摘要： 文章闡述了“后華盛頓共識”在2008年次貸危機之后的發展，即在經濟與社會發展過程中拋棄傳統的“外資崇拜論”，轉而強調政府部門、社會安全網以及產業政策的積極作用。中國為此提供了良好的示范。文章認為，次貸危機凸顯了西方資本主義制度內在的不穩定性，新興經濟體的發展思想和模式將因此贏得新的尊重。
關鍵詞： 后華盛頓共識;次貸危機;新興經濟體;發展模式
1929～1933年，發端于美國的全球大蕭條不僅毀滅性地打擊了世界經濟，而且深刻地影響著世界政治。大蕭條為嚴格的貨幣主義和自由主義政策轉向凱恩斯主義的需求管理政策創造了條件。更重要的是，在大多數人看來，它使資本主義體制本身喪失了合法性，而為世界各地的激進和反自由主義運動的興起鋪平了道路。
然而，次貸危機爆發時，世界范圍內并沒有出現激進的反資本主義浪潮，即使在發展中國家也是如此。在全球金融恐慌處于巔峰的2009年初，中國和俄羅斯都向其國內外投資者明確表示，它們無意排斥資本主義模式。主要新興經濟體的領導人也沒有背棄對自由貿易或全球資本主義體系的承諾。相反，西方發達國家則強調過度依賴市場導向的全球化的風險，并呼吁對世界金融體系實行更為嚴格的監管。
為何發展中國家在本輪危機之后的反應不像大蕭條之后那么極端？原因之一在于，它們認為美國是危機的始作俑者。眾多發展中國家人士贊同巴西前總統盧拉的觀點：本輪危機應該歸咎于藍眼睛的白種人。如果說全球金融危機是對某些發展模式的審判，那將是以小政府、低稅收、放松管制和私有產權為特征的自由市場或新自由主義模式。幾乎沒有發展中國家認為自己完全采納了這一模式。
事實上，發展中國家在本次危機之前就一直在疏遠新自由主義模式。20世紀90年代末，東亞與拉美地區的金融危機促使發展中國家紛紛拋棄了與“華盛頓共識”有關的理念，尤其是單純依賴外國資本的理念。截至2008年，大部分新興市場國家通過積累巨額外匯儲備和嚴格監管銀行系統來降低它們在國外金融市場上的風險敞口。這些政策為緩解全球經濟波動提供了有效的緩沖帶，其正確性也被如下事實所證實：新興經濟體在危機之后出現了強勁的反彈，其經濟增長率比發達國家更高。
因此，美國式的資本主義，即使不是聲名掃地，至少將不再占據主導地位。在未來十年里，新興市場國家和低收入國家很可能繼續推進經濟政策的改革，用旨在能有效應對競爭壓力和全球經濟創傷的更具彈性的國內政策，來取代與自由市場模式相關的靈活性和效率。這些國家將不再倚重資本的自由流動，而是更多地著眼于通過社會安全網來使社會動蕩最小化，并積極扶持國內產業的發展。新興市場國家不再像以前那樣恭奉發達國家所謂的專業技能，而是深信全球經濟實力和智力資源的分布正日益均勻，這一認知是正確的。
一、“外資崇拜論”的終結
危機之前，傳統經濟共識的核心特征之一是假設外國資本的大規模流入將使發展中國家獲益良多，這被經濟學家阿文德·薩伯拉馬尼安（Arvind Subramanian）稱之為“外資崇拜論”。西方決策者多少有些想當然地認為，與商品和服務的自由流動一樣，全球范圍內暢通無阻的資本流動將提高市場效率。20世紀90年代，美國和國際貨幣基金組織等國際金融機構敦促發展中國家借款人向外國銀行開放資本市場，并解除匯率管制。
自由貿易的好處已經廣為人知，但完全資本流動的優勢卻不甚明了，其原因與金融部門和實體經濟部門之間存在的差異有關。自由的資本市場的確能有效配置資本，但規模巨大、相互關聯的金融機構會以大型工業企業無法采取的方式，從事對其他經濟部門具有重大負外部性的高風險活動。
因此，2008～2009年金融危機的后果之一便是，美國人和英國人終將領悟東亞國家十多年前的教訓，即資本市場的開放和金融體系監管的缺乏遲早會導致災難。亞洲金融危機結束后，美國眾多決策者和經濟學家紛紛拋棄此前鼓吹的快速自由化，轉而倡導“自由化的次序”，即在能充分地監管銀行的強大監管體系到位的前提下的自由化。但是，對于特定的發展中國家能否迅速制定這種監管體制，以及適宜的監管體制理當如何，他們卻鮮有著墨。此外，他們忽視了有序的自由化這種新觀點與自身實際情況之間的相關性，未能就美國市場上規模龐大、缺乏管制且杠桿率高企的影子金融部門的危險性提出警告。
