市場(chǎng)的控制。歐洲私有化和自由化進(jìn)程由此在“適應(yīng)世界市場(chǎng)”的原則指導(dǎo)下,按照跨國(guó)公司的利益——服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定的方針——進(jìn)行著,它們將來(lái)也要捍衛(wèi)它們?cè)诜菤W洲市場(chǎng)上的地位。
五、社會(huì)——經(jīng)濟(jì)影響:裁員與“就業(yè)不穩(wěn)定”
歐洲大多數(shù)國(guó)家的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)了大規(guī)模裁員。正如AG、BritishRail以及以前的英國(guó)自來(lái)水供應(yīng)公司所顯示的那樣,這種活動(dòng)通常發(fā)生在私有化之前。在結(jié)構(gòu)性調(diào)整過(guò)程中,這些從前的公營(yíng)公司實(shí)行了后來(lái)被私有化所強(qiáng)化的商業(yè)化政策。對(duì)于那些仍然在職的人員來(lái)說(shuō),所謂的“社會(huì)可接受的裁員”的后果是延長(zhǎng)工作時(shí)間,增多加班,減少工休時(shí)間,而且在有些情況下,例如英國(guó),甚至是減少工資(地方運(yùn)輸部門(mén))。通過(guò)發(fā)包和實(shí)際取消公務(wù)員法,就業(yè)立法的保護(hù)性命令(官方工資水平,就業(yè)保障等)被削弱了——這種情況在奧地利鐵路系統(tǒng)改革、德國(guó)和英國(guó)教育系統(tǒng)的發(fā)展中都是顯而易見(jiàn)的。這也在短期就業(yè)合同的增加和工錢(qián)低于生活工資的現(xiàn)象中變得明顯起來(lái)。最后但絕不是不重要的是,私有化和自由化對(duì)勞資關(guān)系的影響。在瑞典和英國(guó),由于服務(wù)業(yè)私有化所造成的就業(yè)政治變化,工會(huì)代表制度已經(jīng)出現(xiàn)裂縫并在政治上受到削弱。幾個(gè)研究成果都認(rèn)為英國(guó)的這種情況是放松管制和新自由主義調(diào)整的政治計(jì)劃的結(jié)果。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題,最重要的是沒(méi)有保障的就業(yè)條件和價(jià)格發(fā)展變化在改革之前和此后是相互聯(lián)系的。因此,減少價(jià)格是靠減少就業(yè)以及不穩(wěn)定的就業(yè)條件來(lái)維持的,目的是為了在市場(chǎng)上贏得更有力的競(jìng)爭(zhēng)地位。
六、對(duì)服務(wù)的獲得和保障的影響:成本開(kāi)發(fā)能作為一面成功的鏡子嗎?
自由化和部分私有化已經(jīng)導(dǎo)致一些服務(wù)部門(mén)價(jià)格的明顯降低。這在英國(guó)和德國(guó)能源部門(mén)以及斯堪的納維亞國(guó)家地方運(yùn)輸系統(tǒng)是顯而易見(jiàn)的。不過(guò),一項(xiàng)更為詳細(xì)的分析揭露了誰(shuí)從這種價(jià)格下降中獲得好處以及價(jià)格下降多長(zhǎng)時(shí)間的真相。德國(guó)的電力價(jià)格顯示,差距正在不斷拉大。雖然直到2000年工業(yè)電力價(jià)格平均下降了25%,但家庭用電只占價(jià)格減少的9%。這反映了這一產(chǎn)業(yè)的談判力量很強(qiáng)大。而且在許多情況下,價(jià)格下降不是長(zhǎng)期的,例如在德國(guó),電力價(jià)格在2001年明顯上漲,歐洲其他國(guó)家也一樣。在瑞典和丹麥的地方運(yùn)輸部門(mén)也可以看到類(lèi)似的價(jià)格趨勢(shì)。最初的價(jià)格下降部分是通過(guò)裁員和工作條件惡化做到的,它們似乎是在追求市場(chǎng)份額和“代理人”中“向下競(jìng)爭(zhēng)”的一部分。一旦市場(chǎng)份額鞏固(減少),價(jià)格曲線常常會(huì)攀升,甚至超過(guò)自由化/私有化之前的水平。
七、社會(huì)兩極化、服務(wù)的獲得與質(zhì)量障礙
