我國政府債務(wù)規(guī)模探析

　　本科學(xué)位論文（部分摘錄）

三、我國政府債務(wù)規(guī)模　　

（一）顯性的直接負(fù)債

1.國債。從1981年恢復(fù)發(fā)行國債以來，國債規(guī)模是不斷擴(kuò)大。在 1994年以前，國債發(fā)行量平穩(wěn)遞增，而這之后，國債規(guī)模迅猛擴(kuò)增。全國國債年底累計(jì)余額從1985年的463.5億元，增長至1994年的2832.8億，而2009年末，該數(shù)值達(dá)到60237.7億元，相對(duì)1994年增長了21倍多。2010年預(yù)算中，該指標(biāo)預(yù)算數(shù)更是達(dá)到71208.4億元，創(chuàng)下近五年的增長規(guī)模和速度的新高。

國債規(guī)模的快速增長，一方面是由于制度調(diào)整和財(cái)政狀況的變化所導(dǎo)致的。1994年以前，財(cái)政赤字可以通過向銀行透支和借款來彌補(bǔ)。1995年頒布的《中國人民銀行法》第28條規(guī)定，人民銀行不得對(duì)政府財(cái)政透支。自此以后， 財(cái)政赤字只能通過發(fā)行國債來彌補(bǔ)。這是造成 90年代后期國債規(guī)模躍升的一個(gè)重要原因。另一方面也與政府對(duì)國債認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。政府逐漸認(rèn)識(shí)到并有意識(shí)地利用國債來籌集收入，調(diào)控經(jīng)濟(jì)。特別典型的情況是在 1998年，政府通過大量增發(fā)國債2700億來擴(kuò)張支出，刺激國內(nèi)需求，防范金融風(fēng)險(xiǎn)；2007年6月人大批準(zhǔn)15500億特別國債，為中投資本金，以滿足我國外匯儲(chǔ)備多元化、降低其系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的要求。2008年后世界金融、經(jīng)濟(jì)危機(jī)愈演愈烈，政府開始放松財(cái)政政策，結(jié)束了2005年以來的適度緊縮，轉(zhuǎn)之以積極財(cái)政政策來拉動(dòng)內(nèi)需，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長。

2.欠發(fā)工資而形成的債務(wù)。這些年來，政府財(cái)政欠發(fā)行政事業(yè)單位工資已經(jīng)成為全國的一種普遍現(xiàn)象，全國半數(shù)的縣難以做到及時(shí)發(fā)放工資。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，2000年末，全國累計(jì)欠發(fā)工資達(dá)到25億元；到2003年年中，該數(shù)額下降至14億元左右。這種債務(wù)均在基層政府，對(duì)中央政府來說并不構(gòu)成直接債務(wù)，但對(duì)整個(gè)政府而言，無疑是顯性的直接債務(wù)。不過隨著政府收入的增長，政府在工資支出方面愈發(fā)游刃有余；2005年《公務(wù)員法》和2006年《公務(wù)員工資制度改革實(shí)施辦法》的出臺(tái)實(shí)施，進(jìn)一步保證了機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的工資發(fā)放。

