美國的戰略性對外援助：一種現實主義的視角

　　【作者簡介】舒建中，南京大學國際關系研究院講師(南京　210093)。

　　【內容提要】從國際政治屬性、國家利益取向和對外政策工具等三個層面，現實主義理論剖析了國際關系中的對外援助，并初步闡述了“戰略性對外援助”的政策意義。美國的對外援助具有戰略性援助的典型特征，但隨著對外援助的多元化發展，美國的對外援助形成了多元化的新格局，對外援助的變化體現了美國霸權地位的變化以及美國援助權力的轉移。

　　【關 鍵 詞】現實主義/戰略性對外援助/美國

　　自二戰結束后，作為一種政策創新，對外援助(尤指國家提供的對外援助)日益深刻地影響著國際政治經濟關系的發展，現實主義、理想主義(自由主義)和結構主義(激進主義)等理論流派亦從不同角度對此進行了分析。①作為國際關系理論研究的主流學派，現實主義有關對外援助的研究已經形成了一套較為完備的理論體系，并在此基礎上，初步闡述了“戰略性對外援助”(strategic foreign aid)的政策意義，強調“美國援助政策的顯著特點就是對外援助的戰略性運用”，②從而為探討國際關系中的對外援助，尤其是戰略性對外援助提供了值得借鑒的理論分析框架。

　　一、現實主義對外援助觀與戰略性對外援助

　　承襲權力政治的理論傳統，從增進國家權力和國家利益的角度，現實主義圍繞對外援助進行了深入的理論分析，形成了一套較為完備的理論體系，其主要觀點可以概括為以下幾個方面。

　　(一)對外援助的基本特征—國際政治屬性

　　現實主義開宗明義地表示，國際關系中的對外援助與國家的政治權力是密不可分的，“政治是對外援助的決定因素”，而對外援助則是“政治權力的工具”。③在《對外援助的政治理論》一文中，現實主義國際關系理論大師摩根索進一步明確闡述了“對外援助的政治本質”和“政治功能”，堅信“對外援助政策與外交政策、軍事政策和宣傳政策沒有任何區別，它們都是國家政治寶庫中的工具”。④摩根索認為，對外援助分為六大類，即：人道主義對外援助、生存性對外援助、軍事對外援助、賄賂式對外援助、威望型對外援助和經濟發展型對外援助，而且，每一種對外援助都不同程度地具有政治含義。

　　摩根索指出，就生存性對外援助而言，其政治功能體現為維持現狀，即防止受援國政權的解體以及國內秩序的崩潰，以期保持國際力量對比的現狀;賄賂式對外援助的基本目標是“換取政治優勢”，因而是“國家外交寶庫中不可或缺的組成部分”;作為一種政治意識形態，經濟發展型對外援助同樣具有“換取政治優勢”的政策內涵，即通過附加條件換取有利于援助國的政治變革;軍事對外援助是支持盟國的傳統方式，出于“尋求政治優勢”的目的，沒有同盟義務的國家也可以獲得有關的軍事援助，且軍事對外援助在本質上往往具有威望型對外援助的特點;威望型對外援助旨在尋求“特別的政治優勢”，其顯著特點就是試圖在援助國與受援國之間建立一種特殊關系;盡管人道主義對外援助具有非政治性，但特定政治背景下的人道主義對外援助，仍然具有政治功能和政治影響。總之，對外援助是“政治政策的內在組成部分”，并以對外政策的總體目標作為政策基點。⑤

　　基于對外援助的國際政治屬性，現實主義從根本上否認對外援助的道義性質，認為對外援助的道德說教“充斥著矛盾與空洞的詞匯”，完全經不起推敲，因而毫無意義。班菲爾德甚至將對外援助中的道德主義斥之為“道德迷霧”，因為道義原則漠視國家間關系以及國際政治的基本特征，而正是國際政治的特征決定了對外援助的道德原則是不適用的。⑥由此可見，政治性和非道德性是現實主義思考對外援助政策的基本出發點。

