內容提要
近年來美國民主衰敗問題引發越來越多的關注，其主要表現包括政治極化導致治理低效，府會斗爭導致政策多變，司法干政導致制衡越界，選舉亂象導致民主褪色，民眾信心下降導致社會動蕩。催生這些現象的深層原因，既源于美國憲政體系本身存在缺陷，使其在長期實踐中積累了大量難以解決的積弊，也源于精英與平民分化、文化戰爭與種族問題并行、黨派身份自我強化、信息產業失衡發展等政治、經濟和社會問題。美國民主衰敗是美國社會矛盾不斷激化的產物，這不僅給美國自身帶來顯著沖擊，也影響國際政治經濟格局的演變。
關鍵詞
美國政治 美國政黨 民主衰敗 政治極化
作者系中國社會科學院美國研究所研究員
文章原載于《當代世界》2025年第2期，注釋略
美國人歷來以本國民主制度為榮，二戰結束以來，美國甚至以其民主體制為模板，對一些國家進行“民主化改造”。但近年來，美國國內的民主亂象愈演愈烈，引發各界對美國政治制度和民主模式的廣泛質疑。英國《經濟學人》雜志評估，美國現在已經不屬于世界上“完全民主的國家”（如加拿大、日本和西歐大部分國家），而是屬于“有缺陷的民主國家”（如希臘、以色列、波蘭和巴西）。美國民主的逐步褪色，與國際局勢和政治環境的變遷以及美國國內政治、經濟、社會的演變息息相關。
2025年2月4日，美國華盛頓，美國眾議院少數黨領袖哈基姆·杰弗里斯、參議院民主黨領袖查克·舒默舉行新聞發布會，稱特朗普的關稅政策是“歷史上最愚蠢貿易戰”。（epa/IC photo）
美國民主衰敗的主要表現
在推動美國成為世界上最強大國家的歷程中，其民主制度確實發揮過重要作用。美國喜歡以“山巔之城、民主燈塔”自居。但是近年來，美國國內民主褪色甚至變異的現象不斷增多，不僅美國的精英開始反思其民主制度的衰敗，廣大民眾對美國民主也大為不滿。總的來看，美國民主出現的問題主要表現在如下幾個方面。
一是政治極化導致治理低效。政治極化是近年來美國政黨政治運行亂象叢生的典型表現。所謂政治極化就是政黨之間不能進行有效溝通和相互妥協，而是爭相走極端，形成一種勢不兩立的局面。這種對立在美國精英階層和基層選民中都有明顯表現，但最有代表性的還是國會中的民主、共和兩黨斗爭。在針對議案進行投票時，兩黨議員往往都是嚴格按照黨派劃界，不關心立法的社會效果如何，而是致力于不讓對方取得成功。雙方都以犧牲民主制度的有效性為代價追求短期利益，以牙還牙的做法必然會導致惡性循環，任何一方都不會因為對方的立法倡議具有社會意義而放棄黨派立場并對其表示支持。每年絕大多數議案胎死腹中，特別是一些關系到國計民生的重要立法無法通過，導致大量社會問題久拖不決，立法機構也在一定程度上喪失了其基本職能。
二是府會斗爭導致政策多變。美國國會是立法機構，而其制定的法律需要通過行政機構具體執行，如果兩者分屬不同黨派，政策的執行就難以順暢，行政機構可以通過拖延執行、挪用資金、制定實施細則等手段變相抵制。由于近年來兩黨在國會的斗爭愈發激烈，總統越來越多地采用頒布行政令的方式繞開國會自行其是。行政令雖具有法律效力，但沒有法律地位，因此政府換屆后下一任總統可以隨意撤銷上一任總統的行政令。雖然行政令在美國政治社會運行中的影響力不斷增大，但其政策方向極為不穩，尤其是在白宮的新舊主人分屬不同黨派的情況下，新總統一旦上任就會顛覆前任的政策，這一劇烈變化會嚴重干擾有關各方的工作規劃，令國內外都難以適應，也會顯著降低各方對美國政府的信任度。
三是司法干政導致制衡越界。美國司法系統是三個權力分支中相對獨立和低調的，其工作原則中有所謂“四不審”，核心內涵就是盡量不干預政治議題，不介入白宮和國會的爭端。但是這一原則近年來屢屢遭到破壞。這一方面是因為美國所有的政治問題都可能演變為司法問題，法院難以獨善其身；另一方面也是更重要的一點，司法系統的黨派色彩越來越濃厚，各級法官開始主動介入政治類訴訟案，利用司法審查權直接干涉關鍵個案，間接影響政治運行、議題設置和人事選擇。由于司法判決類似于立法效果，而法官又不屬于民選官員，因此這種做法明顯違背了美國憲政設計者的初衷和將制定法律的權力交到民選機構手中的民主標準。美國民眾原本對司法系統的獨立性抱有期待，但是如今，大多數美國人都認為法院裁決的主要動機是政治而不是法律。
