“民生重慶”的國有經濟角色

“民生重慶”的國有經濟角色
2010年12月06日  　來源： 新華財經

    據《國企》雜志報道：社會主義與市場經濟能否結合?國有經濟與非國有經濟能否并存?經濟建設與民生工程能否同步?重慶的國有經濟運作經驗，或許給我們帶來些別樣的啟發

    中共十七屆五中全會關于制定“十二五”規劃的建議明出，要堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點。而早在今年6月，中共重慶市委三屆七次全委會就決定實施包括3000萬平方米公租房、1000萬農民工轉戶、6萬微型企業等“十大民生工程”，涉及金額數千億元。特別是，重慶市啟動了目前全國最大規模的統籌城鄉戶籍制度改革和公租房建設，引發海內外媒體與社會各界的廣泛關注和熱議。

    而發展壯大的重慶市國有經濟在重慶市的經濟建設和民生建設中發揮了不可或缺的重要作用，重慶市的國有經濟發展也因此受到了各方矚目。國務院國資委邵寧副主任最近就在一公開場合對重慶市國有經濟贊賞有加，引申重慶市國有經濟對全局的積極意義。清華大學公共管理學院崔之元教授長期跟蹤研究中國發展模式，今年起更是掛職重慶市國資委主任助理，近距離觀察和參與重慶市國資管理工作。最近，崔之元先生就重慶國資運作的獨特經驗及其對其他省份的可能借鑒意義，接受了本刊記者專訪。

    《國企》：重慶市長黃奇帆多次聲稱，在重慶市的經濟和民生工作中，重慶國資扮演了“第三財政”的重要角色。如何理解黃奇帆所說的“第三財政”?

    崔之元：的確，重慶市市長黃奇帆提出了這一概念。他認為，重慶由于國資增值，形成了第三財政收入。按照通俗的叫法，第一財政收入是一般性的稅收，我國最主要的稅種是17%的增值稅，當然也包括所得稅等。第二財政指的是基金收入，比如能源建設基金。第三財政收入指的是國資在市場競爭中的增值。這個“第三財政”，在重慶市經濟社會發展中扮演著至關重要的角色，我總結為“國資增值和藏富于民共進”。

    《國企》：具體而言，如何理解您說的“國資增值和藏富于民共進”?

    崔之元：具體而言，2002 年至今，重慶市屬經營性國有資產從1700億元增長到10000億元。2002~2008年間，全國國有和國有控股企業的工業產值增長率是3.7%，而重慶的增長率是19%。這是我所說的“國資增值”。

    然而，重慶的國資增長并沒有像人們所擔心的那樣與民爭利或者擠出民間投資。恰恰相反，重慶的民營企業實際上以比國有企業更快的速度增長。因為2000年起，重慶市一直沿用15%的所得稅，重慶將所得稅率降為15%，使得工業企業有了相對較大的營利空間，使收益大大超過銀行存款，從而重慶的投資吸引力增大。2000年時，中央對西部大開發有一條優惠政策，允許西部12省市對所有工業企業，凡是符合西部大開發產業條例的，只征15%的所得稅。2008年1月1日以前，工業企業的所得稅率全國統一是33%，之后降低為25%。西部其他省份也執行了15%的優惠稅率，但不少省份兩三年后發現，由于稅率太低，稅收收入大幅減少，很多省份主動放棄了優惠政策，繼續執行33%的企業所得稅率。

    而重慶國資增值帶來的“第三財政”豐裕，使得重慶市政府的財政能力底氣很足，不依賴于對企業(主要指民營企業)的高稅收。政府有能力普遍地降低稅率，民營企業和老百姓可以繳納較少的所得稅，投資有利可圖。這是我說的“藏富于民”的主要機制。

    除了企業15%的所得稅優惠外，“藏富于民”的另一個表現是重慶市居民第一次買房時，貸款可以抵扣地方所得稅。

    還有一種形式，我稱為“間接藏富于民”的形式。重慶市很多基礎設施和公共事業投入，都是來自重慶八大國投國資經營所產生的利潤，這不是一般意義上的財政收入。如果用一般財政收入修建，還是要從企業和個人中征收，而用國資增值來支持的話，實際上就等于減輕了老百姓和企業的稅收負擔。

    例如，重慶教育投資已經在全國率先達到GDP的4%。而最近開展的公租房建設和對微型企業的“資本金補助”都和重慶市屬國有資本密切相關。公租房是由重慶八大國有投資集團中的兩家承建，并從他們已有的土地儲備中調劑出3萬畝作為公租房用地。重慶市國資委今后5年每年將從國有資產經營收益中拿出1億元對6萬戶微型企業進行“資本金補助”，如農民工創業自籌資本金10萬元，政府就給5萬元資本金補助。

《國企》：那么重慶國資如何增值的呢?您能否談談國資增值的具體機制?

