2014年12月25日，十二層全國人大常委會第十二次會議審議了對境外非政府組織管理法草案，中國首部針對境外NGO的專項法律有望今年出臺。據媒體披露;境外非政府組織管理法擬確立公安部門為登記機關，并加強對NGO資金來源及使用的管理。外界評價認為，草案擬立意味著中國將全面規范對境外NGO的監管。
長期以來，一些西方國家利用本國NGO輸出“民主”、干涉他國內政早巳成為公開的秘密。而對于包括中國在內的發展中國家來說，如何靠有效管理使境外NGO有效且合法地在當地發揮影響力?始終是一個嚴峻的課題。
日本NGO“插手”中國周邊
上世紀80年代起，隨著眾多國際問題浮出水面，以及日本人的國際合作意識持續上升，經濟上日益富足，日本誕生大批NGO。
從活動內容看，日本NGO主要從事“人才培養”、“生活援助”、“救災”、“環保”、“產業幫扶”、“維護和平”和“人權”等活動。其中，“維護和平”與“人權”的占比分別達21%和17%，成為NGO領域一股不可忽視的力量。
日本外務省2011年對207個NGO活動范圍的調查顯示，從國別看，在菲律賓活動的NGO數量最多，占比達22.7%，其次是柬埔寨(21.3%)、印度(16.9%)、印尼(16.4%)等國。日本國際合作NGO中心理事定松榮一對《國際先驅導報》介紹，由于種種原因，在中國活動的日本NGO相對較少。
為外交服務，獲政府扶持
從上世紀90年代前后起，日本政府逐漸意識到NGO的特殊作用，開始動用公共資金予以扶持，幾十年來創設多種援助機制。定松透露，在一些政府沒精力處理或不好出面的“重點戰略項目”上，“NGO會代勞，并獲得政府的重點資金支持”。據定松榮一介紹，日本政府對NGO提供各種名義的補貼，目前年均在70億日元(100日元約合5.19元人民幣)左右。
這當中，外務省是補貼NGO的重要力量。外務省1989年建立的“NGO事業補貼制度”，一次性補貼額最高達200萬日元。它的大部分援助項目涉及蒙古國、柬埔寨、越南、緬甸等中國周邊國家。例如，外務省2013年以一項調查費名義，資助NGO“民族論壇”緬甸項目近60萬日元。
外務省后來還創設“NGO無償資金合作”制度，加強對NGO的金援力度。2013年，共有57個團體106個項目獲得近37億日元援助，其中近90個項目集中于東亞、東南亞和南亞等中國周邊地區。
日本還有一些具有政府背景的捐款基金項目扶持NGO。1991年，在政府牽頭下，當時為國有企業的日本郵政株式會社啟動“國際志愿者儲蓄項目”，呼吁郵政銀行儲戶捐款支持NGO。
除公開的資金援助外，外務省1996年開始召開“NGO-外務省例行協調會”，1998年其關聯部門國際合作機構(JICA)開始定期舉行“NGO-JICA協調會”。此外，外務省還設有“NGO咨詢員制度”，招募重點NGO高層擔任外務省咨詢員，擴大NGO在社會的影響。
上述具有官方背景的會議、項目表面上旨在推動NGO發展，實際上含有指導NGO服務外交大局的意圖。
除了公開的政府層面NGO援助措施外，日本政府2000年還發動經濟界，牽頭成立具有日本特色的NGO-政府-經濟界三方合作機構“JAPAN PLATFORM”(”日本平臺”——編注)。該機構對NGO橫向合作發揮了重要作用。
插手當地人權事務
如果以“人權”、“政治和平”為關鍵詞檢索日本NGO名錄庫，可以發現，共有75個團體從事此類活動，活動范圍也主要以東南亞、南亞為主。這75個團體中，大部分旨在維護弱勢群體權利，比如“亞洲女性與兒童網絡”、“印尼教育振興會”、“國際兒童權利中心”、“亞洲保健研修所”等，但也不乏“援助民主化運動”、“幫扶少數民族”、“爭取普遍人權”的組織。