由于服務(wù)供應(yīng)的商業(yè)化和私有化,低收入群體和社會(huì)弱勢(shì)群體享受公共服務(wù)的權(quán)利常常不能得到保障。在有些情況下,服務(wù)的獲得只能通過(guò)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的再調(diào)控才能重建。這方面的例子就是中斷自來(lái)水和電力供應(yīng),讓不能支付使用費(fèi)的用戶安裝“事先”付費(fèi)的水表,把用水的“決定權(quán)”交給英國(guó)的用戶手中。同樣地,在英國(guó)教育部門(mén),這種情況也變得明顯起來(lái),即移民的孩子、工人階級(jí)的孩子和分?jǐn)?shù)差的孩子被設(shè)施好、名聲好的學(xué)校拒之門(mén)外,這些學(xué)校往往是私人贊助的。私營(yíng)供應(yīng)商“挑挑揀揀”的習(xí)慣由此變得顯而易見(jiàn)了:學(xué)校爭(zhēng)奪高分生,因?yàn)樗麄円馕吨ぷ魃傩?成本密集度低些。結(jié)果是邊緣化,社會(huì)的和空間的隔閡以及兩極化。在私營(yíng)企業(yè)中也可以看到通過(guò)挑挑揀揀實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化和成本最小化的類(lèi)似戰(zhàn)略,這些企業(yè)重視地方運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)中有利可圖的線路,而無(wú)利可圖的、遙遠(yuǎn)的、不常跑的線路還是由公共部門(mén)承擔(dān)。
支持私有化的人聲稱(chēng),私營(yíng)服務(wù)供應(yīng)能改善服務(wù)質(zhì)量。英國(guó)的自來(lái)水行業(yè)私有化的例子似乎證實(shí)了這一假定,因?yàn)樗|(zhì)在私有化后明顯提高了,盡管從歐洲范圍來(lái)比較仍然很差。然而,可以這樣來(lái)解釋這種質(zhì)量的提高:在私有化之前英國(guó)政府減少投資(去投資)的行為導(dǎo)致了英國(guó)水質(zhì)在80年代結(jié)束時(shí)的迅速惡化,而且在整個(gè)歐洲是最差的。因此,在自來(lái)水行業(yè)私有化之后,基礎(chǔ)設(shè)施(管道工程)的高投資變得必不可少了,于是水質(zhì)提高了。
八、經(jīng)濟(jì)效益:私營(yíng)之手的高成本
私有化并不一定像私有化支持者所常說(shuō)的那樣能夠減輕公共財(cái)政的負(fù)擔(dān)。眾多例子清楚地表明,公共服務(wù)私有化常常會(huì)導(dǎo)致公共預(yù)算支出增加和收入長(zhǎng)期減少。在英國(guó),英國(guó)鐵路的出售是以國(guó)家長(zhǎng)期補(bǔ)助為保障的——這是為了給有希望的買(mǎi)主增加刺激。就在RailTrack(網(wǎng)絡(luò)營(yíng)運(yùn)商)于2001年破產(chǎn)之前,英國(guó)政府接受信貸擔(dān)保并給予補(bǔ)貼,而其中的10%由公司當(dāng)紅利支出了——公共基金由此被私有化了。2001年將鐵路系統(tǒng)交回國(guó)家控制,給英國(guó)政府進(jìn)一步造成了損失。在鐵路部門(mén)以及在自來(lái)水和能源部門(mén)(后者在許多反對(duì)向不盈利的部門(mén)提供補(bǔ)助的地區(qū)是盈利的部門(mén)),公共服務(wù)的私有化改組常常是與調(diào)控體制的成本密集型改組聯(lián)系在一起的。私有化的出售收入往往不能抵消長(zhǎng)期損失,以及公共稅收的收入損失。
按照“挑挑揀揀”(如前一樣)的原則,邊緣服務(wù)地區(qū)以及成本密集型基礎(chǔ)設(shè)施被放棄并置于公共控制之下:例如,在法國(guó),私營(yíng)自來(lái)水公司集中在都市地區(qū),而農(nóng)業(yè)地區(qū)的供水活動(dòng)成本很高,大多數(shù)還是由地方當(dāng)局提供的。在英國(guó),在自來(lái)水部門(mén),有的私營(yíng)供應(yīng)商胃口越來(lái)越大,他們放棄了供水系統(tǒng)的成本密集型維修,轉(zhuǎn)而從事沒(méi)有多少風(fēng)險(xiǎn)、成本不那么密集的管理活動(dòng)。
九、對(duì)民主控制的影響