四是選舉亂象導致民主褪色。美國民主制度的核心架構之一是選舉民主，但近年來選舉民主恰恰是受到詬病最多的。從聯邦層面上說，現任總統拒絕接受選舉投票結果，與暴力阻止副總統宣布選舉結果的暴徒進行不當互動，總統候選人被法官定罪，黨內初選獲勝者被迫放棄自己的候選人資格，這些現象都是史無前例的。最高法院也積極介入候選人的資質判定，阻止繼續實施使投票更便捷的措施，干涉某些選區重劃的有效性，為投票時是否需要核查公民身份的問題留下缺口。在州層面上，一些州法院將選舉管理政治化，降低選民投票時的便利度，對郵寄選票提出更嚴格的限制，通過極端的選區劃分來阻止選舉競爭，各種干涉選舉的舉措層出不窮。選舉中的規則性、公正性、獨立性、便利性都受到明顯侵蝕。這些舉措不斷突破美國政治中的原有默契，給美國憲政體系的穩定帶來嚴峻挑戰，引發很多前所未有的新問題，也明顯損害部分選民群體的政治參與權益，導致美國民主政治的成色顯著下降。
五是民眾信心下降導致社會動蕩。近年來，越來越多的美國民眾認為美國民主健康度正持續下降。2022年1月，美國全國公共廣播電臺的民調顯示，64%的美國民眾認為美國民主“正處于危機之中，面臨失敗的危險”。還有一些美國民眾對“非民主體制”的態度出現明顯轉變，近1/4的美國民眾“高度傾向于威權主義”；1/5的美國民眾表示對軍事統治持開放態度，而在20世紀90年代，這一比例僅為1/16；超過1/5的美國民眾表示，暴力有時是合理的——要么是為了保護民主，要么是為了保護美國文化和價值觀。在此背景下，美國國內針對國會議員的威脅從2016年的不到1000起增加到2023年的8000—10000起，漲幅高達近10倍。2022年，有3/10的選舉工作人員表示，自2020年大選后，他們時常會在工作中感到不安全。顯然，美國社會呈現愈發動蕩的趨勢。
2025年2月5日，美國華盛頓特區，美國國際開發署全球雇員被勒令“行政休假”，民眾在國會大廈附近集會抗議。（abaca/IC photo）
美國憲政設計遺留弊端不斷凸顯
美國民主褪色并不是一個新議題。但是近年來，美國的政治運作出現了一些前所未有的變化，傳統意義上的美國民主及其基本支柱出現明顯裂痕甚至開始局部坍塌。美國憲政設計中遺留的問題不斷凸顯是導致美國民主褪色的重要原因。立足于既往的憲政體系未能與時俱進，對現實的指導能力下降。美國的憲政體系在美國建國之初，以及在美國崛起過程中的表現證明其曾經是先進的、有遠見的。但是隨著時代的演變，憲政設計中原本沒有考慮到的問題以及一直存在的弊病，使其越來越難以適應現實需求，不僅無法對現實繼續提供有效指導，而且還開始阻礙美國政治為適應新形勢所進行的自我調適。美國憲政設計中遺留弊端主要體現在以下幾個方面。
一是權力制衡僅關注公平，但無力保障成效。美國憲政制度的精髓是“三權分立、分權制衡”，其含義是立法、司法和行政三種權力分別來自憲法授權因而不能相互替代，但可以通過在對方的勢力范圍內發揮影響來起到制衡作用。這種憲法制度設計的目的是使單一方面無法控制所有的政府權力，其核心原則是防止獨裁，但權力的分散必然會導致效率低下。因為三個權力中樞常常被不同黨派控制，他們的目標往往是防止對方坐大，而不是服務于大眾的利益。近年來由于黨派極化愈發嚴重，權力制衡發揮的作用已經從阻止獨裁轉向了阻止對方成事，即使同一黨派控制三個權力中樞，這種制度設計也使少數議員就能夠阻止廣受歡迎的政策規劃，很多利國利民的政策立法在國會內部難以推進。
