文 | 朱安東
自從英國撒切爾政府開始推行私有化政策以來，過去四分之一個世紀(jì)的時間里，發(fā)生了世界經(jīng)濟(jì)史上最大的私有化浪潮。世界銀行估計，1978年到1991年，國有企業(yè)增加值占全球國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從9%下降到了6%。但許多國家私有化后經(jīng)濟(jì)都出現(xiàn)各種各樣的嚴(yán)重問題。之后，有些國家又實(shí)施了國有化。而這次全球金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生后，國有化更是成了各國政府救市的重要手段。最近，國內(nèi)又發(fā)生了關(guān)于“國進(jìn)民退”的爭論。在這個背景下，來梳理一下相關(guān)的理論和事實(shí)恐怕也是不無益處的吧。
國企低效論在理論上站不住腳
支持私有化的是這樣一種論斷，即國有企業(yè)天生就是低效率的。由于效率低下，國有企業(yè)往往虧損嚴(yán)重，給各國政府財政帶來了很大壓力，增加了財政赤字以及由此而來的通貨膨脹的壓力，給各國宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行帶來了不利影響，從而影響了經(jīng)濟(jì)增長。
但是，這個在世界各國影響頗大的論斷在學(xué)界并未達(dá)成一致意見，至今仍然爭論不休。其爭論的焦點(diǎn)是國有企業(yè)是否天生就比私營企業(yè)或者私有化后的企業(yè)效率低。根據(jù)新制度學(xué)派的產(chǎn)權(quán)理論，由于產(chǎn)權(quán)不明晰，所有者不到位或者沒有足夠的動機(jī)或者能力去監(jiān)督經(jīng)理層，國有企業(yè)必然比私有企業(yè)效率低和利潤低。然而，產(chǎn)權(quán)不明晰并非國有企業(yè)獨(dú)有的特點(diǎn)。事實(shí)上，任何真正現(xiàn)代的大型企業(yè)，所有制結(jié)構(gòu)都不可能是“產(chǎn)權(quán)明晰”的。斯蒂格利茨認(rèn)為：“從普遍意義上來說，缺乏明晰規(guī)范的產(chǎn)權(quán)到底是不是問題的核心是值得推敲的。”
即便如此，有學(xué)者認(rèn)為國有企業(yè)的委托代理問題還是比私有企業(yè)嚴(yán)重，主要是因?yàn)槿狈Y本市場的紀(jì)律約束、軟預(yù)算約束等問題。但是，也有不少學(xué)者認(rèn)為資本市場在監(jiān)督企業(yè)管理層方面作用有限、軟預(yù)算約束問題在私有企業(yè)當(dāng)中同樣存在等。
除此之外，有一批學(xué)者從公共選擇學(xué)派的理論出發(fā)，認(rèn)定政府官員們也是“經(jīng)濟(jì)人”。他們追求的也是自身的或者是對他們施加壓力較大的那些利益集團(tuán)的利益，而非公共利益。因此，國有企業(yè)會受到許多外在的干擾而很難對市場作出正常反應(yīng)，故其效率必定低下。更為嚴(yán)重的是，施加壓力的集團(tuán)之間的利益往往是不一致的，而他們的利益本身以及他們的力量平衡等都是變化的。所有這些導(dǎo)致國有企業(yè)的目標(biāo)的多重性和多變性，這使得對其經(jīng)理層的監(jiān)督更為困難，效率必然低下。
但是，并非所有的學(xué)者都同意這些論斷。關(guān)于這些爭論，斯蒂格利茨在其《社會主義向何處去》中有比較中肯的評述。他在該書中指出，公有制企業(yè)所面臨的代理人問題與大型私人企業(yè)所面臨的代理人問題并無本質(zhì)性差異。而包括一些私有化的支持者在內(nèi)的學(xué)者也都承認(rèn)私人部門管理層的尋租行為可以達(dá)到十分嚴(yán)重的地步。