　　(二)對外援助的政策目標—國家利益取向

　　現實主義認為，對外援助是以國家利益作為目標和歸宿的。胡克就明確指出，援助國提供對外援助的根本驅動力源于增進援助國的政治影響、軍事安全、貿易擴展和對外投資，“對外援助的規模、方向和條件都體現了援助國的國家利益”。⑦新現實主義國際政治經濟學的代表人物吉爾平則進一步認為，盡管人道主義和發展關切在援助政策中發揮了重要作用，但援助國提供對外援助的“首要動機向來都是政治、軍事和貿易性質的。援助國建立政治勢力范圍、確保軍事安全以及獲得經濟利益的愿望，一直深刻影響著對外援助的特性與模式”。⑧　　針對多邊援助更具非政治性和非利益性的觀點，現實主義明確指出，鑒于“援助國對多邊援助機構的基本政策方向擁有重要的控制權”，多邊援助仍將不可避免地體現援助國的政治意志和利益取向。⑨因此，多邊援助并不意味著資金提供國不關心援助的使用效率以及援助國的國內收益，同雙邊援助一樣，多邊援助都顯著地反映了援助國的國家利益。　　總之，現實主義堅信，援助國將根據國際關系的發展變化做出不同的對外援助抉擇，而在任何情況下，決定對外援助政策的根本因素都是“國家利益標準”。⑩　　(三)對外援助的政策內涵—對外政策工具　　現實主義堅持認為，對外援助政策是國家對外政策的內在組成部分，而且，國際關系中的對外援助還是國家對外政策的有效工具，服務于國家的對外政策目標。“遏制政策之父”喬治·凱南就明確指出，對外援助是基于國家的對外政策目標，而“必要的限制條件和先決條件則是對外援助履行對外政策職能的主要方式”。(11)鮑德溫同樣認為，“對外援助首先是國家權力的工具……是援助國試圖促使其他國家按照援助國的意愿采取行動的手段，因此，對外援助政策就是對外政策”。(12)基于外交政策工具的內涵，蘭開斯特強調，對外援助的給予、增加、減少或停止就成為國家間關系發展變化的“強有力的政治象征與信號”。(13)　　鮑德溫進而指出，對外援助的政策工具意義就在于，它是援助國借此實施干涉、至少是施加影響的有力武器。鮑德溫堅信，不管是貸款援助還是贈予援助，不管是經濟援助還是軍事援助，不管是多邊援助還是雙邊援助，不管是私人對外投資還是官方對外援助，“都可以作為對外干涉的工具”。(14)具體而言，現實主義認為，作為對外政策的對外援助具有三層工具內涵：(1)作為國家存在的方式，包括尋求建立并維持友好關系、展示國家實力等;(2)作為換取政治利益的手段，包括軍事基地的使用權、空中通行權以及建立并維持同盟關系等;(3)作為達到戰略目標的工具，如影響其他國家的內外政策以及世界政治的發展方向，創建并維護符合援助國意志和利益的國際規則和國際秩序，增進國家安全等。(15)　　現實主義指出，對外援助成為援助國的對外政策工具，其根源就在于援助國在對外援助中的主導地位，正是以援助國為中心的援助關系，決定了援助國可以利用對外援助貫徹外交政策意圖，并實現援助國的利益。(16)　　綜上所述，現實主義強調了對外援助的政治屬性和利益取向，基于此種基本判斷，對外援助就成為國家對外政策的有力工具之一。　　盡管現實主義沒有明確界定戰略性對外援助的概念，但現實主義關于對外援助的國際政治屬性、國家利益取向和對外政策工具的觀點，實際上已經涵蓋了戰略性對外援助的政策意義和基本原則。依據戰略的內涵(17)以及現實主義的對外援助觀，戰略性對外援助可解讀為：戰略性對外援助是指服務于國家戰略性政治、經濟、軍事和安全等長遠利益的對外援助，是實現國家對外戰略目標的外交手段。由此可見，戰略性對外援助具有以下基本特點：首先，戰略性對外援助屬于國家對外戰略的總體范疇，具有鮮明的政治性;其次，戰略性對外援助以國家的戰略利益作為根本出發點，具有鮮明的利益性;再次，戰略性對外援助是貫徹國家對外政策與戰略的外交手段，具有鮮明的工具性。總之，現實主義的對外援助觀與戰略性對外援助的政策內涵是一脈相承的。現實主義的對外援助觀既是對戰略性對外援助的政策解讀，同時又為戰略性對外援助提供了理論支撐并奠定了理論基礎。

　　二、美國的戰略性對外援助

　　在制定并實施對外援助政策時，美國始終以政治、經濟、軍事和安全利益為中心，并著眼于追求長遠的全球戰略目標，因此，美國的援助政策具有戰略性對外援助的顯著特征。基于戰略考慮，美國的對外援助政策總體上遵循五個標準：(1)經濟性能，即受援國有效利用援助的政治意愿與能力;(2)安全關系，即受援國安全與美國利益的相關性;(3)政治民主，即受援國民主政治體系的發展程度;(4)歷史聯系，即受援國與美國的傳統特殊關系;(5)全球地位，即受援國在世界政治中的重要性。總之，美國對外援助政策的關鍵點，就在于美國的整體利益以及由此決定的美國對外政策目標。(18)在援助實踐中，美國的對外援助政策主要服務于冷戰安全戰略、國際制度戰略、對外經濟戰略和民主人權戰略等。

