緬甸改革與美國對緬政策的轉變

　　在歷經近半個世紀軍政府統治后，2011年3月，吳登盛任總統的緬甸文人政府通過選舉上臺。吳登盛政府對內推行政治、經濟和社會改革，對外與西方大國積極改善關系，變化之快引起世人矚目。奧巴馬政府抓住緬甸改革的契機，積極調整對緬政策，逐步放松制裁，恢復外交關系，力圖從外部推動緬甸更快地朝民主化方向邁進，填補美國在該地區的空白。對緬新政是美國“亞太再平衡”戰略的重要組成部分，服務于美國亞太戰略的總體目標，即維護美國的領導力，平衡與規制中國。隨著美國介入的加深，中美在緬甸形成了競爭態勢，緬甸再次成為大國博弈的競技場。

　　一、緬甸改革的背景與進展

　　在被軍人集團統治的半個世紀里，緬甸長期陷于經濟困境，人民生活水平低下，國內危機不斷，少數民族武裝問題也使政府疲于應對。由于西方國家的打壓與制裁，緬甸在國際社會長期處于孤立狀態。長期內外交困帶來的執政壓力，促使緬甸軍人集團脫下軍裝，組建文人政府，并實施了一系列令人眼花繚亂的改革措施。

　　（一）緬甸改革的背景

　　1948年1月4日，緬甸脫離英聯邦宣布獨立，以吳努為首的政府實行多黨民主議會制。1962年，國防軍總參謀長吳奈溫將軍發動政變，奪取政權，廢除了聯邦憲法，排除民選制度，開始了近半個世紀的軍人獨裁統治。1988年，緬甸爆發大規模的反政府示威游行，民眾提出實行多黨制和民主化的要求。軍政府鎮壓了“8888民主運動”后，蘇貌將軍接班，成立“國家恢復法律與秩序委員會”(后改為“國家和平與發展委員會”)。為緩和國內矛盾，軍政府最終承諾實行多黨制選舉。在1990年的選舉中，昂山素季為總書記的全國民主聯盟(簡稱“民盟”)獲得了壓倒性多數的勝利，大大出乎軍政府的意料。隨后軍政府宣布大選結果作廢，提出“先制憲、再交權”的政治方針，并軟禁了昂山素季。西方國家以其無視民主和人權為由，對緬甸實施制裁。1992年，丹瑞將軍取代蘇貌將軍全面接掌軍政大權，繼續一黨專政。

　　2003年8月，緬甸軍政府宣布了旨在實現民族和解、推進民主進程的七點民主政治路線圖計劃，向“有紀律的民主”過渡。其主要內容包括恢復中止了8年的制憲國民大會、全民公投新憲法草案、依法舉行大選和組成新政府等。2008年2月，軍政府宣布完成新憲法的起草工作。5月，在特強氣旋風暴納爾吉斯災難時期，緬甸舉行了憲法公投，并以92.4%支持率通過了新憲法。這次投票因具有脅迫和不公正性而遭到很多批評。2010年11月7日，緬甸在完成制訂一系列新選舉法后，舉行了20年來的首次全國大選，最終軍方支持的聯邦鞏固與發展黨(簡稱“鞏發黨”)贏得國會兩院的大多數席位。2011年3月30日，吳登盛總統、兩位副總統及新政府內閣成員宣誓就職，“和發委”正式解散，緬甸完成了從軍政府向民選政府的過渡，實現了七步路線圖計劃。

　　（二）吳登盛政府的改革進展

　　吳登盛在就職演說中雄心勃勃地表示，“將在憲法基礎上建立一個廉潔、高效的新政府，發揚民主，把緬甸建設成一個現代、發達和民主的國家”。上臺后，他采取了一系列大刀闊斧的改革措施，步伐之大、速度之快令世人驚嘆。