更進(jìn)一步說，所有這些主張國有企業(yè)天生效率低于私有企業(yè)的研究都基于人性自私的所謂“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。但若干影響廣泛的心理學(xué)研究表明，現(xiàn)實(shí)生活中的個人往往不是按照主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家所想象的那樣“理性”行事。人們的行為不僅不符合標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)理論的預(yù)測，而且研究表明這種不“理性”的行為是經(jīng)常的、系統(tǒng)的。近年的實(shí)驗(yàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究更進(jìn)一步表明，人并不是天生自私的。人們的偏好主要是在特定社會中內(nèi)生形成的（也就是說，人們所追求的目標(biāo)，取決于個人所處的社會環(huán)境和社會關(guān)系）。即使在美國這樣標(biāo)準(zhǔn)的資本主義國家中，人們的相當(dāng)一部分行為也不是自私的。
很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家更進(jìn)一步認(rèn)識到，要真正認(rèn)識管理者和勞動者的行為，必須超越狹隘的經(jīng)濟(jì)動機(jī)。企業(yè)要實(shí)現(xiàn)成功，前提是企業(yè)成員能夠認(rèn)同企業(yè)的目標(biāo)。西蒙指出：“雖然經(jīng)濟(jì)報酬對于確保組織目標(biāo)和管理權(quán)威的實(shí)現(xiàn)是一種重要手段，但它們的作用是有限的。如果經(jīng)濟(jì)報酬是激勵人們的唯一手段或主要手段，企業(yè)組織的表現(xiàn)將比它們的實(shí)際表現(xiàn)差得多。事實(shí)上，對組織內(nèi)部行為的觀察表明，存在著其它強(qiáng)有力的激勵機(jī)制，引導(dǎo)雇員接受組織的目標(biāo)和權(quán)威并將其作為他們自己行為的基礎(chǔ)。而這些機(jī)制中最重要的，就是組織認(rèn)同。”而在這方面，國有企業(yè)與私有企業(yè)相比即便不處于優(yōu)勢的話，至少并不處于劣勢。
實(shí)踐證明國企往往更有效率
綜上所述，國有企業(yè)低效論在理論上是缺乏說服力的。為了嘗試解決理論上的爭論，學(xué)者們還做了許多關(guān)于公有制和私有制效率比較的經(jīng)驗(yàn)研究，其中絕大部分研究關(guān)注于企業(yè)微觀層面的經(jīng)濟(jì)效率（往往用利潤指標(biāo)來衡量效率）。雖然有了大量研究成果，但并沒有形成一致的結(jié)論。嘎拉爾等人曾經(jīng)這樣評論這些研究成果：“這方面研究的最突出的特點(diǎn)，就是令人忍俊不禁的多種多樣的結(jié)果。”盡管如此，有一些研究發(fā)現(xiàn)，在一定條件下，國有企業(yè)的效率要比私人企業(yè)或私有化后的企業(yè)更高或者至少不比后者差。
為了研究世界各國國有企業(yè)的相關(guān)情況，筆者收集整理了一個包括近60個國家并跨越了近40年的數(shù)據(jù)庫。下面，我們將以該數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，對混合經(jīng)濟(jì)國家的國有企業(yè)的財務(wù)相關(guān)情況進(jìn)行分析以考查其宏觀表現(xiàn)。限于篇幅，我們只討論其營利情況。
