周飛舟：大興土木土地財政與地方政府行為

一、從經營企業到經營城市

中國過去三十年的發展，可以以1990年代中期為界，分為前十五年和后十五年兩個階段。前十五年，隨著農村改革的成功和鄉鎮企業的異軍突起，中國興起了改革開放后的第一輪工業化浪潮。工業產值占GDP的比重以及工業對GDP的拉動作用在1994年雙雙達到了高峰，分別從1981的14.7%和0.8上升到1994年的62.5%和8.2，此后的十五年這兩項指標則分別穩定在50%和5左右的水平。
對于第一階段的經濟增長，學術界有比較豐富的研究。學者們對這個階段工業化的重要拉動力量－－鄉鎮企業的興起和繁榮尤為重視，他們分別從企業的所有權性質、產權結構、生產、經營和銷售方式進行討論，發現了鄉鎮企業的一些特點②。以戴慕珍（JeanOi）為代表的一些學者則更加關注地方政府在地方工業化中的積極作用。Oi（1992；1999）認為，在1980年代中期確立的財政包干體制下，地方政府一方面可以獲得超過包干基數而結余的財政收入，另一方面還可以通過鄉鎮企業上繳利潤的形式獲得預算外收入，所以有極大的動力去興辦鄉鎮企業。財政包干制對地方經濟的促進作用還表現在整個地方經濟的快速增長方面。Lin等（2000）的分省定量研究表明，財政包干制對地方GDP的增長存在顯著的促進作用。Qian等（1997）的研究則發現，這種促進作用是通過地方政府的區域競爭模式實現的。這些研究表明，在第一階段，中國經濟的主要增長動力來自地方政府的強力推動。
財政包干使用的是基數包干法。“基數”包的是預算內的財政收入，主要是稅收收入。基數并不對各稅種的比例進行規定，所以采用的是一定幾年不變、“一攬子”的總量包干。超出基數越多，地方留成就越多，有些是100%留在地方。而稅收體制沿用了建國以來傳統的稅收劃分辦法，主要稅收來源就是企業，按照企業的隸屬關系劃分企業所得稅，按照屬地征收的原則劃分流轉稅（以產品稅及后來的增值稅為主）。其中流轉稅是主要稅類①。這樣，工商企業稅收與地方政府的財政收入緊密地結合在一起。只要多辦、大辦“自己的”企業甚至自己屬地內的企業，經濟總量和財政收入就能雙雙迅速增長。
以流轉稅為主的稅收體制與包死基數的財政包干制度相結合，在很大程度上刺激了地方政府發展地方企業的積極性。論述財政體制與地方工業化之關系的學者普遍忽略了對稅收體制的考察：增值稅與企業的投資、雇工規模呈正比，卻與企業的盈利沒有直接的關系，所以只要依靠貸款和籌資來不斷增大企業規模，地方政府的稅收收入就能隨之增加。具體到鄉鎮企業而言，鄉鎮企業對財政的貢獻分為稅收和利潤上繳兩個部分。綜合而言，財政體制為地方政府發展地方經濟、增加財政收入提供了制度上的激勵，稅收體制則為地方政府通過擴大投資規模來實現上述增長提供了途徑。
這種通過大規模放權來促進地方工業化的發展模式也帶來了許多問題。從微觀角度來看，鄉鎮企業由于其產權結構不夠明晰，在經營和管理方面存在效率問題，這些問題在進入1990年代面對國有企業和私營企業的市場競爭時顯得越來越突出。雖然地方政府更關注鄉鎮企業的規模，但是一些鄉鎮企業的虧損增大了地方政府呆壞賬的規模。從宏觀角度來看，1992年鄧小平南巡講話以后的兩三年內地方政府紛紛加大投資規模，大辦地方企業②，這帶來了重復建設、地區封鎖、市場分割等問題。從中央和地方關系來看，問題則更為嚴重。通過財政分權導致的工業化的迅速發展帶來了所謂“兩個比重”（財政收入占國內生產總值的比重和中央財政收入占財政總收入的比重）的下降。“兩個比重”的下降直接導致了1994年的財稅體制改革即分稅制的出臺和實施。這可以看作改革開放三十年前后兩個階段的分界線。分稅制的出臺，不但使中央和地方關系發生了巨大的變化，也深刻影響了地方政府推動經濟增長的方式，是我們理解第二階段的新發展模式的關鍵。