二是對少數人權益的過度保護助推否決政治盛行。最早到達美洲大陸的英國移民在其母國屬于少數派和持不同政見者，他們的理念導致美國的立國者們特別重視對少數群體權益的保護（這里的少數群體與少數族裔不是一個概念），對小州權益的保護也體現出類似的理念。在美國政治的日常運作中，除了選舉人團制度賦予搖擺州的少數選民更大權利，以及來自小州的參議員在權力代表性方面與來自大州的參議員完全無異以外，對官員的任命也無法體現出多數人的意愿。特朗普首次勝選就不是通過獲得多數選民票，而在任期內他提名了三位終身任職的最高法院大法官。《華盛頓郵報》研究發現，自1998年以來，共和黨在參議院中占據多數席位的時間共有12年，在此期間，共和黨人所代表的選民數量并未超過全國人口的一半，但是代表著少數選民的參議員卻有權任命所有的行政官員和法院法官，而這些任命官員負責制定或有權裁決所有人都必須遵守的政策。同時，參議院中阻止“冗長發言”需要三分之二議員同意的規則，也使得少數參議員就可以變相否決符合多數人權益的立法倡議。這些制度設計推動了否決政治的盛行，歸根結底還是因為憲政思想過于重視對少數人權益的保護。
三是選舉人團制度愈發難以滿足現實需求。美國的立國者們都是精英中的精英，他們對于中下層民眾抱有深深的不信任感，設計選舉人團制度，就是希望將權力交到選民代表手中。在總統選舉中，由于各州采取單一勝者和贏者通吃而不是比例代表制，導致贏得更多選舉人票的人不一定能贏得更多選民票。在美國出現成熟的兩黨制以來，總共出現過四次相關情況，而且所有的獲益者都是共和黨候選人。這與共和黨選民的來源分布、民主黨選民的居住習慣以及選區劃分原則有關。與此同時，美國的選舉制度也使得兩個主要政黨以外的其他黨派的候選人沒有機會參與公平競爭，更別說脫穎而出。在選舉人團規則的約束下，兩黨都獲得了一些所謂鐵票州，而部分搖擺州甚至搖擺縣則成為決定全國選情的最重要因素。進入21世紀以來，依靠贏得選舉人團票而不是選民票當上總統的現象更為頻繁，這顯然是違背美國基本民主原則的。民主黨控制的州曾試圖聯合起來解決這一問題，他們倡導把本州的選舉人團票投給在全國贏得更多選民票的候選人，但這一更為公平的做法涉嫌違憲，也從未真正被執行過。
四是聯邦與州權限的模糊劃分導致“民主內耗”。美國聯邦與各州的權力劃分是比較模糊的。在美國立國時確立的憲法就授予國會明示權力和默認權力，但彼時為了安撫反聯邦黨人，使其盡快同意加入美國，1791年美國憲法第十修正案提出，未授予聯邦也未禁止州行使的權力，由各州自行保留。隨著時代的發展，影響跨越州界的議題越來越多，但關系到國計民生的大量議題依然由各州自行決定，這便帶來一系列問題。例如，各州在選區劃分、選舉制度、計票方式等重要選舉議題上自行其是，導致各州之間以及州內各縣每張選票的票面價值都有不同，這明顯違背美式民主的基本原則。再如各州在很多敏感議題如墮胎、死刑判決、同性婚姻的合法性等公共政策議程上都具有自主決策權，相鄰兩個州的法律可能完全不同，這一方面容易給人鉆空子，另一方面也加劇了州政府之間的矛盾。近年來，因為黨派影響持續加深，敏感議題的利益牽扯范圍越來越廣，導致權力分配問題變得更為突出，聯邦與州之間的訴訟此起彼伏，從而陷入“民主內耗”。
五是程序限制使得難題無解。在18世紀末制定憲法的那個時代，美國只有九個州，無資產的白人男性和婦女沒有選舉權，黑奴只被算作3/5個人。隨著時代的變遷，憲法發揮作用的基礎環境已經發生巨變，特別是進入21世紀后，憲法逐步顯得落伍，因而修改憲法以適應現實已成為必然。但美國國父們為了避免獨裁者隨意修憲，將修憲的門檻設置得高不可攀，需參眾兩院三分之二多數議員同意，全國50個州四分之三的州議會批準，在從聯邦到地方兩黨對立的條件下，這是不可能完成的任務。盡管多年來美國憲法的修正案提案有12000多項，但國會審批通過后提交各州的只有33項，其中僅27項獲得批準。當前，美國國內飽受詬病的一些問題并非沒有辦法解決，但是解決問題必須首先破除程序約束。以當前的標準衡量，美國憲法蘊含著更多的保守主義色彩。由于保守派對憲法的條款規定和具有憲法解釋權的最高法院的組成感到滿意，他們拒絕配合自由派修改憲法，由此導致通過修憲來解決問題始終無望。