　　(一)對外援助作為實施冷戰和安全政策的戰略工具

　　二戰結束之后，美國率先開啟了提供大規模對外援助的進程，而冷戰對峙和安全利益則是美國實施對外援助政策計劃的重要動因，由此，國際共產主義的擴展及其對美國安全構成的威脅，就成為美國制定對外援助政策與戰略的“最強有力的政治理由”。(19)基于遏制共產主義的戰略考慮，美國向希臘和土耳其實施了緊急援助。隨后，1947年美國通過了“馬歇爾計劃”，向西歐國家提供大規模援助，以鞏固冷戰的歐洲陣線。在1949年，美國希望通過援助發展中國家和地區的“第四點計劃”，以進一步“阻遏共產主義的蔓延”。到了1951年的《共同安全法》，美國的冷戰援助政策最終定型。由此可見，美國的對外援助“肇始于作為應對孕育中的歐洲冷戰的外交工具”，并逐步發展成為“支持美國冷戰遏制政策的有效甚至是必不可少的工具”。(20)

　　實際上，在冷戰期間，美國的對外援助具有典型的地緣政治與冷戰戰略特點，而“國家安全則是美國援助政策的指導原則”。(21)與此相適應，援助規模與構成的變化亦反映了美國對戰略安全的基本評估(參見表-1)：在20世紀40年代末50年代初，美國重點援助西歐的重建，因為該地區是戰后初期冷戰對峙的焦點;50年代中期以后，美國對外援助的重心則轉向“鐵幕”周邊的防御前沿國家和地區，如希臘、伊朗、土耳其以及韓國、印度、印度尼西亞、南越等;60年代中期以后，美國對外援助的重點又開始轉向發展中國家，其政策目標就是促進發展中國家的國內政治穩定，防止蘇聯以及社會主義國家進一步擴展影響力，維護美國的全球戰略和安全利益。(22)與此同時，基于“石油利益”以及“同蘇聯展開競爭”的戰略考慮，美國進一步強化了對中東地區有關國家的經濟和軍事援助，以確保持續穩定的石油供應，維護美國在中東地區的政治影響和戰略地位，而以色列和埃及則成為美國援助的兩個最大受援國。(23)由此可見，二戰結束以來，“美國對外援助的規模和地緣方向都表明了美國援助的政治特性”，(24)對外援助亦成為美國冷戰戰略和安全政策的重要組成部分之一。

　　(二)對外援助作為主導多邊國際制度的戰略工具

　　作為美國全球戰略的政策工具，從更廣闊和長遠的角度來看，對外援助則是美國維護世界領導權的重要手段。(26)在美國的全球戰略部署中，多邊國際制度占有至關重要的地位，而對外援助亦成為美國尋求建立并維護美國主導下的多邊國際制度的有效工具。作為美國設計的戰后國際經濟體系的支柱，在關貿總協定和布雷頓森林體系的建立與發展中，美國同樣運用對外援助以推動美國政策目標的實現。

　　關貿總協定是美國設計的戰后多邊貿易體系的核心，為此，美國充分運用對外援助以推動關貿總協定制度的建立。首先，利用租借援助，促使其他國家接受美國提出的削減貿易壁壘和取消歧視待遇的多邊貿易原則，從而完成了推進美國政策的第一步;其次，利用戰后貸款援助，促使有關國家接受美國的“多邊自由貿易計劃”，從而為美國主導下的多邊關稅和貿易談判的全面展開，贏得了決定性轉機;再次，利用“馬歇爾計劃”，敦促西歐國家承擔多邊貿易義務，推動日內瓦會議談判進程，最終促成了關貿總協定制度的建立。(27)由此可見，在關貿總協定制度的建立進程中，對外援助成為美國發揮主導作用的有效戰略工具。

　　布雷頓森林體系(包括國際貨幣基金組織和世界銀行)是美國設計并主導的戰后國際金融秩序的核心，其中，世界銀行是最重要的多邊援助機構。由于美國是世界銀行的最大認繳國，并擁有占據優勢的加權投票權，因此，美國充分利用其權力以影響世界銀行的融資結構與援助政策，例如，為配合美國“第四點計劃”的實施，在美國的支持下，世界銀行分別于1956年和1960年設立了國際金融公司和國際開發協會，從而達到了“多邊義務分攤”的目標。與此同時，當美國認為世界銀行的援助政策違背其政治意愿或國家利益時，就會毫不猶豫地中止提供用于多邊援助的資金，例如，在1970-1972年間，美國就以國際開發協會的融資政策不符合美國利益為借口，推遲繳納認繳資金。(28)正是在美國的積極影響和支持下，世界銀行長期將援助投向對美國具有重要戰略意義的國家和地區。1990年，美國倡導提出了以市場化、私有化和自由化為核心的“華盛頓共識”，國際貨幣基金組織和世界銀行隨即成為利用多邊援助杠桿，以推進“華盛頓共識”的主要國際機構。從這個意義上講，國際貨幣基金組織和世界銀行是美國推行其援助政策的重要多邊渠道，并“服務于美國的多邊外交”。(29)