分稅制最主要的內容是按稅收劃分中央和地方收入。諸稅種中規模最大的一種－－增值稅被劃為共享稅，其中中央占75%，地方占25%。另外，中央稅還包括所有企業的消費稅。按分稅制的設計，所有企業的主體稅種（增值稅、消費稅和企業所得稅）都要納入分稅制的劃分辦法進行分配。2002年實行的所得稅分享改革更是將企業所得稅和個人所得稅由地方稅變為共享稅種。通過這種劃分，第二個比重迅速提高，改變了中央財政偏小的局面。
另外，分稅制改革了稅收體制，分設了中央、地方兩套稅務機構，實行分別征稅。在分稅制改革以前，地方政府的稅務與財政不分家，而分稅制改革將稅務系統獨立出來并且“垂直化”，各地的稅務系統直接對上級稅務部門負責，地方政府和財政部門很難和稅務部門串通減稅。
分稅制實施后，“兩個比重”都迅速上升。由于改革并沒有對中央和地方的支出責任作出相應的調整，所以中央集中的凈收入就是地方因改革形成的財政缺口。當然，中央集中收入的另外一個重要目的是為了實現地區間人均財政支出均等化的目標，所以分稅制改革后逐步形成了一個規模龐大的財政轉移支付體系。分稅制實行以來的十多年間，各地區的人均財政支出差異并沒有因為轉移支付體系的建立而縮小，反而有所擴大，形成了東部地區靠自己、中西部地區靠中央轉移支付的基本格局。
分稅制使得地方政府和企業的關系發生了根本性的變化。中央和地方對企業稅收的劃分不再考慮企業隸屬關系－－無論是集體、私營企業，還是縣屬、市屬企業，都要按照這個共享計劃來分享稅收。而在此之前，中央和地方是按照包干制來劃分收入的，只要完成了任務，無論是什么稅種，地方政府即可保留超收的大部分或者全部稅收。由于中央并不分擔企業經營和破產的風險，所以與過去的包干制相比，在分稅制下地方政府興辦、經營企業的收益減小而風險加大了。而且，由于增值稅屬于流轉稅類，按照發票征收，無論企業實際上贏利與否，只要企業有進項和銷項，就要進行征收。對于利潤微薄、經營成本高的企業，這無疑是一個相當大的負擔。再者，增值稅由完全垂直管理、脫離于地方政府的國稅系統進行征收，使得地方政府為保護地方企業而制定的各種優惠政策統統失效。在這種形勢下，地方政府對興辦工業企業的積極性遭受了打擊。國有企業的股份制改革自1992年啟動，到1990年代中期開始普遍推開，而此時也正是地方政府紛紛推行鄉鎮企業轉制的高潮時期。到1990年代末，雖然國有企業的改革并不十分成功，但鄉鎮企業幾乎已經名存實亡，完全變成了私營企業。
與私有化浪潮相伴隨的重要現象是地方政府的財政收入增長方式發生了明顯的轉變，即由過去的依靠企業稅收變成了依靠其他稅收尤其是營業稅。與增值稅不同，營業稅主要是對建筑業和第三產業征收的稅收，其中建筑業又是營業稅的第一大戶。所以，地方政府將組織稅收收入的主要精力放在發展建筑業上是順理成章的事情。這種狀況在2002年所得稅分享改革以后尤其明顯。此項改革使得地方政府能夠從發展企業中獲得的稅收收入進一步減少，同時使得地方政府對營業稅的倚重進一步加強，營業稅已經成為最為重要的支柱性收入。從經驗現象上看，地方政府在2002年以來對于土地開發、基礎設施投資和擴大地方建設規模的熱情空前高漲，其中地方財政收入增長的動機是一個重要的動力機制。