2025年2月13日，美國紐約，民眾舉行集會，抗議特朗普政府的驅逐移民政策。（epa/IC photo）
經濟社會發展不平衡侵蝕美國民主架構
近年來在國際國內多種因素沖擊下，美國經濟社會發展愈發不平衡，身份政治不斷強化，社會矛盾不斷加劇，導致其民主架構不斷受到侵蝕。
第一，精英與平民進一步分化，導致社會矛盾加劇。全球化的發展，科技進步的加速推進，以及世界范圍內移民潮的洶涌，給整個世界帶來非常復雜的影響。在美國國內，全球化不僅導致財富進一步集中、貧富分化加劇，也使富裕的精英層和收入下降的中下層的利益訴求進一步分化、對立加劇。這種對立主要表現在價值方面，精英層開始把自己的關注重心轉向極端自由主義、強烈的人道主義，更為關注少數群體而不是多數群體的利益，支持結果平等而不是程序平等；而大眾的關注點則是物價的高企、收入下降、社會不安全感的增大和自身政治話語權的降低。雙方都認為現在的美國越來越不像他們心目中的那個美國，而其對立則表現為價值理想主義與社會現實主義的對抗，也就是所謂“兩個美國”的身份對決。與此同時，執政精英化、選舉平民化也成為美國政治運行的一個新特征，政府執政時更為關注精英的訴求，于是民眾在選舉中對精英發起強有力的回擊，這一方面為打著民粹主義招牌的右翼精英提供了崛起的機會，另一方面也加劇了美國社會的分裂和動蕩。
第二，文化戰爭與種族問題并行，加劇了沖突中的對立性。美國近年來的文化戰爭引人矚目。極左派發起的“覺醒運動”和極右派推崇的新種族主義即是文化戰爭的典型表現。進入21世紀以來，美國經歷了反恐戰爭和金融危機，經濟不平等和價值沖突逐步加劇，從右派的“茶黨”運動，到左派的“占領華爾街”運動，從奧巴馬政府力推“廁所令”，到特朗普時代的“美國優先”，美國保守主義與自由主義勢力展開激烈交鋒。從引發文化戰爭的誘因來看，主要是種族和性別權益兩個關鍵問題。隨著美國變得更加多元化、城市化、國際化和世俗化，在美國依然居于主導地位的白人群體，在觀念上出現分化：部分美國白人出現強烈的焦慮感，擔心自己會失去原有的政治、經濟和社會優勢地位；另一部分人則開始反思和探討自己作為加害者的過往經歷，并要求政府對受害者作出補償。少數族裔和女性的權益，成為各方關注的重點，這又進一步延伸到性別認定權。在這一過程中，俗稱“白左”的白人極端左派表現得異常居高臨下、虛偽和天真，他們善于進行道德綁架，追求沒有底線的自由，宣揚毫無原則的博愛，甚至對其政策追求違反基本常識也毫無反思，其所謂“政治正確”甚至影響到學術界的正常研究。而右翼勢力則站在其對立面，強調“美國優先”“讓美國再次偉大”，但他們真正關心的是讓以白人為核心的傳統美國再次偉大，而曾經偉大的美國是不介意其他人種的權益是否該得到保障的，他們的價值理念中蘊含著強烈的種族主義色彩。在現實中，少數族裔在美國人口中占比逐年攀升，按照目前的增長速度，有人預計在2047年少數族裔可能成為美國的多數族裔。但在財富分配方面，少數族裔家庭始終難以與白人家庭媲美。2019年時非洲裔家庭的收入中位數和平均財富不到白人家庭的15%，拉美裔家庭的財富不到白人家庭的20%。美國政治長期以來一直存在“膚色盲”和“種族意識”聯盟之間的根本沖突。與過去相比，當前種族和宗教因素疊加黨派身份，這種融合產生了“巨型身份”，強化了黨派偏見和相互敵意，使得和解變得更難。
