李其道: 電力管理體制的沿革  國家和地方管電體系

電力管理體制的沿革

李其道

（1996年12月）

為了加強和促進包括水電事業在內的電力事業的發展，新中國成立以來，國家電力管理部門，有過許多次的變化。1949年10月，在中央人民政府領導下，設立燃料工業部，管理全國煤炭、電力和石油工業。1955年7月，第一屆全國人民代表大會第二次會議通過決議，撤銷燃料工業部，設立煤炭工業部、電力工業部和石油工業部。1958年2月，第一屆全國人民代表大會第五次會議通過調整國務院所屬組織機構的決定，將水利部和電力工業部合并組成為水利電力部。1979年2月，經國務院批準撤銷水利電力部，分別成立電力工業部和水利部。1982年3月國務院決定將水利部和電力工業部合并成立水利電力部。1988年4月，國務院決定銷水利電力部，保留水利部，新組建由電力、煤炭、石油、核電組成的能源部。1993年3月，第八屆全國人民代表大會第一次會議批準國務院機構改革方案，撤銷能源部，組建電力工業部。經國務院批準，我國電力工業管理體制將實行重大改革，將電力工業部改組為不具有政府職能的經濟實體，原政府職能移交國務院電力管理部門。

新中國成立以來特別是改革開放以來，國家電力管理部門之所以多次變化，一在如何正確處理水利和電力的關系；二在如何從根本上打破政企不分的高度壟斷的電力管理體制。就水利和電力而言，兩者關系密切，中央水利、電力兩部幾合幾分，根源都在水電，分則水利和水電人為割裂，矛盾重重，合則重電輕水，削弱水利。水電是水利和電力的結合部，既是電力工業的重要組成部分，又是水利事業不可分割的重要內容，關系到農業、水利、能源三個戰略重點。我國是水資源相對短缺和水旱災害頻繁的國家，水庫在防洪體系中具有舉足輕重的作用，水電站的水庫調度不僅涉及電力企業利益，更關系到保障社會及人民生命財產安全。總結歷史經驗教訓，從有利于水資源統一管理和江河綜合開發治理，有利于防訊抗旱統一調度、除害興利緊密結合，有利于促進水利和水電事業更好更快發展出發，同時考慮水利部現已具有的職能和機構配置基礎，可以相信，隨著電力工業管理體制改革到位，水電與水利的關系可以得到正確、妥善的處理。就當前來講，雖然中央水利和電力兩部幾合幾分，但作為政府職能部門的水利部，經國務院“三定”方案授權，監督管理綜合利用水電站和以中小水電為主體的地方電力及農村水電電氣化的體制一直沒有變。此外，全國有10幾個省（自治區、直轄市）和許多市縣的水利和水電都一直保持著統一管理的體制，其主管部門一直為水利電力廳（局）、或水利水電廳（局），水利(水電)部門對以中小水電為主體的地方電力等的管理，長期實行的是行業管理，而非部門管理，符合政企分開的要求。

（摘自《中華人民共和國電力法實用講話》1996年12月版）

國家和地方管電體系

李其道

（1996年12月）

新中國成立以來，特別是改革開放以來，在黨中央和國務院的親切關懷和正確領導下，電力工業得到快速發展。現在，全國發電裝機已經達到2．1億千瓦，年發電量達到1萬億千瓦時，全國電力企業資產總量超過4100億元；電力工業已發展成為具有相當規模的完整體系，并成為我國國有企業和國有資產的重要組成部分。其中屬于水利系統負責建設和管理的電力裝機已經達到2264萬千瓦，年發電量達到731億千瓦時，累計形成企業資產690億元；已發展成為一個以中小水電為主體，既包括發電，又包括供電和用電的具有一定規模、布局基本合理、建設與管理統一的地方電業管理體系；全國近一半國土面積、近800個縣、約3億人口主要靠地方電業供電。

長期以來，我國就存在著國家電力、地方電力和其他電力三種電力形式和國家電網、地方電網兩種管電體系。這種“大小電網并舉，兩種管電體系共存，合理區劃，各有側重，互補互惠，共同發展”的電力工業格局，在可預見的期間內不會改變。這是因為：