除了預算內財政收入的結構調整帶來的地方財政增長方式的轉變之外，分稅制改革對地方政府的預算外和非預算收入也有極大的影響。鄉鎮企業轉制之后，地方政府失去了規模巨大的“企業上繳利潤”收入，這使得地方政府的支出受到巨大的壓力，并開始尋求將預算外和非預算資金作為自己財政增長的重點。預算外資金的主體是行政事業單位的收費，而非預算資金的主體是農業上的提留統籌與土地開發相關的土地轉讓收入。與預算內資金不同，這些預算外和非預算的資金管理高度分權化。對于預算外資金，雖然需要層層上報，但是上級政府一般不對這部分資金的分配和使用多加限制。而對于非預算資金，上級政府則常常連具體的數量也不清楚。分稅制改革以后，為了制止部門的亂攤派、亂收費現象，中央出臺了一系列預算外資金的改革辦法，其中包括收支兩條線、國庫統一支付制度改革等，力圖將行政事業性收費有計劃、有步驟地納入預算內進行更加規范的管理，但是對于非預算資金，卻一直沒有妥善的管理辦法，因此，非預算資金也開始成為地方政府所主要倚重的財政增長方式。
分稅制和所得稅分享改革對地方政府造成的壓力迫使地方政府通過發展建筑業和增加預算外的收費項目以及非預算資金來尋求新的生財之道。而這種需求與1990年代末興起的城市化浪潮緊密相關。
城市化的速度從1990年代中期開始迅速提高。除了上述原因之外，它還與1994年開始推行的城鎮住房制度改革、1998年出臺的《土地管理法》有關，另外也與迅速發展的沿海外向型經濟有關。這些因素都促使企業、居民對城市建設用地的需求快速增長。在這個宏觀背景下，土地征用和出讓成為地方政府預算以及非預算收入最主要的來源。
按照《土地管理法》的規定，只有地方政府有權將農業用地征收、開發和出讓，以供應日益緊缺的城市建設用地，并且地方政府征收農業用地的補償費用等成本遠低于城市建設用地出讓價格。地方政府低價征收農業用地，進行平整、開發后，再以“招、拍、掛”等形式在土地二級市場上出讓。在東部沿海地區，地方政府通過這個過程迅速積累了規模巨大的土地出讓收入。根據一些調查，在東部的一些縣（市），土地收入的規模相當于甚至大于當地財政預算收入的規模。利用大規模的土地出讓收入和已征收的大量城市建設用地，地方政府可以通過財政擔保和土地抵押的方式取得更大規模的金融貸款來投入城市建設。這樣一來，土地收入－－銀行貸款－－城市建設－－征地之間形成了一個不斷滾動增長的循環過程。這個過程不但塑造了東部地區繁榮的工業化和城市景象，也為地方政府帶來了滾滾財源。
這些財源除了包括通過土地征收、開發和出讓過程中直接得到的土地收入之外，還包括城市建設過程中迅速增長的以建筑業、房地產業等營業稅為主的財政預算收入，這些收入全部屬于地方收入，無需與中央政府共享。所以說，隨著城市化的迅速發展，地方政府的預算收入和非預算資金（經營土地的收入）呈現出平行的增長態勢（城市化與土地制度改革課題組，2005；周飛舟，2007）。因此，新世紀劇烈的城市化過程是與地方政府“經營城市”、“經營土地”的行為取向密不可分的。在此過程中，地方政府形成了推動地方經濟和財政收入雙雙增長的新發展模式。這種新發展模式最為突出的特征就是到處大興土木，城市的變化日新月異。