　　1. 政治改革。緬甸的改革以政治先行，最引人注目的是緬甸政府與昂山素季以及她所領導的民盟實現了政治和解。在確信鞏發黨已獲大選勝利的情況下，政府于2010年11月13日解除了對昂山素季的軟禁。2011年8月，新政府與昂山素季會談后發表聯合聲明稱，“雙方將合作尋求政府的穩定和國家的發展”，為此“雙方將避免提出與對方相矛盾的觀點，在互利對方的基礎上展開合作。”[1] 11月4日，登盛總統頒布了經議會通過的《政黨注冊法修改法》，為民盟重新成為合法政黨掃清了障礙。2012年4月1日，民盟參加議會補選，一舉贏得了45個席位中的43席，昂山素季本人也當選為人民院議員。昂山素季還歷史性地被允許出國參加世界經濟論壇，出訪歐美多國。吳登盛在談到昂山素季成為總統可能性時表示，“如果人民接受她，我也必須接受她。” [2]

　　其次，吳登盛政府放松了對國內的政治控制。議會先后制定并通過了《和平集會與和平游行法》、《勞動組織法》和《勞工爭議解決法案》等有關保障民權的法案，允許工會合法存在、民眾舉行和平示威游行。緬甸政府大大放松了出版審查和網絡審查。2011年9月，三萬個被封的網站獲得解禁，其中包括Facebook、Twitter、YouTube 等國際媒體網站和海外反對派的網站。2012年8月20日，緬甸政府進一步取消出版審查制度，2013年4月1日起還允許社會人士和團體創辦日報，媒體自由度從位列東南亞國家末位躍升前列。到2013年底，緬甸政府釋放了全部政治犯，共約1100多人，其中包括許多重要人物，如前學生運動領袖、少數民族地方武裝領導人、2004年被廢黜的前總理欽紐等。

　　2. 經濟改革。2011年以來，緬甸實施了多項務實的經濟改革措施。一是規范市場經濟制度，如鼓勵國有和地方組織、合作社、個體戶等經濟實體參與經濟工作，發展小、中型項目以防止市場壟斷和操縱;采取出售、租賃等靈活方式，加快國有企業私有化;放寬對電信、能源和金融等領域的控制。二是鼓勵出口，先后兩次降低出口稅，2011年6月由10%降為7%，8月再降至2%。三是改善民生，增加對教育和衛生領域的投入。2012-2013財年預算中教育投入比上一財年增加了三倍，衛生投入增加了兩倍，而軍費開支則相對下降。四是實行統一匯率制。長期以來，緬甸官方匯率和黑市匯率并存，二者相差120多倍。在國際貨幣基金組織和世界銀行的技術支持下，緬甸中央銀行自2012年4月1日起實行基于市場情況并加以調控的浮動匯率制。五是增加貸款，刺激投資。2011財年，銀行貸款利率由17%降為13%。2011年9月，議會通過了《小額信貸法》，擴大對農民的小額貸款。

　　此外，新政府修改了《外國投資法》，進一步放寬對外資有利的吸引政策，比如規定外方持股比例可以由緬外合資雙方商議決定，將100%批準出口企業和開放70%的服務行業(其中30%用于保護本國利益)，允許外國人租用緬甸國有及私有土地，對外國投資者將給予8年免稅待遇，并允許目前存在的外國隱性投資(即冒用緬甸人名義投資)合法化。

　　3. 民族和解。緬甸全國共有135個民族，主要包括緬族、克倫族、撣族、克欽族、克耶族、孟族等，其中緬族是主體民族。少數民族人口占全國人口的近30%，但其聚居區超過國土面積的一半。