3.糧食收購和流通中的虧損掛帳。作為一個(gè)農(nóng)業(yè)國家，糧食價(jià)格長期被政府所控制，直到現(xiàn)在也未真正放開。為了農(nóng)民的利益，糧價(jià)一提再提現(xiàn)在已經(jīng)高于國際市場的糧價(jià)水平。而為了城鎮(zhèn)居民利益考慮，糧食銷售價(jià)格長期基本未動(dòng)，造成了長期的糧價(jià)倒掛，成為政府財(cái)政的一個(gè)沉重包袱。越是糧食豐收，政府的這個(gè)包袱就越重。由于財(cái)力不足，糧價(jià)倒掛形成的虧損年復(fù)一年地掛在帳上，再加上國有糧食企業(yè)經(jīng)營不善，糧食虧損掛帳像滾雪球一樣地不斷擴(kuò)大。2000年末，糧食企業(yè)掛帳虧損累積額達(dá)到 2400億元左右；2001年，該數(shù)值就迅速增長至7000億（忽略統(tǒng)計(jì)口徑不兼容情況）。隨著國家糧食收購制度和流通制度改革的推進(jìn)，糧食最終銷售價(jià)格自2006年起有了較大增長，并且國有糧食企業(yè)也積極解決自身“老賬”、“老人”、“老糧”這“三老”問題，通過產(chǎn)權(quán)制度改革、糧食職工分流以及向縣級(jí)以上國有資產(chǎn)管理公司、政策性銀行和糧食局剝離歷年政策性虧損掛賬的方式解決糧食虧損問題。截至2008年底，國有糧食企業(yè)統(tǒng)算盈利達(dá)21.3億元，自2007年初步扭虧為盈時(shí)盈利增長13倍多。此處因無法得到歷年掛賬確切數(shù)值，又鑒于其自2007年方扭虧為盈，盈利時(shí)間有限，暫定該指標(biāo)水平與2001年基本持平，為7000億。這是政府應(yīng)支未支而形成的債務(wù)， 構(gòu)成政府顯性的直接負(fù)債。至于政策性因素造成的棉花虧損掛帳、外貿(mào)企業(yè)虧損掛帳，由于沒有相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)資料，這里暫時(shí)不予考慮。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難是一個(gè)有目共睹的事實(shí)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上靠借債過日子。《預(yù)算法》不準(zhǔn)地方財(cái)政打赤字，從帳面上看都是平衡的，實(shí)際上赤字一大片，除了少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正沒有赤字外，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有因赤字形成的債務(wù)。據(jù)中國新聞網(wǎng) 2001年 6月 19日?qǐng)?bào)道，我國目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體負(fù)債水平，保守估計(jì)也在2000億元左右。根據(jù)財(cái)政部科研所蘇明研究員的測算，目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)債務(wù)大約為 3259億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是 1776億元，村級(jí)債務(wù)為 1483億元。進(jìn)入21世紀(jì)以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債呈現(xiàn)加速增長的態(tài)勢(shì)。來自財(cái)政部科研所2004年的一份報(bào)告也顯示了與此大致相同的結(jié)果：全國鄉(xiāng)村債務(wù)總體規(guī)模大致在6000—10000億元，占我國GDP比重的5—10%，占財(cái)政收入的比重約為30—50%。

綜合各方面統(tǒng)計(jì)，本文取各匡算結(jié)果中值，將此項(xiàng)債務(wù)規(guī)模定為8000億元。

(二)隱性的直接負(fù)債

現(xiàn)在主要是社會(huì)保障資金缺口所形成的債務(wù)。這個(gè)缺口到底有多大，眾說不一，在這里我們也只能是作一個(gè)大致的描述。

首先是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金債務(wù)。養(yǎng)老保險(xiǎn)在我國已經(jīng)有了50年的歷史，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從“國家企業(yè)統(tǒng)包”，到改革開放之后實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，再到1995年實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合的制度。與此相應(yīng)，養(yǎng)老基金的管理由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向部分積累制。這意味著在職的這一代人要承受雙重負(fù)擔(dān)，既要負(fù)擔(dān)上一代人，又要為自己養(yǎng)老進(jìn)行個(gè)人帳戶積累。在實(shí)際運(yùn)行中， 社會(huì)統(tǒng)籌基金不斷透支個(gè)人帳戶積累 (個(gè)人繳費(fèi)形成的積累) ，造成個(gè)人帳戶空賬運(yùn)行。其透支額在 1999年達(dá)到1990億元。2000年，國家對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人帳戶積累基金分開管理，分別核算的管理方式，不言而喻，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付的社會(huì)統(tǒng)籌基金的缺口將會(huì)越來越大。世界銀行早些時(shí)候的研究估計(jì)，1994年我國的隱性養(yǎng)老金債務(wù)為當(dāng)年 GDP的 46%～49%左右 (換算為絕對(duì)值是 21509～22912億元人民幣) 。由國家體改部門與國外保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)聯(lián)合進(jìn)行的一項(xiàng)課題研究估測，近年我國養(yǎng)老金隱性債務(wù)規(guī)模(按相關(guān)因素的中值為計(jì)算依據(jù))高達(dá)37000億元人民幣左右。故此處取各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)中值37000億元。