以“Human Rights Nows”為例，該組織以“光照人權”為口號，聲稱要“攜手世界人權組織”，消除國際上嚴重的侵犯人權行為。其重要活動內容之一是“聲援在民主化運動、維護人權行動受到鎮壓的人們”。該組織通過多種方式插手中國人權問題。在香港“占中”活動中，該組織近來多次在官網發表聲明“抗議”，誘導日本民眾支持“占中”。
在緬甸、菲律賓等國，該組織更加大膽，直接派遣人員深入當地活動，通過人權教育活動、調查人權狀況等方式，支持當地“民主化”運動。
當然，也有日本NGO幫助當地民眾向政府爭取利益。定松榮一稱，在緬甸建設拆遷問題上，當地政府補償少，日本的NGO曾幫助緬甸居民爭取權益。
相比歐美國家，日本NGO主要集中于中國周邊地區。大部分NGO深入當地經濟、社會等領域，對改善、塑造日本的形象起到潛移默化、不可替代的作用。與此同時，安倍政府上臺以來，也借助NGO的力量拉攏東南亞、南亞國家，這種“籠絡人心”的戰略考量，也意在服務于外交大局。
本報記者 沈紅輝 發自東京
美國NGO隱藏政府背景
據美國國務院2012年數據統計，美國約有150萬個NGO。
這些組織按動機可分為四類：一是慈善性組織，其主要活動目標為窮人等弱勢群體。二是服務性組織，主要在醫保、家庭生育、教育等領域提供服務。三是參與性組織，其特點是開展“自助性”項目，鼓勵當地民捐贈資金、工具等參與其中。四是激勵性組織，主要是幫助窮人更好地認識影響自身生活的社會、政治、經濟因素，增強其主導生活的能力。
若按照運作層次分類，則可大致分為社區、城市、國家和國際性非政府組織四類。此外，美國NGO資金來源渠道豐富，個人、私營企業、慈善基金會、政府都可以向其提供資金。美國政府也為非政府組織制定了優惠的免稅政策，間接提供資金支持。
那么，是否所有的美國NGO都像表面看上去的那樣“獨立于政府”呢?答案顯然是否定的。
以“民主輸出”為己任
在美國，不少NGO實質上帶有濃厚的“政府特性”，有些甚至直接為政府的外交政策服務。
最典型的就是一批以“民主輸出”為己任的NGO。其中大名鼎鼎的便是國家民主基金會(NED)。雖然NED的網站強調自身“非政府組織”屬性，但卻不斷直接干涉許多國家的政治事務。NED許多董事會成員也具備官方背景，包括現任及前任國會議員，還有其他若干政府官員。NED所有資金幾乎都來自美國政府，私人基金只提供資金中的一小部分。
從其行動意圖和目標看，NED是為美國外交政策服務的政府資助機構。NED還資助了四家重要的非政府組織：美國國際共和研究院(IRI)、美國國際民主研究院(NDI)、美國國際私營企業中心(CIPE)和美國國際勞工團結中心(ACILS)。
NED資助的非政府組織普遍參與“民主輸出”活動。IRI在其目標宣言中表示，開展的項目均“無黨派傾向，嚴守美國的根本原則，如個人自由、機會平等、企業精神等，推動經濟發展。”然而，IRI的董事會主席卻是前共和黨總統候選人麥凱恩，2009年時的董事會成員包括共和黨參眾兩院議員、白宮雇員、內閣官員和駐外大使，其中一些人還兼任保守派基金會和智庫要職。2004年，IRI在推翻海地阿里斯蒂德政府的行動中發揮了重要作用。