公共服務(wù)私有化過(guò)程對(duì)民主控制問(wèn)題的影響在經(jīng)驗(yàn)上難以捕捉。特別是在都市層面,各種角色在政治決策過(guò)程和分配機(jī)制中的影響力正在改變的最早跡象正在變得明顯起來(lái)。這些常常是逐步私有化造成的:通過(guò)把公營(yíng)公司移交給私營(yíng)公司,公共角色的影響領(lǐng)域減少了。
隨著能源部門(mén)自由化和私有化,德國(guó)的地方當(dāng)局失去了對(duì)地方公共運(yùn)輸系統(tǒng)提供交叉補(bǔ)貼的重要基金。由于私營(yíng)公司也能通過(guò)城市多種公用公司的能源部門(mén)進(jìn)入自來(lái)水業(yè)務(wù),能源部門(mén)自由化已經(jīng)對(duì)自來(lái)水部門(mén)的私營(yíng)供應(yīng)商的投資戰(zhàn)略產(chǎn)生了間接影響。
還有一個(gè)例子顯示了地方當(dāng)局影響力的變化,這就是法國(guó)格勒諾布爾市的腐敗丑聞——這一丑聞導(dǎo)致了地方自來(lái)水供應(yīng)的重新國(guó)有化:1989年私有化是由格勒諾布爾市長(zhǎng)和一家私營(yíng)公司推動(dòng)的,后者獲得了25年專(zhuān)營(yíng)權(quán)。1994年,幾個(gè)專(zhuān)營(yíng)協(xié)議受到官方的審查,人們?cè)诟窭罩Z布爾案件中發(fā)現(xiàn),市長(zhǎng)接受了母公司對(duì)其競(jìng)選活動(dòng)的財(cái)政支持。這一案件顯示了公共角色對(duì)私營(yíng)公司控制權(quán)的潛在受損。跨國(guó)公司和地方當(dāng)局之間結(jié)構(gòu)上的不平衡(后者的技術(shù)知識(shí)和能力有限)阻礙了公共控制,限制了民主行動(dòng)的范圍。進(jìn)而言之,由于私營(yíng)角色的影響不斷增加——這也在公私合伙關(guān)系(PPP)越來(lái)越受到歡迎上表現(xiàn)出來(lái),在受私營(yíng)逐利興趣影響的社會(huì)中,政治優(yōu)先考慮被重新界定,尤其是在需要進(jìn)行政治談判的領(lǐng)域——例如教育和文化領(lǐng)域。
十、結(jié)論
關(guān)于私有化的影響的研究顯示了跨部門(mén)和跨邊界的趨勢(shì)以及某些部門(mén)特有的趨勢(shì)。特別是在私營(yíng)壟斷結(jié)構(gòu)發(fā)展中,在歐洲各國(guó)的不同部門(mén)都可以觀察到價(jià)格曲線的上揚(yáng)和戰(zhàn)略裁員現(xiàn)象。這里所顯示的趨勢(shì)說(shuō)明,歐洲的公共服務(wù)業(yè)正在發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。它觸及“公共”的各個(gè)維度(可獲得性、民主控制和獲得本身),由此實(shí)際上改變了公共服務(wù)供應(yīng)的特征。
在許多方面,那些反對(duì)私有化的人的擔(dān)心和批評(píng)得到了證實(shí):對(duì)效益和利潤(rùn)的關(guān)注導(dǎo)致了歐洲基本服務(wù)的商業(yè)化、自由化和私有化。因此,在歐盟,所有公民不再得到社會(huì)的、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的保障。由于公共服務(wù)私有化和自由化在各個(gè)層面上造成了勝利者和失敗者,取代社會(huì)凝聚的是社會(huì)差距的擴(kuò)大。當(dāng)有些用戶因?yàn)樯鐣?huì)或財(cái)政特權(quán)從教育和醫(yī)療保健私有化中獲益時(shí),其他人被排除在基礎(chǔ)服務(wù)之外。由于私營(yíng)公司和跨國(guó)公司通過(guò)非正式的隱晦的過(guò)程越來(lái)越多地獲得對(duì)政治談判的影響,政治上界定的公共控制和民主影響的潛在可能性在私有化和自由化的過(guò)程中受到了限制。而隨著從前的公共服務(wù)產(chǎn)生的利潤(rùn)在私營(yíng)供應(yīng)商腰包中積累起來(lái),公共當(dāng)局的預(yù)算壓力將越來(lái)越大。因此,公共服務(wù)的私有化的實(shí)施,導(dǎo)致了“私人獲益——公眾受損”的結(jié)果。
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