另外，失業(yè)救濟(jì)的負(fù)擔(dān)也不斷加重。初步估計(jì)，按照目前國有企業(yè)的富余人員和社會(huì)新增失業(yè)人口計(jì)算，需領(lǐng)失業(yè)救濟(jì)金的人口約為 3000萬人。如按照每人年均3600元(月均300元)和平均每人1年失業(yè)期計(jì)算，1年需救濟(jì)金 1080億元。這也構(gòu)成政府的一個(gè)債務(wù)來源。但由于該項(xiàng)統(tǒng)計(jì)實(shí)無統(tǒng)一口徑，確切的申領(lǐng)人數(shù)無從知曉，申領(lǐng)數(shù)額各地差異過大，故舍去此項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)值。

(三)顯性的或有負(fù)債

這是指由政府公開承諾、擔(dān)保(有的以某種政策形式) 而形成的或有債務(wù)。如果這些債務(wù)都可以按時(shí)、足額償還，則這些債務(wù)無須政府財(cái)政來承擔(dān)：但若是債務(wù)人無法償還這些債務(wù)，則政府財(cái)政就要負(fù)連帶責(zé)任，即清償債務(wù)的責(zé)任就會(huì)落到政府財(cái)政的頭上。至于在未來一個(gè)時(shí)期政府財(cái)政是否承擔(dān)，以及承擔(dān)多少，都是不確定的，要視具體情況而定。就我國目前的情況來看，下面兩類債務(wù)可以判定為政府的顯性或有負(fù)債。

1. 其他公共部門的債務(wù)。據(jù)國家計(jì)委課題組的報(bào)告，1999年公共部門債務(wù)余額達(dá)到 7324億元。2004年末，包括政策性銀行債和中央企業(yè)債券在內(nèi)，我國公共部門債務(wù)余額達(dá)到14692億元。而在2009年一年中，我國發(fā)放的政策性銀行債與地方政府債兩項(xiàng)，總共即達(dá)13676億元。因缺少自2005年以來的公共部門債務(wù)投放記錄，故此項(xiàng)數(shù)值取2004年末值。

2. 外債。就外債情況來看，按照我國官方的統(tǒng)計(jì)，截至2009年末，中國外債余額為4286.47億美元，折合人民幣29224億元。以上這些債務(wù)都構(gòu)成政府的顯性或有負(fù)債。

3. 國家主導(dǎo)投資項(xiàng)目的配套資金。該項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)口徑不一且精算困難，一直無法得到確切數(shù)據(jù)，但四萬億計(jì)劃給了我們一個(gè)極好的樣本。2008年11月，為應(yīng)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，抗危機(jī)保增長，我國出臺(tái)四萬億計(jì)劃，其資金來源為中央政府出資11800億，中央代地方政府發(fā)行地方債2000億，政策性貸款、地方政府、地方融資平臺(tái)企業(yè)債等共同負(fù)擔(dān)26200億，其中后兩項(xiàng)總共28200億元均成為國家積極財(cái)政政策投資的配套資金。毫無疑問，積極財(cái)政政策是有成效的，按照經(jīng)典說法:“這些投資使我們集中力量建成了一大批重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，辦成了一些多年想辦而未辦成的大事”。而且，這些投資對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長也發(fā)揮了重要的作用。但在取得這些成就的同時(shí)，也不可避免地帶來了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：配套資金可能成為未來政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。國家投資項(xiàng)目大多是社會(huì)效益明顯，而經(jīng)濟(jì)收益甚微，與此配套的資金很難收回的項(xiàng)目。可以這樣認(rèn)為，配套資金實(shí)際上是政策性貸款，或者說是政府擔(dān)保貸款，其債務(wù)的清償責(zé)任最終很可能會(huì)落到政府財(cái)政的頭上。即使是由地方政府配套的部分，大多也是通過投資公司之類的經(jīng)濟(jì)實(shí)體從各種渠道融資而來，自有財(cái)力的投入是極少的。

4. 地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)。從2008年底以來，地方投融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢(shì)，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前全國有3000家以上的各級(jí)政府投融資平臺(tái)，其中70％以上為縣區(qū)級(jí)平臺(tái)公司。2008年初，全國各級(jí)地方政府的投融資平臺(tái)的負(fù)債總計(jì)1萬多億元，到2009年中，則迅速上升到5萬億元以上，其中絕大部分來自于銀行貸款。除去四萬億計(jì)劃中的新增配套資金28200億，還有21800億元。如此快速的信貸增長，不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)也對(duì)銀行業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)形成顯著的潛在壓力。

