何干強：論城市住房體制的改革目標

論城市住房體制的改革目標*　　

何干強　　

內容提要：必須以唯物史觀的思想方法為指導，從現行住房制度的弊病中發現標本兼治的根本辦法；現行城市“住宅私有體制”在全民所有制的土地所有權基礎上形成基本由私商供房、私人購房的市場供求關系，必然產生一系列不利于科學發展的深層問題，無法實現社會主義公有制與市場經濟的有效結合；改革目標是實行公有制為基礎的“新住房租賃制”。　　

關鍵詞：福利分房體制  住宅私有體制  新住房租賃制　　

（本文發表于《中國流通經濟》2011年第4期，第49～53頁）　　

 問題的提出　　

新中國建立以來，我國城市住房體制到目前經歷了兩個階段。上世紀90年代中期以前可以簡稱“福利分房體制”，以后逐步轉變為建房、住宅私有化的“住宅私有體制”。　　

“住宅私有體制”實施初期，廣大租用城市公有房產的居民通過住房制度改革，獲得私人房產，不少人居住面積擴大，有較靈活的購房選擇權，這使人們形成“住宅私有體制”優于“福利分房體制”的感覺。但是，在房屋建設私有化、住房私有化推行15年左右之后，其真實效果越來越顯現出來。除私人房地產商、有能力購置高檔房和投資多處住房獲得很大私人利益的少數人之外，越來越多的人們開始埋怨了。普通工薪階層從居住權應當有保障的角度看，反而覺得現行“住宅私有體制”比“福利分房體制”倒退了。客觀事實是：房價與所謂“土地財政”交織在一起不斷上漲、高檔房越蓋越多、投機性的房產投資不斷攀比、工薪階層購房困難、房地產私商暴富、政府官員因地產受賄腐敗案接連不斷、收入差距兩極分化在居住領域明顯表露；盡管國家政府不斷出臺調控措施，但是實施起來阻力重重，收效不大；而經濟學家關于調控房價、保障住房的對策建議則眾說紛紜，莫衷一是；諸如此類問題已影響社會穩定，造成人們很大困惑。　　

唯物辯證法告訴我們，“問題與解決問題的手段同時產生。”[①]要科學地解決“住宅私有體制”產生的問題，必須以唯物史觀的思想方法為指導，解放思想，破除迷信，從現行住房制度的弊病中發現標本兼治的根本辦法。　　

               “住宅私有體制”具有嚴重弊病　　

現行“住宅私有體制”是在城市土地歸全民所有的基礎上推行的；在操作實踐上，由地方政府直接代理全民土地所有權，向房地產商提供建筑地段，而占房地產領域絕大部分的私營企業操作房屋建筑和銷售，由此形成基本由私商供房、私人購房的市場供求關系。這就必然產生一系列不利于科學發展的深層問題：　　

1．造成私人房地產商暴富。在市場經濟條件下，決定房價上漲的主要因素是土地價格的上漲；土地價格的本質是地租的資本化，地租包括絕對地組和級差地租，城市級差地租必然隨經濟社會的發展而上漲，由此必定引起土地價格上漲。正如馬克思所揭示的，“建筑投機的主要對象是地租，而不是房屋。”[②]級差地租的實質是土地租賃期內土地經營者獲得的超額利潤，租賃合同期滿，超額利潤即應作為級差地租轉歸土地所有者。現在的問題是，國有土地在房地產上的土地“拍賣”，其經濟關系的實質，本來只應是一定時期一定面積的土地使用權或經營權的租借，而不是屬于全民所有的這塊土地所有權的轉讓，但是，現在房地產私商獲得土地經營權的時期很長，在其獲得的土地經營期內，他們就可以長期因土地價格上漲獲得超額利潤，于是，大量的原本應當屬于全民所有的土地級差地租就落入私人房地產商的腰包；而級差地租的實體，是“虛假的社會價值”，是作為 “消費者的社會對土地產品支付過多的東西”。[③]這就意味著，地方政府把土地“拍賣”給私商，等于放任他們無償占有整個社會勞動群眾創造的剩余價值。這就是房地產商能夠暴富的根本經濟原因。對于把住房當做投資轉賣對象的購買者來說，實質也是投機于土地價格上漲，通過占有本應歸屬國家的級差地租來謀取高額利潤的。　　

