朱明熙：中國的稅制到了應(yīng)當(dāng)作重大調(diào)整的時候了！

中國的稅制到了應(yīng)當(dāng)作重大調(diào)整的時候了！　　

朱明熙　　

　2011-9-19　　　

中國稅制改革從九四年開始，屈指算來，已經(jīng)有17個年頭了。這17個年里雖然也有過不少的調(diào)整和修補，但大的格局可以說基本沒變。　　

那么，現(xiàn)在中國的稅制到了應(yīng)當(dāng)作重大調(diào)整的時候了嗎？如果是，根據(jù)是什么？又怎樣調(diào)整呢？　　

對此，不同的人從不同的角度出發(fā)會得出不同的結(jié)論。　　

一種觀點認為，現(xiàn)在的稅收狀況很好嘛。因此，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)以穩(wěn)定為主，慢慢調(diào)整，目前沒有必要進行大的調(diào)整。其主要根據(jù)是，從國內(nèi)外的情況看，一般國家進行重大稅制調(diào)整，通常是在國家財政相當(dāng)困難之時。比如，我國94年之所以要進行重大的稅制改革，就是由于當(dāng)時國家財政狀況相當(dāng)困窘，捉襟見肘，甚至連一些最必需的開支，如教育、醫(yī)療、國防等等都不能得到基本保證，而其中，中央財政又尤其困難。據(jù)統(tǒng)計，1993年全國稅收收入4255億，只占當(dāng)年GDP的12％（最低的1995年甚至只占當(dāng)年GDP的9.93％，而財政收入也只占當(dāng)年GDP的10.3％），同時，中央財政收入只占整個財政收入的22％。而94年稅制改革以后，稅收每年以14～30％以上的速度多年遞增，到去年2010年，全國稅收收入已經(jīng)達到73210.79億，占GDP的比重也上升到18.25％，同時，中央財政收入占整個財政收入也達到51％（94年分稅制改革以后，中央財政收入占整個財政收入的比重一直保持在50％以上。）。[1] 整個財政稅收形式一片大好，這個時候有什么必要對稅制進行重大調(diào)整呢？萬一調(diào)得不好，出現(xiàn)稅收大幅下滑怎么辦？你這不是“瞎折騰”嗎？　　

對此，我不敢茍同。雖然目前稅收增長情況比較好，但并不代表它就沒有問題，我們絕不能被一時的所謂的大好形勢蒙住了眼睛，看不到大好形勢下潛伏的愈來愈深沉的危機，尤其是從現(xiàn)在整個國內(nèi)外的經(jīng)濟、社會乃至政治狀況看，可以說的確存在著相當(dāng)大的危機。高明的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是見微知著，高瞻遠矚，未雨綢繆，防患于未然，而不是等到危機真正來臨才來臨陣磨槍，倉促應(yīng)付。當(dāng)然，這種觀點提出的改得不好有可能會使稅收大幅下滑的意見則應(yīng)當(dāng)引起高度重視，如果要對現(xiàn)行稅制和稅收征管進行重大調(diào)整，則一定要認真測算，統(tǒng)籌謀劃，精心實施，絕不能貿(mào)然從事。　　

與此相反的另一種觀點則認為，現(xiàn)在已經(jīng)到了應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行稅制進行重大調(diào)整的時候了。持這種觀點的人主要針對的是這17年來稅收的年均20%以上的高速增長，認為正是稅收的連年高速增長所產(chǎn)生的稅負過重已經(jīng)造成國富民窮，這是導(dǎo)致目前內(nèi)需不足，產(chǎn)能過剩、經(jīng)濟困難的主要原因。比如，2010年整個大口徑財政收入，即包括稅收在內(nèi)的一般預(yù)算收入，再加上政府性基金收入（包括土地出讓收入）和中央企業(yè)上繳的國有資本收益，其總額就占到GDP的30％，如果再加上社會保險基金總收入，其總額就達到GDP的34.69％[2]。于是，這些人認為，這個比例已大大超過一般發(fā)展中國家的水平，甚至超過個別發(fā)達國家。因此，稅制應(yīng)當(dāng)作重大調(diào)整，而調(diào)整的方向就是大幅減稅。對此，我也不敢完全茍同。　　