(四)隱性的或有負(fù)債

這是指政府沒有承諾和擔(dān)保的負(fù)債事項(xiàng)，但這些負(fù)債事項(xiàng)一旦出現(xiàn)危機(jī)，政府從公共利益的角度考慮，勢(shì)必要加以干預(yù)，很難放手不管。政府干預(yù)也就意味著政府要投入資金，承擔(dān)責(zé)任。這樣的負(fù)債事項(xiàng)目前有三項(xiàng)。

1. 國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)。從各種資料來看，國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)規(guī)模較為龐大， 但究竟是多少，現(xiàn)在還沒有一個(gè)完全可靠的說法。1998年四大資產(chǎn)管理公司共剝離四大國有商業(yè)銀行（工、農(nóng)、中、建）共計(jì)1.4萬億的不良資產(chǎn)。據(jù)新加坡《聯(lián)合早報(bào)》2000年 7月 20日?qǐng)?bào)道，截至1999年，中國國有商業(yè)銀行的不良貸款比例超過了25%，按當(dāng)年的貸款規(guī)模 93734億元計(jì)算，不良貸款達(dá)到 23434億元。綜合起來看，我國國有商業(yè)銀行的不良貸款在2000年前的規(guī)模應(yīng)該在 32000～35000億元之間。截至2005年二季度，國有銀行的不良貸款率已下降至10.12%，不良貸款共計(jì)10135億元。但考慮到四大資產(chǎn)管理公司在對(duì)中行、建行注資進(jìn)行股份制改造時(shí)，曾核銷建行569億、中行1400億損失類貸款，又在2004年將建行1289億、中行1498億可疑類不良貸款以50%的價(jià)格出售給信達(dá)資產(chǎn)管理公司；2005年5月工行2460億損失類不良貸款被等值剝離給華融資產(chǎn)管理公司；2005年6月工行4590億可疑類貸款按地區(qū)被分為35個(gè)資產(chǎn)包，被出售給四大資產(chǎn)管理公司。除此外再加上第一次核銷的14000億，國有商業(yè)銀行的實(shí)際不良貸款總額仍高達(dá)35940億元。隨著國有商業(yè)銀行股份制改革的不斷推進(jìn)，截至2008年底，商業(yè)銀行按貸款五級(jí)分類的不良貸款余額5603億元，比年初減少7082億元，不良貸款率2.4%，比年初下降3.7個(gè)百分點(diǎn)。但考慮到農(nóng)行股改7000~8000億元的成本，國有商業(yè)銀行的實(shí)際不良貸款總額仍可達(dá)到12000~15000億元，故此處取中值13500億元。在現(xiàn)行體制下，對(duì)不良資產(chǎn)回收率不能抱太高的期望，因?yàn)椴涣假J款的認(rèn)定確實(shí)是針對(duì)已經(jīng)有問題的貸款而言的，若再考慮企業(yè)在改制中逃廢債務(wù)日趨嚴(yán)重的情況，呆壞帳的比例肯定還會(huì)上升。面對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大的這種狀況，政府出面干預(yù)的可能性越來越大。若是再考慮到各級(jí)政府直接辦的一些融資性公司的不良資產(chǎn)以及壞帳的情況， 政府隱性的或有債務(wù)規(guī)模就更大了。