NDI同樣成了華盛頓官場的“旋轉門”。多位成員先在NDI工作后進入政府部門，反之亦然。NDI由克林頓政府任內的國務卿奧爾布賴特任董事會主席。NDI總裁肯尼斯·沃拉克之前是中東時事通訊編輯、美國以色列公共事務委員會法律主管，也是美國以色列游說集團的主要說客。
行動目標與政府“不謀而合”
此外，“自由之家”也是在推動“民主輸出”方面十分活躍的美國NGO。根據美國安會備忘錄，1983年里根任內的美國新聞署署長查爾斯·威克在白宮組織了一場籌款會，代表“自由之家”、右翼媒體和其他“公共外交”組織得到了40萬美元。里根政府認為這些私人組織可以成為支持美外交的堅實“盟友”，而且這些組織的“私人”身份可以更好地躲避國會監督。
“自由之家”的保守黨派作風大部分歸咎于其董事會人員構成。其高層人員大多來自政府、情報機構、企業、法律界、咨詢公司和智庫。過去和現在的保守派成員包括史蒂夫·福布斯、塞繆爾·亨廷頓、唐納德·拉姆斯菲爾德、保羅·沃爾福威茨等。雖然“自由之家”自稱完全獨立于政府，但是其2005財年得到的2680萬美元資金中有75%來自美國政府。《金融時報》曾披露，“自由之家”接受美國務院資助，在伊朗開展大量隱蔽活動。
從上述非政府組織的資金來源、人員構成和工作目標可以看出，一些美國NGO實質上與美國政府關系十分密切，其行動目標與政府外交政策“不謀而合”也就不難理解了。
本報特約撰稿 孫成昊 發自北京(作者系中國現代國際關系研究院學者)
越南 互聯網管控成新課題
近年來，活躍在越南的國際非政府組織(INGO)數量增長迅猛。據越方統計，至2013年12月，越南的INGO數量十年間從500個增加到了990個。它們主要來自西方發達國家，包括美歐澳日等。越南友好組織聯合會副主席敦峻峰曾介紹，其中來自歐洲的INGO占42%，北美的占40%，其余INGO來自亞太和其他地區。
由于對國際非政府組織活動進行嚴格限定，越南社會經濟發展既從INGO中受益良多，也較大程度減少了一些別有用心的西方NGO對其政治經濟和社會發展的干擾。
地方經濟發展受益于INGO
這些INGO大致可分三類：一是基金會。在政治經濟、社會文化各領域都有體現。這類NGO通常有龐大的預算，在越南設有機構，并對當地NGO進行資助，對當地政府產生影響。類似的NGO組織包括美國福特基金會、德國政治基金會(KAS)、德國弗里德里希·艾伯特基金會(FES)和亞洲基金會(總部位于美國洛杉磯)等。
二是有關宗教的INGO。因為越南多數人都不同程度參加宗教活動，黨員允許信教也允許宗教人士入黨，所以宗教類INGO很活躍，占在越INGO總數的1/3。
第三類是有一些“二戰”后建立、主要關注人道主義、婦女權益、慈善、可持續發展以及自然災害救助等的INGO，包括樂施會(OXFAM)、國際關懷組織、國際行動援助組織、無國界醫生、世界野生動物基金等。
2003年至2013年，INGO在越南共實施了2.8萬個項目，到位資金將近24億美元(1美元約合6.2元人民幣)。在2013年和2014年，INGO分別在越南實施了約3億美元的項目。項目涵蓋醫療保健、教育培訓、社會經濟發展、環境和自然資源，覆蓋了越南全部63個省市。一些INGO還承諾將繼續支持越南減貧、農業發展、氣候變化等領域發展并支持地方政府提升解決社會問題的能力。
管控互聯網傳播成難題
越南政府組織法規定，“批準成立并管理符合法律的各種非政府組織和協會”。根據該法律，越南政府2012年就“在越非政府組織注冊和管理”頒布了較為嚴格和細致的政府令。