首先，就稅收而言，雖然出現(xiàn)多年的高速增長，但這種增長中有相當(dāng)部分是帶有恢復(fù)性質(zhì)，以前過度的放權(quán)讓利使財政收入占GDP的比重大幅下降，最低的時候的1996年甚至只占GDP的10.4%[3]，這樣的規(guī)模實在是太低了，甚至不能保證政府提供最基本的公共品和公共服務(wù)的職能。比如，九十年代以來搞的教育收費、醫(yī)療漲價、住房改革……，等等，就不能不說與當(dāng)時的財政困難有很大的關(guān)系，嚴重的時候甚至連正常的軍費都不能完全保障，只好允許軍隊經(jīng)商，以補軍費之不足。結(jié)果鬧得風(fēng)氣大壞，“三亂（亂收費、亂集資、亂罰款）”橫行，民不聊生，怨聲載道。這說明沒有一定的比較充足的稅收，比如說占GDP的20%以上的稅收，政府將無法行政，軍隊將無法維持，甚至連最基本的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等公共品和公共服務(wù)都將無法保障，發(fā)展下去，最終結(jié)果必然是債臺高筑，國將不國。中國近代的滿清末年以及民國時期不就是這樣嗎？　　

其次，即便是從這些人所說的稅收增收速度過高的情況來看，據(jù)統(tǒng)計，2010年73210.79億的稅收只占GDP的18.25％，無論是與發(fā)達國家相比，還是與發(fā)展中國家相比，與我國政府應(yīng)當(dāng)履行的經(jīng)濟、政治、社會、文化、國防、安全、生態(tài)、外交等職能相比，都是偏低的。就一般預(yù)算收入（稅收加上其它一般預(yù)算收入）而言，2010年是83080億，占GDP的20.88％，也不高。只是加上各項政府性基金收入35781．94億和收取的中央企業(yè)國有資本收益558．7億，占GDP的比重就一下子上升到30％，如果再加上五項社會保險基金總收入18646.4 億，占GDP的比重就高達34.69％[4]。但稍微分析一下就可以知道，3萬多億的各項政府性基金收入中，其中就有29109．94億是土地出讓收入，而土地出讓收入中如果剔除征地拆遷補償以及農(nóng)地的整理、開發(fā)等等必要支出以后，政府實際可以使用的資金大約占土地出讓收入的40％左右[5]。因此，如果按40％左右的土地出讓收入計算政府實際可支配的各項收入占GDP的比重就不是30％而是27％左右。即便加上五項社會保險基金總收入18646.4 億，占GDP的比重也不是34.69％而是31％左右。而且，一般來講，土地出讓收入由于受國家宏觀調(diào)節(jié)政策的影響和土地資源的有限性制約，往往具有波動性大、穩(wěn)定性差和可持續(xù)性弱的特點。今年有這么多收入，并不代表明年就一定有這么多收入；甚至今年有收入，并不代表明年后年就一定有收入，而且土地是賣一塊就少一塊，不可能是無限的。比如，今年“兩會”期間，不是有位北京市的區(qū)領(lǐng)導(dǎo)就感嘆目前的日子不大好過，財政狀況比較困難嗎，原因是前面的區(qū)領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)把可以賣的地都賣光了，到他這一屆卻無地可賣了，因此，也阮囊羞澀了。　　

此外，即便根據(jù)有關(guān)資料從國際比較來看，我國的稅收和財政收入也不算過高。財政部根據(jù)IMF公布的《政府財政統(tǒng)計年鑒2008》的資料計算，2007年世界53個國家的宏觀稅負平均為39.9%，其中24個工業(yè)化國家的平均水平為45.3%，29個發(fā)展中國家的平均水平為35.5%（請注意，IMF公布的財政收入數(shù)據(jù)中并沒有計算土地出讓收入。），中國社科院財貿(mào)經(jīng)濟研究所的研究報告也同樣證實了這一點[6]。由此可見，我國的稅收以及整個政府收入占GDP的比重?zé)o論是與發(fā)達國家相比，還是與發(fā)展中國家相比都不算過高，尤其是稅收（2010年只占GDP的18.25%）。　　