　　在運用對外援助主導關貿總協定制度以及布雷頓森林體系的建立與運轉的同時，美國還積極籌劃并廣泛參與戰后多邊援助機構的制度建設，以期憑借強大的實力，確保美國在多邊援助制度中的領導地位。(30)據統計，美國主導或參與的對外援助機制包括四個雙邊援助機構、七個多邊發展銀行和將近70個與對外援助有關的國際組織及其援助計劃(見表-2)。在美國看來，參與多邊援助的目標包括：促進美國的出口貿易、維持和平與預防沖突、應對全球性問題、推進經濟和社會轉型以及民主政治制度、實施人道主義援助(美國認為，人道主義援助是人道主義干預的有效途徑之一)等。總之，美國參與多邊援助制度的戰略目的，就是確保美國的重要利益，傳播美國的價值觀念并維護美國的領導地位。(31)由此可見，美國的多邊援助仍然是美國對外政策的重要手段，是美國主導多邊援助制度并維護美國世界領導地位的戰略工具。

　　(三)對外援助作為拓展國際市場的戰略工具

　　作為世界經濟強國以及最大的貿易進出口國，國際貿易的持續拓展和世界市場的不斷擴大，對美國具有重要的經濟和戰略意義，而對外援助則成為美國實現經濟戰略的有效工具。從長遠來看，對外援助可以改善國際貿易環境，確保穩定的國外市場，進而為美國擴展貿易創造有利的條件，鑒于此，“美國的經濟利益與對外援助利害攸關”。(32)正是基于經濟戰略和貿易利益的考慮，美國的對外援助一般都附加條件，是一種典型的“捆綁式援助”。此種援助要求受援國必須購買美國的商品和服務，從而達到拓展出口市場的戰略目的，“利益回報”由此成為美國對外援助政策的基本特征之一。(34)

　　在美國的對外援助政策與實踐中，“食品換和平計劃”是美國將對外援助作為經濟戰略工具的典型例證。基于處置剩余農產品和擴展市場的考慮，美國于1954年頒布實施《農業貿易發展與援助法》(即《公共法第480條》)，從而為持續擴展美國農產品出口奠定了基礎。隨著1959年通過《農業貿易發展與援助延期法》，美國正式實施“食品換和平計劃”。除繼續關注美國的農產品出口并拓展國外市場之外，“食品換和平計劃”還增添了新的戰略目標，即抵御蘇聯的影響，減輕發展中國家對蘇聯的依賴，同時以食品援助換取有關國家支持美國的對外政策目標。由此可見，“食品換和平計劃”不僅是美國對外經濟戰略的政策工具，而且是“美國政治與戰略力量的重要手段”，是美國“食品權力”的重要標志。(35)

　　進入20世紀60年代以后，隨著歐共體的建立以及日本經濟的復興，美國開始利用“食品權力”進一步推動糧食援助多邊化。在美國的倡議和支持下，聯合國糧農組織于1963年開始分階段實施“世界糧食計劃”，美國初步實現了糧食援助多邊化這一目標。在關貿總協定制度“肯尼迪回合”談判(1963-1967)期間，同樣是出于“分攤糧食援助義務”的考慮，美國敦促有關國家達成了《糧食援助協議》，并將其作為《國際谷物協定》的組成部分。(36)按照《糧食援助協議》規定，歐共體國家、英國、日本等將按比例承擔糧食援助義務，對于沒有糧食出口能力的援助國(如日本)，則可通過從其他糧食出口國(如最大的糧食出口國美國)購買糧食的方式以履行多邊糧食援助義務。(參見表-3)由此可見，“在多邊糧食援助制度的發展中，美國發揮了至關重要的作用”。更為重要的是，從長遠來看，多邊糧食援助制度的建立，為美國的糧食出口“開辟了更為廣闊的市場”。(38)因此，對外援助(包括糧食援助)既是美國對外經濟戰略的工具，同時也是美國國際政治戰略的手段。

　　(四)對外援助作為維護后院的戰略工具

　　自1823年“門羅主義”提出以來，拉丁美洲向來被美國視為不容他人置喙的后院，冷戰格局形成后，美國更將拉丁美洲視為冷戰對峙與較量中利害攸關的戰略后方。為此，防止國際共產主義染指西半球就成為冷戰時期美國對拉美政策的首要考慮，對外援助亦成為美國維護后院的戰略工具之一。但在冷戰初期，鑒于拉美地區相對穩定，美國在冷戰戰略后方的主導地位并未受到嚴重威脅，美國對外援助的重點首先是歐洲，然后是亞洲和中東地區。1959年古巴革命成功后，美國迅速意識到國際共產主義對西半球的現實威脅，并加大了向拉丁美洲國家提供援助的力度，試圖以此推進拉美國家的經濟改革和民主建設，消除共產主義的威脅并減輕激進主義的壓力。(39)在此背景下，美國于1961年提出了針對拉美國家的“進步同盟”計劃。