2.國有企業(yè)未彌補(bǔ)虧損。1998年末，國有企業(yè)累計(jì)未彌補(bǔ)虧損額達(dá)到7531億元。由于國有企業(yè)仍在大量虧損，所以未彌補(bǔ)虧損額也在不斷擴(kuò)大。這威脅著整個(gè)國有經(jīng)濟(jì)的生存與發(fā)展。可以肯定地說，若政府財(cái)政放手不管，不只是國有企業(yè)將會(huì)消亡，也會(huì)加劇整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的衰退。政府財(cái)政出資成立四大資產(chǎn)管理公司，實(shí)行“債轉(zhuǎn)股”的政策，也就已經(jīng)表明，政府財(cái)政事實(shí)上在開始承擔(dān)起這方面的責(zé)任。況且，由于政府所有者關(guān)系的客觀存在，即使政府財(cái)政不公開承諾彌補(bǔ)國有企業(yè)的虧損， 但國企虧損實(shí)際上也在侵蝕國有資產(chǎn) (國有權(quán)益) ，悄悄地向政府財(cái)政轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。近年來，通過“債轉(zhuǎn)股”政策的實(shí)行，國有企業(yè)的利息負(fù)擔(dān)大為減少。到 2000年 12月， 已經(jīng)確認(rèn)對(duì) 580家企業(yè)實(shí)施債轉(zhuǎn)股 ，涉及總金額 4050億元。這些債轉(zhuǎn)股企業(yè)從2000年4月1日開始停息，當(dāng)年就減輕利息負(fù)擔(dān)200億元左右，企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率從原來的70 %以上，降到了50 %以下，80 %的企業(yè)當(dāng)年扭虧為盈。盡管如此，國有企業(yè)總虧損額從1998年至2007年累計(jì)仍達(dá)到23380億元，加上1998年末的7531億元，共計(jì)30911億元，扣除1999-2007年已彌補(bǔ)企業(yè)虧損額2223.8億元，國有企業(yè)累計(jì)未彌補(bǔ)虧損于2007年底即達(dá)到28686.7億元。雖然此項(xiàng)會(huì)與國有銀行不良資產(chǎn)相重疊，但因無法得知此處未彌補(bǔ)虧損的不良貸款轉(zhuǎn)化率，故將其全值計(jì)入債務(wù)矩陣。

3.對(duì)供銷社系統(tǒng)及農(nóng)村合作基金會(huì)的援助。由于缺乏相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)工作，其真實(shí)數(shù)據(jù)無法得到。但有一個(gè)事實(shí)：出于社會(huì)穩(wěn)定的考慮，不少省市已由財(cái)政出面擔(dān)保向銀行貸款來清償這方面的債務(wù)。故此部分債務(wù)很可能已進(jìn)入國有銀行和政策性銀行不良貸款統(tǒng)計(jì)中，故在此不作估算。

綜上所述，我國政府債務(wù)規(guī)模可由下表表示：

(五)政府債務(wù)規(guī)模：初步的估算

上述債務(wù)事項(xiàng)的描述并不完整，有些因無法找到相應(yīng)的數(shù)據(jù)而略掉了。但為了使政府債務(wù)事項(xiàng)完整表達(dá)，略掉的債務(wù)事項(xiàng)也盡可能一同列入下表。多數(shù)債務(wù)事項(xiàng)沒有確切的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)， 而各方面的估算結(jié)果往往相距甚遠(yuǎn)， 我們依據(jù)掌握的情況做出相應(yīng)的分析和取舍。對(duì)于情況不明晰的事項(xiàng)，在匡算時(shí)暫時(shí)不作考慮。這樣，綜合前面的分析和估算，我們可以得出一個(gè)初步的結(jié)論: 政府直接負(fù)債規(guī)模為112238億元，其中顯性的為75238億元，隱性的為 37000億元：政府或有負(fù)債規(guī)模達(dá)到136103億元，其中顯性的為93916億元，隱性的為42187億元。或有負(fù)債只是政府可能的債務(wù)，還必須根據(jù)或有負(fù)債事項(xiàng)的具體情況作進(jìn)一步的分析。但由于情況復(fù)雜，一項(xiàng)一項(xiàng)地進(jìn)行估算存在著很多資料方面的困難，實(shí)際上無法做到，因此，在這里本文參考貸款五級(jí)分類指標(biāo)，分別以100%、70%、50%和30%四個(gè)比例處理直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)的實(shí)際債務(wù)轉(zhuǎn)化率。暫且這樣推算，政府負(fù)債規(guī)模將達(dá)到160752億元。這個(gè)數(shù)字意味著， 在未來年度里，政府必須承擔(dān)的債務(wù)責(zé)任是不輕的。也許應(yīng)當(dāng)指出，本文的估算是在得不到相關(guān)資料而不得不舍棄一些債務(wù)事項(xiàng)的情況下得出的，如果全部考慮進(jìn)來，政府的實(shí)際債務(wù)規(guī)模可能比我們估算的結(jié)果還要大。可以這么認(rèn)為，本文的上述結(jié)論是比較保守的，談不上很精確，但應(yīng)該說沒有夸大。

× 烏有之鄉(xiāng) WYZXWK.COM

您的打賞將用于網(wǎng)站日常運(yùn)行與維護(hù)。
幫助我們辦好網(wǎng)站，宣傳紅色文化！

歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉(xiāng)網(wǎng)刊微信公眾號(hào)