第三，黨派身份的強化既是結果，也是動因。美國憲法沒有提及政黨這個概念，但希望獨善其身的喬治·華盛頓自己也很清楚，利益分化必然會導致派別的出現。美國于1860年形成穩定的兩黨制，此后兩黨相互斗爭、交替執政，雖然歷史上也曾出現過嚴重的極化對立，但如果以議員投票行為作為指標進行衡量，則當前的極化是最嚴重的。黨派極化加劇有多種原因，美國民主化的進程強化了各種群體的民主意識，為了維護自身權益，他們越來越傾向于通過組織來解決問題；全球化和新科技革命導致利益和財富分化加劇，認為自身利益受損的群體對現實愈發不滿；合法與非法移民激增導致社會資源難以滿足原住民的需求，各類群體都傾向于通過追隨某個黨派來滿足自身的利益訴求。利益分化和資源稀缺必然會刺激選民變得極端，以選民訴求為導向的政黨不斷極化也是政治經濟狀況演變的必然結果。與此同時，這一現實又被某些候選人利用，他們通過走極端的方式，在黨內煽動情緒，動員極端力量，綁架溫和力量，激化與對手的矛盾，刻意樹敵，誘導更多選民站在自己一邊。他們只關注自己的勝算概率，從不考慮此舉可能給美國民主帶來的傷害，這種現象在兩黨內部都有表現。因此，美國的黨派極化現象就出現了一種自我強化的趨勢，久而久之，兩黨都變得愈發頑固、僵化，強調身份政治，相信“對方政黨的人比其他美國人更加封閉、不誠實、不道德和不聰明”。黨派極化既是社會價值利益分化的結果，也是促使其進一步分化的誘因。
第四，信息產業的發展使得社會進入無真相時代，催生和激化社會矛盾。近年來，隨著社交媒體快速崛起，特別是由此而來的信息傳播高效、無序、多來源等特性，使傳統媒體的影響力和公信力大幅下降，傳統媒體只能眼睜睜地看著自己的地盤被侵蝕。這主要表現在以下幾個方面，一是信息來源多元化，不再由傳統媒體把控，且社交媒體頻繁出現與傳統媒體相反的信息，打破了傳統媒體對信息源的壟斷；二是信息容易被所謂“意見領袖”“大V”引導，從而被政治化，成為攻擊對方的有效武器，變得更為“實用”；三是算法和大數據的廣泛使用催生出“信息繭房”，使人們的價值觀不斷得到自我強化；四是理性的民眾主動噤聲，網絡極端分子奪得更多話語權，陰謀論盛行，線上線下社會的分裂加劇。在后真相時代，沒有權威，沒有信任，這使得極端政客更容易脫穎而出，他們也更容易引導輿論。美國開國元勛們在憲法中將新聞和言論自由置于權利保障的首要位置，但現在的問題是沒有門檻的網絡言論自由不僅沒有強化民主，反而激發出信息霸權，最終反噬現實世界中的民主。
結語
在多重因素的長期影響下，美國民主已然步履維艱、積重難返，雖然可能通過有限改良來緩解短期矛盾，但從長遠看，無論是其憲政體制還是經濟社會架構，都有著不容忽視的結構性矛盾。美國民主衰敗是其現有發展模式下難以回避的結果，也是其國內社會矛盾不斷激化的產物。依靠小打小鬧的政策調整難以真正解決積弊。
美國民主衰敗給其國內政治經濟的正常運行帶來強烈沖擊。由于原有的政治默契蕩然無存，兩黨斗爭不斷突破歷史限度，政客致力于通過進一步鉆制度的空子來謀取自身的額外利益，導致美國國內原有的可以有效緩沖極端行為的灰色區域幾近消失，憲政體系對于政治經濟正常運行至關重要的規范作用逐步受到削弱，行政和立法效率持續下降，司法的公正性成為笑柄，政治暴力愈演愈烈，大眾對政治體系的失望溢于言表，越來越多的人認為國家走在錯誤的道路上。
美國民主衰敗也產生明顯的國際效應，其“民主燈塔”招牌的含金量驟減，“山巔之城”的光芒逐步暗淡，美式民主制度的感召力已今非昔比。同時，美國國內的去民主化風潮也將其國內亂象的效應輻射到外部，引發更多的政治混亂、經濟扭曲和社會動蕩。國際社會已將目光更多轉向新興經濟體所秉持的治國理政理念，一個更為多元化、更能代表未來的國際政治新體系正在逐步顯現。
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