土地財政實質
土地財政，從收入來源看，主要包含兩大類：一是與土地有關的稅收，如耕地占用稅、房地產和建筑業的營業稅、土地增值稅，等等。目前，地方政府重點征收的是房地產稅和建筑稅，有些地方這兩項稅收甚至占地方總稅收收入的百分之三四十。
二是與土地有關的政府非稅收入，如土地租金、土地出讓金、新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、新菜地建設基金，等等。目前，地方政府主要看重的是土地出讓金，出讓金占地方預算內收入的比重已達百分之四五十，少數地方甚至超過預算內收入。
以上兩部分收入有內在的聯系：政府出讓土地，獲得非稅收收入——出讓金，企業特別是房地產企業得到土地搞開發，又可增加政府的稅收——房地產稅和建筑稅。對地方政府來說，這似乎是個良性循環。
在這個循環中，源頭是出讓國有土地使用權。顯然，要維持這個循環，就必須不斷出讓土地。而要不斷出讓土地，就要不斷征收農民的集體土地。可見，土地財政是一種土地擴張與征占的機制。
與此相關，現實中還有“土地金融”問題：政府用征收和儲存的土地，向銀行抵押融資，這種做法在各地很普遍。目前，政府土地抵押的融資額，已遠遠高于土地財政的收入，這也是一種促使城市土地擴張、征占農民集體土地的機制。
根據相關法律規定，出讓方式獲取的土地使用權，可以抵押。而對未經出讓的土地，能否抵押，法律并無明確規定。按照《行政許可法》，凡法律沒有明確許可的，政府都不能做。因此，嚴格說，政府的土地融資活動，大多都屬于違法活動。
從理論上看，土地出讓金是若干年期的土地使用權價格，實際上是政府向企業一次性收取若干年的地租。而地租是對企業當年利潤的扣除，屬于社會一次分配范疇。對企業而言，一次集中交納若干年地租，意味著預支未來利潤，屬于負債經營。
現實生活中，很多企業是靠銀行貸款支付土地出讓金，負債的性質一目了然。即使是用自有資金來支付，本質上仍然是負債。企業如果經營得好，有穩定的盈利，可以逐步清償這筆負債；如果經營不好或者破產了，就不能清償。如企業再生產因此中斷，最終則會轉化為銀行的壞賬，成為整個社會的問題。
按有關制度規定，企業可以把剩余年期的土地使用權轉讓出去，使負債得以清償，甚至可以從中獲利。但是，這不過是負債在企業之間的轉移。土地使用權轉移的結果是，負債的規模還可能被放大。
就房地產業而言，情況有些特殊。開發商在出售住房的同時，把對土地使用權的負債也轉移出去了，甚至還可能從中大賺一筆，但接手這筆負債的不是企業，而是消費者。一般工薪階層都要向銀行貸款，才能支付房價，負債的性質也是一目了然。消費者要用今后數年乃至數十年的收入，才能償還這筆負債。個人和家庭的消費能力、生活水平也會因此改變。期間，如果因變故而無力償債，不僅是個人和家庭的不幸，同樣也會增加銀行的壞賬，成為全社會的問題。
由此可見，從整個社會的角度看，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有一筆企業或個人的負債與之相對應。就是說，政府以土地出讓金搞建設，是以透支用地企業或個人的未來收益為前提的。
由此不難做出如下判斷：所謂土地財政，實質上是一種依靠透支社會的未來收益，謀取眼前的發展方式。形象地說，就是“寅吃卯糧”。
土地財政成因
土地財政的形成，既有內因，也有外因。
就內因而言，主要是現行土地管理制度。反思中國土地管理的制度安排，一個突出的問題，是政府有關部門既負責土地管理，又負責國有土地的經營，所謂集“裁判員”與“運動員”于一身。經營是市場主體的活動，具體到國有土地的經營，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把這個作為政府的職責，客觀上使各級地方政府成了市場競爭的主體，這是土地財政形成的主要制度基礎。近些年發生的許多土地問題，也都是由此派生出來的。
例如，不同層級政府的職能錯位問題。中央和省級政府并不直接掌握任何土地，其主要職能是管理。而城市政府，不管是直轄市，還是省會城市，還是計劃單列市，以至地、縣級市的政府，都是直接掌管土地的，其職能是既有管理，又有經營。有經營就有利益，當經營與管理發生矛盾時，由于經營利益涉及地方發展，必然導致管理服從經營，而不是相反。對經濟的宏觀調控，中國與西方國家有很大不同。西方國家表現為政府調控企業和個人，而中國則更多是中央政府調控地方政府。其原因之一，即在于此。