其實，稅收以及整個政府收入究竟高不高，不光要看增長速度和規(guī)模，以及與其他國家之間的比較，更重要的是看政府怎樣使用這些稅收和財政收入，以及用這些收入所提供的公共品和公共服務(wù)的多少和人們滿意的程度。從這個方面看，我國的情況就有些差強人意了。比如，目前老百姓反映最強烈的住房保障問題、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保障問題、大學(xué)生的就業(yè)問題，通貨膨脹問題、稅外收費過多問題、政府使用稅收和其它財政收入的不夠公開、透明，缺乏有效的人民監(jiān)督和問責(zé)制度問題等等，以及與之形成鮮明對照的各地政府的過分豪華的辦公大樓、揮霍浪費的“三公消費”及辦公經(jīng)費、遍地開花式的大拆大建和不斷地拆了建建了拆的“城鎮(zhèn)化”建設(shè)、以及“鐵機公”、房地產(chǎn)、開發(fā)區(qū)等等的“大躍進”建設(shè)問題，還有就是全國人民最為痛恨的官員貪贓枉法、腐敗猖獗、裝神作秀、說假話說大話說空話，很少解決實際問題等等問題。應(yīng)當(dāng)看到，近年來，黨和政府也開始注意這些問題，并在大力調(diào)整和改革，比如，全民醫(yī)療衛(wèi)生保障制度，尤其是新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度的推行；義務(wù)教育尤其是農(nóng)村義務(wù)教育的免費制度和義務(wù)教育的經(jīng)費保障制度的實施；城市養(yǎng)老保障制度的改善和農(nóng)村養(yǎng)老保險的試點；保障性住房的推出，等等。當(dāng)然，“羅馬不是一天建成的”。但是，政府在用財方面的不夠公開、不夠透明，缺乏有效監(jiān)督和制約，隨意性比較大，揮霍浪費、貪贓枉法、腐敗猖獗、假公濟私等問題還沒有得到根本性的改善，這也是世人擔(dān)心政府聚財過多，而用財不當(dāng)?shù)闹匾颉．?dāng)然，這些問題的根本解決，最終還是要通過政治體制和相關(guān)制度的改革，真正的人民民主監(jiān)督制度的建立、落實和完善。　　

最后，至于這些人提到的國富民窮是由于政府稅收過高所造成的，對此，我不贊成，我同意　劉國光老　先生的看法[7]，不能用“民窮”一概而論。當(dāng)前的主要問題和矛盾不是國富民窮，而是貧富懸殊，兩極分化，是極少數(shù)權(quán)貴、買辦、資本精英迅速暴富，而絕大多數(shù)老百姓或者相對貧困或者絕對貧困的問題。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，按收入法計算的國內(nèi)生產(chǎn)總值結(jié)構(gòu)中，我國勞動者報酬占GDP的比重從1998年的53.14%下降到2007年的39.74%，9年下降了13.4個百分點（注意：勞動者報酬中還包括了高收入者的報酬。據(jù)　劉植榮　先生計算，中國勞動者總報酬的一半被10%的高收入者拿走了，90%的勞動者所得到的報酬占剩下的一半。這樣在2007年的76990萬總就業(yè)人員中，69291萬普通勞動者的報酬實際上只占GDP的23%。平均每個普通勞動者的報酬為8080元。[8]）；而企業(yè)盈余占GDP比重則從18.9%上升到31.29%，9年上升了12.4個百分點；而生產(chǎn)稅凈額占GDP的比重則從13.3%上升到14.8%，9年僅上升1.47個百分點[9]。而在發(fā)達國家，勞動者報酬占GDP的比重大多在50%～60％以上。以上資料明明白白地告訴我們，這9年來勞動者報酬之所失恰恰是絕大部分為企業(yè)之所得，怎么能說是國富民窮呢？這種顛倒是非，混淆黑白，蠱惑人心，轉(zhuǎn)移視線的說法為什么又會甚囂一時呢？這難道不令人深思嗎？況且，即便是國富，也不見得就必然會出現(xiàn)民窮。君不見，發(fā)達國家的財政收入不正是在20世紀初期以后從占GDP的10％左右逐步上升到30％，甚至40％、50％的時期，整個社會和經(jīng)濟也是最為發(fā)展的時期，廣大人民也是相當(dāng)富裕的時期嗎？因此，至少從發(fā)達國家的實踐來看，得不出國富必然會民窮的結(jié)論。因為，雖然政府稅收比較多，但同時如果政府向老百姓提供的各種社會保障和社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化、住房保障、交通設(shè)施、環(huán)境治理等方面的公共服務(wù)也多，相應(yīng)地老百姓也就減少了這些方面的支出，實際上等于老百姓增加了收入。我認為，這就是發(fā)達國家的“高工資、高稅收、高福利”的實質(zhì)。當(dāng)然，世界上也出現(xiàn)了相反的情況，就是政府收稅不是為了老百姓，而是為了滿足少數(shù)官僚、資本和精英們的利益，政府搜刮得越多，老百姓當(dāng)然會越來越窮。這也正是人們最為擔(dān)心會不會在中國出現(xiàn)的事情。客觀地看，從2003年開始，黨和政府正在采取一系列政策措施避免出現(xiàn)這種壞的狀況。比如，從財政上來講，政府通過努力調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大民生方面的支出，使這種趨勢正在得以扭轉(zhuǎn)。根據(jù)財政部的數(shù)據(jù)，2010年全國財政用于與人民群眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性住房、文化體育方面的民生支出合計達到29256.19億，比上年增長21.1%，占全國財政支出的32.6%。與民生密切相關(guān)的支出還包括農(nóng)林水利、交通運輸、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、科學(xué)技術(shù)、商業(yè)服務(wù)等事務(wù)、國土資源氣象事務(wù)、糧油物資儲備、地震災(zāi)后恢復(fù)重建等方面的支出合計達30345.63億，占全國財政支出的33.8%。兩部分合計達到59601.82億，占全國財政支出的2/3。[10] 當(dāng)然，在目前造假成風(fēng)的情況下，此數(shù)據(jù)不可全信，但也不可不信，畢竟近年來義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生，尤其是農(nóng)村的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的改進是有目共睹的。可以設(shè)想一下，假如沒有這些稅收或者財政收入的增加，以及由此轉(zhuǎn)換而來的財政支出和公共品、公共服務(wù)的提供，恐怕絕大多數(shù)中國人將更為貧窮，社會矛盾將更加尖銳。　　