因此，本輪危機的第一個明顯后果便是“外資崇拜論”的終結?？駸岬刈鸱钸@一理念的國家，如冰島、愛爾蘭以及東歐諸國，在危機中遭受的打擊最為深重，其復蘇之路也最為艱難。正如華爾街所經歷的那樣，上述國家在2002～2007年的強勁經濟增長記錄在一定程度上不過是海市蜃樓而已，它們僅僅反映了信貸的易得性和高的杠桿比率，而非穩健的經濟基本面。
二、社會政策的功效
本輪危機的第二個后果是合理的社會政策帶來的政治和社會收益重新贏得了發展中國家的遵從。危機爆發前，決策者們通常輕視社會保險和社會安全網的作用，而青睞那些強調經濟效率的戰略。20世紀70年代末到80年代初，美國總統羅納德·里根和英國首相瑪格麗特·撒切爾上任伊始便大肆抨擊現代福利國家，其中的許多攻訐深入人心：眾多國家的政府部門機構臃腫，效率低下，民眾的權利意識（entitlement mentality）也大行其道?！叭A盛頓共識”并不排斥社會政策，但它對效率和財政紀律的關注常常導致社會開支的削減。
然而，這場危機凸顯了資本主義制度——即便像美國這樣發達和先進的資本主義制度——內在的不穩定性。資本主義是一個定期制造無辜受害者的動態過程，他們要么丟掉就業機會，要么坐視生計受到威脅。在危機期間和危機過后，社會公眾一直期望本國政府能在經濟不確定之時提供某種穩定機制。這是發展中國家的政治家們難以釋懷的慘痛教訓，這些國家的民主制度非常脆弱，其凝聚力與合法性取決于政府提供廣泛的社會保障的能力。
我們來看看歐洲大陸的反應與美國有何不同。截至目前，盡管存在歐元區危機，但西歐的復蘇之路遠不如美國那樣痛苦，這主要歸功于前者建立了包括失業保險在內的更為成熟的自動逆周期的社會支出系統。相反，無就業增長的經濟復蘇大大削弱了美國模式對發展中國家決策者的吸引力，對那些致力于滿足中產階層需要而倍感政治壓力的決策者來說尤其如此。
中國為社會政策承擔的新壓力提供了良好的例證。為應對人口的快速老齡化，中國領導層一直潛心構建現代養老金體系，這意味著從單純強調創造新就業崗位的傳統戰略向維持社會與政治穩定性的新戰略的轉變。拉美地區則對同樣的壓力采取了不同的釋放策略。20世紀90年代的自由化改革并未帶來預期的增長，反而導致經濟疲軟，這使得拉美國家在新世紀轉向左翼陣營，新政府紛紛通過增加社會開支來消除貧困和不平等。更多國家則借鑒巴西和墨西哥的成功經驗，著力推行針對貧困家庭的現金轉移支付計劃（該計劃要求受益人讓兒童接受教育或滿足其他條件）。巴西和墨西哥的這一計劃使得兩國長期以來的收入不平等首次出現明顯下降，并幫助最貧困的家庭免于遭受近來危機的影響。
由此引發的問題是，此類針對窮人的項目（進而使財政開支保持極低的水準）能否贏得本地區不斷壯大的中產階層的長期支持？同時，這些國家與包括中國在內的其他新興經濟體如何管理全民醫療、養老和其他社會保險的融資成本？在應對全民福利項目資金短缺的諸多難題（人口不斷老齡化的歐美國家正遭遇這些難題）上，新興經濟體是否更有專長？
三、產業政策的作用
本輪危機的第三個后果是新一輪產業政策探討熱潮的興起。產業政策是指一國傳統上通過諸如低息貸款、直接補貼或是通過對開發銀行的管理來發展特定產業部門的戰略。由于以高昂的融資成本維持著低效的“內部人產業”，這些政策在20世紀80年代和90年代被視為危險的敗筆而遭到拋棄。但本輪危機及部分國家隨后的有效應對舉措極有可能催生這一理念，即發展中國家精干的技術官僚能有效管理國家對生產部門的干預。例如，巴西通過政府資助的開發銀行將信貸快速導入特定部門，中國政府通過國有銀行采取了類似的舉措。