　　自1948年獨立以來，由于多方面的原因，緬族與少數民族關系始終處于緊張狀態，十多個人口較多的少數民族分別組建了民族地方武裝與中央政府對抗，使國家長期陷于內戰狀態?？梢哉f，民族和解問題是攸關緬甸能否實現穩定和發展的首要問題。自2011年3月執政以來，吳登盛政府致力于推動民族和解，其目標是同所有武裝組織簽署全國?；饏f議，進而通過政治對話實現持久和平。他在就職演說中說，要“把民族團結放在最重要的位置”，以克服多年的民族沖突所導致的“難以言說的痛苦”。[3] 在2011年8月17日的講話中，他邀請所有的少數民族武裝團體與所在邦或地區的政府進行對話，并隨后任命了聯邦政府國內和平締造團指導聯邦一級的和平對話。2012年8月18日，新政府發表聲明邀請少數民族武裝舉行和談。其后，政府分別與多支少數民族武裝進行和談，到目前已與16個少數民族武裝組織進行了和談，并已與其中的14個武裝組織簽署了聯邦級?；饏f議，與克欽獨立軍等兩個武裝組織的談判也在進行之中。

　　2013年10月30日，緬甸17支少數民族武裝組織代表在克欽獨立軍總部所在地拉咱舉行峰會。各派就政治進程安排、全國?；饏f議主要內容、舉行政治對話、建立互信等事項達成了廣泛共識。這是自緬甸獨立后政府首次與多家少數民族武裝舉行集體會談。2014年1月，緬甸少數民族武裝組織再次舉行峰會。與會的少數民族武裝組織同意先同政府簽署全國?；饏f議，再進行政治對話，緬甸和平進程取得了重要進展。

　　（三）對緬甸改革的評價

　　應該說，緬甸的民主轉型開始于2003年制定的“七步走路線圖”，醞釀已久，是軍人集團主導的自上而下的改革。緬甸軍方推行改革的動力來自其內部溫和派對國內外形勢的判斷。緬甸幅員遼闊，是東南亞國土面積第二大的國家，石油、天然氣、玉石等礦產資源和木材等森林資源非常豐富。歷史上，緬甸曾是世界上最大的大米出口國，一度成為東南亞最富有的國家之一。但經過20多年的獨裁統治，民族矛盾、政局動蕩加之西方經濟封鎖與制裁，一直制約其經濟社會的發展，這個昔日富庶的國家成為了世界上最貧窮的國家之一。2010年聯合國人類發展報告的統計中，緬甸在169個國家中排名第132位。落后與長期封閉的困境，使得緬甸軍政府內部發生了變化，意識到繼續維持高壓政策和敵視外部世界的態度，對緬甸來說是死路一條。1990年大選后，軍政府就一直在思考如何逐步進行改革，實現其政權的合法性。2007年的“袈裟革命”[4] 和2008年納爾吉斯風暴造成的國內動亂，特別是2011年西亞北非亂局，更是給了軍人集團以警醒，擔心若國內經濟無法好轉，民眾就業困難，緬甸也會發生類似“阿拉伯之春”的動亂。

　　目前來看，緬甸的改革并非權宜之計，而是國家的戰略轉型，執政集團內部對改革已達成了基本的共識。雖然面臨如何提高治理水平、真正實現民族和解、解決軍隊地位及避免落入“資源詛咒”陷阱等諸多深層難題，未來緬甸改革可能會放緩甚至停滯，但改革的總方向已難以逆轉。

　　對于緬甸的民主轉型，西方國家一開始反應謹慎，不承認新政府的合法性，擔心改革只是軍政府過去改革姿態的重現，懷疑其誠意。但隨著緬甸改革的深入，國際社會逐漸意識到緬甸實現歷史性變革的時機已來臨。吳登盛大膽的改革措施得到了西方的認同，各個國家領導人紛紛到訪緬甸，表示對緬甸改革的支持。吳登盛也已經先后訪問了日本、美國及英、法等多個歐盟主要成員國。東盟成員國還一致同意由緬甸擔任2014年東盟輪值主席國。緬甸的國際形象得到極大改善，逐漸融入了國際社會。