在進(jìn)行分析之前，有必要指出，用財務(wù)指標(biāo)衡量國有企業(yè)的效率是不公平的。從世界范圍來看，雖然有些國有企業(yè)處于壟斷地位，但它們往往會受到政府的嚴(yán)格價格管制。而與此同時，國有企業(yè)往往面臨著許多不利于提高利潤的因素。一方面，各國的國有企業(yè)都或多或少地承擔(dān)著一些社會職能，比如說免費(fèi)或者低價給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)提供醫(yī)療、教育、交通等服務(wù)；另一方面，和私人企業(yè)不同，營利并非國有企業(yè)的唯一或者主要目的。除了社會職能之外，國有企業(yè)還承擔(dān)著各種非營利性的經(jīng)濟(jì)職能，比如說穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、提供就業(yè)保障、促進(jìn)科技發(fā)展以及維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全等等。此外，由于上述的因素，國有企業(yè)主要集中在采礦、交通通信、電力、天然氣以及給排水等資本密集但利潤率低的行業(yè)，這也限制了國有企業(yè)部門的利潤。誠然，并非在所有的國家和所有的時期這些產(chǎn)業(yè)的回報率都很低。比如說，石油和一些采礦業(yè)在一些特定的歷史時期的利潤率都很高。但是，平均而言，這些行業(yè)的平均回報率是比較低的，而且往往低于其他行業(yè)。
我研究了所有數(shù)據(jù)可得的國家在1978?1996年期間國有企業(yè)部門的運(yùn)營利潤占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的情況。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，所有這些國家國有企業(yè)在此期間的運(yùn)營利潤占國內(nèi)生產(chǎn)總值的加權(quán)平均為3.88%。在把這些國家分為不同的國家組之后，我們發(fā)現(xiàn)沒有一組國家的加權(quán)平均為負(fù)值。也就是說，平均而言，國有企業(yè)部門都是贏利的而不是虧損的。當(dāng)然，這并不是說所有國家的國有企業(yè)部門都是贏利的。根據(jù)國家和年份的不同情況也有較大的差異。其中最差的是圭亞那（1981?1985年期間，國有企業(yè)部門的虧損平均占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的7.36%）和多米尼加（1978?1980年期間，相應(yīng)的指標(biāo)為-3.6%）。但是，即便是在這兩個國家，國有企業(yè)部門的表現(xiàn)也不是一直這么差。圭亞那的國有企業(yè)部門在1978?1980年期間都是盈利的，而且利潤額很大，占到了國內(nèi)生產(chǎn)總值的10.87%；而多米尼加的國有企業(yè)部門在1985年之后也一直是贏利的。更進(jìn)一步，我們看到，絕大多數(shù)國家在絕大多數(shù)年份里，國有企業(yè)部門都是贏利的，其中在有些國家贏利還非常多。如，委內(nèi)瑞拉國有企業(yè)部門的贏利占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的比值在這整個時期平均達(dá)到了18.54%；在毛里坦利亞，這一指標(biāo)在1978?1985年的平均值也達(dá)到了18.5%。雖然由于沒有國有企業(yè)的總資產(chǎn)的數(shù)據(jù)，我們無從知道國有企業(yè)資本回報率的情況，但是已有的數(shù)據(jù)已經(jīng)完全可以說明，一般而言，那種認(rèn)為國有企業(yè)總是虧損的論斷是沒有事實(shí)根據(jù)的。國有企業(yè)低效論在宏觀上沒有得到相關(guān)數(shù)據(jù)的支持。
私有化導(dǎo)致了蕭條和貧困
從上一節(jié)中我們看到私有化理論基礎(chǔ)的說服力是很有限的，那么一個國家如果大面積采納了私有化政策會有什么樣的后果呢？有意思的是，我們發(fā)現(xiàn)，正是在私有化浩浩蕩蕩的時代，世界經(jīng)濟(jì)狀況卻每況愈下。世界實(shí)際GDP的年平均增長率從1951?1980年的4.5%，下降到了1981?1998年的2.9%，人均GDP年平均增長率從2.6%下降到了1.3%。1981?2000年期間，有資料的118個國家中的32個國家人民平均生活水平絕對下降，只有13個國家經(jīng)濟(jì)增長表現(xiàn)不差于1960?1980年。與此同時，在此期間各國內(nèi)部貧富分化不斷加劇也是一個公認(rèn)的事實(shí)。