二、土地開發與政府收入

C縣自西漢而設，是古代幾個朝代的京畿之地，其城區離西安市中心僅8.7公里。于2002年9月撤縣設區，成為西安城市新區，其中韋曲、郭杜為兩大新建的開發區，以科技區和大學區為主。C區現轄長安區，轄15個街道、2個鎮、8個鄉，總人口91萬人。進入新世紀以來，C區被規劃為西安大學城的所在地，展開了大規模的土地開發。
我們下面來看C區的財政收入結構和增長情況，來尋找地方政府精心培育、著重發展的“收入增長點”，從而概括出當地的發展模式。

表1：C區1999－2003年政府收入結構及變化情況（萬元）

一般而言，地方政府的本級收入由三個部分組成，即預算內收入、財政基金收入和預算外收入。從表1可以看出，在1999－2003年期間，C區政府的收入結構出現了比較明顯的變化，即預算內收入的比重逐漸增大而預算外收入的比重逐漸縮小。具體表現在：
第一，政府的收入結構由依靠基金和預算外收入變為主要依靠預算內收入。預算內收入占總收入的比重由1999年的46%上升到2003年的62%，而預算外收入的比重由42%下降到31%。這種情況與我們在東部地區看到的政府收入結構的變化完全不同。在東部沿海地區，由于土地出讓收入的迅速增長，政府的預算外收入的規模迅速膨脹。而在C區，預算外收入雖然也有著比較明顯的增長，但是在政府總收入中的比重卻是明顯下降的。
第二，預算內收入出現了飛快的增長速度。從表中可以看出，C區政府的預算內收入在2002年和2003年有著高速增長，分別比上一年增長了45%和24%，遠遠高于同期GDP分別達到的18.5%和13%的增長速度。
為什么會有這樣的變化呢?我們進一步來看各類收入的構成情況。

表2：1999－2003年預算內收入的結構（萬元）

表2列出了C區1999－2003年間預算內收入增長的明細情況，從中可以看出以下幾點：
第一，五年間財政收入的結構發生了巨大的變化。1999年，C區的最主要的三種稅收增值稅、營業稅和農業五稅占預算收入的比重分別是13%、31%、18%；到2003年這三種稅收的比重分別是7%、56%、18%。農業稅的比重幾乎沒有變化，但是增值稅下降了6%，而同期營業稅的比重增加了25%，單此一項稅收已經超過了總預算收入的一半。
第二，如果以1999年為基數，則營業稅的年均增長率高達81%，城市建設稅的年均增長率為44%，都超過了地方預算收入的增長率（33%）（見表中最后一行）。從下面的圖中可以看出各種稅收增長的巨大的不平衡性。

圖1：稅收按種類劃分的增長情況（1999－2003年）

從上述分析中，我們可以看出兩類稅種的鮮明對比，即營業稅的快速增長和增值稅以及企所得稅的緩慢增長甚至負增長。增值稅和企業所得稅的緩慢增長，從一定程度上說明C區工業化發展速度比較緩慢。因為在第二產業中，只有建筑業交納營業稅，所以我們可以初步判斷，推動財政收入增長的主要動力來自建筑業和第三產業。
下面我們再按行業觀察稅收收入的增長情況（如表3所示）。

表3：1999－2003年按行業分的稅收增長情況（萬元）

表3表現出行業稅收的兩個顯著的特點：
第一，財政稅收越來越依賴于建筑業和房地產業。與1999年相比，2003年的建筑業稅增長了5倍，將近1999年基數的6倍，而相比之下，第二產業的所有其他部門在5年間的增長連一倍都不到。房地產業是地方預算收入增長中的另一支后起之秀，2003年產生的稅收是1999年的20倍。
第二，結構性的變化主要發生在2002年和2003年。從表3可以看出，建筑業和房地產業的快速增長主要是在這兩年得以實現的。
建筑業和房地產業成為地方稅收的主要來源這個現象顯現出C區的經濟發展特點。表3最后一列清楚地顯示出，2003年的稅收合計比2001年翻了一番，在增加的稅收總量中，建筑業和房地產業的稅收增量占了96.7%。這個現象表明，C區的工業化和大部分第三產業的增長都非常微弱，而城市建設的規模以及房地產業的發展是最為主要的推動力。從稅收結構的變化上，我們可以初步判斷，C區的經濟增長不是靠工業化，也不完全是靠以第三產業增長為主要標志的城市化，而是靠以征地拆遷為中心的建設規模的擴大取得的，在這種發展模式中，土地必然扮演了一個極為主要的角色。
這個模式在稅收結構上，除了表現為建筑業營業稅的飛速增長以外，還表現為各種土地直接稅收和間接稅收的快速增長。
表4列出了土地直接稅收的增長情況。