　　二、奧巴馬政府對緬政策的調整

　　美緬關系的改善，是緬甸新政府在對外關系方面取得的最大突破。奧巴馬政府將對緬政策從顛覆政權調整為修正政權，與緬甸官方增加接觸，恢復外交關系。美緬關系走出了二十余年的僵局，逐漸邁向正常化。

　　（一）奧巴馬政府之前的美國對緬政策

　　緬甸在擺脫英國殖民統治、獲得獨立之后即與美國建交。冷戰時期，美國給予了緬甸大量援助，避免緬甸受到“共產主義滲透”。1988年緬甸發生軍人政變，美緬關系出現重大轉折。美國以緬甸政府壓制政治權利為由，對其實施制裁與孤立政策。1990年大選后，由于軍政府拒不交權，監禁昂山素季，美國以民主、人權和禁毒三方面原因加大了對緬甸的制裁，撤銷貿易普惠制，中止對緬援助和貸款，阻止世界銀行、亞洲開發銀行、國際貨幣基金組織、聯合國開發計劃署等國際組織向緬甸提供多邊、雙邊貸款和援助，停止軍事合作。美國還召回了駐緬大使，將兩國外交關系降為代辦級。

　　1993年10月，在美國政府的支持下，一些美國社團與流亡美國的緬甸反對派組織共同組建了名為“撤離緬甸聯盟”的組織。在該組織的鼓動下，百事公司、蘋果公司、德士古石油公司在內的美國大型跨國公司紛紛從緬甸撤資。1996年10月，克林頓總統簽署法令，禁止緬甸官員及直系親屬進入美國。1997年，美國又出臺《對外行動法案》，禁止美國公司在緬甸進行新的投資。2003年5月30日，緬甸政府支持者與昂山素季的支持者發生沖突，造成許多人員流血傷亡。美國立即將此次事件提交聯合國安理會，小布什總統并簽署了《緬甸自由與民主法》強化對緬制裁。2005年1月，美國政府公開宣稱緬甸為“暴政前哨”和“邊遠的暴政”。在美國的壓力下，緬甸被剝奪了2006 年擔任東盟輪值主席國的權利。2007年9月，緬甸爆發“袈裟革命”后，美國與歐盟發表聯合聲明予以譴責，并呼吁聯合國安理會考慮對緬甸實施制裁。2008年，小布什政府通過《湯姆•蘭托斯禁運緬甸玉石法》，禁止從緬甸進口任何貨物，凍結緬甸軍政府在美所有資產，進一步升級了對緬經濟制裁。

　　在1988年至奧巴馬上任前的20年時間里，美國的對緬政策總體上表現為經濟和軍事上制裁，在國際社會對其孤立打壓，同時積極培植和支持以昂山素季為領袖的民盟及其它反對派，致力于以親美的政治反對派取代軍政府。

　　（二）奧巴馬政府調整對緬政策的原因

　　2009年奧巴馬政府上臺后，對緬甸政策進行了較大調整，由制裁為主的孤立打壓向接觸加制裁的“務實接觸”(Pragmatic Engagement)方向轉變，在政治、經濟、軍事、人文等領域加強與緬甸的接觸，兩國關系解凍回暖。奧巴馬政府調整對緬政策的原因，主要有以下幾點：

　　第一，緬甸通過改革向西方釋放改善關系的信號，為美國轉變政策提供了難得機會。長久以來，美緬關系的癥結在于緬甸的政治體制。緬甸民選政府的改革舉動，使奧巴馬找到了將其價值觀外交與國家利益協調一致的機會，即在緬甸推動民主和人權的同時，實現維護美國領導力的亞太戰略目標。因此，在緬甸政治改革能走多遠尚不明朗的情況下，奧巴馬政府仍然以積極的姿態給予了正面的回應。2009年奧巴馬上臺伊始，美國國務院就開始進行對緬政策審議。9月，負責東亞事務的助理國務卿坎貝爾公布評估結果，稱鑒于緬甸已表現出與美接觸的興趣，美國打算與之開展持續互動。[5]