然而，這種新型產業政策的主旨不是“挑選勝者”，或促使產能在部門間的大規模轉移，而是解決協調問題以及私人資本投資于新行業和新技術中遇到的障礙，這些問題僅靠市場力量并不能克服。例如，為了促進創新型服裝產業的發展，西非政府力保紡織品的穩定供應，或者對港口的建設進行補貼以避免出口瓶頸。這些政府行為背后的理念是，通過承擔初始階段的部分融資風險或者其他風險，并更系統地完善公共基礎設施，政府能幫助私人投資者克服作為新興產業的先行者和創新者所面臨的高昂成本。
最近三十年來，總部位于華盛頓的眾多發展機構一直認為，經濟增長的威脅更多地來自政府的無能和腐敗，而非市場失靈。既然美國式資本主義已經跌下神壇，這一觀念會否發生變化？國家可以發揮更多積極作用的理念能否得到更多關注？對任何一個發展中國家而言，問題的答案取決于對其國家能力和總體治理水平的評估。因為對產業政策的最嚴厲批評不是來自經濟層面，而是源于政治層面，發展中國家的經濟決策無法擺脫政治壓力。批評者聲稱，政策制定者在實現國內產業飛躍發展的初衷后仍將會延續貿易保護主義措施。諸如減少進口依賴以及扶持新興行業的產業發展政策，雖然后來遭到位于華盛頓的那些發展機構的嘲諷，但是它們的確在20世紀50～60年代的東亞和拉美創造了令人震驚的經濟增長率。但問題在于，拉美各國在政治上無法為保護主義政策松綁，最終導致其國內產業喪失了國際競爭力。
因此，發展中國家的技術官僚在制定產業政策時，必須對它的政治后果多加思量。一個能力強大而且獨立于政治壓力之外的官僚系統是否存在？是否有足夠資金支撐這一目標？是否可能做出艱難的政治抉擇？絕大部分成功運用產業政策的案例來自東亞地區，該地區長期以來的傳統是技術官僚擁有強大的實力，缺少這種優勢的國家必須三思而后行。
四、政府機構的效率
這場危機的第四個后果是慘痛地警示我們，一國若想促進產業發展并提供社會安全網，就必須改革其公共部門，否則便會付出巨大的代價。美國的監管機構資金不足，難以吸引到高素質的人才，并且遭遇到政治阻力。這并不奇怪，因為里根—撒切爾主義的隱含假設是：市場是有效政府的替代物。這場危機表明，缺乏監管或監管不力的市場將會付出巨大的代價。
發展中國家和發達國家的領導人都驚嘆于中國在危機后的強勁復蘇能力，這主要歸因于其有一套嚴格管理、自上而下的決策制定機制，它能夠避免混亂的民主過程引起的政策延誤。受此影響，發展中國家的領導人將效率和能力與威權體制聯系起來，但低效無能的威權體制也同樣存在。中國一枝獨秀的原因在于，其政府機構，至少是高層機構，能管理和協調諸多復雜多變的政策。這就使得中國成為低收入國家中的例外。
提升公共部門的效能是世界發展所面臨的最嚴峻的挑戰之一。世界銀行和英國國際開發署等發展機構在過去15年里支持了一批強化公共部門、優化治理能力并與腐敗作斗爭的項目，但卻收效甚微。即便是美國和英國的金融監管者也未能有效地行使監管權力，或監控快速變化的金融市場——這些令人沮喪的事實提醒我們，確保公共部門的效能是一個巨大的挑戰，即使在最發達的國家也是如此。
為什么發展中國家的公共部門在效率提升方面取得的進步屈指可數？第一，它們的官僚機構通常服務于作為尋租同盟的政府，后者依據自我利益而非客觀的公共利益來行動。除了歐盟的準入過程這個特例以外，外部的捐贈者缺乏促使政府機構變革的影響力。第二，有效的社會制度必須本土化演進，從而反映一國自身的政治、社會和文化現實。西方國家客觀公正的政府機構經歷了漫長而痛苦的發展過程，外生于經濟的諸多因素（比如戰爭的動員）在創建強大政府機構（比如普魯士王國中高效聞名的政府機構）中發揮著巨大作用。在法律法規等制度方面，如果發展中國家只是簡單地將外國的那一套生搬硬套過來而不深入了解其實質，那它就基本上不會起作用。第三，公共部門改革需要一個同步的民族塑造過程。除非一個社會擁有清晰的民族特性和和共享的公共利益，否則個人對社會的忠誠度將會低于其對自己的種族、部落或者庇蔭團體的忠誠度。