2．滋生房地產投機腐敗。建房私有化，這為私商“空手套白狼”謀取暴利提供了溫床。人們看到，私商通過一定辦法取得大塊地皮；以此向銀行抵押貸款；接著預售住房，讓購房者預交房屋款項，并邊蓋房邊出售，由此取得收入，然后償還銀行。現代中國的這種私人建筑投機方式，與馬克思在《資本論》第2卷引用1857年倫敦一個建筑業主證詞中描述的投機方式，竟然如出一轍，[④]差別似乎只是，150多年前英國建筑商投機支配的資本可以超過他財產的20倍到到50倍，而當今中國某些私人房地產商經營的資本可以超過他自有資本的千百倍以上！私人地產商就是這樣利用市場經濟的信用制度和現行“住宅私有體制”，“使他可以不用自己的資本而用別人的資本來預付、來冒險”[⑤]。而私商行賄為了獲取地皮，腐蝕了我們多少以權謀私的干部，這更是駭人聽聞、眾所周知的。　　

3．產生人們對土地所有權占用的不平等。我國憲法總綱第10條規定，“城市土地屬于國家所有。”[⑥]也就是土地所有權歸全民所有。本來，人們平等的土地所有權決定平等地享有土地使用權。但是，住房的私有化必定造成人們在住宅上使用土地面積的不平等。這并不是說，在土地全民所有制的條件下，人們只能絕對地居住占用同樣面積土地的住房。問題在于，對于購買了多處住房的人，對于住房占用土地面積很大的人，他們享有了較多的土地使用權，卻并沒有理應向社會交出因社會經濟發展而形成的級差地租。　　

4．造成土地利用的無計劃并阻礙可持續發展。私人投資購買多處商品房，為了待價而沽，又囤積居奇，這就造成想正常購房的人因房價不斷攀升而購房困難，同時又造成有購買力的購房需求旺盛、房屋供不應求的假象。于是，注意到表面現象的社會輿論乃至由私商操縱的某些輿論，就要求地方政府盡可能多地提供蓋房土地，而地方政府一旦被動地接受這種要求，就勢必難以計劃控制城市住房的占地總面積。在現有財政體制下，地方政府選擇住宅群的建筑地點，往往會從增加土地財政收入考慮，私人房地產商則必定要追求利潤，這樣一來，對于城市土地的利用，就很難把優化生態環境和社會文化建設放在首位，勢必阻礙可持續發展和社會文明發展。　　

5．引發住房供求結構失衡和產業結構失衡。從住房供給看，由于私人地產商要追求利潤，必然把建筑高檔房放在首位，因為與銷售中低檔房相比，高檔房可以從購房者有錢利于抬高售價，而獲得更多利潤。這就是為什么黨和國家政府反復主張多建設經濟適用房、廉租房、公共租賃房，但是即使用行政手段控制，依然難以實現的原因。而盲目發展高檔房，脫離大多數人的收入水平，必然遇到有購買力需求的限制，經過一定時期，必定發生高檔房供給過剩，這就勢必發生所謂房價“泡沫”破裂，導致一系列相關產業的產能過剩。從住房需求看，由于私人房地產商必定要建設高檔高價房，大多數需求者就不得不大力壓縮其他消費支出，儲蓄資金以備購房，這就勢必縮減住房之外的社會消費需求，從而嚴重制約社會總消費對一系列產業的拉動。可見，現行城市“住宅私有體制”是一種助長市場經濟自發性運動的體制，容易促使商品流通存在“危機的可能性”轉化為現實性，[⑦]很不利于遵循社會再生產按比例發展的客觀規律。　　

6.導致社會文化資源的無形損耗。典型表現是對高校的影響。“住宅私有體制”要求高校教師住房與校園分離，導致教師居住地由原先在校園中或校園附近較集中地居住，轉換為分散到城市各地，這就導致師生之間，教師之間的交流時間顯著減少；校園難以形成只有由師生共同活動才能形成的文化氛圍；教師不得不把許多時間耗費在來校上班的路程上，不得不儲蓄資金購買轎車，這又助長了資源的消耗和交通的擁擠。這方面的損失時無形的，也是難以彌補的。　　