　　第二，美國過去單純的打壓政策效果不彰。美國對緬甸實行了20年“以壓促變”的孤立制裁政策未取得效果，不僅沒能改變軍政府政權性質，實現建立親西方政權的目的，改善緬甸國內民主、人權狀況，反而使美國逐漸失去了緬甸的資源和市場，甚至民心，對其影響日漸式微。美國緬甸問題專家大衛•斯坦伯格教授多次呼吁美國盡快解除制裁，認為制裁既不會改變緬甸政權，也不會鼓勵其改革，只會加強緬甸政府的論斷，即西方在任何情況下都反對緬甸政府，且緬甸的發展不符合西方利益。[6]

　　第三，美國需要平衡中國的影響力。為應對西方的孤立與制裁，緬甸加強了同中國的政治、經濟等各方面聯系，中國成為了對緬甸影響最大的國家。奧巴馬政府意識到，如果美國仍舊一味實行孤立政策，只會將緬甸完全推向中國。前眾議院外交事務委員會主席伯曼在緬甸政策聽證會上就說：“過去20年我們所采取的孤立政策的后果是中國在緬甸不斷上升的政治和商業影響力。歷史上中國與緬甸的關系曾經并不穩定，但美國的缺失讓兩國關系得到了鞏固。”[7] 緬甸戰略位置十分重要，是中國走向印度洋的必經之地。中國在緬影響力上升，通過緬甸走向印度洋，不僅改變地區力量結構，甚至還將影響美國全球戰略，是美國極不愿看到的。

　　第四，奧巴馬政府加強與東盟關系的需要。奧巴馬上臺之后，提出“重返亞太”，重點是加強在東南亞的戰略存在。緬甸過去不只是美國在東南亞的戰略空白，也是橫亙在美國與東盟之間的一個障礙，雙方在如何對待緬甸的問題上存在分歧。美國改變對緬孤立政策，一定程度上可緩解東盟在美緬之間的尷尬地位，增加美國與東盟的合作空間，有利于其實現“重返東南亞”的目標。坎貝爾在談到緬甸時曾表示，對美國來說，加強與東盟的關系是壓倒一切的戰略重點。[8]

　　第五，美國受經濟利益驅動，欲重回緬甸市場。緬甸擁有豐富的石油、天然氣、金、銀、礦石及木材等資源，被稱為“亞洲最豐富的資源庫”。緬甸人口已達六千余萬，未來經濟發展潛力巨大。近年來，中國、東盟、日本、歐洲等國資本紛紛涌入緬甸搶占市場，美國經濟利益無形中遭受了巨大損失。在當前美國急需向外開拓市場之時，美國公司要求進入緬甸的呼聲日益高漲，期待隨著緬甸民主進程和經濟開放踏入這片市場“處女地”。

　　（三）奧巴馬政府的對緬政策特點

　　奧巴馬對緬實行的是“務實接觸”政策，其特點是柔性施壓，采取“行動換行動”措施，注重促壓結合，一方面鞏固和增強緬甸改革派力量，一方面繼續制裁和打壓美國所認定的阻礙改革的保守派。接觸對象十分廣泛，既有緬甸現政府和軍方，也包括昂山素季領導的民盟和其他反對派，以及國內少數族群和民眾。

　　1. 官方深入接觸。2009年9月，奧巴馬政府公布對緬新政策，即在維持現有制裁同時，恢復與緬直接接觸并有條件擴大對緬人道援助。此后，美緬官方接觸日益頻繁，級別越來越高，商討議題也愈加廣泛、深入。2009年11月，奧巴馬在新加坡與包括時任總理吳登盛在內的東盟國家領導人舉行會晤。2009年11月和2010年5月，美國務院助理國務卿坎貝爾兩次訪緬。2011年8月，參議院批準米德偉(Derek Mitchell)擔任緬甸事務特使。11月18日，奧巴馬總統在參加東亞峰會前夕發表聲明稱，已見到緬甸“一些進步的苗頭”，如果緬甸繼續推進民主改革進程，美國將與緬甸建立新關系，掀開兩國關系新篇章。[9] 11月30日，國務卿希拉里到訪緬甸，實現了美國國務卿56年來的首次訪緬。希拉里分別會見了總統吳登盛、人民院議長吳瑞曼、昂山素季和民間組織代表等，表示美國準備采取謹慎措施回應緬甸改革，但緬甸政府需釋放所有政治犯，與少數民族和解，并與朝鮮斷絕軍事關系。