表4：土地的直接稅收（萬元）

土地的直接稅收由1999年只占地方預算收入的3.4%上升到了2003年的9.6%。這與我們觀察到的東部地區的情況比較類似。
表5是與土地有關的間接稅收情況。

表5：土地的間接稅收（萬元）

土地的間接稅收表現出快速的增長，在2002年和2003年尤其明顯，這其中最明顯的仍然是建筑業和房地產業的營業稅。這個比重要遠高于東部地區。
如果我們將表4和表5合并，就可以得到所有土地稅收占總財政收入的比重，這個比重在1999年是22.7%；到2003年已經高達57.5%。
到此為止，我們可以斷定，土地以及土地所產生的直接和間接的稅收對C區的預算內財政收入的增長可以說是性命攸關的。
以上分析的是以稅收為主的預算收入，下面我們來看財政基金和預算外收入。
對于C區而言，財政基金和預算外收入在總的政府收入中的比重是下降的。1999年占54%，到2003年只占38%（詳見表1）。這些收入都是一些非稅收入。按照我們分析土地收入的目的，我們可以將這些收入分成三類，即土地出讓金、與土地有關的收費以及與土地無關的收費。其中第一類比較明確，而第二類和第三類的區分難度很大，這是因為與土地有關的收費種類繁多、涉及部門較多，同時有些收費種類處于兩者之間。
土地出讓金的總量不大，增長情況也在年度之間有比較大的變化，見表6：

表6：C區的土地出讓金及其在非稅收入中的比重（萬元）

與土地有關的收費項目復雜，我們無從得知，但是可以通過間接渠道理出一些線索。
地方政府的“預算外資金收入”一般分為四個部分，即行政事業性收費、政府性基金、鄉鎮自籌統籌收入和主管部門集中收入。其中鄉鎮自籌統籌收入在2002年的稅費改革中已經取消，而主管部門集中收入很少列入地方財政統計中，所以最主要的項目是行政事業性收費與政府性基金收入。在C區，政府性基金收入主要包括三個部分，即公路養路費、城市教育費附加與城市建設配套費。在這三項收入中，城市建設配套費是與土地開發直接相關的收費。C區政府將這塊資金當作城市開發建設的主要資金來源渠道之一，凡在城市規劃區內的所有規劃項目都按規定足額收取配套費，這成為三項政府性基金中規模最大的一部分。由于養路費和城市教育費已經納入預算內管理，算作預算內收入，所以在統計中，政府性基金的主要內容就是城市建設配套費。這項收費在2001年為904萬元，2002年為1488萬元，2003年為2772萬元，三年的時間里征收了5000萬元。
各行政事業單位的服務性收費部門種類繁多，我們無法從中分出哪些是與土地開發有關的、哪些是無關的收入。所以，實際上在C區后兩類收費我們無法分開。
表7是將“土地出讓金”和“城市建設配套費”合并起來之后的情況：

表7土地收費及其在非稅收入中的比重（萬元）

上表中最后一列是兩項土地收入在總的非稅收入中的比重。雖然這不包括部門的雜項土地收費，但比重已經非常之大，2002年以前占總的非稅收入的20%，2003年占到了40%。
最后我們對政府的土地收入做一個保守的估計。
之所以說我們作出的是一個保守估計，是因為無從計算出各行政事業部門在土地開發和建設過程中的各種收費。但即使是保守的估計，我們也可以從中看出土地開發對地方政府的
重要意義。