又如，征地制度改革和集體建設用地進入市場問題。任何經營活動，都是以追求收益最大化為目的，政府如果從事經營活動，也不可能例外。政府經營土地的收入，來源于農地轉化為建設用地的級差收益。為了保證收益最大化，很自然地要壓低征地費用，并且限制農村集體土地進入市場。可見，問題的主要根源，在于政府成了市場主體，在于政府以管理手段實現經營目的。這個問題不解決，單純改革征地制度，一是恐怕很難改得徹底，二是即使是不徹底的改革措施，落實起來也會阻力重重。
總之，現行土地管理體制允許政府經營土地，是生成土地財政的主要內因。此外，雖然科學發展觀提出多年了，但干部考核標準和選拔辦法，仍未根本改變，這也是導致干部片面追求土地財政的重要內因。
就形成土地財政的外因而言，主要是財稅體制不合理，地方政府的財力與事權不匹配。
上世紀90年代，分稅制改革取得偉大成績，問題是地方財政分配比例過小。后來，中央把城鎮化作為重要的戰略方針，各級城市的政府首當其沖，承受巨大壓力，普遍面臨的問題是發展資金不足。
恰在這時，土地使用制度改革取得實質性進展，有償使用土地制度歷經10年，終于基本確立下來。1998年，政府機構改革和換屆，這是個分水嶺。此次換屆后，各級城市政府普遍從土地管理制度上，找到了解決財力不足問題的出路，土地財政逐漸形成。
其實，早在上世紀80年代，在討論為什么要實行有償使用土地制度時，就存在著認識上的分歧。不少人從增加政府財政收入的角度，主張土地有償使用，他們側重強調國家土地所有權在經濟上的實現。但也有人認為，實行土地有償使用，主要是為了發揮地租的調節作用，理順經濟關系。為此必須防止單純財政觀點，因為片面追求政府地租收入最大化，可能會侵蝕企業的正常利潤，反而不利于理順經濟關系。
當時的討論，并未就這個問題達成共識。但是，從后來的實踐看，實際上是財政觀點占了主導地位，最終形成了土地財政。這是土地財政的外部制度條件。
土地財政利與弊
土地財政，作為地方政府發展經濟的一種工具，可謂利弊互見。
在中國，土地財政和土地金融的形成，大體是近十幾年的事情。這十幾年，中國城市建設突飛猛進，其奧秘就在城市政府通過經營土地，積聚了大量建設資金。城市經濟飛速發展，市民生活質量不斷提高，帶動了周邊農村經濟的轉型與發展，吸引了大量外地農民進城務工。其正面效應不容否定。
但是，問題也由此而生。
第一，土地財政惡化了國民收入分配，抑制了民間投資。本世紀初，就有財政專家研究提出，當時中國政府的各種收入加起來，已占GDP的30%以上，達到甚至超過發達國家的水平。政府收入占GDP比重過高，一方面導致居民特別是農民收入增長緩慢，另一方面抑制了社會投資。雖然中央采取了許多措施，大力調整國民收入分配格局，但迄今并未根本改變。尤其值得關注的是，土地收入大多集中用于城市，城鄉差距和和地區差距，不僅沒有縮小，反而更加擴大了。
第二，政府投資影響了產業結構調整，加劇了產能過剩。政府掌握的大量資金投向哪里，對產業結構的變化有重要的引導作用。多年來，地方政府的土地出讓收入主要投向城市建設，刺激了建筑業、房地產業的大繁榮，帶動了建材、民用電器、民用五金、民用化工等產業的發展，生產能力嚴重過剩。這條產業鏈基本處于低端，過度的發展占用了大量社會資源，與中央加快轉變發展方式的方針背道而馳。
第三，更不能忽視的是資源、資金的嚴重浪費 。土地出讓收入由本級政府“自收自支”，長期缺乏收支規范與監督機制。近些年來，各地搞了不少“樓、堂、館、所”和“政績工程”，攀比之風愈演愈烈，老百姓深惡痛絕。在此過程中，少數黨政干部財大氣粗，揮金如土，為所欲為；同時“土地尋租”活動愈演愈烈，公款化為個人“灰色收入”的現象屢見不鮮，公眾反應強烈。
第四，土地財政機制不改變，保護耕地、保護農民的合法土地權益，只能流于空談。同時，土地財政使地方政府的收入過分依賴房地產開發商。而在中國現實中，由于集體土地不能開發房地產，現有的開發商其實處于天然壟斷地位，這使其有可能大肆抬高房價，廣大中低收入市民的住房問題，很難得到解決。
總的來看，在中國工業化、城市化的進程中，土地財政曾經發揮過重要的、積極的作用。但是，隨著改革的深入，其制度弊端也越來越明顯、突出，已經成為今后中國可持續發展的障礙。今后，應該切實落實科學發展觀，讓土地財政逐步退隱歷史舞臺。
中國主要是借鑒香港的土地批租制。但是，香港的土地管理與土地批租（即經營），分屬不同的部門，并且把政府的土地收益納入基金管理，杜絕了支出使用的隨意性。而恰恰這一點，我們沒有學。
之所以如此，也是由當時復雜的歷史條件決定的。上世紀80年代中后期，國家土地管理局成立，負責統管全國城鄉地政，逐步推行有償使用土地制度改革。然而，當時許多地方政府和一些中央政府部門，不愿實行有償用地制度，改革進展緩慢。