近年來，廣大群眾壓低房價的呼聲不斷，這使地方政府陷入兩難境地，一方面，人民政府的宗旨是為人民服務，理應控制房價；另一方面，如果降低土地價格，把“房價/個人收入”從目前的14至20倍，大幅下壓到聯合國指導線的3至6倍，[⑧]那么從地方經濟發展考慮，則擔心大幅度減少地方土地財政收入，嚴重降低財政預算支出；還擔心起支柱作用的房地產業萎縮帶來與之關聯的一系列產業的萎縮，由此又會帶來政府稅收收入的下降。　　

實際上，只要繼續實行“住宅私有體制”，尤其是只要繼續把房地產開發的經營權交給以賺取利潤為目的私商，上述問題和政府所處的兩難局面就不能從根本上改變。　　

改革目標是公有制為基礎的“新住房租賃制”　　

從建設中國特色社會主義經濟制度的大方向上看，上述問題的實質是，在住房體制上沒有實現社會主義公有制與市場經濟的有效結合。筆者認為，要構建和完善當代中國城市住房體制，關鍵在于要充分認識，住房這種商品與一般消費品相比具有特殊性，它是一種與土地使用權不可分割地結合在一起的消費品；土地使用權由土地所有權決定，在社會主義根本制度下，人們對國有土地的所有權享有平等的權利。這就決定了，中國的城市商品房制度，應當具有土地全民所有制決定的特殊性質，不能完全照搬資本主義國家的私人住房制度；何況隨著當代資本主義制度的發展，為了緩和資本主義對抗性的基本矛盾，一些發達資本主義國家實行的住房制度，已經有了一些考慮公共利益的新因素，并非完全實行住房私有化。因此，我們有必要緊密結合憲法規定的土地國家所有制也就是全民所有制的性質，研究社會主義市場經濟條件下的中國城市住房體制特點，明確深化改革的目標。　　

從這個基本認識出發，也就可以明白，“住宅私有體制”實際上已經到了需要轉向住房制度改革的新階段了。這就是說，新中國城市住房體制不應當停留在否定“福利分房體制”而形成的“住宅私有體制”階段，而應當提出第三個發展階段的改革目標，我認為，這就是要轉向公有制為基礎的“新住房租賃制”，其主要特點是：　　

其一，它是適應市場經濟的住房新體制。必須明白，“新住房租賃制”實行住房的租賃關系，這同樣屬于商品貨幣關系范疇，并不改變由社會主義市場經濟體制規定的住房的商品性質。住房的租賃關系，它實際上是在商品交換范圍內，將一次性付款變為分期分款；但是，“住房租賃制”可以在不變更住房所有權的條件下進行，還能在土地全民所有制和住宅所有權公有兩者統一的條件下，形成房屋使用權的分期租用；因而可以在房屋的生命期內根據租賃時段更換住房使用者。顯然，它與“住宅私有體制”相比，具有更大使用靈活性，能給住房者較大的自由選擇權，能夠更好地適應社會化生產和市場經濟條件下的人員流動。恩格斯曾在《論住宅問題》中提出一個重要觀點，“大資產階級和小資產階級解決‘住宅問題’的辦法的核心就是工人擁有自己住房的所有權。”[⑨]他認為，在當時的歷史條件下，這會把工人束縛在有利于資本家剝削的地盤上，不利于工人階級爭取自身的解放，住房私有化也不適應大工業的發展對工人自由流動的要求。這個觀點在今天并沒有過時。　　