　　美國“進步同盟”計劃的戰略目標，就是要強化美國與拉丁美洲國家的關系，維護冷戰后院的戰略穩定。為此，“進步同盟”計劃旨在運用美國的援助(包括由美國向拉美國家提供捆綁式發展援助、將“食品換和平計劃”推廣至拉丁美洲、向拉美國家派遣“和平隊”等)，促進美拉貿易關系的發展，增加美國在拉美地區的投資，鼓勵拉美國家的經濟和社會制度改革，實現民主政治等。作為美國援助拉美國家的一項重要舉措，“進步同盟”計劃的目的“就是防止西半球再度出現不利于美國的卡斯特羅式共產主義政權，因此，從根本上講，‘進步同盟’計劃是反對共產主義的冷戰戰略并服務于美國的戰略利益”。(40)

　　隨著60年代末70年代初“進步同盟”計劃的結束，美國在拉美地區的戰略安全壓力大為緩解，美國開始大幅度削減對拉美國家的援助。但在70年代末80年代初，美國再度關注中美洲和加勒比地區的局勢，尼加拉瓜桑地諾民族解放運動的勝利以及薩爾瓦多和危地馬拉的內戰，均被美國視為國際共產主義在中美洲地區的進一步擴張，美國進而認為，其對美國在拉丁美洲的地位和美國的安全構成了嚴重威脅。于是，美國迅速調整政策，于1982年提出了“加勒比倡議”，明顯增加了對薩爾瓦多和危地馬拉以及拉美其他有關國家的援助，試圖以此化解拉美國家的動蕩局面，維護美國后院的戰略穩定以及“美國的安全利益”。(41)由此可見，美國對拉美國家的援助“基本上是戰略援助，旨在維護美國在西半球的安全利益”，(42)因而是美國維護后院的戰略工具。

　　(五)對外援助作為推進美國式民主制度的戰略工具

　　美國長期以“山巔之城”自居，并將在全球范圍內推進以自由、民主、人權為核心的美國式民主制度視為“天定命運”。“山姆大叔”堅信，“美國擁有足夠的經濟和軍事實力及使用這種實力的政治意愿，以便將美國的政策理念強加于受援國政府。”(43)基于對外援助的觀念傳播功能，對外援助政策就成為美國推進其民主價值理念和民主制度模式的有效工具。

　　實際上，推進自由、民主和人權一直是美國對外援助政策的重要內容之一，1961年《對外援助法》更是明確將推進民主和自由作為美國對外援助的重要目標之一。為此，肯尼迪政府迅速組建了“和平隊”和“進步同盟”等實施對外援助的機構，其重要使命之一就是，在發展中國家推動建立民主政府并促進政治自由，從而正式將自由和民主的政策導向納入了美國的對外援助計劃。在尼克松政府時期，實現“人類基本需求”成為美國對外援助的重要內容，并以促進“良好國家”建設作為政策目標。卡特政府進一步發展了美國對外援助的政治民主化目標，率先將對外援助作為推進人權的政策工具，(44)從而將美國對外援助中的自由、民主和人權連接成一個整體，這標志著美國對外援助中的政治民主化戰略目標最終形成。到里根政府時期，在繼續運用對外援助以應對冷戰對峙的同時，美國又將自由市場改革與對外援助聯系在一起，為美國的對外援助政策增添了新的內容。冷戰結束后，布什政府調整了美國的對外援助政策，將推進前蘇聯地區和東歐國家政治經濟的民主化轉型作為援助重點。在克林頓政府時期，按照美國的民主制度模式，推進發展中國家的政治自由與民主，則成為美國對外援助的首要考慮。(45)由此可見，運用對外援助以推進美國模式的民主制度，始終是美國對外援助政策的戰略目標之一。

　　總之，為達到推進美國式民主制度的戰略目標，美國堅信最有效的途徑就是，運用對外援助以促使有關國家進行必要的政治、經濟和社會改革，進而建立一套“最符合美國利益”的自由民主制度，這就是美國對外援助政策的“價值標準”和“民主形態”。(46)

　　綜上所述，美國的對外援助具有明確的政治、經濟、軍事和戰略目的，始終以維護美國的國家利益作為政策基點，以推進美國的對外政策作為根本導向，因此，美國的對外援助具有戰略性援助的典型特征，基本符合現實主義的預期。

　　三、對外援助新格局與美國援助權力的轉移

　　戰略性對外援助始終是美國對外援助政策的基本特征，其目的就是維護美國的世界領導地位。但另一方面，隨著國際關系的發展以及國家間力量對比的變化，自20世紀60年代起，對外援助出現了多元化的趨勢，并呈現出新的援助格局，這清晰地展示了美國援助權力的轉移以及美國援助地位的變化。

