在當前保護型城鄉二元結構的制度框架下，進城農民可以返鄉，使農村成為中國現代化的穩定器與蓄水池。而用片面的推動農村土地流轉、鼓勵資本下鄉的方式加速推進發展農業現代化，可能讓大多數依然要依托土地生存的農民失去土地，失去家鄉。這使中國喪失農村這個緩沖空間，是很危險的。
在城鎮化背景下，三農政策的方向如何，成為當前學界和政策部門有意無意爭論的焦點。如何判斷當前中國的國情與農情，應當采用什么樣的城鎮化戰略和三農政策措施，在當前中國學界與政策研究部門已形成兩條不同路線的爭論。兩條路線是基于對當前國情、農情的不同判斷，并有完全不同的關于中國城鎮化和三農政策的建議。一種路線可稱為“四化同步派”，這是當前的主流意見，也是從中央到地方政策實踐的主流。另一種路線可稱為“小農經濟派”， 在政策實踐中也占有一定位置，也是當前中國不應忽視的聲音與主張。
“四化同步派”的兩個預設、八種說法
四化同步派的一個典型說法是“在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化”，后來又加上“信息化”，從而形成“四化”同步。無論是“三化同步”還是“四化同步”，其核心含義都是隨著工業化、信息化和城鎮化的快速推進，同步推進農業現代化。也就是要在“四化”過程中，消滅傳統農業和構成傳統農業基礎的“小農經濟”，重新構造農業基本組織方式，將小農經濟轉變為以規模經營為基礎的農業現代化。在“四化同步”的視野中，城鎮化與傳統農業是對立的、相互替代的關系，是城鎮化快速發展與傳統農業快速消失、小農經濟快速退場的同步進展的關系。
“四化同步”的預設中有兩個關鍵點，一是當前中國正處在快速城鎮化的進程中，城鎮化的過程也就是農村人口不斷變為城鎮人口的過程。農民進城了，城市化率高了，農業人口自然減少。尤其是農村青壯年勞動力大量進城，誰來種田就成為大問題;推動土地流轉，發展現代農業，搞“四化同步”，也就成為三農政策題中應有之意。二是傳統農業和小農經濟無效率，農民也不可能靠“人均一畝三分、戶均不過十畝”的小農經濟致富;只有擴大經營規模，發展現代農業，推進農業現代化，種田才能發財，農民才能小康。
基于“四化同步”的以上兩個預設，政策上就一定要讓農民進城后能在城市居留，將當前“半城市化”的農民工變成能在城市安家的真正城市人口，因此要在戶籍、住房、社會保障，乃至農村土地制度上進行相應的改革，以適應農民進城安居的問題。同時，在農業領域，一定要推動資本下鄉，“確權確地”，推動并規范土地流轉，支持規模經營，鼓勵農民進城，將農民的宅基地和住房變成財產權，讓耕地“三權分立”，讓耕地經營權可以抵押擔保，等等。
“四化同步”輿論中，有幾個比較普遍的說法。一是攻擊城鄉二元結構，認為城鄉二元結構是制約當前中國城市化的主要障礙，而有意忽略當前中國城鄉二元結構實際上已變成保護型社會結構的事實，也不去理解當前土地對于農民實際上是基本保障和社會保險的事實，而基本保障和社會保險是不能交易的;二是認為傳統農業無效率;三是小農不能致富論;四是小農無法組織起來無效率論;五是農民權利論;六是誰來種田論，最典型的是現在進城的農村年輕人都不愿回去種田;七是土地拋荒論;八是農業失血論，等等。
小農經濟是中國實現現代化的“秘密武器”
與四化同步派相對立的是小農經濟派。小農經濟派認為，當前中國還有七億農村人口，其中包括接近3億的農業勞動力，此外，到目前為止，進城務工經商的大約2.6億農民工的大多數還沒有獲得真正可以在城市體面安居的收入和就業條件。大多數農民工只是年輕時進城鎮務工經商，年齡大了還可能返回農村務農。而且，絕大多數進城農民工的父母子女仍然留守農村。通過代際分工，由年齡比較大的父母務農獲得農業收入，年輕子女進城務工獲得務工收入。而村莊生活成本低，自給自足經濟可減少農民家庭的消費支出。這樣一種收入比較多、支出比較少的結構，才讓農民家庭可有經濟節余，生活質量相對較高。