其二，它能夠實現公有制土地供給與住房建設公有制供給的統一。“新住房租賃制”將徹底改變公有制土地供給與住房建設私有供給的矛盾，從根本上杜絕腐敗，能夠在很大程度上防止私商暴富和兩極分化。這里要回答的一個重大問題是，房屋建設實行公有制，是否會降低住房供給的效率？其實這個問題的實質是，公有制條件下能否形成對建筑企業的激勵，也就是公有制能否與市場經濟實行有效結合。回答當然是肯定的。既然我們搞社會主義市場經濟，就是堅信公有制能夠與市場經濟不但在宏觀上能有效結合結合，而且在微觀上也能對生產勞動者形成建立在按勞分配基礎上的激勵。建筑業公有制當然不能形成像私商暴富這樣的包含剝削關系的激勵，這是背離公有制性質的；而對勞動者的社會主義積極性的物質激勵，是完全可以通過對經營管理者實行復雜勞動的按勞分配方式，通過對一般職工遵照按勞分配原則實行勞動用工制度改革和多種形式的工資制度來實現的。　　

其三，它有助于實現人民享有土地使用權的平等。“新住房租賃制” 實行房屋租賃者分期交付租金，根據不同建筑地段、房屋面積和占地面積，根據城市級差地租的變動，在人民群眾民主參與下，規定不同地段、不同標準的房屋的租金，并根據城市不同地段經濟社會的發展，適時相應地調節房租，這就可以實現多占土地使用權、處于優良地段的租房者多付租金，少占土地使用權、處于劣勢地段的租房者少付租金，形成土地使用權占用上的平等，從而實現人們對土地所有權的公平。恩格斯指出，“消滅地產并不是消滅地租，而是把地租——雖然形式發生變化——轉交給社會。所以，由勞動人民實際占有全部勞動工具，絕不排除保存租賃關系”[⑩]根據具體建筑地段、房屋面積和占地面積決定不同住房定期租金，可以做到，在土地全民所有制的條件下，把城市住房占用的土地級差地租轉歸代表人民利益的國家，為全體人民服務，從而根本消滅那種放任私商和投機購房占有原本屬于國家和人民的級差地租的不公平現象。　　

其四，它有助于社會再生產遵循按比例發展的客觀規律。實行“新住房租賃制”，由于居住者可以分期繳納住房租金，這就可以不必為一次性支付昂貴的房價而壓縮住房之外的消費開支，有助于全社會擴大有購買力的消費需求。而公有制控制的住房供給，不再以私人盈利為目的，而是以滿足全體人民群眾在滿足住房基本需要、并且居住水平能根據社會生產力發展總體水平的提高而逐步改善為目的，同時，在實踐上注意住房規格標準及其結構與收入結構的實際狀況相適應，這就可以使住房建設真正拉動相關的一系列產業，促進市場總供給與總需求實現平衡，促進國民經濟實現良性循環。　　

    其五，“新住房租賃制”不是回到傳統的舊體制。傳統的“福利分房體制”形式上也是租賃住房，也以公有制為基礎，因而沒有發生造成私商暴富、投資購房牟利和相關的腐敗現象。但是，這種舊體制下的住房基本上屬于企事業單位的所有制，一般按行政級別分房，租金差別小，住房管理缺乏靈活性，居住者缺少自由選擇余地；由于撇開市場經濟關系，租金帶有福利性質，導致住房建設資金周轉緩慢，再生產周期很長，住房改善比較困難。“新住房租賃制”，不再回到住房企事業單位的所有制，它要求使城市土地的全民所有權得到更好實現，實行住房土地的統一計劃管理；要求住房租金納入個人消費基金范疇，而不是福利的范疇，盡可能加快房屋建設資金的周轉；要求綜合考慮文化、教育事業、城市文明建設和生態發展，統一住房總體規劃；要求有專門的覆蓋全社會的住房租賃管理部門，實行社會化的住房租賃。顯然，具體的“新住房租賃制”不應當憑主觀隨意設計，需要根據社會主義市場經濟體制的新要求來建立，并通過實踐來逐步健全完善。但是有一點是可以肯定的，它是針對現行“住宅私有體制”的弊病提出的，因而是住房制度深化改革的前進方向。　　

                向 “新住房租賃制”過渡具有現實可能性　　

從“住宅私有體制”向“新住房租賃制”過渡，具有必要性，因為只有實現這種過渡，才能根本改變上面指出的違反中國特色社會主義方向和阻礙科學發展的一系列問題。不可否認，過渡到新體制會遇到若干難題，但是，新生事物只有敢于克服困難才能發展起來。　　