表8：1999－2003年土地收入在政府收入中的比重（萬元）

如表8所示，2003年與土地有關的收入超過了政府全部收入的50%，而預算內的土地收入更加重要，占57%。在我們觀察過的東部地區，雖然土地收入亦極為重要，但是主要表現在預算外而非預算內。
通過以上分析，我們現在來總結C區財政收入的幾個特點：
第一，稅收收入比非稅收入更加重要。在過去五年時間里，稅收收入的比重由40%上升到60%，而非稅收入的比重由60%下降到了40%。這與東部地區的情況不同。
第二，稅收收入的快速增長并非靠工業化以及城市化帶動的第三產業的發展帶來，而是由土地開發、城市拆遷和建設規模的擴大帶來的。這表現在：（1）工業稅收沒有增長，這說明工業化緩慢；（2）第三產業的稅收（除房地產業稅以外）增長緩慢，這說明人口城市化的速度緩慢；（3）95%的稅收增長依靠建筑業和房地產業的稅收，這說明土地開發是此地經濟發展的全部動力。總結起來說，我們觀察到的是一個既缺乏工業化，又缺乏人口城市化的經濟增長模式，但是卻有著發達的土地城市化。
第三，土地開發帶來的是土地稅費的快速增長，而作為政府經營土地的直接收益－－－土地出讓金的規模卻很小。在過去的三年里，土地出讓金只有790萬元、55萬元和2459萬元，分別只占政府全部收入的3.8%、0.2%和7.1%。這與我們在東部觀察到的土地出讓金凈收益3－5億元、占政府收入20%左右的情況形成了鮮明的對比。
這個對比為我們進一步理解此地的發展模式和地方政府的行為特點提供了一個線索。一般而言，土地出讓金的數量與地價密切相關，而建筑業和房地產業稅收則與土地開發和建設規模密切相關，與地價的關聯較為松散。這里的主要稅收是營業稅。營業稅的稅基是征稅對象的營業額，是按照“納稅人提供應稅勞務、轉讓無形資產或者銷售不動產向對方收取的全部款和價外費用”而計算的。所以對于建筑業而言，擴大建設規模就是擴大稅基。由此我們可以推斷，在C區這樣的大城市郊區地帶，地方政府在土地開發中的收益主要是通過擴大建筑規模來實現的，通俗一點說，就是通過“鋪攤子”來實現的。由于地價不高，而土地的補償費用和開發成本則相對固定，與東部地區差別不是很大，所以政府在每宗土地出讓中得到的土地出讓金的凈收益則相對較少。
在上述分析的基礎上，我們可以初步總結出地方政府在土地開發和城市化過程中的兩種行為模式。在工業化相對發達、居民收入相對較高的地區，政府可以通過壟斷和金融手段來抬高地價，這里政府的主要目標是獲得高額的土地出讓金凈收益。而在那些工業化程度落后、居民收入相對較低的地區，地方政府要抬高地價會面對很高的成本和困難，所以會轉而依靠“鋪攤子”、擴大建設規模來實現稅收收入的增長。在這種情況下，地方政府的主要目標是獲得建筑業和房地產業的稅收收入。在第一種模式中，維持土地出讓的高額地價需要控制土地的供給數量，這是我們在北京、上海、西安等大城市以及沿海地區的一些中小城市能夠觀察到的模式。這種模式往往造成城市中心的“孤島”效應，即城市中心地帶擁有遠遠高于周邊地區的地價和房價；而在第二種模式中，獲得由建設規模帶來的稅收收入需要加大土地的供給數量，這是我們在一些城市周邊地區、相對不發達地區看到的“攤大餅”的發展模式。

三、“吃飯財政”與政府支出

本部分通過分析政府的財政支出來探索地方政府的行為動機以及這種發展模式對收入分配的影響。
一般而言，地方政府的可支配財力是指其經過計算之后的預算內財力。非稅收入（包括財政基金和預算外資金）由于大多有特定的用途或者是行政事業部門的服務性收費，所以一般不列入可支配財力的計算。因此，計算可支配財力的公式比較簡單：
地方政府的可支配財力=地方政府預算內收入+上級政府補助收入－上解上級政府的支出+上年結余
在上一個部分，我們主要分析的是C區政府的政府收入，按照上面的公式，我們可以粗略計算出C區政府在過去5年的可支配財力：

表9：1999－2003年C區政府的可支配財力構成（萬元）

上級的凈補助在可支配財力中所占的比重為30－40%，而政府自身收入占60－70%。上級凈補助的比重在5年間有所上升。那么這種增長是什么因素造成的呢?