　　一般認為，國際關系中的對外援助肇始于1947年美國的“馬歇爾計劃”，20世紀50年代中期以后，美國又將75%的對外援助額投向了越南、韓國、土耳其、印度、巴基斯坦以及其他亞洲和近東的冷戰重點防御地區。由此可見，在對外援助領域，此時的美國扮演了倡導者和主導者的角色，而40年代末至50年代末的這段時期，也被稱為美國在對外援助領域的霸權時期，在這一時期，美國對外援助的首要戰略原則就是，遏制共產主義并維護美國的領導地位。(47)

　　自20世紀60年代初起，隨著冷戰對峙局面的擴展、歐洲經濟共同體的建立以及日本的復興，國際關系中的對外援助格局出現了新變化。首先，從50年代末期起，蘇聯開始向社會主義陣營之外的有關國家提供援助，從而形成了與美國展開“援助競爭”的態勢。在此背景下，美國隨即要求西歐盟國和日本分攤援助責任，1961年成立了“經濟合作與發展組織”，其由此成為西方發達國家協調對外援助政策的重要論壇，并設立了專門的“發展援助委員會”。與此同時，隨著經濟實力的恢復，根據1963年《雅溫德協定》，歐共體向有關聯系國提供了發展援助，這表明，歐共體開始了對外援助制度化的進程。而通過參與“科倫坡計劃”，日本開始實施對外援助。此外，世界銀行也開始將援助的主要目標指向發展中國家，成為提供發展援助的重要多邊機構，開啟了由國際金融組織提供發展援助和發展融資的先例。由此可見，自60年代初以來，國際關系中的對外援助呈現出援助主體多元化的趨勢，從而導致了美國援助權力的逐步分散與轉移。隨著援助主體的多元化以及發展中國家的興起，國際對外援助也增添了新的內容，發展援助成為對外援助領域的新亮點。因此，援助主體多元化及將發展援助納入對外援助議程，就奠定了20世紀60年代對外援助的“新模式”，(48)對外援助的多元化新格局初現端倪，美國在對外援助領域的霸權地位開始面臨挑戰。

　　進入20世紀70年代之后，對外援助的多元化新格局進一步強化。首先，從1975年起，歐共體根據《洛美協定》向非加太地區(非洲、加勒比海和太平洋地區)的有關國家提供了大量援助，為歐共體的對外援助奠定了更加堅實的制度基礎，這也標志著歐共體在對外援助領域的地位進一步增強;其次，1973年石油危機之后，日本迅速提升了對外援助的規模，尤其加強了對非洲和拉丁美洲有關國家的援助，其目標就是確保穩定的能源供應，實現“經濟安保”，此舉構筑了日本作為援助大國的基礎。至此，盡管美國在對外援助領域仍然發揮著主導作用，但隨著多元援助格局的強化，以美國、歐共體和日本為主體的多元援助新格局最終形成，美國已不能在對外援助領域獨領風騷。

　　自20世紀80年代中期以來，對外援助的多元化格局進一步向縱深發展。就援助主體的構成與作用而言，除美、歐、日繼續在對外援助領域發揮重要作用之外，多邊國際組織(如世界銀行和聯合國其他相關機構)以及業已建立的美洲開發銀行、非洲發展銀行、亞洲開發銀行等區域性組織，在提供多邊援助和融資方面也開始發揮越來越重要的作用。其中，在資金規模和影響程度方面，世界銀行已經成為提供發展援助和發展融資的“最重要的國際金融機構”。(49)與此同時，從90年代中期起，中國也進一步加大了對外援助的力度，根據互利合作、共同發展的原則，向160多個國家提供了力所能及的援助。此外，中國于1997年開始主動參與國際組織的多邊援助，2000年，中國又向世界糧食計劃署、聯合國開發計劃署等10個國際組織提供了多邊援助，(50)由此表明，中國以更加積極的姿態出現在對外援助領域，并對國際發展援助的深化以及對外援助多元化格局的形成做出了有益的貢獻。就援助內容而言，除傳統的人道主義援助、軍事援助、商業援助、發展援助之外，自20世紀80年代以來，面對全球環境的日益惡化以及全球化的深入發展，以應對全球氣候變暖、防治土壤及水資源污染、保護瀕危野生動植物等為宗旨的全球環境援助異軍突起，成為有關國家和國際組織提供對外援助的重要領域，從而進一步推動了援助內容的多元化，為對外援助增添了新的功能。因此，全球環境援助的興起是對外援助多元化格局向縱深發展的又一個重要方面。