　　2012年7月，美國駐緬大使米德偉到任，兩國恢復大使級外交關系。9月，美國國際發展署辦公室在緬甸重新開放。9月19日，美國財政部將吳登盛總統以及人民院議長吳瑞曼從特別關注國民(SDN)名單上刪除。同日，昂山素季赴美進行為期17天的訪問，這是昂山素季40年來的首次訪美。9月25日，吳登盛赴美參加聯合國大會并訪問。11月19日，奧巴馬總統到訪緬甸，成為首位在位期間訪緬的美國總統。與吳登盛總統會晤后，奧巴馬說，“Myanmar(緬甸軍政府改用的國名)”的改革可以讓“這個美麗的國家”釋放出“驚人的潛力”[10] ，并推出的“美國與緬甸增進民主、和平和繁榮的伙伴關系”聯合項目。2013年5月，緬甸總統吳登盛訪美，成為了繼奈溫后47年來首位訪美的緬甸總統，美緬元首實現了互訪。

　　2. 逐步解除經濟制裁。2012年以來，奧巴馬政府根據“以行動對行動”原則，先后出臺了多項放松對緬制裁的措施，鼓勵緬甸深化改革。緬甸釋放200余名政治犯后，2012年2月7日，國務卿希拉里簽字取消了《2000年販賣人口受害人保護法》規定的部分制裁措施，同意讓世界銀行、國際貨幣基金組織和亞洲開發銀行等國際金融機構派遣評估團，對緬甸提供有限技術援助。4月1日，緬甸舉行議會補選，民盟取得大勝。4月17日，美國財政部宣布，允許美國人在緬甸從事發展援助、教育、宗教、民主建設和改善政府治理等非盈利活動，涉及這些活動的金融交易將免受制裁。7月11日，奧巴馬簽署行政命令，允許美國企業對緬甸進行投資和提供金融服務，但要求美國企業對他們與緬甸的經濟往來提供詳細報告。10月6日，奧巴馬再次簽署行政命令，允許美國通過國際金融機構向緬甸提供經濟援助。2013年5月2日，吳登盛訪問前，美國進一步解除了對幾百位緬甸軍隊領導人及其家人和生意伙伴的簽證禁令。解除經濟制裁的同時，美國還在有針對性地加強對緬甸國內可能阻礙改革的勢力的壓力。2013年7月2日，美國政府宣布，盡管緬甸新政府有意與朝鮮斷絕軍事關系，但軍方一位高級將領仍采購朝鮮軍火，故被美國列為制裁對象。10月，奧巴馬發布行政命令，延長從緬甸進口翡翠和紅寶石的禁令。12月17日，美國財政部將與朝鮮進行軍火交易的緬甸一名軍官和3家公司列為制裁對象。

　　3. 發展經貿關系。2012年7月，美國負責商業和農業事務的副國務卿羅伯特•霍馬茨和負責商務和國際貿易的副國務卿弗朗西斯科•桑切斯率領包括40多家大企業的商業代表團訪緬，成為25年來美國訪問緬甸的最高級別經貿代表團。2013年2月，美緬兩國商會在仰光舉行了為期一天的會議，雪佛龍、通用汽車、百勝、康菲石油和卡特彼勒等美國大企業的高管在此間展開了為期5天的商業訪問。谷歌董事長埃里克•施密特于3月訪問了緬甸，福特公司則于4月宣布將進軍緬甸市場。2013年5月吳登盛總統訪美期間，兩國簽署了《貿易與投資框架協議》，明確緬甸經濟改革與貿易相互促進的重要性。美方宣布援助緬甸農業發展、仰光—曼德勒公路升級改造及緬甸軍警人員培訓，提供技術幫助支持緬甸石油與天然氣開發。

