海外國有資產強化監管正當時
作者：記者 吳杰來源：《國企》 2011-01-06
改革開放30多年來，中國企業在走向世界的過程中“交學費”是難免的。但是如果老是交學費，就需要認真總結，找出其中原因
與中央企業業績突飛猛進相對應的是，近年來，中央企業境外資產迅猛增長。國務院國資委日前披露，截至2009年，共有108戶央企投資涉及境外單位5901戶，央企境外資產總額已經高達40153.4億元，接近央企約21萬億總資產的五分之一，當年利潤占央企利潤總額的37.7%，甚至有的企業境外項目利潤占公司利潤的50%。
迅速膨脹的央企境外資產讓業內人士甚為擔心和憂慮。不僅如此，曾經爆發的中航油期貨事件或許只暴露了央企境外資產管理漏洞的一角，最近爆發的某央企海外項目巨虧40多億元的新聞又無異于一枚重磅炸彈。不論是因經營不善造成的虧損，還是由于監管漏洞造成的資產流失，加強國有資產的境外監管顯然已迫在眉睫。
理性看待逐漸暴露的風險
正略鈞策管理咨詢合伙人崔自力告訴本刊記者：“中國企業走出去是一個大趨勢。這個趨勢還會進一步加強，未來境外資產會越來越多，境外資產的風險也會逐漸暴露，以至于人們會驚呼到了加強境外資產監管的時候了。”
國務院國資委副主任黃淑和則表示：“央企境外投資涉及金額大、敏感度高，政治經濟利益相互交織，一旦決策或經營失誤，將帶來不可挽回的嚴重損失。”事實上，面對不同的法律、政策和經營環境以及境外資產多樣化的存量方式，境外資產所面臨的問題更多。
業內人士告訴記者：“長期以來，中央企業對境外子企業存在管理上的困難。近年來，由于母公司對海外下屬企業監管不到位，曾發生過嚴重的國資流失問題和違法違紀現象。比如說一些境外國資機構設置不規范、管理不完善，給內部人控制、化公為私等行為提供了可乘之機，造成了境外國資流失。”
記者經過梳理還發現：境外國有資產的流失情況大致分為：境外人員揮霍、浪費、攜款潛逃；未經批準在境外進行高風險投機經營造成巨額損失；未經批準或未辦理有關法律手續，將國有資產以個人名義在外注冊；任用外籍人員不當導致國有資產流失；隱性資產如商標、企業信譽、專利等的流失狀況也很嚴重。
由于歷史原因及境外國家或地區的法律制度和國情上的差異，國有企業到境外投資采取的方式比較多，有的還采取了委托個人進行投資的情況。境外企業存在的產權關系復雜、變通操作多、管理不規范、監管不到位等問題，容易形成國有資產的“出血點”。
2009年4月，國務院國資委對中國在澳大利亞和新加坡兩國的央企境外機構調研發現，目前央企境外產權管理制度整體不健全，境外投資存在無序競爭、管理人才缺乏、考核體系有待完善，由于所在國(地區)法律法規、宗教、文化、投資政策及環境等方面的差異使境外企業生產經營面臨一定風險等問題。
“從另外一個角度來分析，央企境外資產風險分為三類，要區別對待?！贝拮粤Ω嬖V記者：一、投機風險。雖然從事期貨對賭、金融衍生品交易誘惑比較多，但央企投機行為絕對應列入嚴打的行列。二、投資風險。投資風險受境外資產所在地政府政策改變、法律風險影響較大，還有投資者對投資價值的判斷等因素影響。應對之策是規范央企投資管理。三、運營風險。運營風險必須正視和面對，以企業為單位嚴控。運行風險雖有共性和個性之分，但要充分考慮個性化風險，最好了解勞動用工風險、法律障礙、區域市場特點以及擁有國際項目管理經驗。
對于境外資產的運營狀況，德勤華北區企業風險管理主管合伙人趙善強接受本刊記者采訪時指出：現在我們容易形成錯覺，因為媒體會經常披露一些負面的、比較吸引眼球的事件。對待境外資產，我們要客觀看待。走出去成功的例子比較多，境外資產的運營同樣有令人不滿意的地方，需要提高運行能力。
做好有關防范準備工作
“不客氣地說，央企的境外資產現在如果出事，不是偶然，而是必然。因為很多企業的風險管理水平還遠未達到出事前的中航油新加坡有限公司的風險管理水平。未來要走的路還很長?！?BR> 崔自力向本刊記者表示：目前，企業的風險管理更多的體現在理念宣貫層面。一些企業出現了大問題，經常美其名曰“交學費”，其實是以風險管理之名打風險管理之實。改革開放30多年來，中國企業走向世界的過程中，“交 學費”是難免的，如果老是交學費，其中原因就需要好好尋找。