    崔之元：我初步總結重慶的國資增值得益于以下三個基本機制。

    第一個機制，重慶市成立的市級國有企業——渝富公司，是重慶市國資經營和重組的“啜木鳥”。與全國其他地區一樣，20世紀90年代末，重慶國有企業虧損嚴重，但渝富公司進行的重組和改造非常成功，實現了重組國有企業在市場競爭中的增值。金融危機后，美國的國有化規模非常大。為什么國有化成為美國救市的主要措施?擔任18年美聯儲主席的格林斯潘的解釋最有意思。美國很多銀行的“有毒資產”不能從資產負債表中剝離，不能剝離的原因在于，私人股東認為“有毒資產”的目前市場價格太低，不愿賣出，要求政府以模型價格購買;而政府認為正是由于模型價格出了問題才導致金融危機，所以不愿意用太高于市場價格來購買銀行壞賬。格林斯潘說，如果銀行本身國有化或部分國有化了，“有毒資產”定價難題就可以被繞開了：這就像錢從一個人的左口袋轉到右口袋，初始定價并不像私有那么重要。通過格林斯潘對“有毒資產”(可以簡單理解為壞賬)定價問題的解釋，可以理解渝富公司接手壞賬并成功重組與改造國有企業的原因。

    2002年底，重慶有1000多家國有企業，欠工商銀行157億元貸款。2004年，黃奇帆牽頭組織渝富公司與工商銀行協商，重慶市屬國有企業渝富公司以賬面價值的20%一次性買下壞賬，接手重慶國有企業的壞賬。經過五六年，重慶國資增值后，工行可能想20%或許有點低，當時若要40%的賬面價格更好。但不論工行還是重慶渝富公司，都是中央或地方的國有企業，因此初始定價問題的敏感度沒有那么強烈，當年的談判并沒有那么困難。因此，重慶市國有企業能夠迅速剝離壞賬，能夠重振旗鼓，實現市場競爭中的增值。

    第二個機制，重慶市八大國投在市場經濟中的成功運作。重慶市不搞土地財政，不搞地王，比較成功地把土地規劃和土地儲備有機結合起來，把BOT(建設、運營、轉讓)變為BT(建設、轉讓)。重慶為什么要做這種轉變呢?重慶是一個橋都，全市有40多座橋。BT模式取消運營階段，政府一兩年內就可以全部買下來，這樣也加速了建設企業的資金流轉，政府也能夠獲得土地增值收益。

    現實中，政府經常拿不到土地增值收益，而被少數開發商拿了大頭。最明顯的例子就是項目換土地，政府要開發一個項目，請開發商投資，并把土地轉讓開發商，這樣土地增值的收益全部歸了開發商。好一點的是期價方式，政府和開發商達成一個協議，項目建成之后，地價肯定要上升，政府與開發商之間要有一個分成，這比“項目換土地”方式要好，但政府拿到的比例還是少。更好一點的方式是用政府的土地儲備抵押貸款來建，這樣政府能夠代表人民更多地獲得土地增值的收益。重慶市政府如何做到這一點呢?基礎設施建好后，周邊土地將升值，政府有可能獲得土地增值收益，將這種可能性變為現實的關鍵是要把規劃和土地儲備有機結合起來。這是一門大學問，涉及制度與政策創新的潛在可能性與實現機制。這里涉及一個具體的操作工具是五大注資，分別是：第一，國債注入，中央分給重慶的國債不再分給40個區縣;第二，規費注入;第三，是土地儲備收益權注入;第四是存量資產注入，將過去幾十年形成的上百億元存量資產，比如路橋、隧道、水廠等等，劃撥給各有關投資集團，成為投資集團的固定資產;第五是稅收返還。

    BOT變BT的關鍵是土地儲備收益權注入，主要是注入八大國投中的地產集團。基本思路是土地儲備收益權注入地產集團形成資本金，不靠政府行政命令，不靠政府財政擔保，而是通過政策增加國有企業的資本金，加大它們到金融市場的融資能力，從而形成五大注資帶動社會資本，進行周邊地塊的滾動開發，這是重慶經驗值得其他省市關注的重要方面。

    重慶堅持國資經營與政府行為脫鉤，保證國資經營不靠政府行政命令，不靠政府財政擔保，主要是通過“三個不”和“三平衡”原則，建立了極為嚴格的風險控制體系，形成嚴密的防火墻。“三個不”是指“市政府在任何情況下都不會把為八大集團提供擔保放到首位”、“八大投資集團之間不得相互提供擔保”、“八大集團自己的專項資金也不能用于擔保”。“三平衡”是指“長期資產與負債之間的平衡”(重慶市國資委要求八大投資集團保持約50%的長期資產負債比率)、“現金流入與流出之間的平衡”、“投入產出之間的平衡”。