在這方面最為典型的恐怕要算前蘇聯(lián)和東歐各國了，在進(jìn)行了迅速的和大規(guī)模的私有化以后，各項(xiàng)社會和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)全面崩潰。在大蕭條時期，各主要資本主義國家產(chǎn)出連續(xù)下降的年份平均為三年，而在大規(guī)模私有化時代，中東歐各國和波羅的海沿岸各國產(chǎn)出連續(xù)下降平均達(dá)到三年零十個月，前蘇聯(lián)各國產(chǎn)出連續(xù)下降平均更達(dá)到六年半之久。在大蕭條時期，各主要資本主義國家產(chǎn)出累計下降的平均幅度為15%，而在大規(guī)模私有化時代，中東歐各國和波羅的海沿岸各國產(chǎn)出累計下降的幅度平均達(dá)到了22.6%，前蘇聯(lián)各國產(chǎn)出平均累計下降了一半之多。直至2007年，在所謂“轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)”中，仍然有包括烏克蘭、格魯吉亞等在內(nèi)的5個國家的實(shí)際GDP尚未達(dá)到各自1990年的水平。俄羅斯也是直到這一年經(jīng)濟(jì)總量才首次超過1990年的水平，達(dá)到了后者的105.8%。它能取得這個成績，恐怕與普京上臺后的國有化政策也不無關(guān)系。
在蘇東國家中，收入和財富分配的不平等也隨著私有化上升到了空前的水平。在私有化以后，大部分國家財產(chǎn)落入少數(shù)政治和經(jīng)濟(jì)寡頭手中，數(shù)以億計的人民淪為赤貧。在轉(zhuǎn)型以前，原社會主義國家在收入分配方面比世界上大多數(shù)國家更為平等，基尼系數(shù)通常小于0.3。在轉(zhuǎn)型以后，有超過半數(shù)的國家基尼系數(shù)超過了0.4，加入了世界上最不平等國家的行列。
由于經(jīng)濟(jì)停滯、貧富分化、失業(yè)以及生活成本的上升，許多人陷入了貧困之中。這又嚴(yán)重影響了人們的身心健康和人口的發(fā)展。有數(shù)據(jù)的21個蘇東國家中，至少有6個國家出現(xiàn)了男性人均預(yù)期壽命減少的情況，其中又以俄羅斯最為嚴(yán)重，從1989年的64.2歲下降到了2005年的58.9歲（下降了5.3歲），其次為白俄羅斯和烏克蘭，分別下降了3.9歲和3.8歲。這在人類現(xiàn)代史上，大概只有兩次世界大戰(zhàn)可以和它相提并論了。不僅如此，東歐國家在此期間的人口災(zāi)難還表現(xiàn)在其人口總數(shù)的變化上，在有數(shù)據(jù)的24個國家當(dāng)中，有16個出現(xiàn)了人口減少的情況，其中以烏克蘭和俄羅斯最為嚴(yán)重，在1989—2005年時間分別減少了470萬人和427萬人。而在這16個出現(xiàn)了人口減少的國家里，人口總共減少了1691萬，相當(dāng)于每個國家的人口減少了5.5個百分點(diǎn)。
國有化重新成為世界潮流
這次全球金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)以來，一個非常引人注目的現(xiàn)象就是以美國為首的西方國家拋棄了私有化的教條，根據(jù)實(shí)際情況的需要，對若干大型金融機(jī)構(gòu)實(shí)施了國有化。為了防止這些金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)對整個金融系統(tǒng)的沖擊，美國政府先后國有化了房利美、房貸美、美國國際集團(tuán)以及花旗銀行，成為了這些機(jī)構(gòu)的最大股東。在英國、德國，同樣的事情也在不斷發(fā)生，以至《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》雜志2008年11月預(yù)言﹐隨著英國﹑美國和歐洲國家相繼大量注資銀行：“到2008年底﹐政府將成為大部分發(fā)達(dá)國家金融業(yè)的最大股東。這徹底扭轉(zhuǎn)了過去20年國家退出金融業(yè)的趨勢。”此后，魯比尼（Roubini）等學(xué)者更是公開鼓吹國有化那些有問題的銀行，倫敦大學(xué)亞非學(xué)院的拉帕偉查斯（Costas Lapavitsas）更是從經(jīng)濟(jì)社會更為健康的角度出發(fā)要求國有化私有銀行，無論它們是否存在生存壓力。