　　隨著多元援助新格局的逐步形成，現實主義對外援助觀也開始遭遇挑戰。除發展援助理論之外，在質疑現實主義對外援助觀的基礎上，國際關系中的理想主義和結構主義闡發了各自的援助觀。理想主義認為，援助不應同援助國特定的商業和戰略利益掛鉤，國家利益在對外援助中應予取消或盡量最小化，取而代之的應當是跨國人道主義關懷;對外援助的目的應當是緩解發展中國家的貧困狀況，促進經濟發展，滿足人類基本需求，推進民主制度建設;為避免對外援助的政治性，應增加多邊援助，減少雙邊援助。而結構主義則堅信，對外援助旨在維護發達國家的利益，并為發達國家將其發展模式和結構優勢強加于發展中國家提供了便利;對外援助強化了發展中國家在貨幣政策、貿易制度和消費模式等方面對發達國家的依賴，限制了發展中國家的政治發展，導致了發展中國家的“依附性發展”，致使發展中國家在發達國家主導的全球經濟體系中繼續處于邊緣地位。鑒于此，結構主義主張全面改革現行的國際援助制度，由國際組織承擔南北資源再分配的責任，加大經濟援助的力度，以此作為實現全球公平的第一步。到20世紀90年代中期以后，隨著對外援助發展成為國際關系中的一個常態因素，有關的援助理論也出現了融合的趨勢，政治穩定與經濟發展的相互作用、國家利益與對外援助的密切聯系成為現實主義和理想主義共同接受的理念。(51)由此可見，與對外援助多元化格局的發展相適應，對外援助理論形成了理論爭鳴與理論整合的態勢。

　　總之，一方面，美國對外援助政策始終恪守的基本原則是對外援助服務于自身戰略需要，對外援助的戰略性是美國對外援助的標志性特征。另一方面，從對外援助的發展歷程來看，隨著援助主體和援助內容的擴展，在20世紀70年代，國際關系中的對外援助最終形成了多元援助新格局。在對外援助的層面，這體現了美國霸權地位的變化以及美國援助權力的轉移。但作為綜合實力最具優勢的國家，美國在對外援助領域仍然發揮著主導作用。

　　【注釋】：

　　①國內有關對外援助理論的研究成果，可參見周弘：《對外援助與現代國際關系》，《歐洲》，2002年第3期;林曉光：《國際政治經濟關系：以國際援助為視點》，《世界經濟研究》，2002年第5期;王孔祥：《西方國家的對外援助：理論與實踐的分析》，《教學與研究》，2004年第11期;劉麗云：《國際政治學理論視角下的對外援助》，《教學與研究》，2005年第10期;丁韶彬、楊蔚林：《西方國家的對外援助：政策目標及其實現》，《世界經濟與政治》，2008年第6期。

　　②參見John D. Montgomery, Foreign Aid in International Politics, Englewood: Prentice-Hall, Inc., 1967, pp.18-23; Lloyd D. Black, The Strategy of Foreign Aid, Princeton: D. Van Nostrand Company, Inc., 1968, pp.119-130。

　　③George Liska, The New Statecraft: Foreign Aid in American Foreign Policy, Chicago: University of Chicago Press, 1960, pp.14-15.

　　④Hans Morgenthau, "A Political Theory of Foreign Aid", The American Political Science Review, Vol.56, No.2, 1962, p.309.

　　⑤Ibid., pp.301-308.

　　⑥Edward C. Banfield, "American Foreign Aid Doctrines", in Robert A. Goldwin, ed., Why Foreign Aid? Chicago: Rand McNally & Company, 1963, pp. 26-27.

　　⑦Steven W. Hook, National Interest and Foreign Aid, Boulder: Lynne Rienner Publishers, 1995, p.165.

　　⑧Robert Gilpin, The Political Economy of International Relations, Princeton: Princeton University Press, 1987, pp.311-312.

　　⑨Charles R. Frank and Mary Baird, "Foreign Aid: Its Speckled Past and Future Prospects", International Organization, Vol.29, No.1, 1975, pp.162-163.

　　⑩Roger C. Riddell, Foreign Aid Reconsidered, Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1987, p.61.

　　(11)George F. Kennan, "Foreign Aid in the Framework of National Policy", Proceedings of the Academy of Political Science, Vol.23, No.4, 1950, p.452.

　　(12)David A. Baldwin, Foreign Aid and American Foreign Policy: A Documentary Analysis, New York: Praeger, 1966, p.3.

　　(13)Carol Lancaster, Foreign Aid: Diplomacy, Development, Domestic Politics, Chicago: University of Chicago Press, 2007, p.11.

　　(14)David A. Baldwin, "Foreign Aid, Intervention, and Influence", World Politics, Vol.21, No.3, 1969, pp.434-445.

　　(15)John D. Montgomery, Foreign Aid in International Politics, pp.7-19.

　　(16)John White, The Politics of Foreign Aid, New York: St. Martin's Press, 1974, p.105.

　　(17)戰略具有政治性和全局性并服從于國家利益，這是學術界公認的。但對于戰略的概念，學術界存在不同看法，較為權威的解釋是，戰略是指“發展并利用政治、經濟、心理和軍事等各種手段，最大限度地支持國家政策……的科學和藝術”。參見軍事科學院戰略研究部編：《戰爭與戰略理論集粹》，北京：軍事科學出版社，1989年，第451頁。

　　(18)Samuel P. Huntington, "Foreign Aid for What and for Whom", Foreign Policy, No.1, Winter, 1970/1971, pp.182-183.