當時的主要矛盾，是如何推進土地有償使用制度改革。在這種情況下，土地管理部門順理成章地承擔起國有土地的經營職能，可以說是一種歷史的必然。但歷史不會有終點。舊的矛盾解決了，新的矛盾隨之產生。
隨著市場經濟體制的確立，大約在20世紀末期，土地有償使用制度全面建立起來，土地財政也逐步形成，政府經營土地的弊端才越來越顯現出來。如果說，當年學香港只學了一半甚至不到一半，是個歷史的欠賬，那么，這個欠賬總歸要還，現在恐怕到了該還賬的時候了。
出路何在
其實，土地批租制，在發達的市場經濟中，并不是個案，而是具有普遍性。例如，在土地資源稀缺的荷蘭，不僅土地用途管制十分嚴格，而且規定任何土地交易，政府都可以優先購買。同時，法律又規定，政府不得從土地獲取任何收益。政府購買土地的目的，是為了控制房價，解決居民的住房問題。
就是說，荷蘭政府的惟一職能，就是公共管理，不從事任何經營活動，政府收入的主要來源是稅收。其他西方國家，也大體如此。國際經驗表明，在成熟市場經濟體中，政府管理部門不能同時又是市場經營主體。這應成為中國下一步改革借鑒的方向。
借鑒不等于照搬。中國不同于西方國家的特殊性是土地實行公有制——中國《憲法》規定，城市土地歸國家所有。因此，凡用于經營活動的國有城市土地，國家作為所有者，應當收取地租（地價）。這不僅因為地租是土地所有權在經濟上的實現形式，更重要的是，地租作為土地的價格，還是重要的經濟杠桿，國家可以運用它來調節經濟。
在不同級差的土地上經營，企業的利潤會有很大差異，把因土地級差產生的超額利潤作為地租收取，有利于平均利潤率規律發揮調節作用，有利于企業加強經營管理，開展平等競爭。
因此，國家出租、出讓土地使用權的改革必須堅持，而且應當進一步擴大土地有償使用范圍。同時，需考慮在以下幾個方面深化改革。
第一，成立“土地國資委”，改革集土地管理與土地經營于一身的行政體制，分離政府經營土地的職能。可參照國有企業改革的經驗，成立類似國資委那樣的國有土地資產管理委員會，作為政府機構，專門負責組織、領導、經營國有土地方面的工作。同時，成立國有土地公司等經濟組織，由其以經營國有土地參與市場運作，或轉讓，或出租，或聯營，或入股，負有保值增值的責任，并向國家財政上繳土地收益。
這些國有土地開發公司，作為市場主體，應按照統一的市場規則，接受政府的調控和監管。作為國有公司，還要接受國有土地資產管理委員會的管理和指導，必要時也要服從國家的要求，承擔一定的參與宏觀調控的責任。
如此改革后，“土地國資委”，應重點考慮如何運用地租杠桿調節經濟，抓好相關理論建設和政策研究與制定。而各級政府的土地管理部門只需專注于管理，不會再發生不同層級政府的職能錯位問題。政府也不再是“運動員”，避免了與民爭利，可以大大提高政府管理的公信力。
第二，以基金式管理為最終目標，嚴格規范土地收益的使用支出，杜絕“寅吃卯糧”的短期行為。為此，必須進一步深化分稅制改革，使地方財政有穩定的稅源；還要進一步轉變政府職能，加強公共管理職能，弱化直接抓經濟建設的職能，最終使地方政府的財力與事權相適應。
顯然，這需要一個較長時期的過渡期。在此過程中，土地收益的分配使用，還必須考慮現行的利益格局。就是說，土地財政還不可能一下子取消。但是，土地收益的獲取方式變了，分配使用的渠道變了。
在新的方案下，國有土地公司經營土地，其實是代表國家向用地者收取地租。雖然是采取了市場化運作，但本質上是國家行為，因而有很強的政策性。國有土地公司的經營收益，應當全額上交國家財政。
為了防止這些公司重蹈覆轍，片面追求土地收益最大化，不宜以收益多少為主要考核指標。同時，土地經營也應多樣化：一般工商企業用地，更適合采用年租制和入股方式；大型企業、外資企業、開發商等，可以采用出讓方式。
第三，應該放開“集體建設用地入市”。
城市中存在集體土地，目前在全國已是普遍現象。越是經濟發達的城市，把集體建設用地征為國有的阻力越大。未來不妨進一步解放思想，允許城市的經營性項目，使用集體建設用地，即允許集體建設用地進入城市土地市場。
在允許“農地入市”后，相關的地租（地價）收入，可用于保障已變為市民的農民的長遠生計，還可發揮對市場經濟的調節作用。同時也有助于從源頭上抑制土地財政的片面增長，化解社會矛盾。至于由此可能產生的地產泡沫等，可運用稅收手段加以控制。
當然，以上改革建議，涉及許多重大理論、法律、政策問題，有待進一步深入研究與討論。
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