趙善強同樣告訴記者：風險防范首先要做的是觀念轉變，走出去之前許多企業都覺得自己有經驗，比如有海歸和海外考察的經驗。然而，一旦真正操作境外資產就會有問題，會犯眼高手低的毛病。另外，如果習慣于用國內的方法管理境外資產，也容易出很多問題。
因此，在操作境外資產之前，一定要設一些機構，建立境外資產運營的相關機制；界定好關鍵領域，比如在市場開拓方面設定一個目標，在財務指標上，不僅看利潤還要看負債率，設定關鍵業績指標和關鍵風險指標。最重要的是要有一套與當地政府及合資方比較暢通的溝通機制，運營中出現的問題要通過溝通去解決。因為，不少案例表明，運營過程中合資雙方同床異夢的情形比較常見。
改變風險管理理念之外，還要在三個方面做好準備工作。
風險準備金制度。“我們要把海外投資損失準備金，當成一個制度來建設。一旦出現問題，企業才有力量補救。”崔自力說。因為，即使是政府層面嚴加監管，企業及個人層面嚴格自律，也不能保證一定不出問題。由于競爭激烈，市場環境不斷變化，企業經營本身充滿風險，企業出現失誤在所難免。當然，前提是我們要把該防的防住，該保的保住。比如企業可以針對境外風險投保，或預備一部分風險基金，以應對隨時到來的“顛簸”。
管理思維的改變。“在面對境外資產時，不同的管理哲學，會產生不同的風險系數。”趙善強告訴記者，東方管理哲學以管人為核心，西方管理哲學以管事為核心。這就決定了同樣的條件會產生不同的結果。
在管理境外資產方面，中西方企業都會在境外的重要崗位派駐自己人。共同的難點是找一個既能很快掌握當地情況又理解境外運作的人著實不易。不同的是，以管事為重點的西方公司負責人，遇有不懂的問題經常請教當地的中介機構和手下當地人，希望他們提供決策參考。而中國公司在很多情況下是以管人為主，比較關注的地方是管好手下的當地人。很多時候，由于整合不力，手下當地人難以發揮應有的作用。
可喜的是，過去幾年已經有幾家央企開始改變管理思維，在管理班子內引進海外人才，經常接觸當地中介服務機構，把更多工作交給當地人，其境外工作也打開了一個比較好的局面。
建立風險預警體系。在中國經濟全球化程度越來越高的今天，對境外企業國有產權的監督管理不僅需要事中、事后的監管，而且需要進行事前風險預警條件下的監管。
上海新世紀資信評估投資服務有限公司研發總監郭繼豐告訴本刊記者：建立境外企業國有產權的風險預警體系，即事先掌握境外國有產權企業分布的國家或地區風險、行業風險，以及境外企業經營風險，需要有專門機構對所在國或地區、行業、境外國有企業的風險進行事前的分析與揭示，便于商務部對境外投資進行審核和管理，便于財政部、國資委對境外國有產權企業采取相應的管理措施。此外，母公司強大、充分的風險預警，母子公司之間良好組織架構之下控制性和靈活性的平衡也是保證公司境外資產健康運轉的重要因素。
分析經驗教訓?？偨Y一些國有企業境外投資失敗的案例，源自企業自身的問題大致可分為兩類。一是投資決策失誤，導致項目虧損。例如，有的企業自身實力不強、國際化經營能力與經驗不足，也不具備所有權優勢，加上對海外市場缺乏深入了解，盲目投資造成國有資產流失。一些經營者或主管領導“情況不明決心大”，為“營造自己的王國”，或為創造“政績”，不惜代價從事高風險投資。這種扭曲的企業行為必然造成國有資產的流失。二是投資主體治理結構不健全。一些海外公司機構設置不規范、管理不完善，給內部人控制、違規操作和化公為私以可乘之機。問題出在海外公司，其根源卻在投資主體的內部管理機制。
近年來，中國境外投資也出現了許多成功的典型，這些企業的成功經驗有以下幾點：一是從事境外投資的主體本身在國內就是具有競爭優勢和治理結構比較健全的企業；二是企業境外投資活動與核心業務有直接或緊密的關系；三是企業建立了比較嚴格的投資決策規范與程序，對海外投資項目的前期調查論證比較充分；四是對海外分支機構有比較完整的管理制度，對其經營者有行之有效的約束和激勵措施。