表10：上級補助收入的結構（萬元）

從表10可以看出，除了2002年因為所得稅分享改革和稅費改革新增了兩種補助以外，最主要的增長因素只有一個，就是“增加工資補助”。2003年的上級補助比1999年增長了1億元，而其中一半是增資補助，另外的1/3是所得稅返還和稅費改革轉移支付。其他的補助增長幅度都比較小。從這個表可以看出，上級財政對C區的補助收入的增長主要是財力性補助的增長，而并非是專門用于建設和公共投資的補助增長。
總的來看，C區的政府可支配財力的增長是非常迅速的，其中補助收入和自身的預算收入都增長迅速。那么，政府將這些資金主要用于什么方面呢?
政府財政的主要功能可以用“三保”來進行概括，即“保工資、保運轉、保建設”。這個概括也體現出了財政支出的優先性原則，即首先要保證政府部門的工資發放和運轉費用，在行有余力的情況下，政府會安排公共支出即提供公共物品和公共服務的資金。我們通常所說的“吃飯財政”就是指政府的可支配財力只能勉強保證前面兩項功能，而無力安排公共支出的資金。那么，C區政府在可支配財力增長非常迅速的情況下（2003年比2001年翻了一番），有沒有走出“吃飯財政”的境地而轉化為“公共財政”或者“建設財政”呢?
由于資料的限制，我們無法準確地將財政支出的三項功能區分出來。根據C區財政局長的介紹，2003年在3.5億元的總支出中，人員工資支出為2.55億元，占總支出的73%，其余的支出大部分用于部門運轉費用，預算內的可支配財力沒有用于基本建設支出。也就是說，雖然可支配財力增長迅速，但是C區財政仍然是一個典型的“吃飯財政”。
這里的疑問是很明顯的：為什么在可支配財力翻了一番的情況下，C區的財政仍然是“吃飯財政”呢?
我們下面來對比1999年與2003年的財政支出結構，希望找到答案。

表11：1999年與2003年C區的財政支出結構（萬元）

自1999年至2003年，財政支出規模增長了138%，但是財政支出的結構幾乎沒有發生什么變化。教育事業費從1999年的39.6%下降到2003年的35.7%，下降了接近4個百分點，而另外兩項最大的事業費開支－－－行政管理費和行政事業單位離退休事業費共上升了6.1個百分點，由1999年的20.4%上升到2003年的26.5%。這算是最大幅度的變化了，其他各項目在這5年間的變化都不超過2個百分點。財政支出表現出的這種“超穩定結構”顯示出，C區政府只是將138%的財力增量“均勻地”分配到各個支出項目中，并沒有因為財力的增加而“集中財力辦大事”。那么，這些增加的財力都用在什么地方呢?
由于財政明細資料的缺乏，我們只能通過財政總支出的分配找到一些線索。
事業費支出中包含了人員經費、公用經費和專項經費三個部分，其中人員經費用于工資，公用經費用于會議、差旅等日常辦公支出，專項經費則用于本部門某些專門的公共服務費用。需要指出的是，這些專項經費并不包括任何大規模基本建設項目，只是包括一些專門性的支出，如衛生經費中的防疫疫苗接種費用等。從我們的訪談中得知，人員經費占去了總支出的70%以上，公用經費和專項經費占了不到30%，這包含了職工醫療保險、住房公積金等“準人員經費”的支出以及差旅費、招待費、會議費等大項維持日常運轉的支出。除掉這些公用支出后，專項經費支出所剩無幾。例如，“農林水利事業費”和“工業交通部門事業費”中，前者在財政總支出中的比重5年間只上升了1個百分點，而后者則下降了0.2個百分點，由此可以推斷，那些由政府負責的公共建設支出如道路和供水、水利項目并沒有列入財政預算支出之中，預算中的資金只是用于人員和公用經費支出。
在政府的支出項目中，還有一些非事業費支出，如上表中的“城市維護費”等。我們將上表簡化一下，分成“事業費支出”和“非事業費支出”兩個部分：