若外國NGO組織要申請在越南活動的許可，必須有在建立國法律規定下的法人代表、有明確的操作章程和法則、必須有依據越南社會經濟政策通過項目和非項目援助實施人道主義和發展活動的計劃;須通過郵件或在外國越南代表機構向越南外國NGO事務管理委員會直接提交卷宗;在接收到一個完整和有效的卷宗后45個工作日內，越南外國NGO事務管理委員會將以書面形式通知。
越南法規界定，外國NGO在越南只能開展開發援助和人道主義活動，不能帶有營利和其他目的，還明令禁止組織、進行或參加違反越南國家利益、安全、國防和國家團結的政治、宗教等活動;禁止涉及洗錢和恐怖主義活動;禁止有損社會道德、國家傳統風俗或形象的活動;禁止其他違反越南法律的活動。
為了便于管理，越南規定外國NGO在越南有效活動2年后，只能在北部河內、中部峴港和南部胡志明市設立代表處，每滿5年須申請代表處延期，否則和違反上述禁止項一樣，將被暫停活動或被取締。越南還規定，INGO負責人每半年須向越南主管部門和當地政府提交活動報告。
據當地媒體報道，在越南發生的一些有關土地、教會的社會沖突和一些抗議示威活動背后其實也有INGO的身影，但由于對在越INGO的活動有范圍、內容和地域的限定，這些涉嫌違法、反越共反政府的NGO主要通過互聯網等通訊手段，從越南境外聯絡、開展活動。這成為越南當前應對的難題。
本報記者 章建華 楊威 發自河內、北京
尼泊爾 有心監管，無力執行
去年8月，71歲的加拿大人麥金托什持旅行簽證到達尼泊爾的帕坦市，給一個專門為無家可歸的兒童服務的社會服務中心捐了一筆錢，并留下成為志愿者。然而今年3月初，帕坦地方法院證實麥金托什經常在這個西方耶穌會經營的NGO里性侵一個獨臂男童。最終，法院判處麥金托什7年監禁，并課以100萬尼泊爾盧比(約合1萬美元)的賠償金。
根據尼泊爾法律，持有旅行簽證者不能做志愿者。但是，包括兒童福利組織在內的許多NGO為了得到捐助，視該法律為無物。而對這些捐助者的背景審查，基本上沒有。事實上，這個被判有罪的加拿大人，就曾因在加拿大性侵4個男童而被判刑。
側重“軟控制”，輕視尼政府管理
目前，尼泊爾政府主管民間組織的主要機構是社會福利委員會(SWC)，隸屬于尼泊爾婦女兒童和社會福利部。該委員會秘書庫馬爾在一次采訪中告訴《國際先驅導報》，尼泊爾目前注冊的NGO有4000多個，另有國際非政府組織(INGO)超過200個。在這些總共約5000個組織中，僅有15%-20%處于活躍狀態。
雖然尼泊爾法律規定，任何NGO和INGO在尼泊爾開展項目，不管是否在社會福利委員會注冊，都必須獲得委員會的同意，但庫馬爾說，超過80%的項目不理會這一規定。該委員會在2014年5月決定處罰26家根本不與委員會做任何聯系的INGO，聲稱它們目無法紀、我行我素，但近一年的時間過去了，向有關管理部門提交活動細則和財務運行情況的INGO仍寥寥無幾。
西方國家善于利用NGO深耕其在尼泊爾的影響力。他們側重在“軟控制”上用功。一些INGO也在民間開展了大量的倡導性項目，鼓吹西方意識形態和為西方利用服務的觀念。
政府變動頻繁，西方NGO渾水摸魚
西方NGO在尼泊爾干政的案例屢見不鮮，南亞基金會(總部位于印度)就是一例。2014年4月，尼泊爾大會黨和尼泊爾聯合共產黨(毛主義)的議員和權威人士控告挪威大使館資助6萬美元給喜馬拉雅南亞雜志出版人、南亞基金會執行主任卡納克·德克西，讓他從事反和平的行為。此事在尼國內引發軒然大波。