2009年的刺激計劃中，重慶市把這種思路用于支持民營企業的發展。今年刺激計劃引起輿論對中國信貸激增的擔心，怕政府擔保使得壞賬大增。據江蘇銀監局統計，江蘇大型銀行對各級政府融資平臺發放的貸款中，57.27%靠財政還款，49.13%由地方政府出具財政承諾函。這里重慶經驗又值得關注。重慶從國家2009 年1~5月5萬億元新增貸款的“盤子”里拿到了1500億元。重慶市不用政府財政擔保，而是通過政策增加國有企業和民營企業的資本金，提高它們向銀行的融資能力。重慶市市長黃奇帆講得很到位：“中小企業資本金不足，是貸款難的要害所在，一般的做法是請政府官員出面要求銀行支持，但這是人治，我們要講法治。還有一個常見的說法是中小企業貸款，不看‘三表’(損益表、現金流量表、資產負債表)看‘三表’(電表，水表、報關單表)。這都是在某些場合下的說辭，講到底還是要解決中小企業的資本金問題。”

    重慶正在出臺的解決“微型企業”(大學生、殘疾人和下崗職工的創業)的資本金問題的重大政策是：如果原始創業者投入的資本金是10萬元，政府就給予10萬元的稅負補助;如果投入的資本金是100萬元，就給予100萬元的稅負補助，上限為500萬元。同時，重慶采取措施發展六種非銀行信貸業務，包括擔保公司、小額貸款、私募股權基金(PE)、信托、風險投資和金融租賃。今年1到4月底，重慶中小企業貸款余額增長了80多億元，在全國增長率是比較高的。即便如此，政府財政與扶持政策仍然是嚴格隔離的。

    第三個機制，接下私營企業“自身掏空”的爛攤子，例如重組“西南證券”。西南證券是西部最大的一家證券公司，原來是一家民營公司，但是被內部人掏空了。當時西南證券已經被證監會停牌了，重慶市政府認為，重慶市好不容易有一家上市的證券公司，如果退出資本市場，對重慶的長遠發展不利。重慶市政府主動接手西南證券，注資并上市。西南證券上市是2009年上半年最成功的上市事件，通過重慶市國資委注資已經被民營企業老板自己搞垮的企業，并重組上市，參與重組的國資和民營資本都實現了增值。

    這里有一個重要的理論。2001 年諾貝經濟學獎得主阿克洛夫與新增長理論的創始人保羅·羅默提出“所有者掠奪”的一般模型：在一定條件下，所有者也會掠奪本企業的總資產。當然，并不是所有的企業老板都這樣做，只是在一定條件下，存在這樣的可能性。在這種情況下，國資委是被迫接手破產的民營企業。美國的救市，可以說是國家不得不接手被私營企業搞垮的爛攤子。

    《國企》：但也有聲音認為，重慶的經驗或許只是“土地財政”的翻版?

    崔之元：確有批評認為地方政府搞土地財政、搞天價地王，使地價高得不可思議，以地生財，形成土地財政。而我認為，不能籠統的討論土地財政，應該認識到土地增值的收益應該歸公。重慶市的實踐恰恰突破了短期土地財政。

    關于土地增值的收益，中國人民大學周誠教授提出了一個問題，“漲價歸公”還是“漲價歸農”?根據“漲價歸公”理論(英國的穆勒與美國的亨利·喬治)，英國工黨政府曾經于1947~1953年實行土地開發權國有化，即政府通過征收土地開發捐(Development Charge)將土地增值全部收歸國有。但是，此種舉措未能長期堅持，不得不恢復“漲價歸私”制，根本的原因是此種政策造成了地產市場萎縮而不得不放棄。英國經驗表明，極端的“漲價歸公”——完全否定土地所有者的開發權，不能保障失地者的基本利益，從而使其無法適應市場經濟的需要，在實踐中碰壁而歸于失敗。在我國的現實經濟生活中，過去長期對于失地農民實行低補償政策的實踐表明，“漲價歸公”曾經是我國農地征收補償中實際上遵循的不成文的政策原則。實行“漲價歸公”制的出發點為維護公共利益，但實行“漲價歸公”制也具有嚴重的副作用——據估算，大約有近半數的失地農民的生產與生活存在明顯的困難。有鑒于此，部分學者極力呼吁實行“漲價歸農”制。從亨利·喬治定理可以把“漲價歸公”和“漲價歸農”結合起來，“漲價歸公”仍占大頭。目前，對農民的征地補償標準很低，但經過“招、拍、掛”之后，可能實現了數十倍的土地增值。很多人認為，這是對農民的剝奪，但實際上這種說法是不準確的。不論是孫中山還是亨利·喬治或是斯蒂格利茨都認為，土地增值不是私人導致的，而是社會集聚效應產生的，主要的漲價確實要歸公。因為城市土地開發要經過四通一平，由生地變為熟地，這并不是通過農民的努力，而是通過政府、社會投資、企業和個人加在一起形成的集聚效應實現的土地增值，所以，漲價主要要歸公，而不是歸農或歸私。但對農民的補償，目前全國大多缺乏土地開發權補償，而重慶土地交易所開展的地票交易正是對農民開發權的補償。