針對四化同步派擔憂將來農村無人種田的問題，小農經濟派認為，雖然年輕人不愿務農，希望真正在城市體面安居，但在當前中國經濟發展水平和產業結構狀況下，城市不可能為所有進城人口提供體面安居所需的就業與收入條件。這與政策和制度沒有關系，只與經濟發展階段有關系，這也是幾乎所有發展中國家進城人口中正規就業比例不高且都存在大規模城市貧民窟的原因。這種情況意味著，年輕時進城農民工的大多數在城市奮斗二、三十年，卻仍然不能在城市體面安居，若不能返回農村，只能淪落到城市貧民窟中。相對于城市貧民窟這樣既不體面、又不安全、還無保障的城市生活，返回農村是理性選擇。返回農村是一個過程，即進城農民超過一定年齡階段，比如40歲或45歲，他們還沒有能夠獲得體面融入城市的就業與收入條件時，就要考慮返鄉。經過大約5年甚至10年時間的返鄉，農民工終將返回農村。而經過10年，他們早已熟悉農村生活，學會了農業生產，也就成了務農的主力。
在當前經濟發展階段，大部分進城農民工不可能在城市體面安居，返鄉農民工的數量將極其龐大，誰來種田當然不是問題。
小農經濟派認為，中國的城鎮化是一個漫長過程，不可能一蹴而就。發達國家的城市化是以百年來計的。中國自改革開放加速城市化以來，才有30多年時間，真正完成城市化還要30年甚至50年。加快推進城市化，進入城市的農民無法獲得穩定就業與收入，他們就不可能體面地城市化，城市中必然出現其他發展中國家都存在的龐大的、難以治理的貧民窟。在當前保護型城鄉二元結構的制度框架下，進城農民可以返鄉，使農村成為中國現代化的穩定器與蓄水池。在農村人口依然龐大，進城農民還可返鄉的情況下，推動農村土地流轉、鼓勵資本下鄉、推進現代農業、加速發展農業現代化，或可能讓大多數依然要依托土地生存的農民失去土地，失去家鄉。這不僅對農民不人道，而且使中國喪失農村這個現代化的緩沖空間和穩定器，發展必出現不穩，國家喪失調整能力，這是極其危險的事情。
小農經濟派認為，當前農村基本經營制度還有巨大的發揮作用空間。正是仍然發揮基礎作用的農村基本經營制度、城鄉二元結構，使中國自改革開放以來取得了舉世矚目的奇跡，這又是中國未來30年可以走出“中等收入陷阱”的關鍵。小農經濟派反對政府推動的土地流轉，認為老人農業有效率;農業本來就是基本保障和社會保險，指望農業致富不可能。小農經濟派還從熟人社會、社會價值、自給自足經濟、社會網絡與資本、中堅農民等等方面，形成了系統化認識。
在小農經濟派看來，城鎮化與傳統農業之間的關系是相互補充和相互支持的關系，而非相互替代更非相互對立的關系。正是中國式小農經濟為中國快速現代化，為中國走出“中等收入陷阱”，提供了最為重要的基礎。小農經濟是中國實現現代化的秘密武器。
為資本服務還是為小農服務
因為對當前國情、農情的認識不同，四化同步派與小農經濟派在當前中國的城鎮化政策以及三農政策上的主張，差異極大。
基礎意義上，兩派都對當前三農政策不滿意，核心都是認識到目前分散小農經濟存在一定問題，關鍵是農民組織程度太低，甚至自上而下的國家財政轉移資金都難以在農村落地、與小農對接。提高農民或農業的組織程度是兩派共同的主張。
但在如何提高農民或農業組織程度上，兩派意見差異很大，甚至完全相反。四化同步派認為，提高農業組織程度的唯一辦法是擴大農業經營規模，發展現代農業，推進農業現代化。這一派主張，應該圍繞農業現代化來進行農業投資，配套農業服務，建設農業社會化服務體系。當然，四化同步派在推動農村土地流轉搞農業規模經營上，內部意見略有差異。其中比較穩健的一派認為，還是要堅持家庭經營為主體，因為全世界的經驗都證明，農業天然適合家庭經營。這種比較穩健的四化同步派與小農經濟派之間時有相通之處。“四化同步”的激進派則主張，由資本來組織農民，發展農業;只有搞資本農業，中國農業才能現代化，三農問題才可解決，中國現代化才能實現。
四化同步派中，即使按穩健的家庭經營主體派的觀點，大力發展種糧大戶和家庭農場，一個家庭農場按100畝計算，全國2億畝耕地，只能容納2000萬個家庭農場;而目前中國大約有2.3億農戶，國家支持家庭農場，就要用家庭農場替代小農戶，若真能替代，還有大約2億戶小農到哪里去?