　　美緬貿易額增長較為迅速。美國對緬出口額2011年前九個月為2500萬美元，到2013年同期已增長到1億1800萬美元，美國從緬甸進口也從零猛增到了1700萬美元。[11] 2014年2月11日，緬甸國家航空公司與美國通用電氣集團在新加坡航空展場外簽訂合約，租用10架總值近10億美元的波音飛機，這次合約是近幾十年來美國公司與緬甸的最大宗“商業交易”。

　　4. 恢復軍事接觸。美國對緬甸軍方的目標是鼓勵軍隊繼續支持改革，盡快實現“職業化”。2012年6月，美國防部長帕內塔在香格里拉會議上表示，如果緬甸繼續改革開放的政策，美國愿意改善與緬甸的軍事關系。2013年4月25日，負責東亞和太平洋事務的代助理國務卿約瑟夫•云在國會聽證會上表示，為了讓緬甸軍隊成為從屬于文人政府的現代化軍隊，美國將擴大與緬甸軍隊的接觸。

　　美國對緬甸實施的“軍事接觸”目前側重在以下幾個方面：(1)推動美緬中高級軍官的互訪交流。2012年10月16日，美國助理國務卿波斯納和副助理國防部長辛格率政府代表團在緬甸舉行了首次美緬人權對話。代表團中有數名軍方官員，包括美軍太平洋地區指揮官弗朗西斯•威爾辛斯基中將。(2)為緬甸軍方提供諸如人道主義援助、軍事醫療以及國防改革等方面的培訓及項目援助，利用現有的“對緬國際軍事教育及培訓計劃”，以及美國亞太安全研究中心的相關交流活動，讓緬甸年輕軍官接受美式訓練。(3)邀請緬甸參加美國在東南亞地區的軍事演練，開展雙方在反海盜、航行自由等非傳統安全方面的合作。2013年2月兩名緬甸軍官作為觀察員參加了“金色眼鏡蛇”聯合軍事演習，主要參與了有關人道主義援助和軍事醫療方面的活動。

　　三、美國對緬政策前景

　　（一）奧巴馬政府的對緬政策目標

　　奧巴馬政府上臺后，實施“亞太再平衡”戰略，旨在強化對正在崛起的中國的牽制和防范，重振美國在亞洲的領導地位，而緬甸正是美國圍堵中國南下印度洋戰略通道的關鍵國家。若在緬甸樹立強大影響力，美國可威懾中國與中南半島國家的陸地聯絡，堵上對華弧形包圍圈的缺口，有效配合其“重返東南亞”戰略的實施。奧巴馬政府對緬甸的新政策，有著明顯的針對中國、制衡中國影響力的戰略考慮，意在影響到中國西南邊疆安全、能源供應通道安全及地緣政治安全，形成從中國西南“圍堵”的態勢。

　　其次，如緬甸能夠成功轉型，且與美國關系實現正?；?，將為美國樹立起新的“民主樣板”，幫助美國向世界證明其仍然擁有其他國家無可比擬的硬實力和軟實力。同時美國可向世界，特別是朝鮮這樣的敵對國家證明，一旦做出符合美國意愿的改革，美國也將給予相對應的回應。緬甸的成功轉型從而也將成為奧巴馬本人的重要外交功績。