第一，把住宅供給由私有制轉化為公有制是能夠辦到的。在堅持社會主義基本經濟制度的前提下發展住宅建筑公有制經濟，這絕不意味者回到舊體制。我們必須把公有制與舊體制區分開來。公有制占主體地位是符合我國社會生產力發展客觀要求的，這是“只有社會主義才能救中國”這個歷史經驗已經充分證明了的，公有制屬于生產資料所有制范疇；舊體制是指國家依據對生產資料所有制和國民經濟運行機制的認識程度制定的具體經濟管理體制，它難免具有主觀性。改革是社會主義制度的自我完善和發展；是為了糾正舊體制的主觀性，形成與社會生產力發展客觀要求的市場經濟關系相結合，公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的生產資料所有制結構，形成公有制更有效的實現形式。這絕不意味者要改變公有制的主體地位，相反，一旦公有制的主體地位受到削弱，就必須糾正過來。在房地產業這個關系到廣大人民群眾居住權、又是與全民所有制的土地使用權緊密結合的經濟領域，把住宅供給由私有制轉化為公有制為主體是十分必要的，也是完全可以辦到的。不能忘記，新中國推進生產資料私有制向公有制的轉變，已有1956年對生產資料私有制進行社會主義改造取得偉大成功的歷史經驗。在實行社會主義市場經濟條件下，這種轉變的辦法更多：可以建立公有資本控股的股份制房地產公司，將現有的房地產私人資本納入公有資本控制的軌道；也可以將大型私人房地產公司直接收歸國有。　　

第二，已經形成的大量私有住房轉為公有的租賃房是必要的和可以辦到的。國家規定國有土地使用權為70年，實際上這已經指明了住房所有權變私為公的必要性。須知70年之后，國家必定要收回土地所有權，這是土地所有權屬于全民所有的客觀要求；如果私人土地使用權無限延長，那么實際上就將土地共有權轉化為私有權了。其實，國有土地使用權70年期滿之后，那時出現問題只在于解決國家與某些高級住宅的住戶私人之間房屋殘值所有權的轉移問題。既然那時要解決的問題如此簡單而清晰，那么，要提前解決這種問題也是完全能夠辦到的。選擇適當時機逐步將現有私有住房提前轉為公有的租賃房，要解決的問題也不過是房屋殘值的計算及其所有權的轉移；只要貫徹等價交換的原則，這在技術上不會遇到不可逾越的困難。　　

第三，盡快按照新租賃制提供住房供給也是可以辦到的。根據目前出現的一系列不良問題，從“住宅私有體制”向“新住房租賃制”的過渡期不宜拖得太久；因為由私商供房、私人購房的市場供求關系，存在時間越長、在房地產領域私有制占的比重越大，新產生的問題就越多，舊的問題也越難解決。盡管說，國家近期已經出臺了抑制不合理需求、調整住房結構（增加保障房、公共租賃房比重）、完善土地出租、加強房產市場監督等措施，取得某些效果；但是，只要仍基本保留“住宅私有體制”，尤其是保留私商控制住房供給，現有的問題就難以得到根本治理。如果上述關于“新住房租賃制”的目標是正確的，那就有必要從現在起，盡快在推進住宅供給由私商控制轉化為國有資本控制的同時，不再實行住房私有，而規定對新住戶只搞租賃制，然后將現有私人住房逐步基本轉為公有的租賃房。這里提出的問題是，這樣的過渡是否會造成已有私人住房的居民不滿？是否更會造成有條件購房群眾的不滿？回答是，對于已有私人住房的居民，只要明白轉向“新住房租賃制”可以讓絕大多數人實現“居者有其屋”，平等地享有全民所有土地的使用權；只要在操作上貫徹等價交換原則，使他們已購房產支付的價格能夠收回，恐怕絕大多數人是會包支持態度的。對于大多數原先準備購房的人來說，只要能夠早日獲得符合收入條件的一定規格標準的住房，租賃房就不過是將一次性付款，轉為分期付款，這對住房需求者反而是有利的，又何樂而不為？   　　

因此，筆者認為，從“住宅私有體制”轉向“新住房租賃制”，不但是必要的，也是具有現實可能性的。　　

                                           2011．2．27　　

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