其實(shí)，這一輪的國有化浪潮早在這次危機(jī)爆發(fā)之前就開始了。在英國，鐵路在1994年至1997年的私有化及其后果已經(jīng)成為了著名的私有化失敗的案例，在1997?2002年短短5年中，總共發(fā)生嚴(yán)重事故13起，其中重大傷亡事故7起，幾十人死亡，幾百人受傷，以致英國民眾紛紛改乘其他交通工具出行。政府對鐵路的補(bǔ)貼不見反增，引起國內(nèi)民眾的極大不滿。在這種情況下，英國政府決定由有政府背景的“鐵路網(wǎng)”公司（Network Rail）收回所有鐵路的維護(hù)權(quán)。在俄羅斯，普京上臺后，面對著私有化等“休克療法”帶來的內(nèi)憂外患，采用了各種方法進(jìn)行了國有化，通過司法訴訟、市場并購等各種手段國有化了大量關(guān)系國計民生的企業(yè)，并在2004年專門簽署了《關(guān)于確定國有戰(zhàn)略企業(yè)和戰(zhàn)略股份公司名單》的命令。這批企業(yè)共包括514家國有戰(zhàn)略企業(yè)和549家戰(zhàn)略股份公司。根據(jù)總統(tǒng)令，政府無權(quán)對它們實(shí)行私有化，只有總統(tǒng)特批才能出售。在委內(nèi)瑞拉，1998年當(dāng)選總統(tǒng)后，查韋斯逐漸對能源行業(yè)進(jìn)行了國有化，把能源企業(yè)帶來的利潤用于各種民生政策。同時，他還利用財政收入大力支持建立國有企業(yè)等公有制企業(yè)。在玻利維亞，由于吃夠了私有化帶來的苦頭，民眾不斷掀起要求把石油、淡水等相關(guān)企業(yè)“收歸國有”的抗議活動，導(dǎo)致幾任總統(tǒng)下臺。莫拉萊斯當(dāng)選總統(tǒng)后，響應(yīng)民意，逐步把能源等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)收歸國有。
總之，由于私有化給各國人民普遍帶來的惡果，國有化的呼聲不斷加強(qiáng)，上述這些國家政府或者是響應(yīng)民意，或者是根據(jù)所遇到的具體情況，紛紛實(shí)行了國有化。這恐怕也從另外一個角度反映了私有化的局限性。
簡短的結(jié)論
當(dāng)然，我們也并不認(rèn)為國有化就能解決所有問題。要讓國有企業(yè)能夠更好地起到應(yīng)有的作用，必須對每個國有企業(yè)有清晰的定位，讓其管理層有清晰的目標(biāo)。更為重要的是，國有企業(yè)是公有制企業(yè)，民主管理應(yīng)該是公有制企業(yè)的內(nèi)在要求，應(yīng)該充分發(fā)揮企業(yè)各利益相關(guān)者的積極性，讓工人、企業(yè)所在地居民、產(chǎn)品購買者以及管理層都參與企業(yè)的決策和管理過程，恐怕是長期保證公有性質(zhì)和效率所必須的。
最后，我們不妨重溫一下羅馬俱樂部的《私有化的局限》一書的最后一節(jié)“結(jié)論：謹(jǐn)防極端”中的警告：
“私有化本身不是一個終點(diǎn)。私有化應(yīng)被看做是提高效率的手段而不是削減或破壞政府地位的途徑。”
“不要對公共部門仍可以做的領(lǐng)域進(jìn)行私有化。”
“決不要出于意識形態(tài)上的原因進(jìn)行私有化。”
“確保對監(jiān)管體制的民主控制，并使政府能夠在私有化遭到重大失敗時撤銷私有化。”
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