重在加強風險防范
法律風險防范。建立法律風險防范機制，是做好央企境外資產風險防范的最重要環節。
“法律風險防范機制一定要從被動走向主動?！眹鴦赵簢Y委副主任黃淑和說：要高度警惕“走出去”過程中國際投資環境發生的最新變化，決不能對所在國和地區法律政策的規制掉以輕心，決不能因為短期利益而忽視長期潛在的法律風險。有的企業在走出去過程中習慣于按照國內做法辦事，不重視按照當地的法律規則辦事，最終吃了大虧。
如何做好法律風險防范？其一、對境外投資環境及法律政策的研究要跟上去。要弄清吃透當地的法律規定、政策要求、交易習慣和文化傳統。其二、投資項目的法律論證和盡職調查要跟上去。企業法律顧問參與境外投資項目的法律審核關口要前移，要全程參與項目的前期談判和論證，深度參與盡職調查，及時提供法律支持。其三、投資項目運營中的法律風險防范要跟上去。在投資項目協議簽署后，法律風險防范工作并未大功告成，決不能出現“掉隊”現象，要進一步關注項目實際運營中容易出現的公平競爭、稅收、勞動用工、環境保護等法律風險，及時做好防控預案，確保項目依法合規穩妥運營。其四、海外維權要跟上去。企業境外投資一旦發生法律風險，其處理難度往往大于國內處理難度，必須及時整合企業境內外法律資源，有效控制風險蔓延，切實維護企業海外合法權益和國有資產安全。
戰略風險防范。海外項目對于希望走向世界的中國企業來說充滿了誘惑，一些企業把這種項目當成自己的“面子工程”，甚至是炫耀的資本。由此貿然出手，最后折戟自然不可避免。
德勤華北區企業風險管理主管合伙人趙善強告訴記者：企業要制定一個適合自己的發展戰略，只有這樣才能在實踐中汲取經驗教訓，避免“交學費”或者不要交太多。
決策者要考慮購買境外資產是不是值得，交易能否實現預設目標。因為，只有符合企業發展戰略的并購行為才是需要的。否則，就會出現資產買回來后，既管不了又與運營不沾邊的情況，甚至出現因海外運營不力、當地人和總部鬧別扭最終兩敗俱傷的局面。
人員風險防范。趙善強告訴記者：企業的行為最終要落實到企業人員身上。而不同人的素質區別很大。中國企業尤其是與海外打交道經驗少的企業，在海外購買資產時容易遭遇欺詐風險。這一方面與誠信有關，另一方面可能是因為當地缺乏相應的監督機制。與十幾年前相比，中國企業近年來已經較少碰到類似情況。不過風險仍然不容忽視，因為詐騙行為每天都在發生。
詐騙之外，對海外高管的選派也比較費腦筋。一方面，從總部派出去的人對當地情況的了解程度如何，很難界定。雖然，優秀的管理者能比較快掌握當地情況，然而找一個既能很快掌握當地情況又理解海外運作的高管著實不易。另一方面，海外公司的重要崗位委任當地人的風險同樣不容小覷。如何選到一個與總部一心一意、既執行總部戰略，個人能力又比較突出的高管也并非易事。
財務風險防范。郭繼豐告訴本刊記者：財務監管的重點是建立準確、透明的境外企業信息形成及傳遞途徑。同時，通過財務手段加強對企業資產及資金運營的控制。目前，中國境外企業或機構通常采用的組織形式，除了公司制外，還有代表處、辦事處、分公司和事業部等多種形式，對公司制企業應采取加強公司治理和加強財務監管并重的方式，而對代表處、辦事處、分公司和事業部等形式的機構，除加強內部管理外，最主要的監管方式是財務監管。
內外部監管相結合
加強境外國有資產的監管，防止境外國有資產的流失，是一項系統工程。應該把重點放在現代公司治理結構的建立和完善以及企業內部利益機制的構造上。除此之外，作為國有資產的監管者，監管部門應重點建立準確、透明的企業信息形成及傳遞途徑，改變監管部門作為信息弱者的地位，使境外國有資產的運營處于陽光之下。
完善相關法律法規。