  (1)我國幅員遼闊，經濟和自然條件差別大，電力生產力發展水平既低又不平衡，全國長期缺電，少數民族地區、邊遠地區、貧困地區和廣大農村缺電更嚴重。城市、縣鎮、農村用電負荷點多、面廣、分散，要求不同，而水力資源遍布全國各地，特別是無電、缺電的廣大山區、貧困地區可開發量十分豐富。客觀實際決定我們必須堅持兩條腿走路，實行多渠道、多層次、多模式集資辦電的方針和政策，在積極發展國家電力的同時，大力發展以中小水電為主體的地方電力，以及其他電力，以適應和滿足不同地域、不同層面、不同特點的用電需要。在社會生產力還不高度發達的現階段，發展電力生產力的多層次，決定著電力生產關系的多層次，國家、地方分級辦電必然帶來國家、地方分級管電。

  (2)電力是一種直接影響社會經濟發展的重要商品，從一定意義上講，各級行政單元組織經濟生活、社會生活很主要的一個方面就是組織電；在建設社會主義現代化的過程中，一個地方行政單元可以沒有這樣或那樣商品，唯獨不能沒有電。在電力生產力發展水平低表現為嚴重缺電的現階段，地方辦電主要不是為了上網賣電，而是為了取得辦電、管電、用電的自主權，從而能夠更好地組織工農業生產和提高城鄉人民生活水平，取得更大的經濟效益和社會效益。地方辦電的主要目標，決定了他們辦電必須管電，管電必須管網，決定了他們必須走建、管統一和發、供、用電統一的路子。這也是地方電業實現投入產出良性循環，直接面向市場，更好地為當地經濟和社會發展服務的客觀需要。

  (3)在大小電網靠近、交叉和聯網地區，用戶對電力商品的選擇產生了大小電網之間的市場競爭。由于電力生產力發展水平低和電力具有區域壟斷性及公益服務性的特點，在特定的電力市場空間中一般不受建立在“完全市場競爭規律”基礎上的市場法則的約束，也不允許以盈利目標取消社會公益目標，因此必須充分尊重和維護大小電網并舉共存的格局。對于其相互之間的競爭，要進行必要的行政干預和政策調節，盡可能限制在競、賽鞭策、互助協作和有序競爭的范圍內，對小電網予以必要的保護。這種保護不是保護落后，而是保護地方辦電、管電的積極性，保護電力生產力，從而促進整個電力生產力的進一步解放和發展。

  (4)我國以中小水電為主體的地方電力，是在治水辦電全面規劃、綜合治理下，依靠水利(水電)部門大辦水電發展起來的。水電和水利是血肉關系，離開水利開發水電幾乎是不可能的。地方電力主要為農業、地方工業和城鄉人民生活用電服務，為農村電氣化、農業現代化服務；與水利一樣，都關系到農業的基礎地位和農業發展后勁。水利與電力的關系，很大程度上體現了農業與工業的關系、地方與中央的關系。因此地方電力歸口水利(水電)部門，實施行政領導和行業管理，既是建國以來的歷史事實，也是可預見期間內發展的必然要求。

    (5)目前國家電力工業管理體制正圍繞“加重地方和各行各業開發基礎工業和基礎設施責任”的要求和“政企分開”的方向進行深層次改革。如何因地、因網制宜，真正變“千家萬戶用電，一家辦電、管電”和“多家辦電，統一管網、管電”為“國家辦電國家管，地方辦電地方管”和“多家辦電，分層次管網、管電”；以及“大小電網發展要統一規劃，但統一規劃的單位應是政府綜合部門；大小電網聯網應統一調度，但這種統一調度應是建立在合理分配權益基礎上的聯合統一調度或協議統一調度”，等等，已是一種既遵循電網固有規律，又同經濟體制改革相適應的客觀要求。

    此外，世界上跨國、跨行政區劃電網的實踐，表明其聯合組織形式，大都不是“托拉斯”，而是“卡特爾”，共同接受協議的約束，各自保持生產上、商業上、法律上的獨立地位以及自身的市場。借鑒國外的經驗，并結合中國的實際，現階段大小電網之間的關系，在多數地方應是協議調度、電力電量交換關系，并主要采取躉購、躉售電(不直接對用戶)的方式實現。

    綜上所述，國家電業、地方電業兩種管電體系并舉共存的格局，是由我國自然地理條件和社會經濟環境形成的，是由我國社會主義初級階段的國情決定的。這是一個生產關系問題。總結我國47年建設和17年改革的經驗，社會主義生產關系的調整和完善，必須適應于生產力的狀況，既不能落后于也不能超越于生產力發展水平。

（摘自《中華人民共和國電力法實用講話》1996年12月版）

http://blog.sina.com.cn/s/blog_5d55fe3e0102dy9p.html