四化同步派期待通過擴大土地經營規模，搞適度規模經營，來改變當前三農領域中出現的各種問題。從組織化程度上講，就是讓國家不是與數量極大、十分分散而又剩余很少的小農對接，而是與適度規模經營的家庭農場甚至農業企業對接。這樣，國家的農業政策和轉移資源較易落地實施，糧食就安全，農業就有希望，三農問題就可緩解，甚至可有效推進城鎮化和現代化。因為小農都進城買房，不僅為城市提供大量勞動力，而且拉動了城市需求，為中國經濟走以擴大內需為主的發展道路提供了最強有力的支撐——就是不知道農民消費的收入從哪里來!
因為以規模經營或適度規模經營為理想型，四化同步派在政策上一定要推動國家財政轉移重點支持所謂新型農業經營主體，推動資本下鄉;確權確地，讓農民簽定規范、長期的土地流轉協議，推動農民進城不可逆的政策設計;以規模經營為基礎，重組鄉村基層組織與服務體系，比如鄉鎮事業單位的“以錢養事”改革，和村莊社區化管理;推動農村產權交易，圍繞項目投入資源，搞城鄉一體化。
小農經濟派立足小農經濟將在未來一個時期長期存在的判斷，認為提高農民組織化程度必須以小農為基礎目標和主體。如何提高小農組織化程度，歷來有三種主要主張。一是發展各種專業合作社，二是發展綜合農協。在小農經濟派看來，這兩種主張都存在問題。專業合作社只可能在十分有限的領域有所發展，而綜合農協，尤其是縱向的高度組織的日韓臺式綜合農協，在當前中國農村人口仍然眾多、小農經濟仍是汪洋大海的情況下，很難有大的發展空間。
小農經濟派最重要的主張是，既然當前和未來相當長一個時期(約30年)小農經濟仍將存在并有活力，并有重要的穩定器與蓄水池的功能，政策就應站在小農立場上進行考慮。比如當前小農種田，最嚴重的問題是人地分離，農戶土地規模狹小、田塊分散，確權確地必使耕者更加難以耕種土地。所以農民有兩盼，一盼擴大經營面積，二盼土地連片經營。如果說第一個問題難以解決，第二個問題則是不難解決的，但這個問題，國家始終沒有真正面對，反而莫名其妙地推進土地確權。
在小農經濟仍然普遍存在且為主流的情況下，各種三農政策必須以小農的所盼所需來制定，比如給村社一定權力使村社可以為小農解決一家一戶“不好辦和辦不好”的事情。以小農經濟作為基礎的鄉村組織建設，應加強鄉鎮事業單位為小農服務的能力，而非推進所謂“以錢養事”改革。國家財政、政策、各級政府，究竟是為資本服務還是為小農服務，是一個大問題。
四化同步派和小農經濟派分歧的關鍵是，農業現代化是當下的激進還是未來30年的漸進?誰應當是農業經營主體?國家政策和地方政府為誰服務?農業領域是要搞更多資本主義還是保留部分社會主義?是更多運用市場還是保留一定計劃及保留部分自給自足經濟?是只從農業考慮還是要多從農民角度考慮?是更多從城市人食品安全考慮還是更多從農民生存保障考慮?是從“小康不小康關鍵看老鄉”考慮，還是從每個人都有基本的保險和農村退路角度考慮，等等。
這兩派的路線之爭，也反映了形而上學和實事求是兩種方法上的分歧。
正是兩派對基本國情、農情判斷的差異，形成了完全不同的政策設計，這是兩條路線之爭。
這個問題至關重大，值得全國人民認真參與討論。
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