目前，中國對于境外國資的管理主要是依據《境外國有資產管理暫行辦法》、《境外國有資產產權登記管理暫行辦法實施細則》等規定，但這些規定大都在上個世紀出臺且規定比較籠統。按照規定，國資委、外管局、商務部等部門對境外國有資產都擁有審批或管轄權，但由于對境外國資的監管法規不健全，監管手段也比較缺乏，有關部門僅能通過對境內母公司的財務監管進行間接監管。
在境外國資的管理上，單個事件的事后處理完全是治標行為，而若建立起境外企業國有產權管理辦法和審計監督管理辦法，這些盲點至少將先暴露在體系內的監察之下。
中國政法大學李曙光教授表示，應盡快研究制定適應國有企業集團化、國際化和股份化的發展需要、適應國家“走出去”戰略規劃的境外企業國有產權監督管理的政策、法規和制度體系。如制訂《境外企業國有產權管理辦法》、《境外國有資產審計監督管理辦法》等法規。通過立法形式使跨國投資與經營、駐外中資企業與國內出資人、投資主體對境外企業的監管有法可依。
此外，正略鈞策管理咨詢合伙人崔自力告訴記者：國家雖然出臺了《中央企業全面風險管理指引》和《企業內部控制基本規范》，但它們僅為指導性綱領文件，對國企境外資產監管及運營風險沒有專題關注?？紤]到形勢的變化，政府應出臺《中央企業海外投資專項風險控制指引》。
政府層面幫助
趙善強告訴記者：對于國有資產，政府有出資人和監管者兩個角色。出資人角色主要承擔國有資產保值增值的功能，監管者角色則是幫助企業運營?，F在國家鼓勵企業走出去，政府要為企業提供更多幫助。
未來國資委要針對越來越多的央企境外資產進行專題幫助。一是把企業誤解或者想不通的地方解釋清楚，如國家之間打交道是不是就要派央企出去。二是排名靠后的央企可能需要更多幫助，因為他們的視野可能不夠開闊，應對海外風險的能力不足。
“政府層面的幫助還體現為建立境外發展產業指引上?！?崔自力向記者表示，為符合中國發展的大戰略，國家應有產業投資指引。正如引進外資有指引，走出去也應有境外投資產業指引。產業指引之外，還要對境外投資的產業分析、區域狀況、個性化風險充分揭示，并形成境外投資產業目錄報告定期公布。
規范境外企業的治理模式
要結合監管要求和所在國(地)法律，建立科學的公司治理結構，從體制上防止企業發生因決策失誤或者惡意侵害等原因導致國有資產流失的情形。具體而言：(1.)實現董事會對境外投資有效控制和對經理層的有效監督；(2.)加強公司監事會的職能；(3.)加強企業的激勵和約束機制，調動境外企業經營者的積極性。
德勤華北區企業風險管理主管合伙人趙善強向記者表示，公司治理的目的應是保護出資方的應得利益。為此，企業要設立一套好的公司治理機制。
集團層面，針對境外資產運營要求定期匯報；委派獨立檢查方內審，針對境外資產定期做風險檢查；建立一套風險管理機制，幫助董事會減少風險。境外機構層面，公司董事會成立時要確保中方董事數量與出資比例一致；中方擁有審計的權利，可以委派自己的審計師查賬；對于重大決策事先定義出來，如果沒有定義，出事后再想著上法庭就晚了。
崔自力補充說：推進全面風險管理水平提高，央企只靠道德和愿望推動，力度遠遠不夠，還要加強相關利益者、公眾、合作伙伴等外部監管。國資委最好規定央企定期做海外投資風險的專項審計，及時披露相關信息。
建立和完善境責任追究制度
如今的企業界，我們還得面對這樣的尷尬：由于企業管理的巨大漏洞，尤其是責任制的缺失，許多公司即使出現巨大損失，公司高管都不會因此承擔責任，職位穩如泰山。
因此，完善的責任追究制度應至少涵蓋兩個情形：一是境外投資決策時，決策者違反決策程序，導致對境外投資決策失誤，致使國有資產流失；二是駐外企業或機構在日常經營中，由于故意或者過失導致國有資產流失。對以上兩種情形都應該追究責任，這種責任應包括民事責任、行政責任乃至刑事責任。
一旦出現“誰出問題誰負責，誰拍板誰負責，哪怕是集體決定最終出現問題，則由做出決定的公司成員集體負責”的局面，那么，再面對重大決策時，企業自然會慎重許多。
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