　　在上述考慮下，美國當前在緬甸的目標主要是使緬甸成為親美的民主國家，不在經濟和戰略上對中國依賴。首先，奧巴馬希望在他2016年卸任前，緬甸徹底實現民主化，建立多黨制的選舉政治制度，2015年大選中親西方政黨能夠選舉上臺。其次，緬甸需解決國內民族、宗教沖突和人權問題，消除美緬發展關系的障礙。再次，緬甸斷絕與朝鮮等反美政權的軍事來往，不發展核武器。最后，緬甸與美國發展軍事安全關系，成為美國在印太之間新的戰略支點。未來一段時期，美國對緬政策都將圍繞這些目標來展開。

　　（二）美國實施對緬政策的制約因素

　　奧巴馬政府實現上述目標并不容易。目前來看美國對緬影響手段依然有限。首先，美國不愿也很難完全解除對緬甸的制裁。一是2015年大選前修憲前景還不明朗，緬甸軍方仍然掌握大權。而且，緬甸國內民族沖突尚未解決，佛教徒與穆斯林之間的宗教矛盾越來越嚴重，人權問題突出。美國仍需利用制裁向緬甸政府施壓。二是來自美國國會、人權組織反對的聲音依然很大。2013年11月18日，國會眾議院通過決議，敦促緬甸政府解決羅興亞人的問題。且制裁措施由五項法律和多條行政命令組成，通過國會全部解除需耗時數年。受制于制裁，美緬關系還不能完全實現正常化，軍方也無法開展深入交流與合作。

　　其次，奧巴馬政府雖然已經解除了大部分經濟制裁，并且積極鼓勵美國公司赴緬投資，但目前基本還沒有美國大公司進入緬甸投資，多數仍停留在市場調查階段，只有少數公司如可口可樂、卡特彼勒、通用等在緬做市場拓展。原因主要在于緬甸目前投資環境不穩定，法律不健全，基礎設施落后，美國公司不愿冒風險。這一局面短期內難以得到改善。

　　最后，美國對緬外交投入恐怕力不從心。奧巴馬第二任期，由于國際形勢的變化和人事因素影響，美國外交資源向中東和歐洲回擺，在亞太調門比第一任期降低。即使在亞洲內部，由于朝鮮半島和中日局勢的緊張，東北亞事務的重要性和緊迫性也大于東南亞。此外，美國國內府院矛盾加劇，政府預算問題嚴重，債務危機突出。美國對外援助能力從而受到影響，介入外部事務的能力也有所下降。

　　（三）奧巴馬政府對緬政策走向

　　在余下任期內，奧巴馬政府將繼續在促壓結合政策的基礎上，深化和拓展同緬甸各階層的政治接觸，加大對緬發展援助和治理能力培訓，在經濟上幫助進行制度建設，扶持公民社會發展，推進軍事接觸，以全面介入緬甸未來的民主改革和經濟發展。

　　美國近期的工作重點將是2015年大選，如何保證選舉公平、透明是一大挑戰。美國在積極培養緬甸的非政府組織和媒體，提高他們監督選舉的能力。2013年3月，美國國際開發署宣布了一項為期三年的著眼緬甸“選舉和政治進程”援助項目，旨在幫助緬甸政府改善選務管理，以確保2015年的選舉自由、公正、公平和具有公信力;推動選民教育;為加強議會提供協助以及支持政黨發展。[12] 但在大選之前，緬甸是否能完成修憲，使昂山素季獲得參選資格?如昂山素季未能參選，但大選過程公正透明，美國是否將承認選舉結果?這些是擺在美國面前的棘手問題，需要奧巴馬政府提前做出判斷和準備。

　　至于美緬軍事關系，除非緬甸2015年選舉結果得到美國充分認可，否則美國為了避免授予緬甸軍方和準軍事政權過多的合法性，雙方軍事合作還不會走得太遠，將主要集中在“非致命性”軍事議題和項目上;至于防務合作、武器銷售等敏感議題則恐怕難以觸及。不過，美國必將加大接觸緬甸軍方，以促使其接受改革和緬甸吳登盛政府中改革派的領導，鞏固現有改革成果，最大限度地削減中國對緬甸的軍事影響力。[13]（節選，注釋略）

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