總而言之，中國稅制是否到了應(yīng)當(dāng)作重大改革和調(diào)整的時候了？對此，我是持肯定態(tài)度的。因此，我不同意第一種“以穩(wěn)定為主，逐步調(diào)整為輔”的主張。但我與主張應(yīng)當(dāng)進行大調(diào)整的后一種觀點也不同。雖然我主張進行大調(diào)整，但是我認為，稅制調(diào)整的方向主要不是大幅減稅，而是應(yīng)當(dāng)在保持宏觀稅負水平的基礎(chǔ)上進行重大的稅制結(jié)構(gòu)和稅收征管改革和調(diào)整。　　

因為，在目前影響和制約中國經(jīng)濟與社會健康發(fā)展的各種錯綜復(fù)雜的矛盾和問題之中，什么矛盾和問題最大呢？我認為，當(dāng)前影響我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的最大的矛盾和問題就是中國正在發(fā)生并不斷惡化的貧富懸殊和兩極分化！一方面是貧富差距兩極分化嚴重抑制了中國經(jīng)濟內(nèi)生發(fā)展的最重要的引擎――內(nèi)需，撕裂了中國社會，斷裂了改革共識，破壞了國家的安定和社會的和諧，使人們對中國特色社會主義、黨和政府的認同產(chǎn)生了嚴重的懷疑，人們對中國未來的發(fā)展和命運不能不產(chǎn)生深深的憂慮。另一方面是由于稅制結(jié)構(gòu)的不合理和稅源監(jiān)控、稅收征收的乏力，而使得我國目前的稅收對急劇拉大的收入分配和財產(chǎn)占有的差距的調(diào)節(jié)很不到位，很不給力。目前我國稅收之所以對貧富差距的調(diào)節(jié)相當(dāng)乏力，其主要原因就在于現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)的不合理。比如，我國缺乏調(diào)節(jié)財產(chǎn)貧富差距的房產(chǎn)稅和一般財產(chǎn)稅，以及遺產(chǎn)和贈與稅。而現(xiàn)行的調(diào)節(jié)收入分配差距的個人所得稅，也由于落后的分類所得稅制和難以有效監(jiān)控稅源而基本上起不到“削峰填谷、抽肥補瘦”的調(diào)節(jié)作用。之所以財產(chǎn)稅制遲遲不能出臺，之所以個人所得稅改革一直難以作大的改動和調(diào)整，其中最主要的原因就在于目前經(jīng)濟秩序、收入分配秩序和財產(chǎn)分配秩序的混亂，到處都存在或大或小的漏洞，使稅務(wù)部門很難真正監(jiān)控稅源，因此也很難發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用。因此，當(dāng)務(wù)之急就是要加快進行稅制結(jié)構(gòu)和稅收征管調(diào)整，使稅收能夠真正有效地發(fā)揮這方面的調(diào)節(jié)作用，使中國能夠避免陷入“中低收入陷阱”。為此，一、必須破除“市場能夠自動調(diào)節(jié)貧富差距”的神話，加強國家對貧富差距的調(diào)節(jié)。二、必須進行稅制改革，盡快建立和完善調(diào)節(jié)貧富差距的個人所得稅制和財產(chǎn)稅制。三、必須大力整頓經(jīng)濟秩序，堅決懲治官員腐敗和權(quán)錢交易，嚴厲打擊行賄受賄和一切非法經(jīng)濟活動，改革預(yù)算制度，改革一切不合理的、不適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的上層建筑，加強對黨和政府的監(jiān)督，使我國盡快由“稅收國家”進入“預(yù)算國家”，使“人民當(dāng)家作主”的理想真正落到實處。同時為有效的稅收征管和稅收調(diào)節(jié)奠定良好的基礎(chǔ)。至于稅制和稅收征管究竟應(yīng)當(dāng)怎樣調(diào)整，限于篇幅，我將在以后再具體分析。　　

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