五、邁向多極化
數年之后，歷史學家可能會恰如其分地將本輪金融危機視為美國在全球事務中經濟主導地位的終結。然而，世界向多級化轉變的趨勢已開始多年，西方金融市場的崩潰與隨后的脆弱復蘇只是加速了這一過程而已。甚至在危機之前，為應對“二戰”以后的經濟與安全挑戰而設立的國際機構就已經壓力重重并亟待改革。國際貨幣基金組織和世界銀行的管理結構反映的只是過時的世界經濟格局，這讓兩大機構廣受詬病。20世紀90年代以來，賦予巴西和中國等新興市場國家更多投票權的呼聲讓布雷頓森林體系機構承擔的改革壓力與日俱增。與此同時，雖然其他的權利中心已經出現，但由六個經濟上最重要的西方民主國家加上日本所組成的七國集團（G7）這一精英團體仍然作為全球非正式的操控委員會來協調處理世界經濟問題。
本輪金融危機最終導致了G7作為全球經濟政策協調主導核心的終結并被20國集團（G20）所取代。2008年11月，G20的領導人聚首華盛頓以協調全球經濟刺激計劃，這一會議隨后便發展為一個成熟的國際組織。與G7不同的是，G20包括了巴西、中國和印度等新興經濟體，經濟協調范圍的擴大意味著全球經濟事務參與者組成的新團體得到姍姍來遲的認可。
這場危機也為國際貨幣基金組織和世界銀行注入了新的生機和合法性，危機之前的國際貨幣基金組織看起來就像是一個日益過時的機構。私人資本市場以優惠的條件向一些國家提供融資，而不會象國際貨幣基金組織的貸款那樣添加附加條件。國際貨幣基金組織為自身業務的融資問題而大傷腦筋，并且開始削減人手。
但這一前景在2009年發生了變化，當時G20領導人一致同意為布雷頓森林機構提供1萬億美元的額外資金以幫助危機國家更好地應對未來的資金缺口。巴西和中國等國都是這一特別基金的主要資助者，而早期對希臘、匈牙利、冰島、愛爾蘭、拉脫維亞、巴基斯坦和烏克蘭等國的援助使得這一特別基金幾乎耗竭。
通過要求新興經濟體在全球事務中發揮更大的領導作用，西方國家正含蓄地承認它們自己已經無法管理全球經濟事務。但是，所謂“其他國家的崛起”不僅涉及經濟實力和政治權勢，而且關系到不同發展理念與模式的全球競爭。西方世界，尤其是美國，不再被視看作全球社會政策創新思維的唯一中心。例如，附加條件的現金轉移計劃最先是在拉美制定并實施的。過去三十年中，西方國家在產業政策這一領域的創新思維寥寥無幾，現實中成功的模式更多地來自新興市場國家而非發達國家。在國際組織中，美國和歐洲的聲音和觀點正逐漸喪失其主導地位，而作為國際金融機構主要資助者的新興市場國家則越發受到重視。
所有這些均昭示著發展議程的明顯轉變。傳統上，這些議程由發達國家制定并在發展中國家實施，甚至通常是被強加給發展中國家。美國、歐洲和日本仍將是經濟資源和發展思想的主要來源地，但是，新興經濟體已經登堂入室并將成為重要的參與者。巴西、中國、印度和南非等國在用于發展的資源以及如何最好地使用這些資源方面，同時成為捐贈者和受益人。盡管世界上的大部分窮人仍然生活在上述新興市場國家，但在經濟、政治和知識等方面，新興經濟體已經在全球舞臺贏得了新的尊重。事實上，發展從來不是富國對窮國的恩賜，而是窮國自我努力的結果。對西方大國而言，遠未結束的這場危機似乎正促使它們接受這一事實。
（南?！げ鳡枺∟ancy Birdsall），全球發展中心主席。弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama），美國斯坦福大學弗里曼·斯波格利國際研究中心高級研究員。譯者：陳雄兵，經濟學博士，中南財經政法大學金融學院講師。張甜迪，中南財經政法大學金融學院博士研究生。）
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