表12：簡化以后的財政支出結構（萬元）

“非事業費支出”包括了企業挖潛改造支出、科技三項費用支出、撫恤和社會福利救濟費、城市維護費、支援不發達地區支出、專項支出和其他支出七個項目，這是一些比較典型的公共支出。但是從上表可以看出，5年間這些支出只上升了1.6個百分點，幾乎微不足道。實際上，即使“城市維護費”的上升幅度也非常之小，5年間只增長了0.3個百分點。
由以上的分析我們可以斷定，政府的可支配財力絕大部分用于發放工資和維持日常運轉，并沒有投入到城市基礎設施建設和擴大投資規模。在1999年到2003年的5年間，財政供養人員不斷增長，而工資絕對額的增長幅度也非常巨大。C區的財政供養人員從1999年的18378人增加到2002年的20681人（我們缺少2003年的數字），平均每年增加500多人。我們如果按照基本工資額占總支出的75%計算，則1999年人均年工資水平只有5400元左右，到2003年達到人均12000元左右，這只是基本工資，并不包括各種單位津貼和福利。
以上分析的是政府的預算內支出。表13列出了預算外資金的支出情況。

表13：預算外資金的支出結構（萬元）

預算外資金中的“行政事業費支出”基本上屬于“列收列支”的服務性支出，很少會用于建設；只有“基本建設支出”和“城市維護支出”兩項會用于建設性的投資，但是我們看到這兩項在預算外資金中所占比重并不高，在1999年占21.5%，2002年占29.3%，2003年占30%。雖然總體而言有所增長，但是增長幅度并不大，而且2003年已經沒有列出基本建設支出。
從支出分析中我們可以看到：地方政府基本沒有用于投入城市基礎建設的預算資金。結合對政府財政收入的分析，我們可以看到，雖然政府收入的增長幾乎全部依靠建設規模的擴大，但是政府財政幾乎對城市建設沒有投入。對于路、水、電、醫院和學校的建設，財政預算內資金沒有任何投入，預算外的財政資金投入也非常之少。
政府收入的巨大增量幾乎全部用于工資和日常經費支出，財政支出的模式仍是典型的“吃飯財政”。換句話說，政府收入的增長直接帶來的是財政供養人員規模的擴大和工資的增長，以及辦公經費的增長。而用于公共服務如社會福利、城市維護方面的費用增長非常緩慢。

四、結論

此文只是對C區財政的一個很粗略的分析，力圖整理出一種研究地方政府行為的思路，本文的發現也不一定具有普遍性。
“攤大餅”式的發展模式中地方政府行為的一個基本動機是增加財政收入。在這種發展模式下，地方政府雖然將擴大建設規模作為首要的目標，但是其目的主要是增加地方財政入，而這些增加的財政收入主要用于改善財政供養人員和政府部門的運轉條件，并沒有投入方的公共服務。收入分析表明，這種發展模式是很難持續的。更加嚴重的問題是，這種發展式帶來的利益并沒有帶來全社會公共福利狀況的改善，而是在支持一個規模巨大的財政供人口。這種發展模式對一個地區收入分配的效應是，一方面，政府擴大土地開發和建設規模農民受損，另一方面，它最終使得這個地區內的政府工作人員直接受益。
從本文的分析可以看出，地方政府的這種行為模式在很大程度上源于中央和地以及方政府方間財政關系的變化。這些關系決定了建筑業的規模成為地方政府尋求地方經濟和財收入增長的重點。地方政府到底是“扶助”還是“掠奪”，一方面與宏觀經濟環境和政策有關，另一方面則制約于這些政府間的財政關系。當然，僅從財政關系入手并不能解釋政府行為的全部內容，例如從支出分析中我們看到地方政府以“吃飯財政”為主的支出結構并不會隨著財政收入的迅速增加而發生變化，這說明要全面理解地方政府行為，還必須從組織、人事關系等方面展開進一步的研究。

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