2014年以來，尼泊爾各界對西方NGO的批評頗多。社會福利委員會認為，這200多個INGO有可能危及尼泊爾的主權。尼泊爾政府秘書長鮑德爾則警告政府的秘書們嚴于律己，不要為了金錢而為西方NGO工作。
尼泊爾政府已經意識到，西方國家正在利用尼政府的頻繁變換和幾乎形同虛設的監管機制，大力培養、扶植各種NGO，這對尼泊爾的穩定、繁榮造成了長遠的不利影響。
今年3月，尼泊爾婦女、兒童和社會福利部已經向尼泊爾司法部提交了《社會福利法》修改草案，主要目的就是要從嚴管控NGO侵犯現行法律的行為。但這能在多大程度上改善現狀?還是一個很大的未知數。自1990年以來的25年里，尼泊爾政府換屆已經20次。歷史一再證明，尼政府頻繁變動之日，正是西方NGO渾水摸魚之時。
本報記者 周盛平 發自加德滿都
巴西 對非正常活動防控在先
幾年前，一位曾在巴西亞馬孫雨林中做過志愿者的朋友告訴記者：叢林中有一些印第安村落，居民不懂葡語，但是卻懂英語，原因是許多國際非政府組織(INGO)在叢林中搞慈善、搞研究，以至于當地居民也學會了英語。
過去的十多年里，巴西的非政府組織(NGO)經歷了爆發性增長，除了本土的組織外，有許多INGO。巴西國家地理與統計局2002年的統計數據表明，巴西有27.6萬家NGO。到了2005年，這一數字增長到33.8萬，其中1/4是宗教機構。目前估計，不包括宗教機構在內，巴西NGO的數量至少達到40萬家。
盡管許多NGO從事的都是不計個人和機構得失的公益性事業，但是也有一些機構利用民眾對他們的信任，為了一部分人群的利益，煽動不明就里的民眾反對政府的正確政策。比如，在巴西亞馬孫地區有一條辛古河，水量很大。巴西政府計劃在此修建水電站，將水電輸送到人口集中、用電量大的東南部，解決圣保羅、里約熱內盧等大城市居民的用電問題。但是沿河的一些原住民，在一些NGO的煽動下，以修建水壩會使生態遭到破壞為理由，干擾政府的修建工程。為了獲得支持，多個NGO曾多次聯合舉行記者會，呼吁取消修建水電站計劃，聲稱修建水電站會使當地的3萬-4萬名原住民的生活受到影響，甚至連當地的動植物生態環境也會發生改變。
負責此項工程的巴西北方能源公司為當地原住民的生活水平提升，進行了許多補償措施，包括為他們修建新房、改善通行條件等。這些努力，就連原住民都深受感動，但是NGO依然不依不饒，鼓動了許多國際大牌明星參與反對水電站工程建設的行列，導致水電站工程幾經反復，工程延期，經濟損失巨大。
事實上，巴西政府對于NGO，尤其是外國NGO在巴西的活動，在鼓勵和贊許的同時，也進行了比較嚴格的監管。與普通企業法人在工商部登記不同，NGO必須在司法部登記，每年必須向巴西司法部提交運營報告并匯報資金往來情況，未能正常提交報告或者弄虛作假者，司法部有權吊銷注冊資格。
巴西政府對于NGO的活動，也經常采取法律的形式予以界定。幾年前，前總統盧拉曾經頒布法令，禁止包括NGO、宗教機構和科研人員未經司法部許可進入原住民保留地;如果想進入位于邊境地區的原住民保留地或者“亞馬孫法定區域”，還必須獲得國防部及國防委員會批準。假如是INGO，組織負責人必須提交在巴西運作的許可證及司法部核發的合格證明。
巴西《圣保羅州報》認為，這項法令的出臺，證明巴西政府對于一些NGO、尤其是INGO從事的非正常活動早有察覺，法令有利于巴西的邊境安全和生態安全。
本報記者 陳威華 趙焱 發自里約熱內盧
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