　　(19)Hollis B. Chenery, "Objectives and Criteria for Foreign Assistance", in Robert A. Goldwin, ed., Why Foreign Aid? p.40.

　　(20)Carol Lancaster, Foreign Aid: Diplomacy, Development, Domestic Politics, pp.63,101.

　　(21)Stephen Browne, Aid and Influence: Do Donors Help or Hinder? London: Earthscan, 2006, p.111.

　　(22)David Wall, The Charity of Nations: The Political Economy of Foreign Aid, New York: Basic Books, Inc., 1973, p.10.

　　(23)Stephen Browne, Aid and Influence: Do Donors Help or Hinder? pp.103-104.

　　(24)Edward S. Mason, Foreign Aid and Foreign Policy, New York: Harper & Row, 1964, p.30.

　　(25)George F. Kennan, "Foreign Aid in the Framework of National Policy", p.456.

　　(26)舒建中：《關貿總協定的建立與美國對外政策》，《世界歷史》，1999年第2期，第33-38頁。

　　(27)如表1所示，美國援助的地緣模式反映了美國戰略和經濟利益的演進。

　　(28)David Wall, The Charity of Nations: The Political Economy of Foreign Aid, p.141.

　　(29)周弘：《美國：作為戰略工具的對外援助》，載周弘主編：《對外援助與國際關系》，北京：中國社會科學出版社，2002年，第205頁。

　　(30)Carol Lancaster and Ann V. Dusen, Organizing U. S. Foreign Aid: Confronting the Challenges of the Twenty-first Century, Washington, D. C.: Brookings Institution Press, 2005, p.10.

　　(31)Carol Lancaster, Transforming Foreign Aid: United States Assistance in the 21st Century, pp.4, 31.

　　(32)Lloyd D. Black, The Strategy of Foreign Aid, pp.16-17.

　　(33)此表所列機構僅指1998年美國提供100萬美元以上援助的組織機構。

　　(34)Stephen Browne, Aid and Influence: Do Donors Help or Hinder? p.113.

　　(35)Vernon W. Ruttan, "The Politics of U. S. Food Aid Policy: A Historical Review", in Vernon W. Ruttan, ed., Why Food Aid? Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1993, pp.18-19.

　　(36)Henry R. Nau, "The Diplomacy of World Food: Goals, Capabilities, Issues and Arenas", International Organization, Vol.32, No.3, 1978, pp.797-798.

　　(37)如表3所示，自20世紀70年代以來，國際糧食援助雖呈現出多邊化的趨勢，但美國仍然占據主導地位。

　　(38)Vernon W. Ruttan, "The Politics of U. S. Food Aid Policy: A Historical Review", p.17.

　　(39)Carol Lancaster, Foreign Aid: Diplomacy, Development, Domestic Politics, p.69.

　　(40)Howard J. Wiarda, "Did the Alliance 'Lose Its Way' or Were Its Assumptions All Wrong from the Beginning and Are Those Assumptions Still with Us?" in L. Ronald Scheman, ed., The Alliance for Progress: A Retrospective, New York: Praeger, 1988, p.99.

　　(41)Samuel H. Butterfield, U.S. Development Aid——An Historic First: Achievements and Failures in the Twentieth Century, Westport: Praeger, 2004, p.12.

　　(42)郭擁軍：《試論冷戰時期美國對拉美的經濟援助》，《拉丁美洲研究》，2002年第3期，第38頁。

　　(43)David Wall, The Charity of Nations: The Political Economy of Foreign Aid, p.131.

　　(44)Steven W. Hook, National Interest and Foreign Aid, pp.122-123.

　　(45)Carol Lancaster, Foreign Aid: Diplomacy, Development, Domestic Politics, pp.82-84.

　　(46)Hollis B. Chenery, "Objectives and Criteria for Foreign Assistance", in Robert A. Goldwin, ed., Why Foreign Aid? pp.37-40.

　　(47)John White, The Polities of Foreign Aid, pp.198-202.

　　(48)John White, The Politics of Foreign Aid, pp.209, 213-216.

　　(49)Richard N. Gardner, "The Bretton Woods-GATT System after Fifty Years: A Balance Sheet of Success and Failure", in Orin Kirshner, ed., The Bretton Woods-GATT System: Retrospect and Prospect after Fifty Years, New York: M.E. Sharpe, 1996, pp.201-202.

　　(50)張效民：《中國和平外交戰略視野中的對外援助》，《國際論壇》，2008年第3期，第39頁。

　　(51)Steven W. Hook, National Interest and Foreign Aid, pp.36-40.

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